[기획주제1] 국제난민 문제의 특징과 경향: 인도적 위기, 정치적 무관심
국제난민 문제의 특징과 경향: 인도적 위기, 정치적 무관심
송영훈 l 강원대학교 정치외교학과 교수
터키 해변에서 숨진 채 발견된 세 살배기 아일란 쿠르디의 모습은 2015년 가을 국제사회의 난민위기에 대한 무관심에 경종을 울렸다. 북아프리카에서 지중해를 통해 유러피언 드림을 이루고자 보트에 몸을 싣는 난민들과 말라카 해협을 지나 인도네시아, 말레이시아 등에서 새로운 피난처를 구하고자 하는 미얀마 로힝야족에 대한 소식들이 국제사회의 주목을 받았지만 유럽과 동아시아 국가들의 국경을 열지는 못했었다. 아일란의 죽음 이후 독일을 비롯한 일부 국가들이 난민 수용에 적극적으로 나섰지만 그도 잠시 대부분의 국가들은 다시 국경통제를 강화하였다. 국제사회가 난민들의 인도적 위기 상황에 대해 심각한 우려를 보이고 있음에도 불구하고 다른 나라에서 새로운 피난처를 구하고자 하는 난민들의 드림은 쉽게 실현될 것 같지 않아 보인다.
급증하는 난민, 장기화되는 난민위기
국제사회의 난민위기를 설명할 때 우리는 흔히 난민(refugees)과 국내피난민(internally displaced persons), 기타 다른 형태의 피난민들을 구분하지 않고 분쟁과 박해, 폭력과 인권유린 등으로 인해 고향과 고국을 떠난 사람들을 모두 난민이라고 한다. 그런데 엄밀히 구분하면 이들은 각각 다른 범주의 강제이주민(forced migrants)이며 그에 따라 그들에 대한 국제적 지원도 달라진다. 우선 난민은 제네바협약의 규정에 따라 난민 지위를 인정받은 사람이며, 이들은 국제난민협약이 정한 기준에 따라 지원과 보호를 받는다. 국내피난민은 고향을 떠났지만 국내의 다른 곳에서 대안적 피난을 구하는 사람인데 이들에 대한 지원과 보호는 본국 정부의 의지와 능력에 달려 있으나 매우 제한적으로 이뤄진다. 그리고 국제법과 피난국의 법규에 따라 난민인정을 신청하고 결과를 기다리고 있는 비호신청자(asylum seekers)도 있다.
출처: UNHCR, Global Trends 2014
유엔난민기구(UNHCR)에 의하면 전 세계 강제이주민의 수는 2014년 말 기준 5,950만 명에 이른다. 이들 중 난민은 1,950만 명이며 이들 중 510만 명은 팔레스타인 난민이다. 또한 3,820만 명은 국내피난민이며 180만 명이 비호신청자이다. 이러한 규모를 개별 국가의 인구 규모와 비교하면 세계 24위에 해당한다. 2014년 한 해에만 1,390만 명의 강제이주민이 새롭게 발생했으며, 분쟁과 박해를 피해 집을 떠나 국내 혹은 국외에서 피난을 구하는 강제이주민들이 매일 42,500명에 이르며 이는 4년 전에 비하면 거의 4배에 해당하는 통계이다. 유엔난민기구 안토니오 구테레스 대표가 강조하듯이 난민발생의 규모나 그에 대응하는 국제사회의 부담이 전례 없이 빠르게 증가하고 있다.
난민을 가장 많이 발생시킨 나라는 시리아(390만 명), 아프가니스탄(260만 명), 소말리아(111만 명)이다. 이들 세 나라 출신 난민의 수는 전 세계 난민의 53%에 해당하며 수단과 남수단 출신의 강제이주민까지 합하면 62%에 이른다. 콩고민주공화국, 미얀마, 중앙아프리카공화국, 이라크, 에리트리아 등도 난민 발생국 상위 10위에 이름을 올리고 있다. 이 국가들에서는 모두 내전과 정부의 조직적 폭력 및 박해 등이 수년 동안 계속하여 발생하고 있다. 이 지역의 분쟁과 박해가 장기화됨으로써 난민을 포함한 강제이주민들이 고향으로 귀환할 수 있는 가능성이 점차 낮아지고 있어 난민들의 인도적 위기는 장기화되고 심각해지고 있다.
1980년 이후 난민 발생국 상위 20위 안에 이름을 올렸던 국가들은 모두 50개이다. 이 중 앙골라, 수단, 콩고민주공화국, 부룬디, 소말리아 등을 포함한 12개 국가는 지난 35년 동안 최소 20회 이상 순위에 기록되었다. 최근까지 아프가니스탄이 항상 가장 많은 난민을 발생시킨 국가로 기록되었지만, 2012년부터 30년 만에 아프가니스탄 대신 시리아가 1위를 기록하고 있다. 이러한 현상은 전쟁과 분쟁이 이들 국가에서 지속적이고 반복적으로 발생하였고 이에 따라 난민이 많이 발생하였기 때문이다. 또한 종전이 되고 국내불안정이 완화되어도 안전에 대해 위협을 느끼는 난민들이 본국으로 귀환을 선택하지 않기 때문이기도 하다.
반면 난민을 가장 많이 수용하고 있는 나라는 터키(160만 명), 파키스탄(150만 명), 레바논(115만 명), 이란(98만 명) 순으로 대부분 시리아 난민의 유입의 영향이 컸다. 에티오피아 다음으로 요르단(65만 명)도 6위를 기록하였다. 상위 세 나라는 전체 난민의 30%를, 상위 10개 국가는 모두 전체 난민의 57%를 수용하고 있다. 그리고 상위를 차지하고 있는 국가들은 모두 시리아와 국경을 마주하고 있으며, 시리아 난민의 95%가 이들 국가에 머무르고 있다. 이는 냉전 이후 난민들의 국제적 이동이 상당히 제한되고 있으며 고국과 인접하고 있는 국가에서 멀리 벗어나지 못하고 있음을 보여 준다. 이들의 대부분은 난민캠프에서 국제사회의 인도적 지원에 의존하면서 생존을 이어가고 있다.
선진국들이 난민의 수용으로 어려움을 겪고 있다고 하소연을 하고 난민을 일부 수용하면서 인도적 원칙을 준수하는 것처럼 주장하곤 한다. 그런데 전 세계 난민들의 86%는 개발도상국가에 머무르고 있으며, 저개발국가들은 전체 난민의 약 25%를 수용하고 있다. 구매력평가 기준 일인당 국내 총생산(GDP PPP per capita) 1달러 당 난민 수용 부담을 고려하면 상위 30개 국가 모두 개발도상국가가 차지하고 있다. 전체 인구대비 난민 수용 부담을 고려하면 레바논과 요르단이 압도적으로 1위와 2위를 차지하고 있어 시리아 위기로 인해 난민 수용 부담이 가중되었음을 짐작할 수 있다.
개발도상국의 난민 수용 부담이 증대되고 있다고 해서 선진국들이 난민 수용을 위한 노력을 기울이지 않는다는 것은 아니다. 유럽 국가들과 미국을 비롯한 선진국들이 난민문제를 해결하기 위해 많은 노력을 기울이는 것을 부인할 수 없다. 이들은 냉전기부터 지금까지 수많은 난민들을 자국으로 재정착시켰으며, 난민 발생국가의 전쟁과 분쟁을 해결하기 위하여 노력을 기울였다. 그런데 냉전 종식 후 난민의 정치적 가치가 감소하고, 1990년대 중반 유럽에서 난민위기가 발생하면서 이들은 다른 지역의 난민들을 유럽과 미국으로 정착시키기보다는 발생국 주변에 난민캠프를 설치하고 그 곳에 머무르도록 하는 전략을 선택하였다. 더욱이 유럽의 난민위기를 우선적으로 다루면서 아프리카를 비롯한 다른 지역의 난민위기 해결을 위한 재정지원도 축소하였기 때문에 이와 같은 현상이 2000년대 이후 계속 심화되고 있다.
난민문제의 본질적 해결이 어려워지면서 결국 25,000명 이상의 난민들이 한 곳에서 최소 5년 이상 거주하는 장기화된 난민 상황(protracted refugee situations)이 확산되고 있다. 본국의 불안정 요인이 해소되지 않고, 국제사회의 지원이 감소하면서 이러한 상황에 처한 난민들은 스스로 생존을 모색해야만 한다. 예를 들어 케냐의 다다브 난민캠프에 거주하는 소말리아 난민들은 스스로 캠프 안과 밖에서 경제활동을 해야만 한다. 캠프에서 나고 자란 청년들은 소말리아에 가 본 적도 없고 소말리아 정치에 대한 관심도 적다. 그들은 케냐 공동체의 구성원으로서 살아갈 수 있기를 간절히 소망한다. 그런데 케냐 정부는 소말리아 내전이 해결되지 않았음에도 불구하고, 소말리아 난민들이 케냐 내에서 발생하는 테러를 감행하는 알샤바브 단체를 지원한다고 주장하며 이들을 본국으로 송환하는 정책을 추진하고 있다. 대부분 20년 이상씩 국경을 떠나 캠프에서 생활을 한 이들이 본국에서 경쟁력 있는 사회구성원으로 생활할 가능성이 극히 낮다. 따라서 난민위기가 장기화되면 될수록 근본적인 난민문제의 해결이 더욱 어렵게 된다.
난민위기: 안보와 주권, 그리고 정치의 문제
전쟁의 역사만큼이나 난민의 발생과 국제사회의 인도적 활동의 역사도 오래다. 그럼에도 불구하고 왜 난민위기는 해결되기 어려운가? 1951년 난민지위에 관한 제네바협약 체결과 1967년 난민지위에 관한 의정서 채택 이후에도 국제사회의 난민위기 해결을 위한 법적 제도의 보완은 꾸준히 이뤄졌다. 그럼에도 불구하고 난민은 계속하여 증가하고, 국내피난민의 수는 더 빠른 속도로 늘어나고 있다. 그리고 그들이 처한 인도적 위기는 난민들의 그것과 다름이 없지만 국제사회의 체계적 지원과 보호활동은 이뤄지지 못하고 있다. 이러한 현상들은 난민과 관련된 문제들을 지나치게 법적, 인도적 차원의 문제로만 접근하는 시각의 한계를 드러내고 있는 것이다.
난민과 관련된 문제를 종합적으로 이해하기 위해서는 ‘난민’ 개인에게만 초점을 맞추기보다 구조적이고 정치적인 요소에 대한 이해를 겸해야 한다. 즉 난민들을 법적인 보호의 대상으로만 이해하기보다 그들로 인해 파생되는 정치적 현상에 대한 이해가 수반되어야 한다. 난민과 난민위기가 개념적으로 가지는 정치적 속성은 난민지위 부여과정에서의 개인중심, 난민의 발생과 수용으로 인해 발생하는 국제규범과 주권과의 갈등, 난민의 이동으로 인해 발생하는 안보위기 등을 중심으로 살펴볼 수 있다. 이 세 가지 속성으로 인해 난민문제의 인도적 위기를 정치적으로 안보적으로 이용하는 경향이 반복하여 나타난다.
첫째, 난민지위는 개인을 대상으로 인정되는 것이다. 일반적으로 난민은 ‘인종, 종교, 국적, 특정사회집단의 구성원 신분 또는 정치적 의견을 이유’로 박해를 받을 수 있는 사람으로서 국적국의 보호를 받을 수 없거나 국적국의 보호를 받기 원하지 않는 ‘개인’을 의미한다. 따라서 난민지위의 인정은 집단으로 이뤄지는 것이 아니라 개인별로 이뤄지는 것이다. 즉 시리아 국민이 국경을 넘어 다른 나라에서 난민지위를 신청한다고 해서 모두가 난민으로서의 지위를 인정받는 것이 아니다. ‘국적’(nationality)이라는 해석 때문에 최근의 상황을 고려하여 시리아 국적을 가진 사람은 자동적으로 난민의 지위를 인정받아야할 것 같지만 현실은 그렇지 않다. 난민 정의의 원인에 포함된 국적은 오히려 민족으로 해석되어야 하는 것으로, 시리아인들이 국가들 떠났어도 그들이 경제적 이주를 선택한 것인지, 박해를 피해서 떠나 온 것인지 수용국 정부가 따지게 된다. 물론 이에 대한 구분이 모호하고 어렵지만 난민지위가 개인별로 인정되는 것이기 때문에 수용국가에서는 쟁점이 되는 사안이다.
둘째, 난민지위의 인정은 수용국가 정부와 발생국가 정부의 주권 및 정통성과 관련된 사안이어서 난민문제는 국가 간 관계의 영향을 받는다. 우선 정부는 자국 시민에 대한 일차적 보호책임이 있다. 따라서 난민지위의 인정은 발생국 정부가 시민보호의 책무를 다하지 못하였음을 공식적으로 인정하는 것이어서 두 나라 간 외교적 갈등의 요인이 되기도 한다. 시리아 내전사태와 같이 국제적 긴급성이 인정되는 경우 주변 국가들이 시리아와의 외교적 고려에 앞서 난민을 잠정적으로 수용한다. 그런데 중국은 미얀마 정부와의 관계가 악화되었을 때 중국 내 미얀마 난민의 근본적 문제에 대한 해결을 촉구하지만 미얀마 정부와의 관계가 개선되었을 때 이 문제에 대한 언급을 하지 않으면서 미얀마 난민들의 일시적 체류를 허가한다. 또한 난민지위의 인정은 국제사회가 강제할 수 있는 것이 아니다. 난민을 수용하는 국가의 정부는 국제적 기준에 맞는 절차에 의해 난민을 수용할 것인지 결정할 수 있으며 그러한 결정은 재정적 부담을 수반하기 때문에 개별 국가의 주권과 관련된 사항이 되는 것이다. 9월 22-23일 유엔난민 특별회의에서도 글로벌 쿼터제와 시리아 내 안전지대 설치 등 난상토론은 있어도 유엔과 국제사회가 유럽국가에게 난민수용을 강제하지 못한다.
셋째, 난민을 수용하거나 거부하는 결정은 국가마다 안보의 문제를 고려하기 때문에 달리 나타난다. 각국 정부는 대규모 난민의 유입을 국가안보의 심각한 위협으로 인식한다. 현재 유럽 국가들도 중동으로부터 유입되는 난민 행렬 속에 이슬람국가(IS) 대원이 포함되어 있을 것을 우려한다. 또한 대규모 난민의 유입은 정주민들과의 제한된 자원과 일자리 확보를 위한 경쟁을 유발하기도 하며, 정부 재정의 급속한 악화로 이어져 국내적으로 정치적 불안정이 확산될 것으로 인식되기도 한다. 소규모의 난민의 유입에 대해서 국가들은 포용적인 태도를 취할 수 있으나 하루에 15,000명이 넘는 난민이 계속 유입된다면 아무리 포용적인 독일 메르켈 정부라고 하더라도 국경에서 IS 대원의 적발을 위한 수사를 하는 등 난민문제를 안보 관점에서 다루게 된다.
난민의 문제가 안보와 주권의 문제와 밀접하게 관련이 되어있다고 하는 것은 이들에 대한 국제사회의 인도적 책무를 부인하는 것이 아니다. 국제사회의 난민문제에 대한 인식은 인간의 존엄성을 누구나 동등하게 가지고 있다는 전제에서 출발한다. 그렇기 때문에 법과 도덕적인 차원에서 난민들의 문제는 국제사회가 협력해서 해결해야할 일인 것이다. 그런데 난민의 이동이 안보와 주권과 밀접한 관계를 가지게 된다는 특징이 국제정치 현실에서 지니는 함의는 인도적 위기의 해결은 정치적 의지가 수반되어야만 이뤄질 수 있는 것이다. 독일 정부가 9월 초 유럽연합 내에서의 ‘망명쇼핑’을 방지하기 위해 최초 입국 국가에서 난민신청을 하도록 한 더블린 조약의 유예까지 선언하면서 시리안 난민 수용에 나섰지만, 그로부터 한 달 후 독일정부는 난민에 대한 현금지원 삭감, 난민신청 결격자 신속 귀국 조치 등 난민규제 강화를 추지하게 된 것도 이와 같은 난민위기의 속성을 반영한다. 정부의 인도적 원칙과 그에 따른 정책도 국내 정치적 반발이 거세진다면 국익과 안보의 차원에서 난민정책을 바꾸게 되는 것이다.
정치적 의지 없이 인도적 위기의 해결도 없다!
난민의 대모라는 칭호와 더불어 탈냉전 후 난민보호활동의 기반을 마련한 것으로 평가를 받는 전 유엔난민기구 대표 사다코 오가타는 “난민은 죄인이 아니다. 난민을 만든 정치와 국가, 정부의 책임이다”라고 하였다. 그녀는 1990년부터 2000년까지 소용돌이의 국제정치 속에서 방탄조끼만 입고 내전과 분쟁의 현장을 찾아 난민 구호에 앞장섰다. 그런 그녀가 10년의 재임기간의 교훈으로 난민에 대한 지원과 보호활동은 인도적 규범과 동인에 의해서 이뤄지지만 난민위기의 본질적 해결은 지도자들의 정치적 의지(political will) 없이 이룰 수 없는 꿈임을 강조하였다.
난민위기를 해결하기 위한 정치적 의지는 두 가지 차원에서 필요하다. 첫째는 난민들의 안전을 보장할 수 있도록 국제사회의 지원과 이들의 재정착에 대해 정치적 결단이 요구된다. 시리아 난민위기가 국제적 수준의 협력이 필요하지만 우선적으로 유럽으로의 정착을 희망하는 피난민들이 최소한 난민지위 인정을 위한 절차를 밟을 수 있는 기회를 열어 주는 정치적 결단이 필요한 것이다. 개별 국가에 수용하는 것이 제한적이기 때문에 동시에 시리아 난민캠프에 대한 국제사회의 지원 규모도 늘릴 수 있어야 한다. 둘째는 난민발생을 야기하는 근본원인의 해소에 국제사회의 정치적 결단이 필요하다. 시리아 정부군과 반군, 그리고 IS까지 개입된 분쟁을 해결하지 않고서 시리아 난민위기의 근본적 해결은 불가하다. 최근 IS에 대한 국제사회의 공조 속에서 시리아 내전은 오히려 미국과 러시아의 역내 주도권 경쟁으로 더욱 국제화되고 정치적으로 복잡해지고 있다. 이 문제는 인도적 책무로만은 해결될 수 없는 지극히 정치적인 해결이 요구되는 것이다.
난민의 인간존엄성을 존중하고 이들의 인간안보를 해결하기 위해 국제사회의 인도적 노력이 확대되어야 한다. 그런데 국제사회의 현실은 문제해결을 위한 정치적 의지의 부재 속에 오히려 난민위기의 악화를 유발하고 있다. 아일란의 죽음이 국제사회의 인도적 책무를 자극하였듯이 이 기회가 각국 지도자들의 정치적 결단으로 이어질 수 있기를 기대해본다.
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