편집인의 글

김형용 월간 복지동향 편집위원장, 동국대학교 사회복지학과 교수

문재인 정부에 대한 기대가 높았던 것은 무엇보다도 납득할 수 없었던 한국 근현대사의 비상식이 조금이나마 해소되고 이제는 그야말로 민주공화국에 걸맞은 기본권 논의가 시작될 것 같았기 때문이다. 그러한 기대는 분명 생존권을 보장하는 급여의 부양의무자 기준 철폐 그리고 노동권을 적대시 했던 관행들과 결별하고 노동존중 사회로 나아가려는 문재인 정부의 핵심 공약들에 녹아 있었다. 그러나 현 정부의 공약이행 수준은 매우 미흡하다. 우리는 아직 희망을 가질 수 있을까? 복지동향은 지난 호에 이어 현 정부에 실망할 수밖에 없는 개혁 정책의 실종을 다루고자 하며, 본 호는 ‘노동존중 사회’의 현 주소를 점검하였다.

분명 시작은 기대에 부응하였다. 역대 어느 정부도 보여주지 못한 친노동 정책은 최저임금

1만 원, 주 52시간제, 공공부문 비정규직의 정규직화, 공공일자리 확충과 사회서비스원 출범, 불법파견 금지 등으로 나타났다. 그러나 개혁 상징이 어느 정도 달성되었다고 판단한 것인지, 그 이후에 나타난 실질적 노동정책은 노동권을 엄격히 통제하려는 방향으로 선회되었다. 탄력근로제 기간 확대나 최저임금 산입범위 확대와 같은 개혁 무력화가 뒤따른 한편, ILO 핵심협약 비준, 단체협약 적용 확대, 포괄임금제 규제, 청년일자리 보장 등 주요 공약은 이행되지 않았다. 오히려 노동법 개정안 입법예고를 통해, 결사의 자유를 차별화하는 등 노동계와 곳곳에서 대치하고 있다.

노동이 다시 홀대받고 있다. 본 호 기획글에서 신인수 원장은 결사의 자유를 포함한 ILO 핵심협약을 비준하지 않는 현 정부를 비판하고 있다. 상식과 달리 한국의 노동자는 마음대로 노동조합을 설립하고 활동할 수 없는 나라다. 그 권리조차 비준하지 않고 있는 극소수의 나라 중 하나다. 결사의 자유가 보장되지 않는 대표적인 집단은 250만 명에 달하는 특수고용노동자인데, 고용관계상 근로자의 정의에 부합하지 않다는 이유에서다. 이러한 불합리한 노동법 조항마저 현 정부는 개선할 의지를 보이지 않는다. 김종진 부소장은 플랫폼 노동자의 폭증에도 불구하고 관련 노동권 보장 정책이나 제도 개선의 모습은 찾아볼 수 없다는 점에서 매우 우려를 표하고 있다. 사회보호와 공정한 대우, 차별받지 않을 권리, 노동자 발언 및 대표 권리 확보 등이 시급한 정책과제로 도출되어야 하지만, 오래전부터 시작된 특수고용노동 논의만 학계와 연구기관에서 되풀이하고 있을 뿐이다. 김성희 소장은 사회적 의미는 축소되고 사용자 애로사항 해결로 귀결되고 있는 주 52시간 상한제를 비판하고 있다. 주 52시간 상한제는 연장근로 최장 한도인 주 12시간에 휴일특근 16시간은 제외되어 왔던 비정상을 바로 잡는 의미였다. 그러나 연착륙을 위해 제시된 보완대책은 탄력근로제 확대, 사업장 적용 시 계도기간 부여, 특별연장근로 요건 확대 등 사용자 친화적인 방향으로만 흘러갔다. 결국 주 52시간 상한제가 장시간 노동 해소를 통해 확보하고자 했던 미래의 노동 전망을 내놓고 있지 못하고 있다.

과감한 개혁은 시행착오가 있을 수 있고 이에 수정도 불가피할 것이다. 그러나 지금의 실망은 단지 더딘 추진과정이나 부실한 보완대책에 있지 않다. 기대가 배신되는 순간, 개혁 정부에 대한 지지는 더욱 멀어질 것이다.

지역아동센터, 위기인가 기회인가¹⁾

송이은 서울시여성가족재단 연구위원

현대사회에서 정부의 지역아동센터 운영은 시민의 기본권 더 나아가 사회적 시민권이라는 맥락에서 돌봄을 사회화하는 정책이다. 지역사회에서 자생적으로 운영되어 오던 민간 공부방인 지역아동센터가 2004년 법제화(아동복지법 제52조)되면서 지역아동센터에 대한 정부의 정책적 지원이 시작되었다. 이에 따라 지역아동센터는 공적 영역으로 편입되어 사적 영역에서 충분히 보호받지 못하는 아동을 대상으로 보호, 교육, 급식 등의 종합서비스를 제공함으로써 아동의 보호권, 돌봄권, 더 나아가 학습권과 발달권까지 보장하는 서비스를 지원하고 있다.

지역아동센터와 유사한 연령대를 대상으로 하는 아동 방과후 돌봄 서비스로는 다함께 돌봄센터(보건복지부), 초등돌봄교실(교육부), 방과후아카데미(여성가족부) 아이돌봄서비스(여성가족부) 사업이 있다. 아동 방과후 돌봄의 사회정책적 환경은 2017년 보건복지부의 '다함께 돌봄센터' 사업 시작, 서울시 우리동네 키움센터 공급으로 인해 변화를 맞이하게 된다. 이와 관련하여 서울시는 2019년 기존 공립형 지역아동센터²⁾ 설치 지원 대신 융합형 키움센터 설치 지원을 추진하고 시 지원 100%로 설치비 최대 5억 원, 리모델링비 최대 8천만 원 그리고 인건비, 운영비를 지원하는 계획을 수립하였다. 서울시의 다함께 돌봄센터(우리동네 키움센터) 중 융합형 키움센터는 특히 기존의 지역아동센터와 유사한 기능으로 기획되었다. 이러한 환경변화로 인해 지역아동센터 이용아동의 사회적 낙인에 대한 기존의 우려 목소리가 종사자 처우, 돌봄환경 불평등에 대한 문제제기와 함께 더욱 커지고 있는 상황이다.

이에 대응하여 서울시는 지역아동센터 공공성 강화를 위한 노력을 진행중이다.³⁾ 2019년 9월 6일 「서울특별시 지역아동센터 지원에 관한 조례 일부개정조례안」이 제289회 임시회 본회의를 통과했다. 지역아동센터는 2009년 정부지침 변경을 통해 중위소득 100% 이하 저소득층 아동 위주로 이용 가능하도록 매해 소득기준으로 이용아동 비율을 정한다.⁴⁾ 이번 조례개정안에서는 지역아동센터 이용에 자격에 따른 제한이 아닌 아동 당사자의 돌봄 필요 욕구에 따른 이용이 되도록 명시하였고 이를 통해 차별적인 이미지와 편견을 개선 혹은 예방할 수 있도록 하였다. 다만, 생활환경 및 가정 상황 등으로 보호와 지원이 필요한 아동은 우선 이용할 수 있다는 단서 조항 마련을 통해 돌봄 우선순위를 결정할 수 있도록 하여 취약계층 아동이 소외되지 않도록 조치하였다. 보편적 복지로의 전환 흐름 속에서 아동 방과후 돌봄 영역에서 지역아동센터가 제 역할을 수행해야 한다는 사회적 필요성이 높아짐에 따라 지역아동센터 공공성 강화를 위한 대안이 다각도로 모색되고 있고 공공성 논의는 그 어느 때보다도 뜨겁고 치열하게 진행되고 있다. 이 글에서는 방과후 돌봄 환경이 빠른 속도로 변화하고 있는 서울시를 중심으로 지역아동센터가 나아가야 하는 방향을 살펴보도록 한다.

방과후 돌봄의 공공성은 지역아동센터 운영의 공공성으로부터 시작된다

사회복지 논의에서 핵심이 되어야 할 공공성의 원리는 투명성과 참여성, 보편성이다. 공적가치와 사회적 시민권을 배양하고 사회적 합의를 구축하는데 있어 이 세 가지를 빼고 이야기할 수 없다. 신진욱(2007)⁵⁾은 공공성을 논하면서 책임성과 민주적 통제성, 연대와 정의, 공동체 의식과 참여, 개발과 공개성, 세대 간 연대와 책임을 강조한다. 방과후 돌봄 서비스의 핵심 축인 지역아동센터가 지속가능한 지역 사회 기반의 돌봄 기관으로 자리매김하기 위해서는 아동이 기본적으로 누려야할 권리, 아동이 평등할 권한, 기회의 평등을 보장하고 실현할 수 있어야 하는 것은 당연하다. 그리고 그 출발점은 운영의 공공성 확보이다. 공개성과 투명성은 재정 운영에서 특히 강조된다. 이는 특히, 회계 항목의 구성, 인건비와 운영비의 분리 운영에 적용되어야 하며 정보공개 정도와 활용, 회계관리 시스템 및 모니터링 현황에도 중요하다.

서울시 지역아동센터 센터장 422명을 대상으로 실시한 설문조사 결과에서도 예산 항목에 대한 개편이 필요하다고 응답한 비율은 83.8%(253명)이다. 개선이 필요하다고 생각하는 예산항목은 ‘종사자 인건비 항목 분리’가 개인 운영시설 78.1%, 개인 외 운영시설 76.6%로 가장 높은 비율을 차지한다. 인건비 항목이 분리되지 않으면 아동 프로그램비 확보에 취약하고, 종사자의 열악한 처우는 드러나기 어렵다. 이는 2019년 지역아동센터 예산 인상분이 최저임금 인상 비율에 비해 턱없이 낮아서 벌어진 연초의 문제적 상황에서 재차 확인되었다.

지역사회 내 접근성이 용이한 지역아동센터는 대표적인 방과후 돌봄 기관으로서 교육과 복지 기능을 통합 수행한다. 학교 부적응 해소, 일상생활지도, 학교생활 적응력, 심리·정서적 안정, 건강한 발달, 문화 체험을 아우르는 종합서비스를 제공하면서 지역사회와의 연계를 통해 지역사회 내 아동문제의 예방적 기능을 수행함으로써 전방위적인 아동 방과후 돌봄의 핵심 축을 이룬다. 또한 지역아동센터는 지역사회 연계활동, 공립센터와 민간센터 연계 및 민관 거버넌스 구축 등에 대한 필요성을 공감해왔다.⁶⁾ 설문조사에서도 양질의 프로그램 제공을 위해 지역사회 연계활동이 필요하다고 응답한 비율은 91.9%(282명)로 매우 높게 나타난 바 있다. 이와 관련하여 정부와 지자체는 네트워크 허브기관 설치 및 운영, 지역사회 연계를 위한 공동사업 개발, 지역아동센터 지원(후원) 기관에 대한 혜택 등을 제공할 수 있다.

방과후 돌봄 연계지도를 다시 그리다

최근 보건복지부가 다함께 돌봄 사업을 시작하면서 다함께 돌봄센터와 지역아동센터의 차별점이 과연 무엇인지가 사회적 이슈가 되었다. 아동복지법에 따르면 지역아동센터는 "지역사회 아동의 보호, 교육, 건전한 놀이와 오락의 제공, 보호자와 지역사회의 연계 등 아동의 건전한 발달을 도모하기 위한 종합적인 아동복지서비스를 제공하는 시설"로 규정되어 있다(｢아동복지법｣ 제16조 1항 11호). 한편, 다함께 돌봄센터는 아동복지법 제44조의2(다함께돌봄센터), 「저출산·고령사회기본법」 제8조, 「사회보장기본법」 제5, 6조 그리고 「사회복지사업법」 제3조에 근거한다. 지역아동센터는 아동복지시설로 포함되어 있는 반면, 다함께 돌봄센터는 아동에 대한 지원서비스로 분류되어 있다. 지역아동센터는 복지 측면에서 보면 다함께 돌봄센터에 비해 보다 종합적이고 포괄적인 서비스 제공 주체라고 할 수 있다. 지난 2019년 4월 25일 열린 서울시 ‘초등 마을돌봄의 해답 찾기’ 청책토론회의 주요 쟁점은 지역아동센터가 처한 열악한 현상황에 대한 해결책 모색과 재정지원의 형평성이었고 이때의 주요 비교 대상은 다함께 돌봄센터(우리동네 키움센터)였다. 이후 지자체 차원의 홍보시 지역아동센터와 다함께 돌봄센터 이용아동에 대한 차별적인 표현을 금지하고, 종사자 처우를 동일하게 하며, 사회복지사에 대한 단일임금체계 적용이 차별적이지 않아야 한다는 논의가 본격화되었다.

민간에서 시작되어 민간에서 운영하는 비율이 높은 지역아동센터와 공공에서 주도적으로 공급하는 다함께 돌봄센터는 아동을 위해 사회가 책임을 다해야한다는 지향은 공유하지만 이를 둘러싼 제반 조건에는 차이점이 존재한다. 지역아동센터는 신고제로 운영되고 있기에 누구나 운영이 가능하나 다함께 돌봄센터는 서울시의 경우(우리동네 키움센터) 직영을 원칙으로 하고 일부 위탁이 가능하다.⁷⁾ 또한, 쾌적한 공간 확보, 유지에 어려움을 겪는 민간 지역아동센터에 비해 다함께 돌봄센터는 공간확보가 유리하다. 내용상 차이점으로는 다함께 돌봄센터의 경우 지역아동센터와 달리 일시 긴급돌봄이 주요 기능 중 하나이다. 유연성이 높다는 것은 장단점을 모두 내포한다. 즉 그로 인해 보다 많은 아동을 포괄할 수 있지만 아동 맞춤형의 심도 있는 서비스를 제공에는 한계를 지닐 수 있다. 이는 다함께 돌봄센터가 돌봄 위주의 서비스인 반면, 지역아동센터는 지역 아동에 대한 복지 전반을 담당하는 것과도 연결된다.

전체 방과후 돌봄 체계 변화의 흐름 속에서 지역아동센터가 나아갈 방향을 생각해 보면, 첫째, 돌봄 안에서 아동에게 지원되는 학습, 놀이, 쉼의 내용과 효과성이다. 또한, 둘째, 다른 인프라와의 중복되는 기능과 침해를 방지하기 위한 보호규제 조치, 상호보완적인 관계 속에서 이루어질 수 있는 시너지 효과와 이때 필요한 추가 지원 사항에 대한 고민이다. 그리고 마지막으로 셋째, 학교, 다함께 돌봄센터 등 타 방과후 돌봄 인프라와의 연계 방안과 이때 모든 주체들에 대한 동등한 권한의 보장에 대한 사항이다. 다함께 돌봄센터(우리동네 키움센터)가 상대적으로 방과후 일시 돌봄을 중심으로 운영한다면 지역아동센터는 돌봄을 주된 기능으로 하되, 아동의 성장과 발달 전반을 아우른다. 아동의 성장과 발달에는 돌봄, 심리정서 지원, 관심, 학습, 놀이, 건강과 영양 등 여러 요인들이 모두 중요하다. 지역아동센터 종사자들이 아동에 쏟아야 하는 정성도 종사자 처우 개선에 반영되어야 한다.

그렇다면 현재의 아동 방과후 돌봄 지형도에서 지역아동센터의 역할은 무엇인가. 서울시의 경우 2018년 기준 전체 초등연령 아동의 약 12%가 초등연령 방과후 공적돌봄 서비스를 이용한다. 예상되는 초과수요는 다함께 돌봄센터(우리동네 키움센터)로 흡수될 수 있고, 다함께 돌봄센터의 양적 확장으로 인한 방과후 돌봄의 보편성에 대한 복지 인식 개선 효과가 지역아동센터의 위상 변화에도 긍정적 영향을 미칠 수 있다. 이는 지역아동센터가 보편적 아동을 대상으로 한 양질의 방과후 돌봄, 성장, 발달을 위한 이용시설로 내실을 다지는 전환점으로 작용할 수 있다. 이러한 정책환경 변화는 기존 지역아동센터 일반아동 이용 제한 조건을 완화시키는 환경적 조건을 제공함으로써 초등 방과후 돌봄의 보편화를 더 빨리 이끌어낼 수 있다. 다함께 돌봄센터가 본격적으로 등장하기 전부터 지역아동센터 공공성 강화 노력은 종사자 처우개선, 투명성 강화, 학교와의 연계 강화를 쟁점으로 꾸준히 지속되어 왔다. 지역아동센터마다 이용아동 특성에 맞는 다양한 프로그램을 운영할 수 있다는 이점은 여전히 유효하다. 지역아동센터는 재정비를 통해 다함께 돌봄센터와의 협력체계를 구축하여 보다 다양한 아동들에게 맞춤형 성장환경을 제공한다면 오늘은 더욱 의미 있는 시간으로 기억될 것이다.

<표 3-1> 서울시 초등연령 돌봄의 공적 지원 현황

https://lh5.googleusercontent.com/aMlKK__8aQhl3kteQKSem2kPe2jy87KxHZTNYG... />

_{※ 주: 아이돌보미는 이용 아동의 중복성을 제외하기 위해 2018.8월 한 달 기준 자료를 제시. 아동 수는 통계청 주민등록인구 2017. 9. 자료. 초등돌봄교실은 서울시 교육청 발표자료⁸⁾}

지역아동센터 공공성 강화를 위한 제도화, 보편화, 네트워크화

서울시 지역아동센터는 사회복지사업법, 보조금 관리에 관한 법률, 아동복지법, 서울특별시 지역아동센터 지원에 관한 조례 등을 근거로 하여 국비 30%와 시비 70%로 구성된 지원금이 지급된다. 서울시의 경우 25개 자치구별로 지역 특성에 맞는 인적, 물적 지원을 하고 있기 때문에 항목별 지원여부가 일관되지는 않으나 기본 운영비 사용기준은 존재한다. 먼저 사무비(90% 이하) 중 인건비는 종사자 채용 수에 따라 생활복지사의 기본급여 175만 원(2019년 최저임금)을 지원하되, 기본급여를 상향하여 차등 지급한도 설정이 가능하다. 10% 이상의 사업비는 반드시 프로그램비로 사용해야 하는 규정이 존재하고 이러한 예산운영 구조는 종사자 처우와 급여, 종사자 전문성, 예산 항목 분리 가능성 그리고 프로그램의 질이 모두 긴밀하게 맞물리게 하는 원인 중 하나이다. 따라서 지역아동센터 공공성 논의를 진행함에 있어서 예산 지원방식, 지원형태, 지원규모와 관련 규제에 대한 전반적인 검토가 필요하다. 먼저, 정부는 아동 방과후 돌봄에 대해 객관적인 근거에 기반하여 보건복지부와 지자체 분담으로 공평하고 충분한 예산을 지원해야 한다. 아래 표에서 볼 수 있듯이 현재 지역아동센터 기본운영비 단가 증가는 전년대비 1.6%에서 2.4%로 센터 규모마다 상이할 뿐만 아니라 임금 상승분만을 반영하기에도 불충분하며 양질의 프로그램비 지원 등 소요되는 비용을 충당하기에도 여전히 역부족이다.

<표 3-2> 지역아동센터 2019년 기본운영비(국비 30%, 시비 70%) 주요 변경지원 사항

https://lh6.googleusercontent.com/j_I8x6KQt-amoRuU78GB1GIhKi0YZt_xyHDFGl... />

_{출처: 서울특별시 2019년 지역아동센터 운영 지원 계획}

설문조사 결과 추가 재정지원이 필요한 항목 1순위는 종사자 인건비(70.9%, 175명) 2순위는 임대료(38.7%, 75명)로 조사된 바 있다.

<표 3-3> 추가 재정지원 필요성

https://lh5.googleusercontent.com/A9ImH5a6rNh9ZsfzlCpWTpjPTwmWa5PQ2Xgda2... />

둘째, 종사자의 처우 개선 노력을 지속해야 하며 아동분야를 타 사회복지분야에 비해 차별하지 않아야 한다. 또한, 유사업무를 하는 종사자들이 소속된 기관에 따라 임금체계를 달리 적용받지 않도록 조치해야 한다. 서울시는 종사자의 직업안정성 제고를 통한 사기진작, 잦은 이직 문제 해결을 통한 아동에 대한 안정적 서비스 강화를 위해 ｢서울특별시 지역아동센터 지원에 관한 조례｣ 제7조에 따라 종사자 처우개선비를 지원(시비 100%)한다. 이를 통해 타 사회복지 이용시설과의 형평성 반영은 가능하더라도 경력반영 등의 체계화 노력은 미흡하다.

<표 3-4> 서울시 지역아동센터 종사자 처우개선비 지원 현황(‘14년~’19년)

https://lh6.googleusercontent.com/1l5bG_aMF7dJCJF-Px6vUqc-5lwS5mKgPFdgIO... />

_{출처: 서울특별시 2019년 지역아동센터 운영 지원 계획}

관련 설문조사 결과에 따르면, 종사자의 근무지속성 강화를 위해 필요한 사항으로 급여 인상이 84.0%(262명)로 가장 높은 비율을 차지했으며, 사회적 위상 강화가 31.0%(95명)로 뒤를 이었다. 지역아동센터의 높은 이직률을 위한 다각도의 종사자 처우 개선이 필요하다는 사실이 재확인되었다. 응답자의 대다수는 지역아동센터 공공성 강화는 ‘필요하다’고 생각했으며 ‘사회적인 책무성’과 ‘회계의 투명성’이 공공성 강화의 주요 요인이라고 보았다. ‘사회적 책무성’을 위해서는 종사자 고용안정성을 보장해야 한다는 응답비율이 압도적으로 높았다.

<표 3-5> 종사자 근무지속성 강화를 위한 필요사항(1, 2순위)

https://lh6.googleusercontent.com/26vUoN_ymcOHZ8HN0aNKWdr5Pns9R7yUXQPWoU... />

종사자의 전문성 향상을 위해 제도 마련(혹은 개선)이 필요한 영역은 급여라고 응답한 사람이 251명(84.2%)으로 가장 많았으며, 급여개선 중에서도 특히 호봉제 도입이 필요하다는 응답이 63.2%(156명)로 가장 높은 비율을 차지했다. 지역아동센터 종사자에 대한 통합적인 인력 풀 제도 운영을 요구한 응답자는 28명(9.4%)이었다.

<그림 3-1> 종사자 전문성 향상을 위해 필요한 제도 개선 방향

https://lh5.googleusercontent.com/0GZUnKaNtTqZO00vP6ClBR0ZtgBRxNZ-JjW5Xp... />

셋째, 아동 당사자 관점에서 아동들이 필요로 하는 다양한 서비스 제공을 위한 노력을 지속해야 한다. 다채로운 맞춤형 이용이 가능하도록 아동의 욕구를 파악하고 돌봄, 놀이, 학습, 발달 등 아동 생활 영역 전반에 걸쳐서 우선 지원 대상 규정을 상황에 맞게 적용할 수 있도록 규제를 완화하면서 보편적으로 모든 아동이 종합적인 복지지원을 누릴 수 있는 방향으로 나아가야 할 것이다. 이를 정리하면 결국 지역아동센터의 공공성 강화를 위한 정책은 제도화와 보편화 그리고 네트워크화를 위한 노력이다.

<표 3-6> 지역아동센터 운영의 공공성 강화를 위한 정책 방향

https://lh6.googleusercontent.com/LwJ1XYe9yq8MpsYHqvu220SfxQ_S_TnhqlQYWc... />

제도화

공공성 강화를 위해 지역아동센터에 일정 책무를 부여하고, 동시에 권리를 보장하는 제도화가 필요하다. 제도화를 위해서는 첫째, 운영 주체의 공공성을 확보해야 한다. 개인이나 종교단체 운영 비율이 높은 지역아동센터는 공립(구립)이나 법인에 비해 체계적인 관리감독이 어렵고 투명성 저하의 문제가 발생한다. 이에 대해 공공이 센터 수급관리를 하고 공립(구립)의 형태로 지자체가 공급에 더욱 적극적으로 개입할 필요가 있으며 공립센터를 중심으로 민간센터와의 연계를 공고히 해야 한다. 공립센터 확충은 열악한 공간 문제와 운영 부실화 문제 해소에도 도움이 된다. 현장 상황을 충분히 반영한 평가 체계와 공공 주도의 수요공급 관리시스템 구축은 지역아동센터와 종사자 사회적 위상 강화에도 긍정적인 영향을 미친다. 또한, 진입장벽을 높이고 규제를 강화함과 동시에 운영비, 급식비, 인건비 등의 재정지원 규모를 확대해야 한다. 민간 진입 제한 조건으로는 전세금 등 일정 자산 보유 시설 혹은 시설장 경력 자격 조건 강화, 신고제를 허가제(혹은 인증제)로 전환하는 조치 등이 고려 가능하다. 진입장벽 강화는 종사자 간의 신뢰 형성에도 매우 중요하다.

지역아동센터 운영의 공공성 강화를 위한 제도화의 두 번째 사항은 종사자 처우 개선이다. 지금까지 지역아동센터는 복지 노동력 조달에 있어 비상근 파견과 일관적이지 않은 임시방편의 임금제를 운영해왔다. 우선적으로 적절한 급여수준 보장, 급여에 경력 인정, 적정 상근인력 보장이 필요하다. 현재 단일임금체계 논의가 이루어지고 있는 만큼 모든 종사자에게 공정한 기준에 따른 급여 체계화가 보편적으로 적용되도록 이를 반드시 현실화시켜야 한다. 또한, 고용형태 전환을 통한 상근인력 충원이 필요하며 효율적 체질 개선을 위해서는 비상근 파견을 상근직 노동력으로 전환해야 한다. 노동력 고용형태 전환은 돌봄노동의 질을 증대시키고, 이는 아동과 부모의 복지를 증진시키며, 장기적으로는 우수인력 유입으로 이어진다. 이러한 고용안전성과 수입 증가는 필연적으로 이직을 줄임으로써 종사자 노동력의 전문성과 숙련도는 향상된다.

<표 3-7> 종사자 처우 문제와 개선방안

https://lh6.googleusercontent.com/frAbzIMnAGSuEDACBpqBzYcQ1YmOlqQoVOS7Oo... />

보편화

돌봄의 공공성을 담보한다는 것은 대상의 보편성과 질이 담보되는 서비스 제공을 포함한다. 하지만 비록 국가가 직접 서비스를 제공하더라도 그 대상이 저소득층으로 한정된다면, 이는 보편성을 결여하게 되고, 때문에 공공성 강화에 한계를 내포하게 된다. 일반적으로 공공성을 담보하기 위해 필요한 것은 첫 번째가 현금지원대상의 보편성 담보이고 두 번째가 소득계층과 관계없이 누구나 재정적 부담 없는 서비스를 이용할 수 있도록 지원하는 것이며, 세 번째는 제공되는 서비스의 질이 돌봄수급자의 욕구를 충족시킬 수 있는 수준에서 담보되도록 하는 것이다.⁹⁾ 지역아동센터의 경우 보편화를 위해 필요한 사항은 크게 돌봄체계 구축과 공간 활용 문제 개선으로 구분할 수 있다. 현실에서 특히 시급한 것이 돌봄 공간 환경의 질 문제이다. 소규모로 운영되는 지역아동센터는 센터마다 공간 환경 특성이 매우 상이하다. 열악한 공간과 임대료 및 재정 문제는 밀접하게 연결되어 있을 뿐만 아니라 종사자 근무환경, 아동 돌봄 환경 모두에 중요하다. 이를 위해 지역별 유휴공간을 아동시설과 지역 돌봄을 담당하는 지역아동센터에 일정비율 할당(주민센터 등)하도록 명문화할 필요가 있다. 또한, 공간개선을 위한 민간자원 연계 지원 및 공공의 지원을 다각도에서 모색해야 한다. 임대료가 높고 유해환경이 없는 공간 확보가 상대적으로 더 어려운 서울시는 특히 이에 대한 적극적 조치를 해야 한다. 보편화 노력은 방과후 돌봄 지원 기관 간의 차별은 없애고 차이와 특색을 돋보이게 함으로써 아동 중심의 서비스 제공을 가능케 할 것이다.

<표 3-8> 공간문제와 개선방안

https://lh4.googleusercontent.com/c193hMVmyFs_IBSurdB4n9Y26SAFH0mbBkl-tJ... />

네트워크화

지역아동센터 공공성 강화를 위한 세 번째 접근은 네트워크화이다. 지역아동센터를 중심으로 한 학교, 지역사회 연계 및 협의체 활성화가 실효성 있게 실행되려면 지역아동센터를 주축으로 한 통합지원체계 구축과 방과후 돌봄에 대한 공적, 사적인 연계 강화가 필요하다. 방과후 돌봄은 지역아동센터, 초등돌봄교실, 다함께 돌봄센터, 청소년방과후아카데미의 지역돌봄협의체 뿐 아니라 찾아가는 동주민센터, 드림스타트 등과의 연계로까지 확장할 수 있다. 그런 의미에서 앞서 말했듯이 다함께 돌봄센터의 등장은 지역 기반 돌봄의 지역아동센터가 더욱 강화되는 계기로 작용할 수 있다. 즉 지역기반 방과후 돌봄의 주류화를 추동하고 내실 있는 방과후 돌봄서비스를 제공하면서 사회적 책임과 효과성을 높이는 것이 바람직하다. 최근에는 교육부 주도로 온종일 돌봄체계 현장지원단이 출범하면서 이를 통해 교육부, 지자체 등 관련 부처들의 협력 기반이 마련되기도 하였다. 일부 돌봄교실은 지자체와 학교가 협력하여 새로운 돌봄 모형을 만들어냄으로써 학교가 공간을 제공하고 지자체가 프로그램을 직접 운영하는 협업이 이루어지고 있다. 이러한 협력 체계 안에서 지역아동센터는 보다 적극적인 역할을 해야 한다. 이러한 노력은 방과후 돌봄 필요 아동에 대한 연계발굴로도 이어져 아동의 맞춤형 돌봄 서비스 이용을 보다 수월하게 할 수 있다.

그동안 국내 방과후 돌봄은 해외에 비해 민간 비중이 크고, 공공의 기능보다는 개별 자생적 성격이 강한 편이었다. 해외 국가들의 방과후 돌봄은 점점 공공의 역할과 기능이 강화되고 그 안에서 지역사회 연계와 학교 연계가 공고해지는 추세를 보여 온 것에 비해, 민간에서 시작된 우리나라 지역아동센터는 제공되는 돌봄의 성격이 개별 센터 특성에 의해 좌우되는 경우가 많았다. 방과후 돌봄 영역에 대한 공공의 역할과 비중이 커지고 있는 현 시점에서 지역아동센터 공공성 강화를 위해 운영 전반 사항을 재검토하고 민관 거버넌스와 네트워크를 강화하면서 공공성을 위해 필요한 요인들을 적극적으로 보완해 나아갈 시점이다.

모든 아동의 보편적 권리 보장은 지역아동센터로부터

문재인 정부의 '포용국가 아동정책'¹⁰⁾ 구현을 위한 아동권리보장원이 2019년 7월 16일 출범했다. 그동안 분절적으로 수행되던 아동 관련 중앙 지원 업무를 통합하여 아동보호서비스를 통합적이고 체계적으로 지원하기 위해 기존에 분산되어 있던 중앙 지원체계를 아동권리보장원으로 통합한 것이다.¹¹⁾ 아동권리보장원은 이에 더해 아동정책영향평가, 아동정책기본계획 수립 지원 등의 정책지원 기능을 수행하게 된다. 아동권리보장이라는 대원칙 하에 지역아동센터 역시 아동 최선의 이익 원칙에 입각한 공공영역의 아동 방과후 돌봄 중추기관의 역할을 보다 공고히 할 것으로 기대된다. 방과후 돌봄, 놀권리, 학습권은 모두 긴밀히 연관되어 있기에 지역아동센터는 보호와 돌봄에 대한 아동의 기본권 보장뿐만 아니라, 아동권리 전반을 책임지는 아동친화도시 주요 기관으로 자리매김할 가능성을 내재하고 있다. 변화하는 사회복지 환경 속에서도 지역아동센터는 흔들림 없이 자신만의 길을 갈 것이다. 정부와 관계자들 그리고 정책입안자들은 모든 아동이 차별 없는 성장 환경을 제공받아야 한다는 사실을 한순간도 잊지 않으면서 아동 방과후 돌봄의 공공성 강화를 위한 모니터링을 지속해야 한다. 지역아동센터는 그 어떤 방과후 돌봄 기관보다 지역기반적이며 아동 중심적이고, 포용적이다. 진일보한 방과후 돌봄의 중심추 역할을 지역아동센터에 기대한다. 

_{1) 2017, 송이은·이지혜, ｢서울시 지역아동센터 공공성 강화 및 내실화 방안 마련 연구｣, 서울특별시 여성가족재단. 연구보고서에서 일부발췌}

_{2) 서울시 구립지역아동센터 중 자치구의 신청에 의해 자치구별 1개소에 대해 기본운영비의 50%를 추가 지원(시비100%)하고 공립형 센터는 종사자 1명을 추가 배치하여 자치구, 지원단과 협력하에 지역사회 연계, 협력 사업을 추진함}

_{3) 보건복지부 역시 지역아동센터가 당면한 문제의 해결방안을 모색하기 위해 종사자와 전문가로 구성된 지역아동센터 발전방안 협의체 운영 등의 노력}

_{4) 2019년의 경우 신고정원의 80% 이상은 돌봄취약아동이 우선(일반아동은 20% 범위 내)}

_{5) 신진욱, 2007, “사회공공성 강화를 위한 담론전략”, ｢시민과 세계｣ 11, pp.18-39.}

_{6) 사회서비스가 공공성을 담보하기 위한 요건 중 하나는 운영과 관련된 활동에 대한 다양한 사회구성원의 참여임}

_{7) 서울시는 자치구 직영을 권장하고 있으나 위탁방식이 늘고 있음(2019년 9월 현재 절반이 위탁 운영 중이며 향후 개소 예정 센터도 절반 이상이 위탁계획)}

_{8) 안현미 2018. "서울시 영유아 아동 돌봄 정책 현황 및 통합 지원체계 구축 방안”. ｢서울시 영유아 및 아동돌봄 체계 구축을 위한 토론회｣}

_{9) 윤홍식, 2012, "사회서비스 정책과 공공성: 공공성을 둘러싼 논란과 적용”, ｢참여연대: 보편적 복지확대를 위한 공공성 강화방안 토론회｣, pp.7-39.}

_{10) 관계부처합동 보도자료, 아동에 대한 국가 책임을 확대합니다, 2019.05.23}

_{11) 보건복지부 보도자료, 포용국가 아동정책·서비스 기관 통합된다! 2019.07.16}

평균의 함정에 빠진 서울시 복지사업

-2020 회계연도 서울시 예산안 분석-

김경훈 서울복지시민연대 간사

사회복지 예산 개요

서울시가 총계기준 2020년 예산(안)을 39조 5,282억 원을 편성하였고, 그중 사회복지 예산은 14조 1,972억 원으로 전체 예산의 35.9% 규모를 차지한다.

주요 사회복지 예산 들여다보기

2019년 10월 31일자 서울시 보도자료에 따르면, 사람에게 투자하여 소비를 확대하고 세입을 증가시켜 경제에 활력을 넣는 순환 구조를 만들겠다는 것이다. 이를 위해 서울시는 7대 분야 선정하였고 다음과 같다. ①신혼부부 등 주거지원 확대 ②완전돌봄체계 실현 ③획기적 청년지원 ④서울경제 활력제고 ⑤좋은 일자리 창출 ⑥대기질 개선 ⑦생활SOC 확충이다. 서울복지시민연대는 7대 분야 중 사회복지 예산과 관련된 ②완전돌봄체계 실현과 비록 사회복지 예산에 포함되어 있지 않지만 복지와 관련된 ①신혼부부 등 주거지원 확대에 대해서도 살펴보았다.

주요 사회복지 예산 평가

완전돌봄체계

서울시는 완전돌봄체계 실현을 통해 임신・출산・보육 전 과정의 공적 지원을 강화하겠다고 밝히면서 시민이 체감할 수 있는 출산・육아 지원을 하겠다는 의지를 드러냈다.

출산 과정의 공적 지원 강화: 산모신생아 건강관리 서비스

산모신생아 건강관리 서비스는 출산가정에 산모신생아 건강 관리사의 가정방문 서비스를 지원하여 산모와 신생아 건강관리 및 경제적 부담을 완화하고, 저소득 출산가정에 대한 본인부담금의 지원을 통해 건강형평성 향상을 제고하는 것이다. 정부는 기준 중위소득 100% 이하 출산가정 및 예외지원 가능 해당자에게 서비스를 제공하고, 서울시는 서울에 거주하는 모든 출산가정에 확대 적용하기 위해 부담하는 123억 원의 예산을 따로 책정하였다.

<표 1-1> 산모신생아 건강관리서비스

https://lh5.googleusercontent.com/ZibT_vg7hDKeFSoiyrRPLp1lUP4QMq6IBBFFas... />

그런데 출산을 앞둔 부모들이 가장 걱정하는 부분¹⁾은 한국보건사회연구원에 따르면, 단지 출산에 드는 경제적 비용이 아니라 출산 후 자녀에게 드는 교육비 부담이 가장 큰 것으로 나타났다. 교육비 부담은 차치하고 출산에 대해서만 이야기하면, 부모의 가장 큰 걱정은 신생아가 장애나 질병 등을 갖고 태어나거나, 출산 시 산모와 신생아의 건강이 위험에 처하게 되는 경우일 것이다. 산모신생아 건강관리서비스가 출산에 따른 산모의 경제적 부담을 덜어줄 수 있지만, 출산에 따른 위험에서 오는 근본적 불안감을 해소하기에는 한계가 있다. 따라서 이에 대한 대안으로 ‘어린이 병원비 100만원 상한제’를 생각해 볼 수 있다.

<표 1-2> 어린이병원비 100만 원 상한제

https://lh5.googleusercontent.com/Xcy_bjfj3c05xKdQxFPO64CM0EtW8w98lMnAYz... />

어린이 병원비 100만 원 상한제를 시행할 때 필요한 재정은 134억 원으로 산모신생아 건강관리서비스에 필요한 예산과 거의 차이가 나지 않는다.²⁾ 지원 대상에 있어서도 어린이 병원비 100만원 상한제는 18세 미만 서울에 거주하는 모든 청소년이고, 지원내용은 18세 미만의 어린이, 청소년의 병원비 중 환자가 직접 부담해야할 금액이 연간 100만 원을 초과할 때, 그 금액을 전부 지자체가 지원하는 것이다. 지원기간에 있어서도 서울에 거주하는 모든 어린이와 청소년에게 만 18세 미만까지 지원한다.

서울시는 적극적 저출산 대책으로 출산가정의 경제적 부담을 경감하고 출산 친화적 사회 분위기를 조성하는데 효과적이고 효율적이라 할 수 있는 어린이 병원비 100만 원 상한제 도입에 대해 적극적인 자세를 취할 필요가 있다.

보육 과정의 공적 지원 강화: 영유아 보육 공공성 강화 - 보육 인프라

서울시는 국공립어린이집 확충, 어린이집 보조교사 지원, 거점형 시간연장 어린이집 확대 등 영유아 보육의 물적・인적 인프라를 강화한다고 보도했다. 그 중 국공립어린이집 확충에 900억 원을 배정하여 국공립어린이집 129개소를 조기에 집중 투자한다고 밝혔다. 이에 따라 국공립어린이집 이용률은 2020년 45%, 2021년 50%로 높아질 전망이다.

그럼에도 불구하고 서울은 평균 입소 대기일수가 310일에 이를 정도로 전국에서 가장 긴 지역3)

이고 전국 평균 입소 대기일수는 176일의 1.8배에 이른다. 그리고 2018 보육수요추계에 따르면, 국공립어린이집을 이용하고 싶다고 답한 비율이 61.1%로 나타났다. 시민들은 서울시의 국공립 어린이집 이용률 목표치 50% 보다 10% 더 많은 이용 욕구를 가지고 있기 때문에 2021년까지 258개소를 지을 것이 아니라 516개소를 지어야 할 것이다.

<표 1-3> 연차별 추진계획

https://lh6.googleusercontent.com/yJTUe9JG-4s4WPZ5NBuozlvHm1XXvLl1429Nb9... />

보육 과정의 공적 지원 강화: 영유아 보육 공공성 강화 - 보육 질

서울시의 계획처럼 국공립어린이집 이용률을 50%로 높인다고 하더라도 보육의 질은 신뢰할 수 있는 제공자에게서 공급될 때에 높아질 수 있다. 국공립어린이집⁴⁾이라고 하더라도 현재와 같이 지자체 직영(0%)이 아닌 위탁(24%, 1,465개) 또는 민간(76%, 4,500개 이상)운영 위주로 서비스가 제공되기 때문에 돌봄 서비스의 공공성 강화는 요원하기만 하다. 왜냐하면 최종적인 관리책임과 비용부담은 지자체가 가지면서 서비스 공급은 민간이 담당하는 현재의 국공립어린이집 운영체계는 보육 공공성을 성공적으로 실현하는데 한계가 있기 때문이다. 국공립어린이집이라고 하더라도 민간어린이집과 마찬가지로 교직원을 허위등록하고 지원금을 받아 유용하거나, 교구를 구입하고 리베이트를 받고, 식자재를 빼돌리는 등 비리들이 많이 보도되고 있다.

2020년부터 사회서비스원을 통해 국공립어린이집 5개소를 직접 운영한다고 해서 민간 보육 서비스의 품질 향상을 얼마나 견인할 수 있을지 의문이다. 따라서 현재 위탁운영하고 있는 국공립어린이집을 직영체제로 전환하고 관리감독을 철저히 할 뿐만 아니라, 성과지표를 어린이집 확충 개수가 아닌 입소 대기일, 직영체제 개수 등으로 변경해야 할 것이다.

평균의 함정

평균이 반드시 어떤 집단을 대표하는 것은 아님에도 불구하고 우리는 생활 속에서 평균을 대푯값으로 여기는 '평균의 함정'에 빠지곤 한다. 평균이 그 수로만 사용되면 오류가 있을 수 있고 정책 의사결정에 잘못 적용했을 경우, 왜곡된 결정을 내릴 수 있다. 이번 서울시의 신혼부부 등 주거 정책이 평균의 함정에 의한 어떤 오류를 범하고 있는지 살펴보고자 한다.

신혼부부 등 임대주택 공급

<표 1-4>와 같이 신혼부부Ⅱ의 임대주택 공급 지원 대상에 대한 소득 기준이 도시근로자 월평균 소득 100% 이하(맞벌이 120% 이하)라고 되어 있다. 3인 가구 기준으로 <표5>의 중위소득(376만 원)과 <표6>의 평균소득 100%(540만 원) 금액은 거의 160만 원 차이가 나고, 지원 대상을 맞벌이 120%로 넓힐 경우, 중위소득은 그대로인 반면 도시근로자 월평균 소득은 648만 원으로 중위소득과 270만 원의 차이가 발생하게 된다. 결국 소득이 더 높은 사람에게 임대주택 공급혜택이 돌아갈 확률이 높고, 주거지원이 더욱 절실한 저소득층에게 상대적으로 공급물량이 적어지게 되는 것이다.

<표 1-4> 서울시 신혼부부 주거지원 사업계획 주요내용

https://lh5.googleusercontent.com/9PstbN_p8IqjPwO5DWZ1BC_mtZF87WtCV0pLK4... />

<표 1-5> 기준중위소득

https://lh4.googleusercontent.com/YLjabYkVRrbcHYji635oTLW5RVBZJFop6lfSaM... />

<표 1-6> 전년도 도시근로자 가구당 월평균 소득

https://lh3.googleusercontent.com/wSvFpyI4J8QHCB5ZlPbvb33hcDgmdsV5TRLnga... />

예산 규모에 있어서 신혼부부 매입임대 사업의 경우 2019년 대비 423%나 증가하였다. <표7>와 같이 사회적 약자라고 할 수 있는 장애인, 노숙인, 저소득자에 대한 서울시의 주거지원 사업을 보면 주택 공급 수는 거의 제자리걸음이나 마찬가지라고 할 수 있고, 심지어 예산이 감소한 경우도 볼 수 있다.

<표 1-7> 사회적 약자 주거지원 사업 비교

https://lh4.googleusercontent.com/67whvttsgD60iujFbNugZ1vBEea4mD01c9mgDZ... />

그리고 주거지원 공급대상 기준을 살펴보면, <표8>와 같이 신혼부부 등 임대주택 기준은 중위소득이 아닌 거의 대부분이 도시근로자 월평균 소득에 근거한 것을 알 수 있고, 이곳에서도 평균의 함정에 의한 오류가 발생할 수 있다. 우리는 두 정책을 통해 평균에 근거한 정책수립이 왜곡된 결과를 초래할 수 있다는 것을 알 수 있다.

<표 1-8> 주거임대사업의 공급대상 기준 비교

 https://lh4.googleusercontent.com/1MWWR0qLfveH6iyPOA_C06xeDKVY5XKLCPfxwK... />

신혼부부 등 주거 금융지원⁶⁾

우리나라 노동시장 구조에서 소득이 높을수록 자산도 많을 가능성이 높다. 복지제도라면 집안의 배경에 따른 자산의 격차를 줄여주는 방향으로 나아가야 하지만 현재의 신혼부부 주거지원 정책은 오히려 자산 격차가 커질 수 있다. 왜냐하면 임차보증금 지원대상에 대한 소득 기준은 있지만 자산기준을 두지 않아 부부합산 최대 1억 원까지 지원 대상이 늘어나기 때문에 돈 많은 무주택자에게 사실상 더 큰 혜택이 돌아갈 수 있다.

<표 1-9> 서울시 신혼부부 주거지원 사업계획 주요내용

https://lh4.googleusercontent.com/QttH-GG7uXnS_c8Td5GBonVHP2fe-WPZUyh6U9... />

따라서 지원대상에 소득금액만 제시할 것이 아니라 중위소득 또는 평균소득과 같은 소득기준을 구체적으로 명시하고 저소득층에게 금융지원이 많아질 수 있도록 평균이 아닌 중위소득으로 대상자 기준을 마련해야 할 것이다.

_{1) 한국보건사회연구원이 2015년 발표한 ‘전국 출산력 및 가족보건ㆍ복지 실태조사’에 따르면 저출산은 단순히 개방화된 성문화와 의식구조 변화에서 오는 것이 아니라 보육비, 교육비, 주거비 등에 대한 부담과 미래에 대한 불안감을 가장 큰 장애요인으로 꼽았다.}

_{2) 어린이병원비국가보장추진연대(2018), 어린이병원비 100만 원 상한제 공약}

_{3) 국공립 어린이집 대기 평균 6개월, 충북일보(2018. 12. 3.)}

_{4) 2018. 10. 기준, 서울시 어린이집은 총 6,022개. 그중 국공립어린이집은 1,465개(직영 0개, 위탁 1,465개)}

_{5) 건설형 1,285호 / 매입형 5,974호 / 임차형 1,600호 / LH 2,000호 / 사회주택+공동체주택 1,400호 / 신혼부부 임차보증 10,500호 / 공공지원주택 1,800호}

_{6) 신혼부부 임차보증금 지원}

_{- 지원대상: 결혼 7년 이내 신혼부부 혹은 6개월 이내 결혼 예정 예비신혼부부(부부 합산 연소득 8천만 원 이하)}

_{- 주택조건: 관내 임차보증금 5억 이내 주택 또는 주거용 오피스텔}

_{- 대출한도: 임차보증금 90% 이내 또는 2억 원 중 적은 금액}

_{- 지원금리 및 기간: 연 최대 3.0% 이차보전, 최장 10년}

부양의무자기준 폐지에도 여전한 주거급여의 사각지대 - 정형화된 빈곤을 넘어서

김경서 민달팽이유니온 정책국장

현 주거급여의 한계

문재인 정부가 ‘혁신적 포용국가‘를 내세우며 출범한 지 2년 반이 지났다. 그러나 정부가 2년 반이라는 시간 동안 꾸려온 사회정책의 기조를 살펴보면, 과연 ’누구‘를 포용하는지 ’무엇‘이 혁신적인지 되물을 수밖에 없다. 이는 주거의 영역에서도 마찬가지이다. 촘촘한 주거복지 로드맵을 발표한 지 2년이지만 여전히 사람들은 손가락 사이의 모래알처럼 빠져나가고 있다.

2018년 10월, 주거급여에 한하여 부양의무자기준이 폐지되었다. 맞춤형 급여로 전환될 당시, 교육급여에서의 부양의무자기준이 폐지된 이후 3년만의 성과였다. 이것이 일종의 진전이라는 사실은 부인할 수 없다. 그러나 하나의 개별급여에서만 부양의무자기준을 폐지하는 것은 사각지대에 놓인 비수급 빈곤층을 포괄하는 데에 명백한 한계로 작용하였고, 문재인 정부의 “촘촘한 사회안전망”이라는 당초 약속은 실효성 있게 지켜지지 못했다. 한편, 부양의무자기준이 폐지되었다고 알려진 주거급여는 다시 사각지대를 형성하고 있다.

현재 주거급여에서의 부양의무자기준 폐지는 사실상 20대를 배제한 채 이루어지고 있다. 만 30세 미만의 경우, 원가족과 거주지가 다름에도 불구하고 부모의 부양을 받는 것으로 취급되어 하나의 가구로 인정되기 때문이다. (참고자료1) 가구를 분리하기 위해서는 결혼을 하거나 일정 소득 (2019년 기준 1인 가구 85만원) 이상을 벌어 자신이 부양받고 있지 않음을 증명해야한다. 그러나 애초 주거급여는 중위소득의 44% 이하의 소득이 있는 가구에게만 해당되기 때문에 결국 20대 독립가구는 대부분의 경우 주거급여를 받을 수 없는 셈이다. 이에 민달팽이유니온과 같은 시민단체는 관련 부처에 ‘만 30세’라는 기준의 근거를 문의하였다. 그러나 돌아오는 답은 ‘20대는 원가족의 부양을 받지 않냐’는 국민정서상의 이유였다. 누군가의 실체적인 고통을 해명하기에는 너무나 추상적인 대답이었다.

 https://lh6.googleusercontent.com/gphldL3kqNICZwmuD88PkPNLKo-dn0S5fiddR-... />

이처럼 20대 청년, 특히 빈곤하고 ‘비정상’적인 청년들은 출처불명의 ‘30세 미만’ 기준으로 인해 주거복지의 사각지대로 내몰리고 있다. 민달팽이유니온은 이러한 현행법상의 부작용을 구체적으로 파악하고자 사례를 수집하였다. 우선 원가구가 보장가구인 20대에 한하여 인터뷰가 이루어졌다.

이들은 공통적으로 소득인정액 합산의 모순점을 지적하며 현 복지체계가 빈곤을 재생산하고 있다고 증언했다. 한 인터뷰이는 ‘마음껏 아르바이트를 해보는 게 소원’이라며, 원가구의 소득인정액이 증가되어 수급자격을 박탈당하는 일이 생길까봐 늘 조마조마하다고 말했다. 그럼에도 스스로 주거비를 충당하지 않으면 원가족의 생계급여를 끌어다 쓸 수밖에 없기 때문에 결국 소득신고가 되지 않는 불안정하고 단기적인 일자리만을 전전해야 한다고 설명했다. 결국 이들은 권리가 보장되지 않는 노동시장에서 착취당하거나 원가족과 생활을 재결합하거나 둘 중의 하나를 선택해야 하는 셈이다. 이처럼 복지가 장악하지 못한 빈곤의 자리는 개인의 희생과 선택지의 축소로 이어진다.

빈곤에 대한 상상력의 결핍

중앙생활보장위원회는 제58차 회의를 통해 원가족이 보장가구인 20대 개별가구에 한해 주거급여를 지원하겠다고 발표했다. 현행 주거급여에 위와 같은 사각지대가 있다는 사실을 파악한 후 정부가 대책을 세운 것이다. 다만 이는 2021년부터 시행될 예정이므로 2년간의 공백이 발생하는데, 이 기간에 대한 대책이 없는 상황이다. 하지만 2년의 세월보다 근본적인 문제는, 다양하게 나타날 수 있는 빈곤상황을 포함시키지 못한다는 사실이다.

이를테면 부모와 독립해서 살고 있는 혼인제도 바깥의 20대 청년들은 소득수준이 주거급여 수급조건에 충족하는 경우에도 지침상의 이유로 주거급여를 받을 수 없다. 부양의무제의 고질적인 문제점이었던, 실질적인 빈곤상황을 통제하지 못하는 일이 다시 발생하는 것이다. 나아가 이러한 제도적 실태는 청년을 바라보는 시각과 가족구성에 대한 고정관념의 반영으로서, 소수자를 빈곤으로 내모는 수단으로 작동되고 있다. 좀 더 구체적으로 살펴보면, 30세 미만 주거급여 수급제한은 약 세 가지 지점에서 비판가능하다.

첫째, 이는 연령에 따른 차별이자 보편적 시민권에 대한 침해이다. 30세라는 기준이 어디에서 기인하였는지 정부에게 여러 차례 물었으나, 돌아오는 답변은 하나같이 통념적이었다. 20대에게 대부분 부모가 있을 것이며, 그들의 지원을 받을 것이고, 사회에서 말하는 ‘근로능력’이 있을 것이라는 고정관념. 이처럼 관념을 바탕으로 복지의 대상자를 결정하는 행위는 그 프레임 바깥에 존재하는 수많은 사람들의 삶을 지우는 것이나 다름없다. 동시에, 한 개인의 상황을 근거로 복지의 대상 여부가 결정되는 것이 아니라 사전적인 판단을 통해 애초 그 자격을 박탈할 수 있다면 그는 다른 이들과 동일한 권리를 가졌다고 볼 수 없다.

둘째, 이는 혼인제도로 제한되는 정상가족 중심의 복지혜택이다. 실제로 30세 미만이더라도 결혼을 한다면 주거급여 정책의 대상자가 될 수 있다. 이런 현상에 대해서는 다층적인 해석이 가능한데 우선, 국가는 절대 원가족보다 앞서서 개인을 책임지지 않겠다는 제스처다. 결국 누군가와 부양-피부양의 관계를 맺을 때라야만 복지를 허락한다는 이야기가 되기 때문이다. 그런가하면 이성애혈연가족의 구성원으로서 인구생산에 기여할 때라야만 시민권을 인정해주겠다는 일종의 시그널이기도 하다. 같은 소득에 같은 원가족, 주어진 상황은 전혀 달라지지 않았는데 그저 결혼제도에 포섭되었다는 이유만으로 갑자기 급여가 주어지는 것은 결혼제도의 유무가 당사자의 권리와 직결된다는 결론으로 이어질 수밖에 없다.

셋째, 이는 도시거주 청년 및 소수자들의 빈곤상황을 배제하는 결과를 낳는다. 원가족과 불가피하게 단절되어야 하는 상황, 이를테면 가정폭력, 착취, 단절 등 주로 사회적 약자 혹은 소수자들이 겪게 되는 상황은 전혀 고려되지 않았다. 가족이 폭력과 고통의 원인이 되는 경우는 너무나 흔함에도 불구하고, 국가는 가족 관계를 마치 고통을 나누어지는 족쇄처럼 취급한다. 실제로 학업/취업 등의 이유로 도시에 거주하게 되는 이들은 자신의 이주가 원가족에게 미칠 영향을 끊임없이 생각하여야 한다. 당장의 상황을 버틸 여력이 없어 기회를 포기하는 경우도 허다하다.

이처럼 30세 미만 주거급여 제한이라는 현상은 단순히 청년 세대의 빈곤만을 보여주는 것이 아니라 국가가 얼마나 정형화된 형태로만 빈곤을 정의하고 있는지 살펴볼 수 있는 사례이다. 부정수급, 예산낭비와 같이 의심하고 배척하는 상상력은 좋아진 반면, 빈곤이 사람의 자리를 협소하게 만드는 방식 내지 현실에 대한 상상력은 날이 갈수록 결핍되어 간다.

같은 맥락에서 만일 부의 이전 현상을 걱정하는 것이라면, 이것은 연령과 무관하므로 상속세-증여세를 높이면 될 일이다. 만일 이것이 독립이 늦어지는 현상을 반영한 결과라면, 국가는 그간의 정책이 원가족과 대상자를 묶어두는 역할을 해왔던 것은 아닌지 돌아보고 더더욱 실질적인 부양의무제 폐지를 위해 노력해야 한다. 만일 주거급여를 인정함으로써 1인 가구가 증대될 것을 염려하는 것이라면, 한 사람이 독립하면서 발생하는 비용 중에 주거급여가 커버할 수 있는 비율을 생각해보아야 한다. 그렇다면 그것이 얼마나 말도 안 되는 걱정인지 알 수 있다. 누구도 30만 원을 얻자고 100만 원을 지출하지는 않는다. 오히려 국가는 100만 원을 지출해야 하는 사람들에게 30만 원이라도 보전할 수 있다는 그 사실에 주목해야 한다.

예산 부족이 아닌 정치적 결단력의 미비

30세 미만 주거급여 수급제한을 근본적으로 해결할 수 있는지 주무부처인 보건복지부에게 문의하였으나, 이에 대해 급여를 인정할 계획이 없으며 기준을 없앤다더라도 아주 제한적인 범위 내에서만 시행할 것이라고 말했다. 그 이유로 과다한 복지 예산 지출을 들었다. 하지만 지난 10월 발표된 예산안을 보면, 수급자가 확대되었음에도 불구하고 주거급여 예산은 절감되었다. 본래 예상했던 인구의 약 40%만이 신규진입하여, 나머지 60%에 대한 1860억 가량이 불용되었기 때문이다.

한편, 한국도시연구소의 김기태 연구원이 2018년 가계금융조사 자료를 기반으로 추계한 결과, 30세 미만의 미혼 청년이 가구주인 경우는 2만 6천여 가구에 달했다. 또한 이들에게 모두 주거급여를 지원한다 해도 연간 400억 가량이 지출될 것으로 보인다. 이는 불용액의 30%도 되지 않는 금액이다. 결국 예산이 부족한 것이 아니라 어떤 정치적 결단을 내리느냐의 문제이다. 복지예산의 불용액은 단순히 쓰이지 않은 돈이 아니라 지금 필요한 누군가에게 가닿지 못한 돈이다. 따라서 현 정부는 ‘나중에’라는 말 대신 지금 당장, 누가 승인받지 못한 것인지 찾아내고 그 벽을 넘을 수 있도록 조치해야 한다.

https://lh5.googleusercontent.com/xl3ZJW-PK3MUsmFcIDaM3xzi1KBWbt5FduoP25... />

https://lh4.googleusercontent.com/t3trBVpZheEf6c8Cg-hzPKvDxw9pBmnc_Kghqh... />