국회는 비례대표 확대 방안부터 마련하라

선거제도 개혁의 핵심은 사표 없애고 대표성 확대하는 것
비례대표 확대 위한 의원정수 확대도 적극 검토해야

어제(7/27) 국회 정치개혁특별위원회는 공직선거법심사소위를 열어 내년 총선을 앞두고 국회의원 정수 확대와 권역별 비례대표제 도입 여부 등 선거제도 개혁 방안에 대해 논의했으나 견해차만 확인하고 결론을 보지 못했다. 

2015 정치개혁시민연대(준)은 현행 선거제도 개혁의 핵심은 사표를 없애고 다양한 계층의 정치적 대표성을 위해 비례대표를 확대하는 것이며, 이를 위해서라면 의원정수 확대 방안도 적극 논의해야 한다고 본다. 

현재 국회의원 선거제도에서는 당선자 외에 나머지 후보에 지지한 표는 모두 사표(死票)가 된다. 지난 19대 국회의원 선거에서 전체 투표수 가운데 47.6%의 표가 이런 이유로 버려졌다. 이런 상황을 개선하기 위해서는 비례대표 의석을 확대해 선거제도의 비례성을 높이는 것이 가장 좋은 방법이다. 또 지역구 의석을 줄이기 어려운 현실을 고려한다면 비례대표 확대를 위해 의원 정수를 늘리는 것도 불가피하다. 

그러나 최근 정치권 일각에서는 의원정수를 현행대로 두고 헌법재판소 결정으로 인해 늘어나게 될 지역구 의석을 비례대표를 축소해 해결하자는 주장이 나오고 있다. 비례대표를 축소하는 것은 명백히 개악이며, 시민사회단체들은 이를 용납할 수 없다.

지난 6/30, 전국 174개 시민사회단체들은 2015 정치개혁방안 발표 기자회견을 열어 현행 소선거구제에서 특정 정당의 특정 지역 독점 현상을 완화하려면 권역별 비례대표제를 도입하는 것이 바람직하고, 이 제도가 효과를 나타내기 위해서는 지역구와 비례대표 의석 비율을 최소한 2:1은 되도록 해야 하며, 이를 위해 필요하다면 의원정수도 확대해야 한다는 의견을 밝힌 바 있다.

국회가 국회의원 지원 예산 혹은 정당에 지급되는 국고보조금 등을 축소하고, 국회운영을 투명하게 하는 등 국회개혁을 약속한다면, 의원정수 확대 논의를 회피할 이유가 없다. 다양한 정치적, 입법적 요구를 반영하고, 비대한 행정 권력과 사법 권력을 견제하기 위한 국회의원 적정 수가 얼마인지 이제 본격적으로 논의할 때다. 

※ 2015 정치개혁시민연대(준)는 비례대표 확대, 유권자 정치적 표현의 자유 보장, 선거연령 하향 조정, 국회 회의 시민 방청 보장 등 시민사회단체들이 정치권에 제안(2015-06-30, 전국 174개 단체 발표)한 정치개혁방안을 입법화하기 위해, 오는 8월 말 발족을 목표로 참여연대, 여성단체연합, 한국YMCA전국연맹, 시민사회단체연대회의 정치개혁특별위원회 등 전국의 시민사회단체들이 결성하고 있는 정치개혁 연대기구입니다. 

※ 6/30, 전국 174개 시민사회단체들이 발표한 정치개혁방안은 http://bit.ly/1JqX5Z4 에서 확인하실 수 있습니다. 

개혁이 아닌 개악을 주장한 국회의장 자문위  

‘54석 병립형 권역별 비례대표제’는 양당 독점만 공고히 할 것

다수의 사표는 줄이지 못하고 불비례성은 더욱 심화돼 

국회의장 직속 선거제도개혁 국민자문위원회가 어제(8/10), 현행 비례대표 54석을 그대로 둔 채, 병립형 권역별 비례대표제 도입을 권고했다. 이번 자문위 안은 사표를 줄이지도 못하면서, 양당의 독점 구조는 더욱 공고하게 한다는 점에서 국민들이 요구하는 선거제도 개혁이 아니라 개악이다. 참여연대 의정감시센터(소장 : 조성대 교수)는 국민적 요구를 반영해 정치개혁에 앞장서도 부족한 상황에 정치적 고려 때문에 오히려 개혁 논의에 찬물을 끼얹은 의장 자문위 제안에 깊은 유감을 표한다.  

자문위가 제안한 병립형 권역별 비례대표제는 현행 54석의 비례대표를 인구비례에 따라 6개 권역으로 나눠 배분하되, 지역구 의원과 비례대표 의원을 각각 선출하는 병립형으로 하자는 것이 골자다. 자문위 안을 적용할 경우, 6개 권역에 평균 9석이 배정되고 산술적으로는 권역별로 12% 이상의 득표를 해야만 1개 의석 배분이 가능하다. 현행 전국 단위 비례대표제 하에서는 의석을 배분받을 수 있는 정당이 자문위 안대로라면 1개 의석도 배분받지 못하는 경우가 생기게 되는 것이다. 새누리당과 새정치연합 거대 양당에게는 유리하고, 소수 정당과 신진 정치세력에게는 진입 문턱을 크게 높여 다양한 정치세력의 진출을 가로막는 방안이다. 또한 현재 전체 의석의 18%에 불과한 54석 비례대표는 득표와 의석 사이의 불비례성을 보완하기에 턱없이 부족한 규모인데, 그마저도 권역으로 쪼개 배분한다면 불비례성은 더욱 심화될 것이다. 

자문위 안과는 반대로, 참여연대가 진행한 선거·정당 전공자들의 설문조사에서는 비례대표제를 확대 및 강화해야 한다는 의견이 71.2%(총 응답자 111명 중 79명)로 나타났고, 70.3%(111명 중 86명)가 의원 정수를 현재보다 늘려야 한다고 응답한 바 있다. 안타깝게도 자문위가 제안한 안은 정의화 의장마저도 양당제가 고착될 수 있다며 반대 입장을 밝혔다. 여야는 국민들이 요구하는 바람직한 선거제도 개편안에 서둘러 합의해야 한다. 

4.13 총선, 끝이 아니라 연대의 시작이다 

선거 제도 개악 유감

좌세준 변호사
 
바야흐로 선거 국면이다. 한 달 앞으로 다가온 4.13 총선을 앞두고 각 정당별 공천자 발표와 당내 경선이 진행 중이다. 지역구별 여야 후보 간 대결을 예상한 여론조사 결과도 나타나기 시작했다.

이번 선거는 여러 면에서 주목할 만하다. 무엇보다 국회의원 지역 선거구 획정이 지연된 문제를 짚고 넘어가야 한다. 헌법재판소가 종전 지역 선거구에 대해 '헌법 불합치' 결정을 한 것은 2014년 10월 30일이었다. 국회는 지난 3월 2일 심야에 가서야 지역구 253석, 비례대표 47석의 공직선거법 개정안을 통과시켰다. 헌법재판소가 입법 개선 시한으로 제시한 2015년 12월 31일로부터 60여 일을 넘긴 시점이었다. 국회의원 지역구가 존재하지 않는 헌정 사상 초유의 위헌적 상황이 두 달 넘게 계속된 것이다. 게다가 '장고(長考) 끝에 악수(惡手)'라고 새누리, 더민주 양당은 지리한 밀고 당기기 끝에 비례대표 의석을 줄이고 지역구를 늘리는 '최악의 수'를 두고 말았다.

지역구에서 최다 득표자 1인만 선출되고, 나머지 후보의 득표는 모두 사표가 되는 승자독식(winner-take-all)의 문제점, 이로 인하여 발생하는 정당 득표율과 의석수의 현저한 불일치, 특정 정당이 지역 의석을 독점하는 현상, 이와 같은 부작용을 보정(compensation)하는 기능을 다하지 못하고 있는 현행 비례대표 제도의 문제점 등은 하나도 해결되지 못했다. 그야말로 개정이 아닌 개악이요, 아랫돌 빼 윗돌 막는 식의 미봉책이다. 알파고나 이세돌이라면 절대로 두지 않을 악수임이 명백하다.

이와 같은 선거 제도 개악이 이번 선거에서 보여줄 부작용과 폐해는 심각한 수준이 될 것이다. 우선 이번 선거는 역대 총선 중 가장 많은 '사표'가 발생하는 선거가 될 것이다. 민주화 이후 치러진 7번의 총선(13대~19대)에서 발생한 사표는 총 7000만 표가 넘는다. 매번 총선마다 1000만 명이 넘는 유권자들은 지역구 투표에서 행사한 자신의 표가 '당선' 후보자를 결정하는 역할을 하지 못한 채 사라지는 것을 지켜보아야 했다. 이번 선거는 새누리당 대 다수 야당이 경쟁하는 체제로 선거가 이루어지게 될 터이라, 지역구에서 30% 이하의 득표율로 당선되는 사례가 속출할 것이고, 전국적으로 본다면 전체 투표수의 60%에 가까운 표가 '죽은 표'가 되어버릴 것이다.

지역별로 특정 정당이 그 지역 의석을 독점하는 현상이나, 정당의 지역 득표율과 의석수 사이의 불일치 현상도 악화되면 악화되지 개선되지는 않을 것이다. 35% 정도의 전국 득표율을 얻은 정당이 150석 이상의 과반 의석을 가져가는 '불공정'한 선거 결과를 유권자들은 어떻게 받아들일까. 우리 사회의 불공정을 해결해야 할 국회가 종전보다 더 불공정한 롤을 통해 구성된다면 선거가 과연 민의를 반영하는 제도라 할 수 있을까. 그렇지 않아도 최악의 상황인 '국회 불신'의 상황은 더 악화되지 않겠는가.

인구 편차 2대 1 기준을 맞추려 통폐합한 농어촌 지역구가 매머드화됨으로 인해 서울시 전체 면적보다 넓은 지역구에서 1명의 국회의원만을 선출하는 사태가 발생한 것도 해당 지역구 유권자들의 민의를 제대로 반영하지 못하는 결과를 낳게 될 것이다.

사실 새누리, 더민주 거대 양당이 공직선거법 개정을 앞두고 참고할 만한 기준은 충분했다. 지역구와 비례대표 의석 비율을 2대1로 하고 '권역별 연동형 비례대표제' 도입을 내용으로 하는 중앙선관위원회의 '정치 관계법 개선 의견'만이라도 국회 정치개혁특별위원회가 진지한 논의 대상으로 삼았다면 결과는 달라졌을 것이다. 의원 정수 확대의 문제가 고민스러웠다면, 20대 국회 이후 시간을 두고 유권자를 설득하고 비용 문제를 해결하는 방안을 제시할 수 있었을 것이다. 하지만 그렇지 못했다.

오는 4월 13일 선거를 앞두고 야권 '연대'가 논의되고 있다. 이번 선거의 판세를 좌우할만한 의제인 만큼 유권자들의 이목이 쏠리는 것은 당연하고, 개악된 선거법의 벽을 돌파하려면 야권 연대는 선택이 아니라 필수로 보인다. 하지만 나는 이번 선거에서의 야권 연대를 넘어 선거 '이후'의 연대를 이야기하고자 한다. 종전보다 더 불공정해진 선거 제도를 개혁하지 않는 한 야당이 갖고 있는 좋은 공약이나 정책들은 그림 속의 떡에 불과하다. 20대 국회의 출범과 동시에 현행 공직선거법을 포함한 정치 개혁 의제에 대한 논의가 야당들을 중심으로 시작되어야 한다. 의석수가 부족해서 힘이 모자란다면 유권자들의 힘에 호소해야 한다.

현재의 상태가 야권 '분열'이고, 그와 같은 분열의 당사자들에게 각자 양보할 수 없는 명분과 가치가 있다면, 분열된 상태에서도 제1당에 어부지리의 결과를 안겨주지 않는 공정한 선거 제도의 쟁취를 위해 연대해야 한다. 누군가의 말처럼, 야권은 '미래의 분열을 위한 연대'가 필요하다. 현재의 야당 분열이 모두 지는 분열이라면, 공정한 선거제도가 갖추어진 미래의 야당 분열은 연합과 합의의 정치를 목표로 하는 모두 이기는 게임이 될 수 있다. 소수 정당이라 할지라도 자신의 득표율만큼 국회의원을 갖게 되는 공정한 선거 제도가 보장된다면 야당이 3개 아니 4개나 5개가 되면 어떤가. 다수 정당을 가진 나라들에서 권력의 분점, 합의의 정치가 이루어지고, 유권자들이 선거에서 보다 많은 선택지를 가지고 있는 것, 그것은 우리에게 아주 '낯익은 상식'이 아닌가. 4월 13일 이전의 야권 연대를 넘어 4월 13일 이후의 야권 연대가 중요한 이유는 바로 여기에 있다.

참여사회연구소는 2011년 10월 13일부터 '시민정치시평'이란 제목으로 <프레시안> 에 칼럼을 연재하고 있습니다. 참여사회연구소는 1996년 "시민사회 현장이 우리의 연구실입니다"라는 기치를 내걸고 출범한 참여연대 부설 연구소입니다. 지난 19년 동안 참여민주사회의 비전과 모델, 전략을 진지하게 모색해 온 참여사회연구소는 한국 사회의 현안과 쟁점을 다룬 칼럼을 통해 보다 많은 시민들과 만나고자 합니다. 참여사회연구소의 시민정치는 우리가 속한 공동체에 주체적으로 참여하고, 책임지는 정치를 말합니다. 시민정치가 이루어지는 곳은 우리 삶의 결이 담긴 모든 곳이며, 공동체의 운명에 관한 진지한 숙의와 실천이 이루어지는 모든 곳입니다. '시민정치시평'은 그 모든 곳에서 울려 퍼지는 혹은 솟아 움트는 목소리를 담아 소통하고 공론을 하는 마당이 될 것입니다. 많은 독자들의 성원을 기대합니다. 
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* 본 내용은 참여연대나 참여사회연구소의 공식 입장이 아닙니다.

참여연대가 비례대표 확대와 의원수 확대를 주장하는 이유 

최근 국회가 논의하고 있는 의석수와 비례대표 비율, 선거구 획정 기준은 유권자의 정치적 기본권과 직결되는 사안입니다. 정당의 이해득실로 따질 것이 아니라 유권자의 표의 가치가 최대한 동등해질 수 있도록, 유권자의 다양한 의사가 제대로 반영될 수 있도록 하는 것이 기본이 되어야 합니다. 

시민단체들은 작년 헌법재판소 결정으로 선거구 획정에 큰 변화가 예고된 올해, 현행 선거제도가 갖고 있는 문제점을 해결하기 위해서 국회가 범국민적인 논의 과정을 만들어 달라고 지속적으로 요청해왔습니다. 그러나 국회는 이 일에 큰 힘을 기울이지 않았습니다. 절반 가까이 버려지는 유권자의 표에 무관심할 뿐더러, 여당인 새누리당은 지역구 의석이 늘어나는 만큼 비례대표 의석을 줄일 가능성까지 내비치고 있는 상황입니다. 참여연대를 비롯한 많은 시민사회단체는 비례대표 의석을 지금보다 더 축소하는 것은 정치개혁이 아니라 개악이라고 판단합니다. 

최근, 시민단체들은 비례대표 의석을 편의적으로 줄이려는 시도를 없애고, 국회 기능과 역할을 고려한 국회의원 산정 기준을 사회적으로 합의하는 것이 필요하다고 판단하여 △국회 의석수 기준을 법제화하고, △비례대표 의석 규모를 지역구 의석의 절반 이상으로 하는 선거법 개정안을 청원하였습니다. 

국회의원 숫자를 정하는 보편적인 규칙은 없지만, 한 나라의 국회의원 정수는 입법부의 규모와 힘을 나타내주는 지표로서 적정한 수를 보장해 대표성을 확보해야 한다는 점은 분명합니다. 현재 19대 국회의원은 1명 당 16만 8천 명이 넘는 인구를 대표하고 있는데, 이는 제헌국회 당시 의원 1명 당 10만 명, 13대 국회 당시 의원 1명 당 14만 5천여 명에 비하면 인구 대표성이 낮아진 것입니다. 국회의원 1인당 대표하는 인구수가 어느 수준이면 적정한지 사회적 합의를 만드는 것이 필요합니다. 인구수 기준에 대해서는 여러 가지로 검토해 볼 수 있겠지만, 시민단체들은 민주화 이후 치른 1988년 13대 총선에서 적용된, 의원 1인당 인구수 14만 5천명 수준으로 정하는 것이 가장 합리적이라고 판단하였습니다. 이를 현재 5천 1백만 명이 넘는 인구수에 적용하면 360여명이 산출됩니다. http://bit.ly/1ExXcln 

의원정수 확대는 대표성을 강화하고 비례성을 높이기 위해서도 필요하지만, 국회의 기능을 회복하는 차원에서도 고려되어야 합니다. 정부 예산은 1988년 약 18조에서 2015년 약 376조로 22배가 증가했고, 국회에 접수된 법률안도 13대 국회와 비교하여 18대 국회는 15배 더 늘었습니다. 국회가 감시 견제해야 할 행정부와 사법부는 점점 비대해지고 있고, 사회가 급속도로 변화하면서 복잡다단해지고 있는 것은 물론입니다. 이처럼 국회가 꼼꼼히 따져보고 다뤄야 하는 일은 크게 늘어났는데도 국회 의석수는 1988년 13대 국회의원 299명, 19대 국회의원 300명입니다. 

비례대표 의석 규모에 대해서도 표의 등가성과 비례성, 국회의 다양성을 위해서는 비례대표 의석 규모가 지역구 의석과 일치하는 것이 이상적이지만, 당장 도입하기 어렵다면 단계적으로 지역구 수의 절반 이상은 되어야 그 효과를 발휘할 수 있다고 판단합니다. 이렇게 될 경우, 현재 지역구 의석수가 246석이니, 비례대표 의석수가 최소 100석 이상은 되어야 합니다.

또한, 비례대표제는 1등만 당선되는 지역구 선거에서 생기는 사표를 보완해주는 장치이자, 여성과 청년, 장애인, 소상공인, 이주민 등 정치적으로 대표되지 못한 사회적 약자의 목소리를 대변하기 위한 제도입니다. 국회는 우리 사회 구성의 축소판이어야 하는 만큼 다양한 세대와 직업, 계층을 다양하게 대변해야 합니다. 

한편, 많은 시민들의 의견처럼 국회가 갖는 불필요한 특권은 과감하게 폐지하고 예산낭비 방지 대책도 반드시 마련되어야 합니다. 의원 수를 확대하는 것과 병행하여 정당 국고보조금 등을 축소하고, 부적절하게 유용되어 문제가 된 특수활동비 등 국회 예산 지출내역도 보다 투명해져야 합니다. 2015정치개혁시민연대도 이를 중요한 과제로 삼고 있습니다. 다만, 국회의 특권 축소는 그 자체로 추진되어야 하고, 적정한 의원수를 보장하는 것과 비례대표 확대는 현행 선거제도의 문제점을 해결하기 위한 목표로 추진해야 할 것입니다.

국회에 대한 높은 불신과 국회 무용론까지 번지는 반(反)정치 여론을 생각하면, 의원 정수에 대한 언급은 한국 사회에서 금기의 영역이나 마찬가지입니다. 그러나 그동안 우리 사회는 왜 300명의 대표를 가져야 하는지 함께 고민하고 논의할 기회조차 없었습니다. 갈수록 복잡해지는 한국사회의 갈등을 조율하고, 다양한 입법적 요구를 반영하고, 비대해진 행정부를 견제하기 위해 우리 국회는 더욱 유능해져야 합니다. 국회의 기능과 역할을 고려하여 비례대표 의석 규모와 국회의원 적정 수에 대해 여러분들도 함께 고민해주시길 부탁드립니다.