참여연대, 「2017년도 보건복지 예산(안) 분석보고서」발표

기초보장, 보육, 장애인 분야 전년대비 삭감되는 등 복지축소 경향

불평등과 빈곤 심화에도 취약계층 생존권 보장에 소극적 예산

참여연대 사회복지위원회(위원장 : 남찬섭 동아대 교수)는 오늘(10/20) 기초보장, 보육, 아동․청소년, 노인, 보건의료, 장애인 등 총 6개 분야의 보건복지 예산을 분석한 「2017년도 보건복지 예산(안) 분석보고서」를 발표하였다. 또한 실제 예결위에 참석하는 국회 보건복지위원회 소속 위원들에게 전달했다. 

참여연대는 “보건복지부 소관 총지출예산(기금포함)이 전년도 대비 2.6% 증가한 57조 6,798억 원이 편성되었으며 사회보험 기금을 제외하고 일반회계 예산은 2016년 33조 713억 원에서 33조 918억 원으로 전년도 대비 증가율이 0.1%에 불과”하다는 점을 지적하였다. 또한 “정부는 민생안정을 위한 예산편성이라고 밝히고 있지만 실제 분할전략과 모호화전략 등으로 취약계층예산을 삭감하고 보건의료산업화 추진을 통한 의료영리화 추진 등 공공성의 훼손과 시장화의 촉진”을 보여주는 예산이라고 평했다.  

분야별로 살펴보면, 기초보장분야는 “주거급여, 교육급여의 예산을 삭감하였고 생계급여는 일부 증가하였지만 실제 수급자 수가 감소한다는 전망을 반영한 과소 추계이다. 또한 송파세모녀와 같은 위기가구를 지원하는 긴급복지는 16.5% 삭감 편성하였는데 취약계층에 대한 국가지원 의지가 없음을 보여주는 예산”이라고 하였다. 보육분야는 “국공립어린이집은 전년대비 무려 38% 가량 감소된 189억 원만 예산을 편성하였는데 이는 150개소를 목표로 한 것보다 현저히 적은 75개소 밖에 되지 않는다. 정부는 신축보다는 공동주택리모델링을 통한 확충 전략을 제시하고 있지만  소규모 시설 기준으로 예산을 배정하여 국공립어린이집 신축의 대체제라고 보기 어렵다고 평가”하였다. 또한 아동․청소년분야는 “사회복지분야 다른 영역에 비해 상대적으로 낮은 수준의 예산임을 지적하고 특히 증가하는 아동학대에 대한 대안이 마련되어야 함에도 예산을 편성하지 않은 점, 요보호아동에 대한 대책이 미비한 점 등이 문제”라고 하였다. 노인분야는 예산은 절대규모에서 증가하였지만 질적 차원에서 후퇴한 예산이라고 평가하였다. 특히 노인일자리사업은 전년대비 예산이 9.2% 증가하였으나 여전히 문제가 되고 있는 기간의 확대, 급여수준의 증가는 기대할 수 없는 문제가 있고, 경로당 냉난방비와 양곡비 지원이 작년에 이어 전액 삭감된 점을 지적하였다. 보건의료분야는 “2017년 건강보험 총 보험료 수입예상액은 44조 4,436억 원으로 예상되나 정부는 1조 3,485억 원을 감액 편성하여 국민건강보험법 제108조 제1항의 규정을 위반하였고 국민의 건강권을 침해하는 보건의료산업정책, 빅데이터, 원격 의료 등의 사업을 추진하는 것은 문제가 있다고 평가”하였다. 마지막으로 장애인분야는 “장애가구의 빈곤율이 전체가구 빈곤율보다 2배 이상임에도 장애인연금, 장애인수당 등을 감액 편성하는 등 장애인의 복지수급권을 침해”하는 것임을 지적하였다. 

참여연대는 불평등과 빈곤이 심화되고 있어 이에 대한 해결방안이 마련되어야 함에도 2017년도 보건복지 예산(안)은 분할전략과 모호화전략을 통해 복지를 축소하고자 함을 지적하였다. 따라서 진정한 민생안정을 위해서는 적극적인 복지 예산을 편성할 필요가 있으며 본 보고서에서 지적한 예산 편성의 문제점을 개선하여 보편적 복지국가체제에 걸맞는 재정운용구조로 재구성화 할 것을 국회에 요구하였다.

정부와 자본의 책임은 은폐한 비정규직 대책 논의

윤애림 l 한국방송통신대학교 법학과 강의교수

비정규직 문제, 한국자본주의의 '비밀병기'

다음은 ‘비정규직 고용개선’을 위해 정부가 내놓은 대책 중 주요 문구이다. 

“비정규직 남용의 구조적 요인으로서 정규직 노동시장의 경직성 완화”

“직무급 및 성과연봉임금제도의 도입을 활성화하여 임금체계의 유연화 유도”

“고령자에 대해서는 기간제근로 제한 대상에서 제외”

“기술변화와 기업수요를 감안, 파견허용직종 합리적 조정”

작년 말 박근혜 정부가 내놓은 ‘비정규직 종합대책(안)’이라고 생각했는가? 놀랍게도 위의 문구는 2006년 9월 노무현 정부가 내놓은 ‘비정규직 고용개선 종합계획’에 나온다. 비정규직 고용의 문제를 ‘과보호’받고 있는 정규직에게 돌리는 점, 비정규직 사용의 ‘구조적 요인’을 제거하기 위해 해고를 쉽게 하고 직무급․성과급을 도입해야 한다고 주장하는 점, 노동시장의 취약자를 보호하기 위해 비정규직 일자리를 늘려야 한다고 제시하는 점 등 박근혜 정부의 대책은 그 철학과 내용에서 노무현 정부의 대책을 충실히 계승하고 있다.

정치적 수사와 지지층이 사뭇 다른 노무현․이명박․박근혜 정부가 노동 정책에 있어서 놀라우리만큼 일관된다는 사실은 무엇을 보여주는가? 바로 ‘비정규직 문제’가 한국 자본주의의 ‘비밀병기’라는 점이다. 우선, 비정규직 고용은 노동법의 해고 보호 제도를 우회할 수 있는 가장 효과적 수단이다. ‘경직된 노동법적 보호’ 운운할 때 단골로 등장하는 정당한 이유 없는 해고의 제한(근로기준법 23조)은 900만 명 가까이 되는 비정규직에게는 그림의 떡이다. 근로계약서에 계약기간이 쓰여 있기만 하면, 사용자는 언제든지 ‘계약기간만료’를 들이 밀며 적법하게 노동자를 해고할 수 있다. 해고 보호가 아예 적용되지 않는 4인 이하 사업장 360만 명의 노동자까지 포함하면 법적으로 해고 보호를 받을 수 있는 가능성이라도 있는 노동자는 절반도 되지 않는다.

둘째, 비정규직 고용은 차별을 넘어 노동법 위반의 열악한 노동조건마저 감내하도록 만드는 기제이다. 대부분의 비정규직 노동자들은 계속 고용의 생사여탈권을 사용자가 쥐고 있는 한 부당한 노동조건과 차별에 문제제기할 엄두를 내지 못한다. 2007년 기간제법․파견법에 차별시정절차가 도입되었지만 이에 호소하는 경우는 연간 100건도 되지 못하는 현실은, “고용 보장 없이 권리 주장도 없다”는 노동법 역사의 진실을 웅변한다.

셋째, 비정규직 고용은 정부와 기업으로서는 매우 저렴한 ‘사회안전망’이다. 한국 사회의 실업률이 OECD 국가 내에서도 상당히 낮은 이유는, 빈약한 사회보장제도에 기댈 수 없는 사람들이 비정규직으로라도 일하고 있기 때문이다. 이런 점에서 열악하지만 쉽게 구할 수 있는 비정규직 일자리는 반실업자들에게 ‘공공근로’에 다름 아니다.

마지막으로, 노동자의 단결과 저항을 무력화시킬 수 있는 매우 강력한 수단이다. 기간제, 특수고용, 파견․용역이라는 이유로 헌법에 보장된 노동3권이 사실상 봉쇄될 뿐만 아니라, 노동자 내부를 분할하고 경쟁시키는 전략에도 취약하다.

불안하고 차별 받는 일자리라도 많이 만들면 좋다?

박근혜 정부가 지난해 12월 노사정위원회에 내놓은 ‘비정규직 종합대책(안)’은 많은 노동자에게 삶의 ‘덫’이 되고 있는 비정규직 고용의 문제를 바라보는 정부의 일관된 관점을 잘 보여준다. 한 마디로 “불안하고 차별 받는 일자리라도 많이 만들면 좋다”는 것이다.

기간제(계약직) 고용에 관한 대책을 예로 살펴보자. 지난해 “24개월을 꽉 채워 쓰고 버려졌다”는 유서를 남기고 자살한 중소기업중앙회의 25세 계약직 여성 노동자는, 열심히 일하면 정규직으로 전환시켜주겠다는 말을 믿고 일상적인 초과근무와 성폭력을 견뎠지만 결국 24개월 만에 계약해지 통보를 받았다. 현행 「기간제 및 단시간근로자 보호 등에 관한 법률」은 2년의 한도 내에서 사용자가 기간제 고용을 자유롭게 사용할 수 있도록 하면서, 2년을 초과하여 사용된 기간제 노동자는 기간을 정하지 않은 근로계약으로 전환하도록 하고 있다.

2004년 노무현 정부가 이런 기간제 법안을 입법예고했을 때 노동계는 기간제의 정규직 전환 책임을 회피하기 위해 사용자가 2년이 되기 전에 계약직을 해고하거나 파견․용역으로 전환하는 일이 벌어질 것을 우려하여 법안에 반대했다. 당시 정부는 “2년간 열심히 일한 비정규직을 함부로 계약해지하는 사용자는 많지 않을 것이다”, “노동조합이 요구하는 대로 일정한 사유가 있는 경우에만 기간제를 허용하는 것은 지나친 규제이고, 기간제를 쓸 수 있는 기간만 제한하는 것이 현실적이다”라고 하면서 입법을 밀어붙였다. 

결과는 노동계의 우려대로였다. 기간제법이 시행된 2007년을 전후하여 이랜드는 홈에버(지금의 홈플러스)의 계약직 계산원을 용역업체 소속으로 전환하겠다는 방침을 밝혔고 이에 맞서 노동자들은 510일을 싸워야만 했다(최근 개봉한 영화 「카트」를 보자). 정부가 사용자인 공공부문에서조차 기간을 정하지 않은 근로계약으로 전환된 비정규직은 2~30%에 불과하다. 방문간호사, 돌봄전담사 등 사회서비스를 제공하는 여성 노동자들은 2년마다 잘리거나 기간제보다 더 열악한 파견․용역, 시간제로의 전환을 강요당하고 있다.

실태가 이러하다면 정부의 대책은 노동계가 오랫동안 요구해온 바와 같이 일정한 사유가 있는 경우에만 기간제를 사용할 수 있도록 하고 상시적 일자리는 정규직으로 고용하는 원칙을 재정립하는 방향이 되어야 한다. 그러나 정부의 대책은 이와 반대로 사용자가 기간제를 4년까지 자유로이 사용할 수 있도록 하고, 55세 이상자나 전문직․관리직의 업무에 파견노동을 무제한적으로 허용하겠다는 것이다. 

이렇게 되면 기업은 기간제․파견제를 상시적으로 활용할 수 있으니 정규직 신규채용을 할 이유가 없어진다. 필요한 인력을 일단 기간제나 파견제로 뽑아 수습처럼 사용해 볼 수 있는 기간이 4년까지 늘어나는 것에 다름 아니다. 반면 노동자는 언제든지 재계약이 안 돼 실직할 수 있다는 두려움에 전전긍긍하면서 열악한 노동조건이나 부당한 대우도 감내할 수밖에 없게 된다. 최저임금보다 겨우 18만원 많은 136만원을 받으면서 2개월․3개월․6개월 초단기 계약을 반복하다 24개월 만에 잘린 중소기업중앙회 여성 계약직의 사례가 모든 노동자로 확산될 것이다.

사용자의 책임은 실종됐다

이렇듯 고용불안을 경험하는 노동자는 부당한 대우를 받거나 차별을 받아도 자신의 권리를 주장하기가 어렵다. 재계약 즉 고용유지의 생사여탈권을 사용자가 쥐고 있기 때문이다. 정부 대책은 여기서 한 걸음 더 나아가 임금 체계를 직무․성과 중심으로 재편하겠다고 한다. 언뜻 보면 직무에 따라 임금체계를 달리하고 같은 직무에는 같은 수준의 임금을 지급하겠다는 것이 합리적으로 보인다. 그러나 직무를 구분하는 것, 직무를 평가하여 직무별로 임금수준을 결정하는 것은 결국 사용자다. 기업의 돈벌이에 이익이 되지 않는 직무, 이른바 주변적․부수적 직무라고 평가되는 업무, 결국 여성 등 발언권이 약한 노동자가 담당하는 직무가 낮은 평가를 받고 그에 ‘합당한’ 낮은 임금 수준이 결정될 것은 불을 보듯 뻔하다. 이미 노사정위원회 논의과정에서 이른바 ‘공익전문가’들은 사서․비서․사무보조 등 직무는 숙련이 많이 필요한 직무가 아니기에 연공급 적용이 불합리하다는 편견을 밝힌 바 있다.

그런데 이번 정부 대책에서 눈여겨봐야 할 대목은 사실 다른 데 있다. ‘노동시장 이중구조 개선’이라는 제목으로 일방적인 고용해지 기준․절차의 마련과 취업규칙 변경 및 근로조건 결정 방식을 개정할 필요가 있다고 주장하는 것이다. 다시 말해 해고를 비롯하여 노동자에게 불리한 고용조건을 적용하기 위해서는 ‘정당한 사유’나 노동자의 집단적․자주적 동의를 필요로 하는 현행 노동법의 원칙을 약화시키는 입법이 필요하다는 것이다.

노무현 정부 시절부터 비정규직 문제를 개선하기 위해서는 대기업․정규직 노동자의 양보가 필요하다는 주장이 제기돼 왔다. 이번 노동시장구조개선특위는 이를 ‘노동시장 이중구조 개선’과 ‘사회안전망 정비’라는 논리로 뒷받침하고 있다. 노동자에게 ‘평생직장’이 아니라 ‘평생 비정규직’으로 떠돌아다니라 하고, 직무․직군에 따라 차별적 임금은 ‘차별’이 아니니 감내하라고 하고, 정규직이 되더라도 사용자의 평가에 따라 적법하게 해고당할 수 있음을 각오하고, 실직 하면 실업급여에 안주하지 말고 눈높이를 낮추어 직업훈련과 취업 알선에 성실하게 임해야 한다고 말한다. 

최근 6개월여의 노동시장 구조개서 특위의 논의를 돌아보면 사용자의 책임은 실종됐다는 점이 특기할 만하다. 정부가 노동계를 압박하기 위해 대대적으로 선전했듯이, 청년층이 양질의 일자리를 갖지 못하는 데에는 1990년대 말 이후 정규직 일자리를 줄이고 비정규직․외주화를 중심으로 고용을 재편한 자본의 전략이 놓여 있다. 2000년대 이후 정규직 신규채용은 사실상 중단하고 필요한 인력은 사내하청으로만 충원한 현대자동차나, 수리기사의 97%를 협력업체를 통해 사용하는 삼성전자서비스의 사례가 대표적이다. 정부가 사용자인 공공부문 역시 상황은 마찬가지이다. 세계1위의 서비스를 자랑하는 인천국제공항은 전체 노동자의 90% 가까이가 하청․용역으로 고용돼있다.

비정규직 확산을 부추기는 정부

이처럼 재벌․대기업이 앞장서 좋은 일자리를 열악한 일자리로 대체하는데 정부는 손 놓고 있거나 비정규직 확산을 사실상 부추겨왔다. 2013년 현재 10대 재벌의 사내유보금은 522조 원에 달하지만 실물투자액은 7조 원에 불과하다. 한마디로 우리사회의 부를 독식한 재벌이 고용과 사회에 대한 책임을 이행하도록 만들 방법에 대해서는 전혀 논의가 이루어지지 않았다.

반면 정부와 노사정위가 대책으로 내놓은 대부분은 재벌․대기업의 비정규직 활용을 사실상 지원하는 방안들이다. 원․하청의 공동직업훈련을 불법파견의 판단 징표에서 제외하겠다는 대책이 대표적이다. ‘원청’이 ‘협력업체’ 소속 노동자의 직업훈련을 실시하는 것은 도급으로 위장한 불법파견을 가려내는데 판단기준으로 삼지 않을 뿐 아니라, 재정적 지원도 하겠다는 것이다. 삼성전자서비스가 자신의 업무를 담당할 수리기사를 협력업체와 공동으로 채용하고, 삼성전자서비스아카데미에 입소시켜 3개월간 교육시키고, 매월․매분기․반년마다 교육 및 평가를 실시하는 것은 고용보험법 등에 근거한 ‘국가인적자원개발 컨소시엄’으로 인정받아 막대한 재정 지원을 받아 왔다.

2013년 한 해에만 원․하청 공동직업훈련에 고용보험기금을 통해 970억 원이 지원되었는데 그 수혜자의 대부분은 조선․철강․자동차․정보통신산업의 원청들이다. 쉽게 말해 노동자의 고용안정을 위해 쓰여야 할 고용보험기금이 재벌․대기업의 하청․간접고용 활용을 지원하는데 쓰이고 있는 것이다. 나아가 정부는 재벌․대기업이 불법파견 시비를 벗어날 수 있도록 불법파견 판단징표도 고치겠다고 나서고 있는 셈이다.

'진짜 사장'을 찾아 나선 노동자들의 투쟁

지금까지의 노동시장 구조개선 논의는 사용자의 책임은 철저히 은폐하면서 노사대등의 원칙을 실현할 수 있는 방안은 아예 논의 대상으로도 삼지 않았다. 정부가 손을 놓아버린 사용자의 책임을 구현하는 가장 현실적 방안은, ‘진짜 사장’을 찾아 나선 노동자들의 투쟁을 뒷받침하는 것이다. 간접고용․특수고용 등을 활용하여 필요한 노동력을 기업의 경계 외부에서 사용하는 자본에 맞서 그에 상응하는 책임을 지도록 싸우고 있는 많은 노동자들이 있다. 이들의 싸움은 자신의 권리를 되찾는 것뿐만 아니라 산업적으로 만연한 불법적 관행을 바로잡는 데에도 기여한다. 이중구조 개선을 위해서도 ‘근로자’와 ‘사용자’의 정의를 현실에 맞게 확대하는 노조법 2조 개정이 시급한 이유이다.

정부 및 여당의 국민연금 관리, 운용체계 개편방향의 문제점

이 찬 진ㅣ변호사, 참여연대 사회복지위원회 위원장

국민연금기금 관리운용체계 개편 논의 경과 및 현황

정부는 2007년 및 2009년 비전문가로 구성된 비상설 기금운용위원회와 공단 산하의 제한된 기금운용본부 체제로는 전문성, 수익성 있는 기금관리운용이 어렵다고 주장하며, 기금운용위원회를 기금운용전문가로 구성하고, 독립된 기금운용공사를 설립하여 여유자금을 운용하는 내용의 국민연금법 개정법률안을 국회에 제출한 바 있다. 그러나 이와 같은 입법 시도는 연금의 주인인 가입자 대표들을 기금운용위원회의 지배구조에서 배제하고 연금전문가들로만 기금운용을 하겠다는 것으로 많은 비판을 받은 끝에 폐기되었다. 또한 금융전문가 중심의 연금 기금운용체계 개편이 실패한 결정적 요인은, 2008년 세계 금융위기 상황에서 금융전문가들 중심으로 운용된 미국 등 각국의 공적 연금에서 막대한 손해가 발생한데 비하여 우리나라의 국민연금 운용실적이 월등하게 높은 결과가 확인되었기 때문이다. 그 후 18대 국회 회기 중에도 이와 유사한 법안 내용의 입법 시도가 있었으나 그 역시 폐기되었다.

그런데 최근 기획재정부와 보건복지부는 각각 경쟁적으로 과거 사회적 합의를 이루지 못한 금융전문가 중심의 연금 지배구조 개편안을 각기 들고 나와서 국회 토론회 및 공청회를 실시하였다. 그 내용은 다음과 같다.

2015.7.27.자 정희수 의원을 대표로 발의된 국민연금기금운용위원회의 설치 등에 관한 법률안과 국민연금법 일부개정법률안은 사실상 기획재정부의 안이라고 평가할 수 있는데, 그 요지는 과거 정부안과 유사한 방식으로 기금운용본부를 대체한 기금운용공사를 설립, 운용하고, 중앙행정기관인 기금운용위원회를 설립하여 금융전문가 중심으로 구성하는 내용의 법률안이다. 이렇게 되면, 기금운용위원회는 보건복지부로부터 완전히 독립되어 ‘국민연금제도’와 ‘기금운용’이 완전히 분리되는 구조가 된다.

2015.8.17.자 박윤옥 의원을 대표로 발의된 국민연금법 일부개정법률안은 금융전문가들로 기금운용위원회를 개편하되 현재와 같은 비상설기구로 두고, 현재의 기금운용본부를 대체하여 독립한 기금운용공사를 두되, 보건복지부 산하의 국민연금심의위원회의 기능을 확대하여 국민연금정책위원회로 변경하고 재정계산에 따라 기금의 수익률로 달성하고자 하는 기금의 장기재정목표를 설정하는 권한을 새로이 수여한다. 기금운용위원회는 장기재정목표에 구속되어 목표수익율과 허용위험을 정하게 됨으로써 권한이 축소되는 결과가 되며, 공사는 기금을 투자금융상품처럼 운용하게 된다. 이 안은 사실상 보건복지부의 개정안으로, 제도와 기금을 모두 보건복지부 관장 하에 두는 안이라고 할 수 있다.

이외에 현재 2012년 김성주 의원이 대표로 발의한 국민연금법 일부개정법률안이 있는데 이는 현재의 기금운용본부 체계를 강화하되, 기금운용위원회를 독립, 상설화하며, 사무국을 둬서 위원회의 전문성을 대폭 강화하고, 기금운용본부 및 실제 기금운용에 대한 감시·감독을 강화하는 안이라고 할 수 있다.

국민연금기금은 이미 국내 금융시장의 채권, 주식과 관련하여 가격결정자적 지위를 점하고 있는 한계를 정부 및 관계자 모두 인정하고 있다. 그 결과 지난 4-5년 간 기금운용 관련 자산배분에 있어서 국내 주식 비중을 20% 한도로 제한하고, 채권 비중도 축소하는 방향으로 전개되며, 결국 해외투자 비중을 지속적으로 확대하는 방향으로 기금운용의 기조를 변화시키고 있다. 그 동안 기금운용체계 개선에 대한 사회적 논의 방향은 크게 수익성 vs. 안정성·공공성, 전문성 vs. 대표성, 독립성 vs. 책임성 측면에서 논쟁되어 왔다. 2008년 이하 정부, 여당이 제안한 입법안들의 기조는 기금운용은 제도와 별도로 자산운용의 문제이며, 수익성을 최대한 제고해야 하고, 그러기 위해서는 기금운용의 전문성을 강화해야 하며, 이해당사자의 개입으로부터 자유로워야 한다는 것이다. 이는 기금운용위원회를 금융전문가 중심으로 상설화하고, 별도의 기금운용공사를 설립해야 한다는 논리로 귀결되며 이는 여당과 정부(특히 경제부처), 금융자본의 입장이라 할 수 있다. 이하에서는 정부·여당안을 중심으로 기금운용체계 개편안의 문제점을 살펴 보고 바람직한 운용체계 개편방향과 기금운용방향을 검토하기로 한다.

국민연금기금 운용의 원칙과 투자자산 비중의 관계

국민연금기금은 연금급여의 책임준비금으로서 기금 고갈시까지 전 국민을 위한 신탁기금적 성격을 갖고 있다. 또한 한편으로 국민연금기금은 단지 수익성을 추구하는 것이 아니라 본질적으로 안정성의 기본 하에 국가 거시경제 및 산업발전, 일자리 창출 등 국민들의 공공적 이익에 부합되는 공공성에 부합되는 방향으로 운용됨으로써 연금 가입자 및 수급자의 삶에 공적 편익을 제공하는 방향으로 운용되어야 할 성격을 갖고 있기도 하다. 그러한 측면에서 국민연금기금은 ‘사회투자자본’으로서의 성격도 갖고 있음을 유념하여야 한다.

신탁적 기금이라는 관점에서의 기금운용에서도 위험과 한계는 검토되어야 한다. 국내 자본 시장의 규모상의 한계로 인한 연금의 가격 왜곡, 2030년대 연금 성숙기의 자산 매각이 예정된 상태에서의 시장 위험, 유동성 위험 문제 등으로 인하여 국내금융시장 지배력 완화, 수익성 제고와 위험분산 차원에서 해외투자를 적극적으로 추진하려는 것이 현재의 기금운용 기조의 특징적인 변화라고 할 수 있다. 그러나 해외투자를 증가시킬 경우 환율리스크에 노출되는 기금의 크기가 커지며, 환 관리비용도 크게 증가한다. 뿐만 아니라, 국민의 소비억제 및 강제저축으로 조성된 기금을 국내에 투자하지 아니하고 해외 중심으로 운용할 경우 국내자본의 해외 유출과 성장잠재력 저하를 불러일으킬 수도 있으며, 고용창출력 약화와 이로 인한 연금재정의 불안정 등 또 다른 여러 가지 문제점을 노출시키게 된다.

위 표를 보면, 2010년부터 2014년까지는 미국 등 주요국가의 금리인하 및 통화 팽창으로 인한 금융위기 이후의 해외 주식 시장을 비롯한 자산 시장의 수익률 증대로 인하여, 주요국가의 공적연금의 수익률이 국민연금기금의 수익률을 상회한 것이 사실이다. 그러나 14년간의 평균수익율을 보면 국민연금이 제일 높은 수익률과 낮은 변동성을 보이며, 이에 반하여 주식 등 위험 자산의 투자비중이 높은 다른 국가들의 연·기금의 경우 변동성이 매우 높다는 것을 확인할 수 있다. 즉, 기금운용의 원칙 중 안정성과 수익성 중 어느 것을 우선으로 할 것인가에 따라 투자 자산의 비중이 달라질 수 있으며, 위험자산의 비중이 높을수록 안정성은 낮아지고 변동성이 높아진다는 점을 확인할 수 있다. 그러나 중, 장기적인 통계에 의하면 수익률의 차이는 크게 발생하지 않는다는 점을 알 수 있다.

2015년 현재 미국의 금리인상이 예상되어 해외 자본 시장의 수익률은 침체되고 있는 상황이며, 2015년도 연간 수익률은 매우 저조할 것이라는 전망이 일반적이기도 하다. 특히, 우리나라의 주식 시장의 경우 (-)수익율을 기록할 것으로 일반적으로 전망하고 있다. 이만큼 국내외 주식은 경기변동 등 제반 요인에 따라 변동성이 큰 위험자산이라고 할 수 있다. 따라서 비현실적인 재정목표를 설정하고서 이에 맞춘 고수익 추구를 위해 국내외 주식시장의 투자 비중을 높일 경우 연금자산의 불안정 문제가 제기될 수 있다.

국민연금의 재정구조의 이해

우리나라의 국민연금은 법률 제정시부터 완전 적립방식이 아닌 부분 적립방식, 즉 기금고갈을 전제로 하여 부과방식으로 전환하는 것을 예정한 제도로 입법되었다. 따라서 국민연금기금은 아무리 수익을 높인다 하더라도 소진될 수밖에 없는 구조이다. 국민연금제도는 부분적립방식으로, 보험료 대비 급여가 높게 설계되어 있고, 저출산·고령화의 문제는 기금의 소진 시기를 앞당기고 있다. 국민연금 장기재정추계에 따르면, 2032년부터 보험료 수입보다 급여지출이 많아져 기금의 유동성 문제가 발생하고, 2043년부터 보험료와 기금수익을 합한 수입보다 급여지출이 더 많아져 적자가 발생하고, 2060년경에는 기금이 소진될 것으로 예상되고 있다.

연금 재정은 기본적으로 보험급여액와 보험료 수입, 이와 관련한 가입자 인구구조 변화에 의하여 좌우되는 것이며, 기금수익은 연금 성숙기에 이르기까지 일시적으로 연금급여보다 연금보험료가 많아서 기금이 적립되는 과도기적 기간의 책임준비금을 어떻게 관리·운용할 것인가에 관한 것으로서 연금 재정에 부수적인 요소이다. 그런데 단순히 기금운용 성과로 재정안정을 도모하겠다는 식의 논리는 고수익 추구에 따른 고위험을 야기하고, 급여를 받을 수 없을 수도 있다는 ‘기금고갈론’을 확산시켜 세대간 연대를 기반으로 하는 국민연금제도의 본질을 훼손하고 불신을 강화할 것이다. 요컨대 제도발전 방향에 대한 사회적 합의가 있어야 국민연금 장기재정목표가 설정될 수 있고, 이에 근거하여 제도와 기금운용이 담당할 부담률을 명확하게 확정할 수 있으며, 이에 따른 적절한 기금운용체계 개편을 만들어 갈 수 있는 것이다. 그렇지 않을 경우 국민연금기금 운용 그 자체가 목적이 되며 향후 기금 유지를 위해 제도를 조정하자는 본말이 전도되는 현상이 벌어질 것이다.

지금은 향후 기금소진에 따라 국민연금제도를 부과방식으로 전환할지, 국가 재정을 추가로 투입할지, 반복적인 제도 조정(보험료와 급여)을 통해 기금소진을 연장할지, 즉 장기적으로 특정 시점에 어느 정도 기금적립금을 유지할 지, 이런 제도 발전 방향에 대한 사회적 논의나 합의를 시작하여야 할 단계이지, 비현실적인 재정목표를 설정하여 맹목적으로 고위험 고수익을 추구하고, 이에 장애가 되는 가입자 대표들을 지배구조에서 배제하는 방향의 제도 개악을 할 상황이 아니다.

기금운용의 수익률을 현재보다 대폭 증대시킬 수 있는가?

현 정부 들어서 국민연금기금의 수익성을 강조하면서 자주 언급되는 것이 ‘수익률을 1%p 올리면 연금 보험료율 2%p 인상과 동일하고, 기금소진 시기를 9년 연장할 수 있다’는 것이다. 과연 그러한가? 장기간 매년 꾸준하게 1% 초과수익을 얻을 수 있다는 것은 현실적으로 불가능하며, 목표 수익율을 높일 경우 그 위험과 변동성도 급격하게 증가한다.

국민연금 재정에 결정적인 영향을 미치는 것은 보험료율과 급여율이며, 인구학적으로 보면 저출산· 고령화의 문제가 있다. 보험료와 급여율에 대한 조정, 저출산·고령화에 대한 대책이 아닌 기금 수익으로 재정 안정을 도모하겠다는 것은 현실적이지도 않고, 고위험 추구로 국민연금 장기 재정 안정에 더 위협이 될 수 있다.

최근 연구에 따르면 현재의 국민연금기금의 위험수준 4%를 고정시켰을 때, 40년간 시장수익률을 1%씩 넘는 초과수익율 실현의 확률은 0.000001% 정도이다. 미국시장에서의 active manager들의 1985-2014년 30년간 미국의 뮤추얼펀드 월별 수익률을 조사, 분석한 결과에 의하면 2004-2014년 10년간 시장 수익률 대비 1%를 초과한 펀드의 비율이 1%, 2% 초과는 0.1%에 불과하며, 20년간 1%를 초과한 비율은 0.6%, 2%초과는 없으며, 30년간 1% 초과 비율은 0.4%, 2% 초과는 없음이 확인된다. 즉, 고위험 고수익 추구형 투자를 한다고 하여, 기금운용전문가들로 기금운용위원회를 구성하고, 기금운용공사를 설립한다고 하여도 장기적 수익률이 시장 수익률을 상회할 수 없다는 것은 분명하다.

그런데도, 현재의 정부·여당의 2개의 기금운용체계 개편 법률안들은 한마디로 이와 같은 실증적, 통계적으로 실현불가능한 장기적인 시장수익율 초과의 목표수익율에 따라 민간전문가로 구성된 기금운용위원회로 하여금 전략적 자산배분을 하라는 것이며, 이는 위험자산군 투자를 대폭 확대하고 허용위험수준을 높여서 이러한 자산배분에 터잡아 공사로 하여금 전술적 자산운용을 하도록 유도하겠다는 것이다. 박윤옥 의원의 개정법률안은 국민연금심의위원회를 대체한 정책위원회를 신설하고 장기 재정목표 설정권한 수여를 함으로써 아예 고위험 고수익 추구, 기금운용전문가들에 대한 전적인 기금운용 위탁 및 책임 면책을 제도화하는 결과를 초래하게 되어 더욱 위험성이 가중된다. 기금운용공사의 사장은 물론 주요 임원의 인사권조차 없는 기금운용위원회가 공사를 견제할 수 있을런지도 의문이며, 현재의 안대로 법률이 통과된다면 아직 성숙기에 이르지 않은 적립시기의 기금인 국민연금의 미래 책임재산을 위험에 고스란히 노출시키는 결과가 될 것이다. 즉 현재의 정부·여당의  개정안들은 노골적으로 고위험, 고수익을 추구하는 매우 위험한 발상으로 종전에 폐기된 정부안보다 훨씬 더 큰 위험성을 내포하고 있으며, 국민들의 동의를 받을 수 없는 것으로 폐기될 수 밖에 없을 것으로 보인다.

기금운용위원회를 전문가로 구성해야 수익성이 높아지는가?

현재 국민연금기금운용위원회는 형식적으로 가입자 대표가 과반수를 차지하고 있다. 정부와 여당, 그리고, 금융관계 전문가들 상당수는 국민연금기금운용위원회 위원들 중 가입자 대표의 전문성이 결여돼 수익성 제고에 걸림돌이 되며, 이들을 대체해 금융전문가로 구성해야 한다고 주장하고 있다. 그러나 기금운용위원회를 금융전문가로 구성한다고 해서 수익성이 현재보다 더 높을 것이라는 보장은 없다. 운용임원들이 모두 금융전문가로 구성된 한국투자공사(KIC)의 사례를 보면 알 수 있다. 한국투자공사의 경우 미국 등 주요 해외 자본시장의 수익률이 높은 최근 년도의 경우 외화 기준 수익률은 국민연금기금의 수익률을 사회하고 투자가 개시된 2007년부터 2013년까지 누적수익률은 외화를 기준으로 할 경우 양호한 편이나, 투자 자산 전액을 미 달러화 등 주요 통화로 전액 운용하고 있어 국민연금기금과 그대로 비교하기는 곤란하다. 국민연금기금은 연금급여의 책임준비금이므로 최종 지불 화폐인 원화를 기준으로 KIC의 2007~2013년 중의 원화 환산 수익률을 산출할 경우 4.02%로, 국민연금기금의 수익률 6.33%에 비해 낮은 수준이다. 특히 2008년 금융위기 당시 KIC의 수익률은 -13.71%이며, 또한 전문성이 높다는 세계 주요 연기금도 금융위기 당시 -20% 안팎에 가까운 손실 기록하였다. 요컨대 해외투자가 국내투자에 비해 장기적으로 수익률이 높다는 것은 전혀 검증되지 않았으며, 금융위기나, 세계경제불황에는 전문가라도 속수무책이고 투자 자산 중 고위험 자산의 비중이 클수록 더 큰 손실이 발생할 수 있음을 알 수 있다.

더욱이 기금운용위원을 전문가로 구성하고, 기금운용공사도 전문가가 모두 지배하게 되면 필연적으로 단기성과나 고수익을 추구할 수밖에 없다. 고수익의 추구는 고위험을 동반하는데 이에 대한 국민적 합의가 현재 있는 지 의문이다. 큰 손실이 발생했을 경우 노후불안과 제도불신으로 직결되는데 전문가로 구성된 위원회나 위원들이 책임을 질 수 있는 구조가 아니다. 국민연금기금은 가입자의 보험료로 조성된 기금이므로 기금운용에서 가입자의 대표성과 책임성이 더 중요할 수밖에 없다. 해외사례에서도 가입자 대표가 배제된 경우는 거의 없다. 캐나다 CPPIB가 예외적이나 보험료와 급여의 수지균형이 이루어진 상황에서 여유자산을 운용하는 개념으로 국민들의 합의와 수용성을 확보한 경우라 할 수 있다.

국민연금 기금의 투자자산군의 다변화 필요성

부분적립방식에서 수익률 위주 투자가 기금고갈시점을 몇 년 연기시키는 효과(이것도 그대로 된다는 보장이 없는 상태에서)와 수익률 위주의 투자가 발생시키는 여러 가지 경제사회적 문제점을 비교형량하여 볼 때 어떤 것에 더 우선순위를 두어야 하는 것인지 역시 사회적으로 논의될 필요가 있다. 현재 국민연금기금의 투자 부문 중 99%이상의 절대적 비중을 차지하고 있는 금융부문의 투자군은 국내 주식·채권, 해외 주식·채권, 대체투자 5개 항목으로 분류된다. 그 중 국내 채권이 가정 안정적 자산이고 그 뒤를 따라 해외 채권을 들 수 있으며, 국내·외 주식은 변동성이 큰 위험자산이라고 할 수 있다. 대체투자에는 국내외 부동산, 사모투자 등 다양한 항목들이 포함되어 있다. 목표 수익률이 설정되면 결국 이와 같은 자산 군 중 통계적으로 검증된 시장 지표에 따라 투자 자산군별로 비중을 설정하게 되는데 이것을 실무적으로 ‘전략적 자산배분’이라고 한다. 기금 운용수익율은 자산군별 투자 비중 결정에 의하여 99% 정도 결정되고, 실제 운용을 통한 수익률 증감은 1% 내외에 불과한 미미한 영향을 미친다.

현재 국민연금기금의 금융부문 투자 기조는 과거 “홈 바이어서”에서 중장기적으로 “해외 바이어스”로 점진적인 변화 과정에 있다. 이와 같은 배경은 국내 투자 자산시장이 국민연금 기금에 비하여 턱없이 작기 때문이기도 하다. 그 결과 채권 가격, 주식가격 결정에 대한 국민연금의 영향력은 실로 막대하다. 심지어 가격의 왜곡 현상까지 초래한다는 비판까지 직면하고 있다.  결국 국내의 주식,채권 시장 투자가 조만간 한계상황에 직면한다는 점에서 ‘해외 바이어스’ 방향 선회는 일정 부분 타당성을 인정할 여지도 있다.

그런데 국민연금 기금은 국민들의 가처분 소득 중 일정액을 강제로 적립하여 미래를 위하여 소비를 유보시켜서 형성되는 것이고, 연금 성숙기에 이르기까지 적립되는 기금의 대부분이 국내 생산 및 일자리를 유발하는 소비를 억제하는 결과를 초래한다. 현재의 경제발전을 위한 자원을 미래를 위하여 유보·적립하는 과정에서 연금급여가 보편화되는 성숙기가 되기 전까지 국내 경제에 적지 않은 부정적 효과를 초래하는 것이다. 따라서 이와 같이 조성된 책임준비금이 우리나라 사회경제적 투자에 선순환되고, 이를 통하여 청년 일자리 창출, 청년 주거 투자 등을 통한 혼인율, 출산율 제고를 유발할 수 있는 분야에 투자될 수 있다면(이 글에서는 편의상 이와 같은 투자를 ‘사회투자’로 칭하기로 한다.) 이것이야말로 장래의 국민연금 가입자수를 증대시킴으로써 저출산 고령화라는 위험에 직면한 국민연금의 지속가능성을 담보하는 직접적인 투자가 될 수 있다.

이와 같은 ‘사회투자’는  과거 기금이 공공부문투자의 제도 운용을 하였고, 그 항목으로 상당 기간 국채 매입을 한 사례에서 보듯이, 법제화하는데 아무런 문제가 없을 것이며, 국채 매입보다 더 적극적인 공공 투자가 될 수 있다. ‘사회투자’는 기금 운용의 수익률에 더하여 기금의 존립목적에 가장 부합되는 투자일 수 있다.는 점에서 볼 때에도 거대기금의 한계를 극복하는 방안으로서의 국민연금기금의 여유자금 운용 항목에서 주요한 비중을 차지하는 더욱 중요성이 큰 투자 부문으로 설정될 필요가 있다.

흔히 수익률 위주의 투자는 후세대의 부담을 줄여준다는 의미로도 정당화되지만, 신성장 동력에 대한 투자, 보육시설, 노인요양시설, 공공주택, 그리고 사회적 인프라 등에 대한 투자는 중장기적으로 경제사회적 균형발전을 촉진시킬 수 있어 후세대에게 불리한 투자가 아니며, 중장기적으로 고용의 증대 등을 통해 연금재정의 기반을 더욱 확대할 가능성도 충분히 있다.

박윤옥 의원의 개정법률안에서  국민연금정책위원회에서  복지투자의 규모, 사업내용 심의·의결 사항을 새로이 정하도록 하고, 공단 산하에 복지투자본부를 신설하는 안을 제안한 것이 구체적으로 어떠한 내용을 전제로 한 것인지 알 수 없으나 기금관리운용체계 개편을 검토함에 있어서는 연금제도의 지속가능성, 저출산고령화에 대비한 사회투자가 기금운용에 있어서 중요한 한 축으로 설계될 수 있도록 정부 측에서 보다 진전된 안을 제안하여 공론화할 필요가 있다.

맺음말

현재 정부·여당이 추진하고 있는 기금운용체계 개편방향은 국민연금기금의 수익을 높여 국민연금의 재정안정을 도모하겠다는 발상인데, 이는 실현가능성도 없이 위험만 가중시키며, 연금기금의 지배구조에서 주인인 가입자들만 배제하는 반민주적인 결과를 초래할 것임은 앞에서 살펴 본 바와 같다.  특히, 우리 국민연금기금과 비교되는 다른 나라들의 공적연금기금은 모두 제도가 이미 성숙기가 되어 몇 세대를 지속한 상황에서 몇 개월에서 최장 2년 남짓의 책임준비금인 완충기금으로 운용되고 있는 실정이다.  이에 반하여 우리나라의 국민연금기금은 성숙기에 이를 때까지 기금을 안정적으로 관리, 운용하여야 하는 현세대 입장에서의 ‘제도의 미래’ 그 자체일 수 있다는 점에서 더욱 더 안정성이 강조될 필요가 있다.

국민연금기금과 유사한 성격을 가지고 있는 미국 연기금(OASDI)은 국채에 전액을 투자하고 있고, 일본 연기금(GPIF)은 안정 자산이 채권에 약 66%를 투자하고 있다. 특히 제도에 대한 불신이 크고, 국내 자산시장이 취약한 국민연금의 경우 안정적인 투자가 매우 중요하다고 할 수 있다.

더욱이 연금지배구조에서 가입자 대표들이 과반수가 되어 의사결정권을 갖도록 한 현행 지배구조상의 민주적 대표성은 현재까지의 국민연금제도에 대한 사회적 합의의 결과물이자 제도의 본질적인 부분이기도 하다. 가입자 대표들의 전문성은 이를 보좌하는 사무국 및 전문가들의 충원으로 위원들을 보좌, 지원하는 방식으로 위원들의 전문성을 제고할 수 있어서 현 제도 상으로도 충분히 개선될 수 있는 것이다. 현 제도상으로도 할 수 있는 일은 전혀 하지 않은 채 연금 지배구조를 대표성이 없는 금융전문가들에게 일임하고 고위험 고수익 기조로 운용하기 위한 법률개정을 한다는 것은 가입자 및 수급자들 입장에서 동의할 수 없는 것이다.

다시 한번 강조하거니와, 기금운용의 원칙은 안정성의 대전제 하에서의 수익성과 공공책임성이고, 기금의 주인인 가입자 대표성은 포기할 수 없는 최고의 원칙이다. 이 점에서 현재의 정부·여당의 국민연금기금 운용체계 개편 방향은 매우 잘못된 것이며, 폐기되어야 마땅함을 강조한다.

국민건강권 침탈하고, 공공사회서비스 시장화하는 의료민영화법 합의 철회하라

의료민영화법은 경제적 가치로 국민의 생명과 건강을 재단

의료영리화는 더 큰 재앙을 몰고 올 것

어제(11/17) 여야 원내지도부는 의료민영화법안이라 불리는 서비스산업발전기본법, 국제의료사업지원법 등을 19대 국회에서 처리하겠다고 밝혔다. 그러나 참여연대 사회복지위원회(위원장 : 이찬진 변호사)는 의료민영화법안이 통과될 경우 공공의 영역이 시장화되어 국민의 건강권과 공공사회서비스 수급권을 침해 할 우려가 있기 때문에 의료민영화관련 법안은 폐기되어야 함을 누누이 강조해왔다. 따라서 여야국회의원들은 국민의 건강권과 사회서비스 향유권을 침탈하는 합의를 당장 철회할 것을 촉구한다.

국제의료사업지원법은 민간보험사의 해외환자 유치 허용을 골자로 하고 있다. 이는 보험사와 병원이 직접계약을 맺는 '보험이 통제하는 병원'의 시발점이 될 것이며, 내국인에 대해서도 '메디텔'등을 매개로 유인 알선의 길을 열 것이며 결국 영리추구 병원의 확대 및 건강보험체계의 근간까지 흔들게 된다. 그 뿐만이 아니다. 오래전부터 오진의 가능성이 커 안전성과 실효성이 큰 원격의료를 외국인 대상으로 허용하겠다고 하고 있으며 민간보험사 및 기업들이 의료광고를 할 수 있도록 하겠다고 한다. 더불어 영리추구를 목적으로 하는 의료법인 및 민간보험사에게 각종 세제 혜택 및 지원을 하겠다고 하는데 이는 형평성에 맞지 않다. 서비스산업발전기본법은 의료 및 교육 등 공공의 영역에 대한 국가의 공공책임성을 내팽겨치고 영리를 추구하는 민간업자들에 맡기는 내용이다. 또한 서비스 산업이라는 정의도 네거티브방식으로 규정하고 있어 적용대상이 명확하지 않아 포괄적 위임입법 금직 원칙에 위반된다. 그리고 기획재정부에 과도한 지위를 부여하여 각 부처를 통제할 수 있도록 하고 있어 각 부처의 자율권 문제가 발생할 수 있다.

의료민영화관련 법안이 위와 같은 문제를 시정하지 않은 상태로 여야의 합의로 이번에 통과될 경우, 의료의 영리화는 가속화 될 것이다. 또한 교육 등 공공사회서비스 영역에 대한 정부의 공적 책임은 크게 후퇴하여 국민들의 건강권과 사회서비스 수급권이 훼손될 위험성이 높다. 따라서 여야는 당장 국제의료사업지원법 및 서비스산업발전기본법을 폐기하고 공공서비스 및 복지를 확대할 수 있는 대안을 제시하여야 한다. 참여연대 사회복지위원회(위원장 : 이찬진 변호사)는 정부여야당이 국민의 생명과 건강, 사회서비스 향유권에 대한 공공책임성을 저버리고 영리화하는 것을 더 이상 좌시하지 않을 것이다.