2018년도 보건복지 예산안 분석-보육 분야

 

김진석 | 서울여자대학교 사회복지학과 교수

 

전체적인 평가 

예산과 기금을 모두 포함한 보건복지부의 총 예산은 64조 2,416억 원으로 작년의 추경예산 58조 5,333억 원 대비 약 9.8%(5조 7,083억 원) 증가되었다. 보건복지부 총 지출을 예산과 기금으로 나누어 살펴보면, 예산은 2017년 기준 34조 5,757억 원에서 2018년 38조 7,917억 원으로 전년 대비 12.2%(4조 2,160억 원) 증가하였다.

 

전체 보건복지부 예산에서 보육예산이 차지하는 예산은 2017년 추경예산 기준 5조 4,068억 원에서 2018년 5조 4,039억 원으로 0.1%(29억 원) 감소하였다. 보건복지부 전체 예산이 작년 대비 9.8% 증가한 점에 비추어봤을 때, 보육분야의 예산은 절대 액수에서는 29억 원 정도 감소하였을 뿐만 아니라, 실제로 보건복지부 총 예산에서 보육예산이 차지하는 비율도 작년 9.2% 수준에서 올해 예산안 기준 8.4%로 감소한 것을 확인할 수 있다.

 

항목별 비중을 보면 먼저 무상보육정책과 관련하여 바우처 방식으로 지급되는 영유아보육료 지원과 부모에게 직접 지급되는 가정양육수당 지급을 위한 예산이 전체 보육 예산의 각각 58.6%와 20.2%를 차지하여 전체 보육예산의 78.7%에 달하는 높은 비중을 차지하고 있다. 반면 공공책임보육 인프라 구축과 관련한 예산이라 할 수 있는 국공립어린이집 확충, 어린이집 기능보강과 같은 사업에 투입되는 예산은 각각 1.3%와 0.1%에 머물러 전체 보육예산의 2% 미만이다. 다만 국공립어린이집 확충을 위한 예산이 작년의 428억 원에 비해 올해 714억 원으로 67% 증가한 점이 특징적이다. 그럼에도 불구하고 공보육 인프라 구축에 비해 무상보육정책의 비중이 과도하게 높은 불균형한 보육예산 운용 방식은 여전히 한계로 남아있다.

 

 

세부사업 평가

영유아보육료 지원

영유아보육료 지원은 종일반과 맞춤반으로 구분하고 이 중 종일반의 규모를 전체 이용자의 77.5%로 가정하였음. 지원단가의 측면에서 종일반의 경우 부모보육료와 기본보육료를 1.8% 인상하였고, 맞춤반의 경우 부모보육료는 작년과 동일하게 하되 기본보육료는 종일반과 동일하게 조정하였다. 이와 같은 지원단가의 상승요인에 따라 만 0-2세 보육료의 지원대상이 2017년 738천 명에서 2018년 (예상)717천 명으로 자연감소했음에도 불구하고 지원규모는 상승한 것으로 보인다. 

 

또한 맞춤반 이용아동 (160천 명 예상)의 월 이용시간이 13.5시간으로 조정됨(2017년 15시간/월)에 따라 지원단가도 현재 월 6만 원에서 2018년 5만 4,000원으로 조정되었고 2017년에 비해 긴급보육바우처 이용아동의 수가 증가한 것으로 가정했음에도 (2017년 146천 명 예상) 불구하고 총 소요예산은 소폭 감소하였다. 

 

어린이집 확충

보육공공성 강화를 위한 국공립어린이집 확충과 직접적으로 관련되어 있는 어린이집 확충 예산이 대폭 증가한 부분은 2018년 보육예산의 가장 큰 특징 중 하나이다. 이는 2017년에 비해 67% 증가한 713억 8,400만 원으로 국공립어린이집 확충 규모가 예년에 비해 크게 증가한 것을 확인할 수 있다. 이는 2015년까지 1년에 국공립어린이집 150개소 신축을 목표로 예산을 책정하던 것을 2016년과 2017년에 걸쳐 축소해오던 최근 경향과 반대되는 예산계획이다. 

 

국공립어린이집의 신축은 2017년의 90개소에서 112개소로 25% 증가하였으며, 공동주택리모델링의 경우 90개소에서 225개소로 150% 증가한 규모이다. 뿐만 아니라 국공립어린이집 확충을 위한 중앙정부차원의 새로운 시도라 할 수 장기임차 방식의 확충을 113개로 책정하여 총 450개소의 확충을 계획하고 있는 것으로 보인다. 

 

이밖에도 국공립어린이집 신축의 경우, 기준 면적이 대폭 상향조정됨에 따라 개소당 지원금액이 두 배 가까이 상향조정되었으며, 공동주택리모델링을 위한 예산도 기존 개소당 2,500만 원에서 5,500만 원으로 상향조정되어 지원수준을 현실화한 점이 특징적이다. 올해 신규로 시도되고 있는 국공립어린이집 장기임차는 개소당 1억 5백만 원 수준의 예산이 책정되어 비용측면에서 신축과 공동주택리모델링의 중간에 위치함을 확인할 수 있다. 

 

어린이집기능보강

‘안전하고 쾌적한 환경에서 보육서비스를 제공할 수 있도록 기존 어린이집에 증개축, 개보수 등 환경개선 지원’을 위해 투여되는 예산인 어린이집 기능보강 예산이 2017년에 이어 2018년 예산에도 전년 대비 10% 감소한 58억 원이 책정되었다. 이로써 관련 예산이 3년 연속 감소하고 있음을 확인할 수 있다. 

 

보육사업관리

보육사업관리와 관련한 예산이 전년 대비 21% 가량 대폭 상승한 것으로 나타났는데 보육통합정보시스템 관리 비용이 2017년에 비해 약 35% 증가한 데에 따른 것으로 보인다. 이는 보육통합정보시스템 기능개선 및 고도화를 통한 보육행정 간소화를 통해 지자체 및 어린이집의 행정부담 경감을 위한 시도로 평가할 수 있다. 또한 국민 참여 제안을 반영한 어린이집 등하원 자동알림서비스 ISP 신규 실시를 위한 예산이 책정된 것이 특징적이다. 

 

보육실태조사

3년 주기 법정 정기조사인 보육실태조사를 위한 예산 7억 원이 편성되었다. 

 

공공형어린이집 

공공형어린이집 사업이 지속적으로 확대되고 있다. 지원단가도 상승되었을 뿐만 아니라 사업규모도 기존 2,150에 더해 2018년 150개소 신규 지정 및 지원을 계획하고 있는 것으로 보인다. 그러나 공공형어린이집 사업의 실효성에 대한 면밀한 검토를 통해 공공보육인프라 확충의 정책 방향과 정합성에 대한 고려가 필요하다. 

 

보육교직원 인건비 및 운영지원

0-2세 영아반 교사의 업무부담 경감을 위한 보조교사 확대와 보육교사 연가 및 보수교육 참석 지원을 위한 대체교사 확대에 대한 계획을 내세웠음에도 불구하고 2018년 예산에는 인력 확충을 위한 계획이 반영되어 있지 않음.

 

 

결론

공보육 인프라 확충을 위한 사업의 규모와 그에 상응하는 예산이 예년에 비해 상당 수준 증가한 점이 긍정적이다. 또한 기존의 신축 중심이 확충계획에서 공동주택 리모델링의 규모를 대폭 확대한 점이나 장기임차 등 새로운 시도를 하고 있는 점이 특징적이라 할 수 있다. 다만 리모델링과 장기임차의 경우 사업수행의 용이성이 높다는 측면에서 공보육인프라 확충과제의 시급성을 고려했을 때 충분히 활용할 수 있는 방안이나, 결과적으로 한시적인 조치이므로 사업의 안정성과 지속가능성을 확보할 수 있는 방안에 대한 고려가 필요하다. 

 

이와 같은 긍정적인 변화에도 불구하고 보육 인프라 구축을 위한 예산규모가 전체 보육예산의 2%에 채 이르지 못하고 있는 상황이 몇 년째 지속되고 있는 점이 지적되어야 한다. 국공립어린이집 확충을 위한 점진적 접근으로는 공공보육인프라 확충의 시급성과 중요성을 고려했을 때 한계가 있는 것으로 보인다. 공보육인프라 확대의 중요성에 대한 국민적 공감대를 바탕으로 공보육인프라 확충을 위한 획기적인 방식에 대한 고민이 필요한다. 2027년까지 어린이집 개소수 기준 국공립어린이집의 비율을 30% 수준까지 끌어올리기 위해 연 평균 859개 정도의 신규 어린이집 확보가 필요하다는 연구결과를 고려했을 때, 현재의 확충규모와 확충방식은 여전히 재검토의 여지가 있는 것으로 보인다. 

 

공공형어린이집의 지속적인 확대 기조는 보육의 공공책임성 강화와 양질의 보육서비스 제공이라는 보육정책의 큰 방향을 고려하여 신중하게 진행되어야 한다. ‘우수 민간·가정 등 어린이집의 운영비 지원을 통해 보육의 공공성 확보 및 보육서비스 질 제고’를 목적으로 시행되고 있는 공공형어린이집 사업은 지속적으로 확대되고 있으며 올해에도 전년과 같은 수준인 150개소 추가 지정을 계획하고 있다. 민간어린이집들 중에서 상대적으로 양질의 서비스를 제공하는 어린이집에 대한 인센티브를 제공하고, 이를 통해 질 제고를 위한 동기부여를 제공한다는 측면에서 시행되고 있는 사업이지만 선정 및 운영기준, 사후관리의 측면에서 보완이 필요함이 지속적으로 제기되어온 만큼 보육공공성 강화를 위한 정책 효과성의 측면에서 면밀하게 검토되어야 할 부분이다. 

유엔 사회권 위원회 한국심의 대응 활동기 

 

김남희 | 참여연대 복지조세팀장, 변호사

 

지난 10월 9일 유엔 경제적 사회적 문화적 권리규약 위원회(UN Committee on Economic, Social and Cultural Rights, 이하 ‘사회권 위원회’)가 대한민국의 경제적, 사회적, 문화적 권리 전반을 심의한 후 내리는 최종 권고문(Concluding Observations)¹을 발표하였다. 우리나라 사회권 분야의 인권 수준에 대한 국제사회의 평가가 내려진 것이다. 사회권 위원회는 최종 권고문에서 1) (특히 해외에 진출한) 한국 기업의 인권 침해 문제 대응, 2) 포괄적 차별금지법 제정, 3) 모든 노동자를 위한 노조할 권리 전면 보장 및 ILO 결사의 자유 협약 비준을 주요 권고 사항으로 꼽았으며, 이 밖에도 재분배적 재정정책을 포함한 사회지출 증액을 가속화시킬 것, 이주노동자와 관련하여 중요한 문제로 제기된 사업장 변경 제한 폐지, 가장 취약한 상황에 놓인 농축산어업 이주노동자들의 보호조치, 모든 아동에 대한 보편적 출생등록제도 보장, 군형법상 동성애 처벌 조항 폐지 등 성적지향 및 성별정체성에 기반한 차별제거, 국민기초생활보장 등 사회보장 급여요건으로의 부양의무자기준 완전 폐지, 주택임대차 계약갱신 보장, 낙태의 비범죄화 같은 한국 사회권 현실에 대한 구체적인 권고들을 다수 제시하였다². 이러한 사회권 위원회의 권고는 어떻게 내려지게 된 것일까? 한국 정부는 어떻게 대응하였으며, 한국의 사회권 현실에 대한 목소리들은 어떻게 전달이 되었을까? 

 

필자는 지난 9월 20, 21일 양일간 진행되었던 유엔 사회권 위원회의 한국 정부 심의 과정에 NGO 대표단 중 한 명으로 참가하여, 한국의 사회권 실태에 대하여 사회권 위원들에게 알리는 활동에 참여하였다. 이 글에서는 유엔 사회권 위원회의 한국 정부 심의를 위한 NGO들의 활동, 준비 과정과 심의 과정에서의 대응을 소개하고자 한다. 

 

유엔 인권보호 메커니즘과 사회권 위원회 개괄

유엔의 인권보호 메커니즘은 주로 유엔 헌장에 따른 절차(Charter-based bodies)와 조약에 따른 절차(treaty-based bodies)로 나뉜다. 유엔은 주요 인권 분야의 인권 조약을 만들어 회원국들로 하여금 가입하게 하고 이행을 위하여 노력해 왔으며, 조약에 따른 절차(treaty-based bodies)란 이러한 조약에 기초한 인권 보장 시스템이라고 할 수 있다. 주요 국제인권조약은 시민적 정치적 권리, 경제적 사회적 문화적 권리, 인종차별, 여성차별, 고문 철폐 및 방지, 아동의 권리, 이주노동자의 권리, 장애인의 권리, 강제실종 등이며, 특정 국가가 이들 인권 조약에 가입하면 각 인권 조약에 규정되어 있는 인권 항목을 준수할 의무가 있다. 그리고 그 준수 상태를 점검하는 감독기관인 각 위원회들이 구성되어 있어, 위원회들은 조약 체결국의 인권 상황을 정기적으로 검토하는 국가 심의(country review)를 통해 인권 개선 사항을 권고한다. 

 

이 중 사회권 위원회는 경제적, 사회적, 문화적 권리에 관한 국제규약(International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, 사회권 규약)의 이행을 심사하는 위원회이다. 사회권 규약은 1966년 자유권규약(시민적 정치적 권리에 관한 국제규약)과 함께 유엔에서 제정되었고 1976년부터 발효되었으며, 경제, 사회, 문화의 전 분야를 망라하여 차별금지(제2조의2), 남녀평등(제3조), 노동권(제6,7조), 노동조합권(제8조), 사회보장권(제9조), 가족의 보호(제10조), 식량, 주거 등 적정한 생활수준을 누릴 권리(제11조), 건강권(제12조), 교육권(제13, 14조), 문화권(제15조)을 보장하고 있는 핵심 국제협약이다. 한국은 1990년 사회권 규약을 비준하여, 국가 심의 절차에 응할 의무가 있으며, 이번에 이루어진 한국 정부 심의는 지난 2009년 3차 심의 이후 8년 만에 이루어진 4차 국가 심의에 해당한다. 

 

사회권위원회는 각국을 대표하는 외교관이 아닌 개인 자격의 인권전문가 18인으로 구성되어 있다.³ 사회권위원회의 국가 심의는 다음과 같이 진행된다. (1) 우선 국가 심의를 받는 국가 정부가 국가보고서를 제출하며, NGO나 국가인권위원회도 정부 보고서에 대한 반박하는 보고서를 제출한다. (2) 사회권위원회는 이를 바탕으로 질의목록(List of Issues)을 채택하여 해당 정부에 추가 질의를 하며, (3) 정부는 질의목록에 대한 답변서를 사회권위원회에 제출하고, NGO와 국가인권위원회도 정부의 답변에 대한 추가 의견서를 제출할 수 있다. (4) 사회권위원회는 제네바에서 열리는 본 세션에서 제출된 모든 자료를 종합하고, 정부 심의절차에서 정부 관계자들에게 직접 질문하고 답변을 들은 다음, 최종견해를 채택하게 된다. 

 

한국 정부는 2017년 9월에 진행된 4차 심의 이전에 3차례에 걸쳐 국가심의를 받았다. 1995년 5월 최초의 국가심의를 받아 같은 해 6월 최종견해가 채택되었고, 2001년 5월 2차 국가심의를 받고 최종견해가 채택되었으며, 2009년 11월 3차 국가심의 및 최종견해 채택이 이루어졌다. 사회권 심의를 위하여 한국의 NGO들은 지속적 대응을 해왔는데, 2000년 6월에는 2차 국가심의를 위하여 17개 인권, 사회단체들이 사회권규약 제2차반박보고서연대회의(약칭 ‘사회권연대회의’)를 구성하고 정부보고서에 대한 반박보고서를 제출하고 사회권위원회 심사에 참여하였으며⁴ , 2009년 3차 국가심의 때는 한국의 56개 인권시민사회단체가 2008년부터 연대하여 반박보고서 및 대안보고서 작업을 공동으로 진행하고, 질의목록 채택을 위한 사전심의(pre-sessional working group) 과정 및 본심의 과정에 참여하여 사회권위원회와 밀도 있는 논의를 진행하기도 하였다. 

 

4차 국가심의를 위한 한국 NGO들의 공동활동 개관 

한국 정부는 4차 국가심의를 위한 정부보고서를 2016년 7월 21일 UN 사회권 위원회에 제출하였으며, 4차 사회권위원회 한국 심의 대응을 위한 NGO 활동은 2016년 가을부터 진행되었다. 빈곤, 교육권, 건강권, 성소수자 인권, 주거권 등 여러 사회권 대응 단체와 연대체들이 모여 한국 정부의 정부보고서에 대한 반박보고서를 준비하기로 하였다. NGO 공동 반박보고서 최종안은 2017년 2월경 최종 마무리되어 UN에 접수되었다. UN 사회권위원회는 2017년 2월 27일에서 3월 3일까지 열린 사전심의를 거친 후, 2017년 3월 16일 총 36 항목으로 구성된 한국 정부에 대한 질의목록(List of Issues)을 발표하였으며, 한국정부는 위 질의목록에 대한 답변을 2017년 7월 21일 유엔에 제출하였다. 한국NGO대응모임은 위 정부 답변서에 대한 반박보고서(shadow report) 작업을 공동으로 준비하여 74개 NGO 공동명의로 2017년 8월 27일 UN에 제출하였다. 

 

한편 2017년 8월경 제네바에서 열리는 본 심의에 대응하기 위한 출장팀을 구성하였는데, 필자를 포함하여 민주노총 류미경 국제국장, 희망을만드는법 류민희 변호사, 공익인권법재단 공감 박영아 변호사, 국제민주연대 나현필 국장이 참여하기로 하였다. 출장팀은 반박보고서 준비와 함께 제네바 현지에서 진행할 공식 발언(oral statement) 준비, 사회권 위원들을 대상으로 한 별도 브리핑(lunch briefing) 준비 및 언론대응 등을 준비하였다. 마지막 준비과정에서 공익법센터 어필의 김종철 변호사와 금속노조 정혜원 국제국장이 출장팀에 결합하여 출장팀은 총 7명으로 구성되었다. 

 

사회권위원회에서의 공식 발언(oral statement)은 세션을 위한 보고서를 제출한 NGO들의 신청을 받아서 기회가 주어지며, 사회권위원회 사무국에 확인한 결과, NGO들의 공동보고서의 경우에는 약 10분, 개별보고서의 경우 3분의 시간이 주어진다고 하였다. 또한 별도브리핑은 NGO들이 자발적으로 준비하고 사회권위원들을 초청하여 이슈에 대하여 설명하는 시간으로, 한국 정부 세션 직전에 열린다고 하여, 가급적 사례 중심으로 진행하기로 하였다. 2017년 9월 13일 언론에 제네바 현지 대응과 관련한 보도자료를 발송하였으며⁵, 2017년 9월 15일 출국하여 사회권 심의 현지 대응을 본격적으로 시작하였다. 

 

한국 NGO 대응모임 활동가들의 제네바 현지에서의 활동 

한국 정부에 대한 4차 국가심의는 2017년 9월 18일부터 10월 6일까지 열린 제62차 회기 중 9월 20일∼21일 양일에 거쳐 진행되었다. 한국 정부 심의에 앞서 세션이 개회되는 첫날인 9월 18일 오후에 국가인권위원회와 NGO들의 공식적인 발언 기회가 진행되었다. 한국의 경우 국가인권위원회를 대표하여 파견된 이경숙 국가인권위원회 상임위원이 구두발언을 진행하였으며, 한국 NGO를 대표하여 공감의 박영아 변호사, 민주노총의 류미경 국장, 필자가 공동보고서의 주요 내용을 중심으로 발언하고, 별도 보고서를 제출한 활동가 3인(성소수자 인권 문제: 류민희 변호사, 기업과 인권 문제: 김종철 변호사, 나현필 국장)이 발언을 진행하였다. 공식발언 이후 몇몇 사회권 위원들이 한국 문제에 대하여 관심을 보이며, 파업권 침해 문제, 높은 자살율과 낮은 사회복지지출, 역외 인권 관련 의무, NAP, 부양의무제 문제에 관하여 질문을 하였는데, NGO들이 전부 답변을 하지 못하고 세션 시간이 만료되어 아쉽게 종료되었다. 

 

ⓒ 사회권위원회 심의 대응 한국NGO모임

 

NGO대응모임 활동가들은 9월 20일 오후에 열리는 한국 정부 심의에 앞서, 9월 18~20일에 걸쳐 사회권 위원회 위원들을 개별적으로 면담하여 한국 이슈에 대해 알리는 적극적인 활동을 펼쳤다. 세션 첫날 한국 정부 심의를 맡은 사회권 위원의 명단이 공개되는데, 총 4명으로 구성되었다. 다행히 한국 정부 심의를 맡은 사회권 위원들이 한국 이슈에 대한 관심이 많아, NGO들의 미팅 요청에도 적극적으로 응하였고, 주요 이슈에 대하여 상세한 질문을 던졌다. 또한 한국 정부 심의 직전인 9월 20일 오후에는 1시간 정도 한국 NGO가 준비한 비공식브리핑(lunch briefing)이 진행되었는데, 한국 심의를 맡은 4명의 사회권 위원들을 모두 포함하여 8~9명의 사회권 위원들이 참여하였다. 이 자리에서 활동가들은 각자 맡은 주제에 대하여 영문 신문기사나 관련 통계자료 등을 출력하여 제시하며 적극적으로 정보를 제공하고 사회권 위원들에게 설명하였으며 이 때 지적한 주요 내용들이 다수 심의에 반영되었다. 

 

한국 정부 심의는 9월 20일 오후 3시부터 6시까지, 9월 21일 오전 10시부터 오후 1시까지 두 차례에 걸쳐 총 6시간 동안 진행되었다. 이 자리에서 한국 정부 대표단은 장인종 법무부 감찰관을 단장으로 하여 공무원들이 대거 참여하였는데 그동안의 정부의 사회권 정책에 대한 설명보다는 2017년 출범한 문재인 정부의 국정과제나 향후 계획 중심으로 설명하였다. 또한 한국 정부 대표단은 사회권 위원들의 질문에 정확한 답변을 하지 않고 기존의 답변을 반복하여 위원들의 질타를 받기도 했다. 사회권 위원들은 한국 정부의 사회권 현실에 대하여 꽤 구체적이고 날카로운 질문들을 던졌으나, 한국 정부는 사회권 위원들의 날카로운 질문에도 미리 작성된 서류를 그대로 읽는 방식으로 대응하였고, 사회적 합의나 사회적 갈등상황, 판결 등을 핑계로 보편적 인권보장의 의무를 인정하지 않는 답변을 여러 차례 하기도 했다. 군형법 동성애 처벌 조항, 파업권 보장, 낙태의 비범죄화, 임대차 상한제는 임차인 보호 정책, 성소수자 문제 등 민감한 문제에 대해서 인권 보장을 위한 적극적인 의지를 보이기보다는 회피하는 태도를 보여⁶, 인권 규범 심사를 위하여 참여한 정부 대표단이 맞는가 하는 아쉬움을 느낀 지점이 많았다. 

 

4차 국가심의에 따른 최종권고 

4차 국가심의에 따른 최종권고는 2017년 10월 9일 발표되었으며, 최종권고는 30개 구체적 분야에 대하여 총 71개에 달하는 우려와 권고사항을 제시하였다. 현지에서 활동가들이 가장 적극적으로 제기하였던 한국 기업에 대한 인권침해 문제에 대한 대응, 포괄적 차별금지법 대응, 노조할 권리 보장이 핵심 권고로 지적되었으며, 이에 대하여는 이행 사항을 기재한 보고를 18개월 내에 제공할 것을 정부에 요청하여 시급성을 특별히 강조하였다. 최종 권고의 내용을 살펴보면 아래와 같다. 

 

(1) 일반사항 (NAP, 규약의 효력 및 구제절차, 부패, 국가인권위원회, 기업과 인권, ODA) 

- 국가인권행동기본계획(NAP)와 관련하여, 수립하고 감시하는 과정에서 국가인권위원회와 시민사회의 충분한 참여를 보장하는 제도적 장치가 결여된 것에 유감을 표시하며, 2차 NAP에 대한 종합적 평가를 가능한 빨리 공포하고, 이번 최종권고를 3차 NAP에 완전히 반영하고, 국가인권위원회와 시민사회가 NAP의 수립 및 이행감시와 평가에 완전히 참여할 수 있는 제도적 장치를 마련할 것 (최종권고 5, 6항)

- 사회권 규약의 적용과 관련해서는, 규약이 실질적 효과를 발휘할 수 있도록 (a) 규약의 내용과 사법심사 가능성에 대한 판사, 변호사, 검사에 대한 제도화된 훈련, (b) 시민들의 인식 제고, (c) 그리고 한국의 개헌 과정에서 사회권 규약의 내용을 완전히 반영할 것 (최종권고 7, 8항)

- 높은 인지대가 사법절차에 대한 접근을 방해하는 점을 우려하면서, 인지대규칙을 재검토할 것 (최종권고 9, 10항)

- 위원회는 GDP 대비 사회지출이 지속적으로 매우 낮다는 점, 민간과 공공이 제공하는 사회서비스의 책무성이 담보되지 않는다는 점, 접근성, 감당가능성 및 서비스 품질이 보장되지 않는다는 점을 우려하면서, 재분배적 재정정책을 포함하여 사회지출 투자 증가를 가속화하고, 사회서비스 제공에 대한 모니터링과 책무성 매커니즘을 강화할 것을 권고 (최종권고 11, 12항) 

- 부패의 통계자료가 부족한 점을 우려하며, 공익신고자보호법 적용범위를 넓히고, 청탁금지법(김영란법)을 원안대로 이행하고, 부패 관련 사법처리 등 통계자료를 수집하여 모니터링할 것 (최종권고 13, 14호) 

- 국가인권위원회가 사회권 규약에 대한 조사권을 가지도록 법을 개정할 것 (최종권고 15, 16항) 

- 기업과 인권에 관련해서, 기업(한국에 소재한 기업 및 그 기업의 공급망 포함)의 인권 실천 및 점검 시행을 법적 의무로 수립할 것, 한국기업들이 국내외 활동으로 발생한 인권침해에 대해 조치를 취하고 피해자들이 구제를 요청할 수 있도록 보장할 것, 공공조달과 기업에 대한 원고, 보조금 등을 기업의 사회권 준수 여부와 연계할 것, NCP(National Contact Point)의 영향력과 투명성, 이해관계자의 참여와 효과성을 증진시킬 것 등을 권고 (최종권고 제17, 18항)

- ODA 수준 향상을 가속화하고, 최빈국에 대한 증여율을 증가시킬 것 (최종권고 제20, 21항) 

 

(2) 차별금지 (사회권규약 제2조의2) 

- 차별금지법 도입 지연을 우려하며, 차별금지 사유를 둘러싸고 사회적 공감대를 형성하기 위하여 적극적이고 효과적인 조치를 충분하게 취하지 않은 것을 우려하며, 포괄적 차별금지법을 채택할 긴급성을 재확인 (최종권고 22, 23항) 

- 군형법 동성애 처벌 조항 폐지, 사회보장, 재생산 건강, 주택과 관련한 차별 개정, 포괄적 차별금지법이 성적지향과 성별정책성에 근거한 차별을 금지하도록 보장할 것, 성소수자에 대한 편견에 맞서기 위한 인식제고 캠페인을 시행할 것 (최종권고 제24, 25항)

- 비시민의 사회보장 제도 가입과 아동의 보편적 출생등록 보장 (최종권고 26, 27항) 

 

(3) 노동권, 노동조건, 노조할 권리(사회권규약 제6조~제8조)  

- 노동법이 하청노동자, 파견노동자, 특수고용노동자에 적용되도록 할 것, 합리적 사유 없이 기간제 계약갱신 거부 금지하는 입법 및 규제 조치, 근로감독으로 비정규직 남용 감시할 것을 권고 (최종권고 28, 29항) 

- 농축산업, 어업과 가사 노동자에게 근로기준법을 적용하고, 노동자의 권리에 대한 더 높은 침해 위험에 대처할 것 (최종권고 30, 31항)

- 최저임금 수준 보장, 최저임금이 모든 부문에 적용되고 근로감독과 위반시 충분한 처벌 (최종권고 32, 33항)

- 여성의 양육 책임으로 인한 경력단절 문제 해결, 보육시설 등 효과성 평가 하고 개선조치, 동일가치동일임금 이행 감독 등 성별임금격차 해결 노력 (최종권고 34, 35항) 

- 이주노동자 사업장변경제한 폐지, 농축산어업 이주노동자 보호(여권압수관행 예방, 구금 및 학대 조사, 가해자 처벌), ILO 강제노동협약 29호와 강제노동폐지협약 105호 비준 (최종권고 36, 37항) 

- 합법파업의 요건 완화, 필수서비스 범위 엄격 규정, 파업권 침해 자제 및 쟁의행위 참가 노동자 보복조치에 대한 독립적인 조사 (최종권고 38, 39항)

- 복수노조 악용 방지, 모든 사람의 노조할 권리 보장, 노조활동 자의적 개입 예방, ILO 협약 87호와 98호 비준 (최종권고 40, 41항)

 

(4) 사회보장의 권리, 가족과 아이들의 보호, 건강권, 주거권 등(사회권규약 제9조~제12조) 

- 사회보장급여의 적격성 기준으로 부양의무자 기준 완전 폐지, 기초법 보장수준 인상 (최종권고 42, 43항)

- 국민건강보험 보장범위 적절성 보장, 건강보험과 의료급여의 보편적 보장 촉구(부양의무자 기준 폐지) (최종권고 44,45항) 

- 국민연금 수령액수 적절성 보장, 지역사회 기반 돌봄 보장, 노인 학대 예방 (최종권고 46, 47항)

- 아동학대 신고의무자 도입, 피해자와 가해자 격리, 학대 아동 피해자를 위한 가족 유형 대체 돌봄 (최종권고 48, 49항)

- 수자원 질 보장, 안전한 식수 제공 노력(최종권고 50, 51항)   

- 홈리스 해결책 마련, 사회주택을 포함한 적절하고 부담 가능한 주택 이용가능성 증가, 사적 시장에서 주거비 규제 메커니즘 도입 및 임대차 계약 갱신 제공, 퇴거에 대한 적절한 보호(최종권고 52, 53, 54항)

- 과도한 스트레스, 노인 빈곤, 성소수자 차별과 증오 발언 등 사회적 근본 원인을 초함 자살 예방 노력 강화(최종권고 55, 56항)

- 정신 보건 서비스의 가용성과 접근성 확대, 예산 증액 (최종권고 57, 58항) 

- 낙태 비범죄화 등 재생산권 (최종권고 59, 60항)

- HIV/AIDS 감염인의 차별없는 건강권 보호 (최종권고 61, 62항)

 

(5) 교육권, 문화권, (사회권규약 제13조~15조)., 기타 

- 양질의 교육에 대한 평등한 접근권 (최종권고 63, 64항)

- 비시민에 대한 편견 대처, 문화다양성 조치 영향 모니터링 (최종권고 65, 66항)

- 사회권규약 선택의정서, 이주노동자 협약 비준 (최종권고 69, 70항), SDG 관련 독립적 메커니즘 수립(71항) 등 

- 2022년까지 정기보고서 제출 

 

평가 및 과제 

한국은 눈부신 경제 성장에도 불구하고 성장 중심 정책으로 인하여 불평등이 심화되고 있으며, 노동권, 주거권, 건강권, 인간답게 살 권리와 같은 기본적인 사회권 보장 수준도 높지 않다. 한국의 불안 지수는 세계 최고의 자살률, 노인빈곤율과 같은 여러 지표에서도 드러나고 있다. 성소수자, 이주민 등 소수자에 대한 차별과 배제도 심각하다. 기업에 의한 인권침해도 국내외적으로 발생하고 있다. 이러한 현실에서 UN 사회권위원회가 한국의 주요 사회권 이슈에 대하여 구체적이고 실천 가능한 여러 권고들을 내린 것은 큰 의미가 있다고 본다. 또한 3차 권고에서 지적하였는데도 해결되지 않은 포괄적 차별금지법 제정 등에 대해서는 우선 과제로 선정하는 등 한국 정부의 소극적인 사회권 실천 노력을 지적한 권고라고 보인다. 특히 사회권위원회가 사회지출 증가와 사회서비스 공공성 책무성 강화를 권고사항에 포함시켜 국가의 사회권 이행에 관한 적극적 의무를 강조한 점, 한국 시민사회에서 강조해 온 부양의무자 기준 완전 폐지 및 주거권 관련 임대료 규제 정책과 임대차 계약 갱신권이 최종권고에 포함된 점, 한국의 상황에서 최근 이슈가 된 김영란법 완전 이행, 개헌 과정에의 사회권 반영, 보편적 출생등록 보장, 이주노동자 사업장 변경제한 폐지, 농축산어업 이주노동자 노동권 보장, 파업권과 노조할 권리 보장과 같은 구체적인 내용이 최종권고에 다수 포함된 점을 긍정적으로 평가한다. 

 

그러나 이러한 의미있는 권고도 실제 정부의 실천 의지에 따라 한국 사회권 발전의 시금석이 될 수도 있고, 공허한 선언에 그칠 수도 있다. 한국 정부는 사회권 위원회의 권고를 구체적으로 정책에 반영하고 추진할 의지와 계획을 적극적으로 제시하여야 한다. 한편 이번 권고에는 개헌 과정에서 사회권 내용을 반영할 것, 사회권 규약과 관련한 법조인에 대한 제도화된 훈련, 인지대 개선 등 사법부와 입법부의 적극적인 역할을 요청하는 권고들이 다수 포함되어 있었다. 국회는 정부의 사회권 이행을 적극적으로 감시하고 입법과정에서 반영하여야 하며, 사법부에서도 규약의 실질화를 위한 전향적인 노력이 필요할 것이다. 이와 관련하여 사회권위원회 한국심의를 공동 대응한 NGO들도 지속적인 감시와 이행촉구 활동을 펼칠 예정이다. 

 

2018년도 보건복지 예산안 분석-기초보장 분야

 

김성욱 | 호서대학교 사회복지학과 교수

 

전체적인 평가 

 

기초생활보장예산은 2015년 7월 1일 시행된 국민기초생활보장법 개정에 따라 주거급여는 국토부로, 교육급여는 교육부로 각각 이관·분산되었으나, 본 분석에서는 포함하여 분석하였다. 2018년 기초생활보장예산은 생계급여(3조 7,216억 원), 주거급여(1조 1,252억 원), 교육급여(1,312억 원), 의료급여(5조 3,466억 원), 긴급복지(1,113억 원), 자활지원(4,735억 원), 취약계층 의료비지원(2,984억 원) 등 총 11조 3,165억 원으로 편성되었으며, 전년 추경예산 대비 3.21% 증가하였다.

 

 

기초생활보장예산은 2017년 대비 증가하고 급여수준도 소폭 향상되었다. 주거급여의 경우, 대통령 공약 사항 이행 실현을 위해 가장 많은 예산이 편성되었다. 그러나 세부항목별로 살펴보면, 2017년 복지축소를 일부 만회하는 정도의 인상분만 반영한 것으로 보인다.

 

세부사업 평가

생계급여

기초생활급여의 가장 많은 비중은 생계급여이며, 전체 기초생활급여 중 73.2%를 차지한다. 다음으로 22.1%를 차지하는 주거급여 순으로 나타난다. 

 

생계급여는 2018년 3조 7,216억 원의 예산이 편성되었고, 2016년 대비 378억 원, 1.0% 증가한 것이다. 내년 기준 중위소득 1.16%(5만 2,000원) 인상에 따른 급여수준의 상승과 부양의무자 기준 완화 등을 반영한 예산이다. 생계수급액은 가구당 연 457만 원(전년대비 1.78%, 8만 원 상승), 개인당 연 295만 원(1.72%, 5만 원 상승)으로 낮은 수준이다. 이는 2017년 대비 수급자수를 감소 추계하여 반영한 결과로 판단된다. 2018년 수급자 수를 2017년에 비해 1만 명, 6,000 가구 적은 126만 명, 81만 4,000 가구로 계측하였다. 결국 생계급여 예산은 생계급여 수준 확대를 위한 정부의 의지는 반영되지 않은 소극적 예산 편성이라 볼 수 있다.

 

주거급여

국토교통부로 이관된 주거급여의 경우 2017년 대비 18.81% 인상된 1조 1,252억 원의 예산이 편성되었다. 이는 내년 10월부터 주거급여의 부양의무자 기준이 폐지되면서 신규수급가구가 약 65%(58만 가구)가 증가한 최대 136만 9,000 가구로 예상(‘18.9월까지는 83만 1,000 가구)된 데 따른 결과이다. 

 

그러나 국토교통부가 부양의무자기준 폐지에 따른 신규 수급자의 월평균지급액을 산정한 기준이 명확하지 않다. 국토교통부는 신규 수급자의 월평균지급액을 기존 수급자의 약 77.9%로 산정하였는데 이는 신규 수급자를 생계급여기준(기준 중위소득 30%)을 초과해 자기부담률이 존재하는 가구로 판단한 것으로 추정된다. 따라서 부양의무자기준 폐지를 통해 유입되는 신규 수급자에 대한 정확한 기준을 바탕으로 한 예산이 편성되어야 할 것이다. 

 

교육급여

교육부로 이관된 교육급여는 2.36% 인상된 1,312억 원이 편성되었다. 학생수가 2.84% 감소하지만 초중고 부교재비, 학용품비, 교과서대의 단가인상과 그간 배제되어 왔던 초등학용품비 신설에 따른 결과로 볼 수 있다. 1인당 평균 연 34만 7,400원으로 2017년 1인당 평균 지급액 32만 9,700원에 비해 약 1만 7,700원 인상된 금액이다. 

 

의료급여

의료급여는 2016년에 비해 1.98% 인상된 5조 3,466억 원이 편성되었다. 의료급여 수급자 진료비, 부양의무자 기준 완화에 따른 추가 진료비, 1종 외래본인부담금 지원, 본인부담 보상금 및 상한액 지원비, 북한이탈주민 취업특례자 진료비 등 대부분의 세목에서 증가를 보인 데 따른 결과로 보인다.

 

의료급여 1종은 수급대상자가 전년보다 증가하고, 단가도 8.1% 인상된 반면 의료급여 2종, 타법 1종 대상자의 지급 단가가 각각 9.2%, 8.1% 인상되었지만 수급자수는 감소 추계하였다. 또한 매년 국회에서 지적되어 온 진료비 미지급금의 경우 올해 4,671억 원(추경포함)에 비해 대폭 감소된 1,387억 원으로, 내년에도 국회에 추경을 요청하게 될 소지가 크다는 점에서 이와 같은 예산수립 관행에 대한 합리적 개선조치가 필요해 보인다. 

 

긴급복지지원

긴급복지지원은 내년에도 큰 폭으로 삭감된 1,113억 원이 편성되었는데, 작년대비 8.24%, 100억 원이 감액되었다. 2015년, 2016년 집행률이 100%에 달함에도 불구하고 2018년 예산을 삭감한 이유가 명확하지 않아 예산 편성에 대한 합당한 설명이 요구된다. 

 

긴급복지지원사업은 송파 세 모녀 자살 사건이 발생하지 않을 수 있도록 대상자에게 충분한 재정적 수단이 되어야 한다. 그럼에도 불구하고 긴급복지지원사업은 ‘위기상황’이라는 모호한 정의로 인해 신청이 어려운 경우가 발생하고 있고, 지원 수준이 지나치게 한시적인 한계가 있다. 또한 2006년부터 도입 된 긴급복지지원제도는 매년 일정치 않은 예산이 편성되고 있는데, 사회적으로 논란이 되는 사건이 발생하면 다음해에 예산이 크게 늘었다가 논란이 없으면 축소되는 패턴이 반복되고 있다. 예를 들면 2014년 ‘송파 세 모녀’ 사건 발생 이후 2015년 급격히 예산이 증가하였고 이후 예산이 삭감되고 있다.

 

자활지원

자활지원은 자활사업, 생업자금이차 및 손실보전금, 근로능력 있는 수급자의 탈수급지원, 근로능력심사 및 평가운영 예산으로 구분된다. 그 중 자활사업 예산은 전년 대비 9.63% 인상된 3,756억 원이 편성되었다. 이는 자활지원 중 가장 많은 비중을 차지하는 자활근로 급여단가의 인상과 급여대상의 증가(5,000명)에 기인하는 것으로 판단된다. 

 

그러나 급여대상 증가는 이미 2017년 예산수립시 5,000명을 감축한 것을 회복시킨 것에 불과하다. 결국 2018년 예산이 2017년에 비해 증가한 것이나 2016년 결산액과 비교할 때 증가분은 2.47%로 크게 낮아진 것이다. 

 

취약계층 의료비지원

취약계층 의료비지원은 장애인의료비지원, 외국인근로자 등 의료지원, 차상위계층지원으로 구분되며, 2018년 예산은 2,984억 원으로 전년 대비 인상률이 0.13%에 불과하다. 이는 저소득 장애인에 대한 의료비지원이 16.33% 감소 한 230억 원만 편성되었고, 외국인근로자 등 의료지원은 전년과 동일하며, 차상위계층지원은 1.82% 소폭 인상되었다. 

 

그러나 장기적 경기침체와 실질가구소득의 감소, 노동시장 불안정성의 지속 등 차상위계층의 불안정성을 고려할 때 대상자수를 2만 명 감소하여 추계한다면 향후 의료사각지대 발생 가능성이 클 것으로 예상된다. 

 

결론

전반적으로 기초보장 관련 예산은 증가했다. 그러나 대통령 공약사업인 주거급여를 제외하면 두드러진 예산액 증가나 프로그램적 개선은 발견하기 어렵다. 오히려 2018년 예산에서도 지속적으로 문제제기 되어 온 과소편성 경향과 향후 추경을 통해 부족분을 보충하려는 의도를 확인할 수 있었다. 이처럼 추경을 통해 부족분을 보충하는 관행에 대한 공론화 및 개선 조치가 필요하다. 

 

의료급여와 함께 가장 높은 비중을 차지하는 생계급여의 경우 기준 중위소득인상과 부양의무자 기준 완화 등에도 불구하고 급여의 ‘수준확대’를 위한 별도의 조치나 노력은 발견하기 어려웠다. 또한 대통령 공약에 따라 부양의무자기준이 처음으로 폐지되는 주거급여의 경우, 신규 수급자의 월평균지급액이 기존 수급자에 비해 낮게 책정하여 예산이 과소추계 된 것으로 보여 예산 심의과정에서 시정되어야 할 것이다. 

 

긴급복지지원의 불합리한 예산삭감과 차상위계층에 대한 의료비지원 대상의 축소는 과거 ‘송파 세 모녀 자살’ 사건으로 확대된 비수급빈곤층 문제 해결을 위한 위기가구의 적극적 발굴 및 지원체계의 구축을 심각하게 훼손할 소지가 있다. 

 

2018년 10월부터 적용되는 일부 급여에 대한 부양의무자 기준 폐지와 그에 따른 급여 및 대상의 확대는 긍정적으로 평가되는 부분이다. 다만 현 정부 최초의 기초생활보장 부문 예산임에도 불구하고 대통령 공약이행을 위한 주거급여 확대 외에 국정운영 철학과 방향성을 확인하기 어려우며, 광범위한 취약계층 지원을 위한 구체적인 전략이 없이 일부 프로그램상의 개선만 반영한 채 기존 사업을 관례적으로 이행하기 위한 수세적인 예산이라 평가할 수 있다. 

 

국가유공자 처우는 개선되어야 한다

 

 

조흥식 | 서울대학교 사회복지학과 교수

 

 

국가유공자에 대한 처우는 주로 국가보훈제도로 이루어지고 있는 게 일반적이다. 그러나 국가마다 국가유공자에 대한 처우는 질적으로나 양적으로 다르다. 대한민국의 국가유공자에 대한 국가보훈제도는 뼈아픈 근현대사와 궤를 같이 한다. 크게 보면 일제에 항거하던 독립유공자에서부터 해방 후 6·25라는 민족상잔의 아픔을 토대로 탄생한 국가유공자에 대한 예우, 4·19혁명, 5·18민주항쟁 등 민주화를 위해 희생된 사람들에 대한 예우, 나아가 베트남전과 같은 국가의 대외정책에 따른 희생에 대한 보답 등으로 전개돼 왔다. 그러기에 역사 속에서 국가 공동체 존립을 위해 자신의 생명과 신체의 희생을 감수한 국가유공자들에 대한 보훈제도는 강화될수록 좋은 것이다. 세계 어느 나라든 국가를 위한 개개인의 헌신과 희생은 국가의 존립과 정체성 유지를 위한 가장 존엄한 가치로 여기고 있기 때문에 더욱 그러하다. 

국가유공자를 위한 한국 보훈제도의 역사

어떤 국가든 국가가 형성되면서부터 국가유공자를 위한 보훈제도는 존재해 왔다. 우리나라도 전통적으로 신라시대의 상사서(賞賜署), 고려시대의 고공사(考功司), 조선시대의 충훈부(忠勳府) 등 국가 관청을 만들어 나라에 공을 끼친 자들을 지원하고, 예를 다해 처우해 왔던 게 사실이다.

 

그러나 한국에서 근대적인 국가보훈의 효시는 1950년 <군사원호법>과 그 시행령이 각각 공포, 시행된 것이라 할 수 있다. 이에 따라 당시 사회부(오늘날 보건복지부) 내 사회국에 군사원호과를 설치하여 공비토벌 중의 전사자 또는 군복무 중 순직한 자의 유족에 대한 원호업무를 직접 담당하기 시작하였기 때문이다. 6·25전쟁 이후에는 군인뿐만 아니라 전투에 참가한 상이경찰관과 그 가족 또는 순직한 경찰관의 유가족에 대한 원호를 목적으로 1951년 <경찰원호법>과 시행령을 각각 제정, 공포함으로써 외국과는 달리 경찰도 보훈제도의 주 대상이 되었다. 

 

1961년 5월 16일 군사 쿠데타 이후 국가재건최고회의는 그 해 바로 <군사원호청설치법>을 제정하여 군사원호청(현재의 국가보훈처)을 설치하였으며, 모든 원호제도의 기본법적 기능을 규정한 <군사원호보상법>을 1961년 제정, 공포한 이후, 1979년 유신정부 말까지 <국가유공자등특별원호법>(1962.4) 등 13개의 원호관련법을 제정, 공포하였다. 특히 1974년에 유신정부는 한국 원호행정 사상 처음으로 전국 원호대상자를 가가호호 방문하여 전수 실태조사를 실시하여 국가원호정책 수립의 기초정책 자료를 마련하였다.

 

그 후 정치적 정당성을 갖지 못한 채 출발한 전두환 군사정부는 1981년 복지국가 건설과 정의사회 구현이라는 미명 하에 <한국원호복지공단법>(1981.4), <원호기금법>(1981.4) 등을 제정하였다. 원호를 복지의 시각에서 본 점은 그래도 진일보했다고 할 수 있다. 비록 보상시혜의 차원에서 원호대상자의 범위 확대와 함께 국가 예산을 적게 쓰면서 자립자활 시책을 추진했다고 하지만, 원호와 복지를 결합한 점에서 원호정책이 한 단계 발전했다고 할 수 있다. 그리고 한국원호복지공단을 설립하여 운영함으로써 다양한 복지 증진 방안을 구체적으로 강구하는 외에 전·퇴역 군인의 원호를 적극 실시하는 등 1980년대 원호정책의 토대를 확충해 갔던 점에서 보더라도 그렇다. 물론 그 밑바닥에는 군사정부의 기반인 군부의 전폭적인 지지를 염두에 둔 것은 틀림없다.  

 

이후 원호처를 국가보훈처로 개칭한 해가 1984년인데, 대체로 이 해를 한국에서 원호복지가 태동한 출발점으로 간주한다. 구호와 물질적 생계보장 뿐만 아니라 국가유공자에 대한 보상과 존경 개념의 윤리적 당위성을 근본적으로 구분하여 그 둘을 합하여 총체적으로 분명히 규정하였기 때문이다. 다시 말하여 원호제도 기본 이념을 국가보훈으로 재정립하였고, 단순한 보상 차원의 물질적 예우뿐만 아니라 존경과 추앙 위주의 사회적·정신적·상징적 예우를 더 보강해 주게 되었기 때문이다. 국가유공자의 대상 범위도 확대하여 이때까지 물질적 지원 대상에 누락되었던 후손 없는 순국선열이나 생활이 안정된 무공수훈자를 보훈의 대상에 포함시켰다. 동시에 국가사회 발전 특별 공로 순직자·상이자·공로자 등도 새로 포함시켜 나갔던 것이다.

 

그 후 노무현 정부가 획기적으로 2005년에 국가보훈기본법을 제정함으로써 또 한 단계 발전하게 되었다. “국가를 위하여 희생하거나 공헌한 사람의 숭고한 정신을 선양하고 그와 그 유족 또는 가족의 영예로운 삶을 도모하며 나아가 국민의 나라사랑 정신 함양에 이바지함을 목적으로 한다.”라고 규정하면서 “대한민국의 오늘은 국가를 위하여 희생하거나 공헌한 분들의 숭고한 정신 위에 이룩된 것이므로 우리와 우리의 후손들이 그 정신을 기억하고 선양하며, 이를 정신적 토대로 삼아 국민통합과 국가발전에 기여하는 것”을 국가보훈의 기본이념으로 선언하였다. 그리하여 5년 단위로 ‘국가보훈발전 기본계획’ 수립, 국가보훈위원회 설치, 정부와 지방자치단체의 책무 등을 규정하여 보훈정책 추진체계를 강화하였다. 그리고 국가보훈처는 2007년 8월에 ‘찾아가는 보훈복지서비스’, 보비스(BOVIS)를 발족하였다. 보비스라는 이름은 Bohun Visiting Service(찾아가는 보훈서비스)로서 현장에 직접 찾아 나서는 ‘이동보훈’과 ‘노후복지’를 통합한 국가보훈처의 이동보훈복지 서비스 브랜드명이다. 국가보훈처는 이러한 보비스를 통해 국가에 헌신한 국가유공자의 건강하고 행복한 노후 생활을 종합적으로 지원하는 서비스 시스템을 지속적으로 구축해 오고 있다. 

 

올해 5월 문재인 정부가 들어서면서 국가보훈처는 2017년 7월 26일부터 장관급 기구로 확대 개편됨으로써 또 한 단계 발전을 하게 되었다. 즉 7월 25일 국무회의에서 정부조직이 의결됨에 따라, 국가보훈처는 1실 5국 3관 24과의 장관급 기구로 승격되었다.

 

이러한 국가보훈제도의 변천사를 통해 볼 때, 중요한 특징으로 첫째, 사회보장제도가 이미 잘 확립되어 있어 보훈복지가 사회복지의 한 부분으로 통합되어있는 유럽의 복지국가의 상황과 달리, 한국은 해방, 6·25전쟁, 4·19혁명, 월남참전, 5·18민주화운동 등 국가 발전 과정에서 보훈복지가 사회복지와 별개의 발전 과정을 따르게 되었다는 점을 들 수 있다. 이러한 역사적 특수성으로 인해 보훈복지 대상자들은 ‘보훈이 복지에 우선한다.’는 자긍심을 가지고 있으며, ‘플러스알파 복지’로서 보훈복지제도를 발전시킬 가능성이 뚜렷하다고 할 수 있다. 둘째, 이러한 한국의 역사적 특수성을 반영하여 보훈대상자의 유형과 범위가 외국 선진국과는 달리 넓고 너무 다양하다는 점이다. 셋째, 보훈복지 프로그램이 외국의 경우 보상금, 의료지원 및 일부 교육지원 등에 국한되나 한국의 경우 보상금, 교육, 직업, 대부, 의료보호, 주거보조 등 그 종류가 다양하다는 점이다. 넷째, 보훈복지 프로그램이 다양한데 비해 지원 규모와 정도는 아직 충분하지 못하며, 지역별로 보훈수당에서 차이가 나는 등 형평성 문제가 존재하고 있다는 점 등을 들 수 있다. 

누가 국가유공자이며, 그 인정은 어떻게 이루어지는가? 

일반적으로 국가유공자란 국가를 위하여 공헌하였거나 희생된 사람으로서 법률이 그 적용대상자로서 규정한 사람을 말한다. <국가보훈기본법> 제3조를 근거해 볼 때, 국가유공자의 개념은 “일제로부터 조국의 자주독립 국가의 수호 또는 안전보장, 대한민국 자유민주주의의 발전, 국민의 생명 또는 재산의 보호 등의 공무수행에 해당하는 목적을 위해 특별히 희생되었거나 공헌한 자”라 할 수 있다.

 

한국에서 국가유공자를 구체적인 보훈대상자로 인정하는 직접적으로 관련 있는 관계법령은 <독립유공자예우에 관한 법률>, <국가유공자등 예우 및 지원에 관한 법률>, <참전유공자예우에 관한 법률>, <5․18민주유공자 예우에 관한 법률>, <고엽제 후유증환자 지원 등에 관한 법률>, <특수임무수행자 지원에 관한 법률>, <제대군인지원에 관한 법률> 등 7가지이다. 이들 7가지 법률에 담겨 있는 국가유공자 유형과 2015년 현재 보훈대상 인원(가구) 수를 살펴보면 다음 <표 1-1>과 같다. 국가유공자 유형은 무려 28유형으로서 너무나 광범위함을 알 수 있다. 

 

 

그리고 국가유공자들이 구성한 보훈단체 현황은 2016년 현재 광복회 등 공법단체(14개), 5․18민주화운동부상자회 등 사단법인(5개) 및 백범 김구선생기념사업협회 등 비영리법인(112개) 등으로 되어 있다.

 

그렇다면 이러한 국가유공자들은 어떻게 선정되는가? 일반적으로 국가유공자 인정의 기본원칙은 국가의 강제나 의무부여에 기인된 개인의 희생을 주 대상으로 해야 한다는 점이다. 즉 국가의 책임과 개인의 희생이 공존하는 경우를 국가보훈의 대상으로 하여 ‘독립운동과 국가수호 영역’을 보훈의 핵심대상으로 하는 것이다. 그럼에도 한국사회의 시대적 역사성을 감안하고, 보훈행정의 일관성 및 신뢰성을 유지하며, 이해관계자의 요구 및 국민정서를 반드시 감안해야 한다는 점 때문에 보훈법률이 아닌 다른 법률에 의한 국가유공자 진입이 계속 증가하고 있음도 한번 짚어 볼 필요는 있을 것이다. 외국의 경우 사회적 공헌만 있는 자에 대해서는 ‘사회적 존경’ 외에 별도의 지속적인 지원을 위한 법적 제도는 거의 없음을 참고하여야 할 것이다.

 

이러한 국가유공자 선정 기준이 지나치게 포괄적으로 규정되어 있는 문제를 해결하기 위해서는 합리적이고 체계적인 국가유공자 인정 기준을 새로 마련하는 수밖에 없다. 그런데 지금까지 정부는 공무원의 직무수행 관련 사망과 부상에 대해 그 성격과 공헌 정도를 가리지 않고 모두 국가유공자로 인정하는 체계를 유지해 왔다. 한 예로 군에서 업무 스트레스로 자살한 군인도 보훈대상자가 돼 국가유공자로 인정받는데, 이 경우 이에 대한 억울함은 풀어줄지언정 자살이 권장되거나 정당화되지는 않는 선에서 국가유공자가 아닌 다른 입법에 의한 제도적 보상대책 구축이 필요할 것이다.

 

따라서 앞으로 공무원의 직무상 재해를 둘러싸고 국가유공자가 되는 영역과 일반적인 재해보상으로 처리할 영역은 구분되어야 마땅하다. 이런 시각을 바탕으로 정부는 일반 직업공무원의 직무수행 중 사망과 부상에 대해서는 그 원인이 국민의 생명과 재산을 보호하기 위한 것이었을 때만 국가유공자로 인정하고 그 밖의 사망과 부상은 연금법 등 일반적인 사회보장 차원에서 해결해 나가야 할 것이다. 더 구체적으로 말하자면, 보훈대상자를 ‘국가유공자’와 ‘지원대상자’로 크게 양분하되, 국가유공자는 ‘독립유공자’, ‘국가수호유공자’, ‘참전유공자’, ‘민주유공자’ 등으로 구분하고, 종전의 순직공상 경찰 및 공무원, 국가사회발전특별공로자는 폐지하는 것이 바람직할 것이다. 그리고 ‘지원대상자’는 국가유공자 개념에 포함하지 않지만 보상을 필요로 하는 자로 규정하되, 기존의 수혜자는 모두 기득권을 인정하며, 다만 새로운 대상자는 배제하는 것이 바람직할 것이다.

 

그리고 이러한 국가유공자를 인정하는 보훈심사체제를 살펴보면 심사를 하고 있는 기관과 처분을 하고 있는 기관이 각각 따로 분리되어 있어 이에 따른 혼란이 따르고 있다. 다시 말하면, 국가유공자의 등록에 관한 요건을 담당하고 있는 심의, 의결에 관한 권한은 보훈심사위원회에서 갖고 있고, 이에 대한 처분의 권한은 해당 지방보훈청장이 갖고 있는 등 이원화되어 있는 점이 문제이다. 따라서 처분의 권한도 심의, 의결한 보훈심사위원회가 갖는 등 일원화하는 게 바람직할 것이다. 그리고 보훈심사위원회의 심의, 의결에 대한 투명성 확보를 위해서는 정보를 공개함이 필요하다.

 

아울러 국가유공자의 인정은 이를 신청한 자나 국가가 얽혀있는 민감한 사안으로 추후 보훈심사위원회의 결과에 대한 사후 검증이나 확인 등의 절차가 잘 이루어지지 않고 있는 문제가 있다. 따라서 보훈심사위원회의 행위가 국가의 역사적인 역할을 하고 있는 중요한 위치에 있다고 생각해 볼 때, 역할 수행을 잘 하기 위해서는 국가유공자 인정과 관련하여 그 내용을 정확하게 확인하고 명확하게 규명할 수 있는 제도들이 필요함은 당연하다. 이러한 제도들이 난립되어 있거나 혹은 미비한 경우 이에 대한 피해는 고스란히 국가유공자 인정을 신청한 자나 국가가 지게 되기 때문이다. 따라서 국가유공자 인정 결과의 검증을 관장할 수 있는 상설 독립기구의 설치를 통해 과거에 잘못된 국가유공자 인정을 바로 잡아 나가야 할 것이다.

 

국가유공자 처우는 어떠하며, 어떻게 개선되어야 할 것인가?

국가유공자 처우와 관련하여 한국에서 가장 기본적인 문제는 보훈보상의 성격이 모호하고 행정용어 사용에서 의미가 혼란스러운 문제이다. 보훈보상의 의미가 보상(報償, reward)인지, 보상(補償, compensation)인지 명확하게 구분되지 않아 수혜 확대 요구에 만성적으로 노출돼 행정적으로 시달림을 받고 있는 처지를 누구도 부인하지 못할 것이다.

 

현실성이 떨어지는 ‘영예로운 생활유지’ 등 예우 기본이념이 애국심 함양이라는 본질에서 벗어나 보훈대상자에 대한 물질적 지원 위주로 진행되어 온 관습에 따라 급여의존성이 심화되어 온 것은 사실이다. 그러다 보니 생계보전 개념의 보상체계 발달로 하후상박형 왜곡구조가 아직도 완전히 개선되지 못하고 있는 것이다. 대다수 선진국의 경우는 사회보장이라는 기반위에서 보훈보상이 추가적으로 이행되나 한국은 보상금이 불가피하게 기초적 소득보장 기능을 수행해 옴으로써 각종 지원제도의 정당성과 사회적 부담의 과중, 특히 이중보상 문제가 줄곧 생겨나고 있는 것이다. 더구나 보상 종목이 복잡하고 다양하여 대상자간 형평성 논란이 계속 대두되고 있는 형편이다.

 

보비스 10주년 보훈가족 한마음잔치 ※출처: 국가보훈처

 

국가유공자에 대한 바람직한 처우가 이루어지려면 적어도 다음과 같은 기본 원칙이 지켜져야 한다. 첫째, 무엇보다도 배상 개념의 보상(compensation)이 아니라 ‘명예’를 강조한 예우중심의 보훈보상(報償, reward) 체계 구축이 이루어져야 한다. 그러기 위해서는 보훈대상자들이 지역과 사회에서 존경받을 수 있는 문화적 환경 조성이 필요하다. 둘째, 보상수준의 형평성과 적절성이 있어야 한다. 즉 국가유공자의 개인적 희생의 크기와 사회적 공헌도에 대한 보상의 크기가 균형을 유지하여야 한다. 셋째, 국가유공자의 사회적 지위를 적절히 보장하는 수준으로 보상해야 한다. 특히 경제적으로 국민의 평균적인 수준 이상으로 보장해야 한다. 마지막으로, 정부재정의 부담능력을 고려해야 한다.

 

이러한 국가유공자 처우의 기본 원칙에 따라 몇 가지 개선되어야 할 과제들을 간략히 제시하면 다음과 같다. 첫째, 국가 독립이나 국가 수호와 안보에 관련된 국가유공 행위 가운데 희생이 발생한 자 및 그 유족이 국가유공자 보상의 중심이 되도록 해야 한다. 이 일이 잘 되기 위해서는 국가의 책임성, 국가유공자의 희생과 공훈의 정도, 보상결과의 사회적 도덕적 가치 등을 충분히 고려하는 게 좋을 것이다. 예로서 신체손상에 대한 보상으로서의 보상금은 희생의 정도가 충분히 반영되어야 하며, 희생 정도에 비례한 보상을 해야 한다. 그리고 신체적 희생 없는 공헌이나 역사적으로 특수한 희생자에 대해서는 명예를 강조한 예우중심의 보상이 이루어지도록 하는 것이 바람직하다.

 

둘째, 경제적 보상수준의 적정화가 이루어져야 한다. 즉 보훈대상자의 생활안정과 삶의 질이 실질적으로 개선될 수 있는 보상체계 구축이 필요하다. 이는 구체적으로 말해서, ‘국가유공자의 생활안정 제고 및 의료․복지서비스 확충’에 핵심이 있다. 즉 국가유공자의 생활안정과 자긍심 제고를 위해 보상금을 적정 수준으로 인상하여야 한다. 특히 사회 경제지표와 연계한 보훈급여금 인상기준을 수립해야 하며, 보상금과 공무원연금 및 군인연금과의 보훈연금 상호 간의 급여조정 검토가 필요하다. 그리고 보상금의 규모가 적정수준에 미흡한 경우에 생계비 보충적 성격을 가지는 수당 제도를 정비해야 하고, 중상이자 등에 대한 보상은 개별 맞춤형식으로 강화하여야 한다. 아울러 보훈수당의 지역별 형평성 문제를 해결해야 한다. 또한 국가유공자의 고령화에 따라 급증하는 의료수요 및 복지욕구에 가장 잘 부합하는 방안으로서 이들의 접근성을 강화하는 보훈의료체계 구축과 복지서비스 시설 확충이 필요하다. 이외에도 취업보호의 경우 시대의 변화에 맞게 교육보장과 연계한 적절한 상담에 의한 진로지도와 능력개발을 위한 인력양성 등의 내용으로 전환해야 한다. 그리고 교육지원의 경우 국가유공자 본인과 자녀 교육지원의 적정 수준에 대한 검토가 필요하며, 교육비 지원을 넘어 전문적이고 적극적인 교육개발 프로그램 개발이 요구된다.

 

셋째, 현행 보훈법률이 국가유공자에 대한 지원과 관리에만 중점을 두고 있어서 그 분들의 희생과 공헌을 후세에게 교육시키고 선양하는 내용이 상당히 부족한 점을 해결하기 위한 국가유공자 보훈선양사업 활성화와 다양화가 필요하다. 나라사랑 교육은 특정 정당과 이념에 치우치지 않고 지속 가능한 교육으로 이루어지도록 해야 하며, 그러기 위해서는 청소년을 포함한 일반 대중의 나라사랑 정신 확산을 위한 보훈교육․연수 프로그램을 다양화해야 한다. 그리고 추념식 등 내실 있는 정부기념행사 개최 등 현재와 미래의 보훈 계몽에 예산을 많이 투입해야 한다. 특히 국가유공자의 편안한 영면을 위해 국립묘지 시설 확충 및 품격 있는 관리 등 현충시설에 투자되는 예산 증액이 필요하다. 아울러 전국의 10개 국립묘지 중 유일하게 서울현충원만 국방부 관할인데, 이를 국가보훈처로 이관하는 게 바람직하다. 또한 군사정권의 오랜 유산 아래 국가 수호와 안보에 관련된 국가유공 행위보다 상대적으로 덜 처우를 받은 독립유공자의 공헌을 더 부각시키는 일도 필요하다. 이를 위해서는 독립유공자를 지속적으로 발굴하여 포상하고, 현충시설을 더 많이 건립하여 관리하며, 독립기념관을 나라사랑 정신 체험교육장으로 육성하고, 3‧1절과 광복절 행사를 행정안전부와 협의하여 국가보훈처가 주관하는 것도 한 방법이 될 것이다.

 

넷째, 국가유공자를 위한 보훈정책을 효율적으로 수행할 수 있는 법적, 제도적 추진체계를 구축해야 한다. 국가유공자의 자격을 부여하는 법률이 산재해 있어 국가유공자의 범위에 대한 통일성과 일관성을 유지에 어려움을 줄 수 있어 이에 대한 법적 보완이 시급하다. 또한 보상의 대상이 통일된 법률에 의하여 보호되지 못하고 국가유공자 개념상의 혼란과 보훈보상의 종류 및 수준에 대한 형평성 논란이 있는 법적, 행정적 문제를 해결해야 한다. 그리고 국가보훈에 대한 공무원들의 역량 강화가 필요하며, 민관 거버넌스 위원회 설립으로 민간과 함께 정책결정을 할 수 있는 시스템을 구축할 필요가 있다. 이와 함께 군인연금, 공무원연금, 산업재해보상 등 다른 제도에서 시행하고 있는 가해자에 대한 구상권 행사 관련제도를 적극 검토할 필요가 있다. 그리고 정부가 솔선수범하여 유족이 없어도 직권으로 등록할 수 있는 국가유공자 직권 등록제도 도입을 서둘러야 한다. 단순한 보상만이 아니라 국가유공자로 역사에 남기며 아울러 추념사업도 지속적으로 하여야 하기 때문이다. 이는 범국민적으로 나라사랑의 본보기로서 국가가 국민에게 신뢰를 주는 ‘찾아가는 보훈행정’의 모델이 될 수 있다.

 

마지막으로, 국가보훈예산을 증액해야 한다. 한국의 경우 2017년 기준으로 대략 4조7천7백억 원으로 국가총예산 일반회계 기준 1.74% 정도다. 미국의 경우 2.78%, 호주의 경우는 무려 3.27%를 국가보훈 예산으로 편성하고 지출하고 있다. 보훈예산의 성격은 보훈대상자의 고령화와 사망으로 예산이 급격히 축소되지만 일반 복지예산은 수급대상자가 어린 아이로부터 시작함으로써 수요가 급증한다고 볼 때, 보훈대상자에 대한 경제적인 처우를 현재 보다 더 높이기 위해서는 반드시 예산 증액이 필요하다.

탈시설화와 커뮤니티 케어

 

김도희 | 서울사회복지공익법센터 변호사

 

 

불과 몇 년 전까지만 해도 ‘과격한 운동용 개념’이라고 여겨지던 ‘탈시설화’란 용어가 공공연히 정부의 정책과제로 등장하게 된 것을 보니 격세지감이 느껴진다. 탈시설이 운동적 차원을 넘어 국가적 차원에서 논의되어야 할 시대가 도래한 것이다. 인간은 기본적으로 살고자 하는 곳에서 타인의 간섭을 받지 않고 스스로 원하는 방식으로 살 권리가 있다는 명제에 동의한다면, 신체적, 정신적 장애가 있다는 이유로 ‘광범위한 지역사회로부터 고립된 채 공동생활을 하도록 강요하고, 자신에게 영향을 주는 결정과 자신의 삶에 대해 충분히 컨트롤 할 수 없으며, 조직의 필요가 거주하는 개인의 필요보다 우선되는 곳(유럽집행위원회, 2012)’에 살도록 내몰아서는 안 되며, 장애 때문에 보편적인 삶을 영위하기 어려운 경우는 필요한 서비스를 제공해야 한다는 점 역시 동의할 수 있을 것이다.

 

‘탈시설화’에 관한 몇 가지 시선들

‘탈시설화’ 개념을 어떻게 정의할 것인가에 관하여 크게 두 가지 갈래가 있다. 첫 번째 관점은 탈시설화를 광의로 정의한다. 기존의 시설을 개선하고 탈시설을 지향하는 일련의 과정과 노력을 모두 탈시설화로 이해하며, 이러한 관점에서 ‘탈시설+화(化)’라는 표현으로 이해한다. 두 번째 관점은 탈시설화를 보다 엄격하게 협의로 정의한다. 즉, 시설에서 나와 지역사회의 보편적 주택에서 ‘자립생활’을 하는 경우만을 탈시설화로 정의하며, ‘시설화’에서 벗어난다는 의미로서의 ‘탈(脫)+시설화’라는 표현을 사용한다. 이러한 정의가 시사하는 바는, 시설의 문제는 운영보다는 구조의 문제라는 것이다. 단지 대형거주시설을 폐쇄해야 한다는 등의 물리적 공간만의 문제가 아니라, 국가의 예산을 어떻게 분배할 것인지, 서비스 전달체계를 어떻게 바꿀 것인지에 대한 고민 하에 국정철학이 바뀌어야 함을 뜻한다. 이러한 패러다임의 전환은 누구나 같은 시간에 일어나 다 같이 밥을 먹고, 약을 먹고, TV를 보고, 목욕을 하는, 그래서 모두가 같은 취향과 기억과 삶을 가지는 것이 아니라, 개인이 거주공간을 선택하고, 누구와 같이 살지를 고르고, 개인의 의지대로 의사결정이 이루어지고, 사생활이 보장되는 보편적 인권의 가치들이 존중되어야 한다는 의미이다. 

 

그렇기 때문에 탈시설화는 단순히 시설 - 탈시설의 이분법적 논쟁이 되어서는 안 된다. 탈시설은 장애인이 지역사회에서 커뮤니티의 구성원으로 살아가기 위한 수단과 방법이지 목표가 아니기 때문이다. 탈시설화를 엄격하게 정의하는 견해에 의하면, ⅰ) 거주공간을 시설에서 지역사회로 이전하고, ⅱ) 가정과 같은 보편적인 환경에서 거주서비스를 제공하며, ⅲ) 제약을 최소화함으로써 거주인의 자율성을 보장하고, ⅳ) 사생활과 소유권을 보장하며, ⅴ) 사회적 관계와 심리적 회복을 통해 지역사회의 일원으로서 인간답게 살아갈 수 있도록 지원하는 정책을 탈시설화 정책이라 할 수 있다. 이미 2014년 유엔 장애인권위원회에서도 ｢장애인권리협약 이행 국가보고서 심의 최종견해｣에서 ‘장애에 대한 인권적 모델을 바탕으로 효과적인 탈시설화 전략 개발’, ‘정신 또는 지적 장애를 포함하여 장애를 이유로 한 자유의 박탈을 전제하고 있는 현행 법률조항 폐지’를 촉구한 바 있다. 

 

다른 나라들은 ‘탈시설화’를 어떻게 추진하고 있나

물론 지구상의 대부분의 국가는 근대기를 거치면서 노동능력이 부족한 장애인에 대해 시설수용 중심의 정책을 펴왔다. 미국만 보더라도 시설 설립이 최고조에 달했던 1970년대에는 700명을 기준으로 만들어진 시설에 2800명을 수용하기도 하였다. 이 같은 대규모 시설 위주의 정책은 미국 연방법원의 ‘펜허스트 판결(1978년)’을 계기로 달라지기 시작한다. 대규모 시설인 펜허스트처럼 지역사회와 분리되고 불평등한 환경에서는 삶의 질이 향상될 수 없다고 판단하고, 주 정부가 모든 시설 거주인에게 새로운 주거지와 생활환경을 마련해줄 것을 명한 것이다. 뒤이은 ‘옴스테드 판결(1999년)’ 역시 지역사회 치료가 더 적절하다고 판단된 정신장애인들에게 시설이 아닌 지역사회 기반 치료를 제공할 것을 명하였다. 이후 미국은 장애인 정책을 지역사회 위주 정책으로 전환하였고, 장애 - 비장애를 분리하지 않는 것을 원칙으로 삼았다.

 

영국의 탈시설화는 정부정책이 사회서비스를 통제하는 방식에서 장애인의 자립생활과 자기결정권을 보장하는 방식으로 변화하는 과정에서 이루어졌다. 1990년 ‘지역사회 돌봄법’을 시작으로 2004년 ‘돌봄법’에서 지방정부로 하여금 장애인 ‘돌봄 및 지원계획’을 세우고, 그 평가에 기초해 ‘개인예산’을 제공할 의무를 부담하도록 한 것이다. 캐나다는 장애인의 지역사회통합을 촉진하기 위해 ‘사회통합법’을 제정하여 비용의 직접지불이나 지역사회 서비스 등을 체계적으로 규정하고 있다. 호주 역시 매우 구체적으로 체계적인 장애인통합계획이 지역사회서비스계획과 함께 추진되고 있다. 스웨덴은 일정 기간 내에 모든 시설을 폐지하도록 하는 법을 제정했다. 1993년 ‘장애인 지원 및 서비스법’을 제정하여 국가는 장애인이 지역사회에서 자립적인 생활을 영위할 수 있도록 지원하도록 규정하고, 1997년에는 남아 있던 장애인 수용 병원 및 시설을 폐쇄하는 법을 시행하였다. 이렇듯 다른 나라들도 자국의 사정에 맞는 탈시설 - 사회통합 정책을 고안하고 시행하기 위해 분투하고 있다. 

 

한국의 ‘탈시설화’ 그리고 ‘커뮤니티 케어’ 

한국은 현재 약 1,500개의 장애인거주시설과 약 30,000명의 시설 거주인이 있다. 사실 지방정부에서는 이미 탈시설 방법들이 다각도로 모색되고 있다. 서울시는 시설거주 장애인을 대상으로 탈시설 욕구조사를 진행하여 2009년 장애인전환서비스지원센터를 설립하였고, 2013년 ｢장애인거주시설 탈시설화 5개년 계획｣을 발표해 체험홈, 자립생활주택, 자립생활가정 등 탈시설 전환주거를 제공하고, 탈시설 정착금을 지급하고 있다. 이러한 측면에서 본다면 중앙정부는 차라리 조금 늦은 편이다. 얼마 전 보건복지부는 장애인과 정신질환자 등 취약계층의 사회정착 지원을 위한 '커뮤니티 케어(Community Care)' 추진 계획을 발표했다. ‘커뮤니티 케어’란 사회로부터 격리하는 시설보호 대신 지역사회 내에서 돌봄, 주거, 치료 등 필요한 서비스를 통합적으로 제공하여 살아가게 하는 서비스 체계를 말한다. 대부분의 OECD 국가들은 1970년대 이후 ‘커뮤니티 케어’ 정책을 펴고 있고, 보건복지부 역시 거주시설이나 요양시설에서 지내는 거주인의 삶의 질을 개선하고 지역사회에 정착해 살아갈 수 있도록 하겠다고 밝혔다. 그렇다. ‘커뮤니티 케어’는 ‘탈시설화’와 동전의 양면과 같은 관계이다. 

 

그래서 복지부도 상반기 내로 '커뮤니티 케어' 로드맵을 마련해 '탈시설화'를 추진한다고 한 것으로 읽힌다. 이를 위한 방편으로 ‘장애인복지법’을 개정해 탈시설화를 개념정의하고, 탈시설지원센터를 설치하며, 퇴소하는 거주인에게 우선적으로 공공임대주택을 공급하는 등의 내용이 담길 것으로 보인다. 일각에서는 주거, 고용, 돌봄, 교육, 여가 등 지역사회 인프라가 마련되지 않은 상황에서 ‘탈시설화’가 추진되는 것에 대한 우려를 제기하지만, ‘커뮤니티 케어’를 시기상조라고 반대하는 목소리는 들어보지 못했다. 2010년 장애인연금제도, 2011년 활동보조지원제도 도입을 통해 탈시설과 자립생활을 지원할 수 있는 최소한의 정책적 토대는 갖추어졌다고 본다. 국가예산을 편성하는데 장애인지적 관점을 반영하는 「국가재정법」 개정안도 발의되었다. 무엇보다 국가정책이 준비가 미흡하다는 이유로 시작되지 못하면 그것은 아마도 시도될 수 없을 것이다. 물론 그 과정에서 누구도 변화의 희생양이 되어서는 안 되기에 결국 예산과 속도가 관건이다. 정부가 탈시설화 - 사회통합 정책을 국가의 책임과 시급한 과업으로 인식하고 이행하지 않으면 안 되는 이유이다. 

 

첫 단추를 잘 꿰려면 

정부의 정책의지를 이끌어내기 위해서는 근거가 되는 법률에 그 내용을 충실히 담는 것이 중요하다. 법률의 모습을 하나로 고정할 필요는 없다. 장애인복지법을 개정하는 방법, 시설폐쇄와 탈시설 내용만을 담은 독립적인 법안으로서 시설폐쇄법이나 탈시설지원법을 제정하는 방법, 현재 범장애계가 추진 중인 장애인권리보장법을 제정하는 방법 등 다양한 양상이 가능하다. 물론 이 중에 택일해야 하는 것도 아니다. 또 다른 방식이 제안되거나 여러 개의 법이 중첩되어 시행될 수도 있다. 따라서 정부의 장애인복지법 개정도 안 좋은 방법이라 단언하지는 않는다. 다만 탈시설화 개념을 정의하고, 탈시설지원센터를 만드는 2~3조항의 개정만으로 실효적인 제도의 작동을 담보하기는 어렵다고 본다. 온전한 자기결정권 행사를 위한 정보접근방식의 개선, 수요자 입장의 탈시설 절차, 탈시설화 전문인력의 양성, 탈시설 지원 전달체계의 구축, 탈시설 이후 재입소나 노숙, 범법행위 등으로 이어지지 않기 위한 심리상담・사회적 관계망 형성, 모니터링과 추적조사 등등 수많은 과제가 동시다발적으로 행해져야 한다. 이를 위해서는 보건복지부 내 부서 간뿐만 아니라 국토교통부, 고용노동부, 행정안전부 등 관련 부처 간, 실제로 당사자와 직접 접촉하고 지원할 각 지방정부와의 유기적이고 긴밀한 협조가 필수적으로 이루어져야 한다. ‘탈시설화’든 ‘커뮤니티 케어’든, 이는 사람을 위한 제도인 동시에 완전한 사회통합으로 나아가기 위해 사회의 구성원 모두가 참여해야 할 의무이다. 제도 안의 사람을 생각하고, 이들의 온전한 삶을 담아내기 위한 정부의 노력을 기대해본다.