열일곱 번째 책 <목민광장 9호>
21세기 대한민국 지방자치의 길잡이

희망제작소는 지속가능한 지역 발전과 풀뿌리 민주주의 실현을 위한 지방자치단체장들의 연구모임 ‘목민관클럽’을 운영하고 있습니다. 그동안 목민관클럽은 지속가능한 지역 발전을 위해 사회적경제, 마을공동체사업, 공공갈등 조정, 도시재생 등의 의제를 중심으로 한 정기포럼과 연수를 진행했으며, 현장에서 뛰고 있는 목민관들의 소중한 경험을 나누고 새로운 지방자치의 담론을 형성하고 확산시키고자 <목민광장>을 발행하고 있습니다.

지난 20년 동안 지방자치는 우리의 삶을 많이 변화시켰습니다. 지방을 바라보는 시각이 중앙의 시각에서 지방과 주민의 시각으로 전환되었고, 소극적인 지방행정도 주민의 생활 변화를 이끄는 적극적인 행정으로 변했으며, 전시 행정과 토건 중심의 행정을 미래 세대를 고려한 지속가능발전 행정으로 패러다임도 바뀌고 있습니다.

<제9호 목민광장>에서는 2013년 ‘도시재생 활성화 및 지원에 관한 특별법’이 시행된 후 현장에서 겪는 어려움과 고민을 담았습니다. 특집좌담을 통해 ‘한국형 도시재생’의 바람직한 방향이 무엇인지 의논하고, 기고를 통해 도시재생을 대하는 지방정부의 태도와 역할은 어떠해야 하는지 의견을 들었습니다. 그 외 지방자치단체의 큰 의제인 공교육 활성화를 지원하는 목민관들의 분투 그리고 혁신을 만들어나가는 정책과 현장들을 모은 정책박람회와 마을만들기 전국대회 취재기도 실려 있습니다.

전국의 모든 지방자치단체장과 풀뿌리 민주주의를 추구하는 많은 분들과 <목민광장>을 같이 읽고 싶습니다.

글_ 이민영(정책그룹 선임연구원 / [email protected])
구입 문의_ 경영지원실 / 02-2031-2192

안녕하세요.
이원재입니다.

지난 3월 1일, 세월호의 아픔이 서려 있는 경기도 안산에서 청년 100명을 만났습니다.
우리가 열망하는 한국 사회에 대해 함께 토론했던, ‘광복 100년 대한민국의 상상’ 콘퍼런스 자리였습니다.
그 날이 엊그제 같은데, 어느새 시간이 흘러 한 해가 저물고 있습니다.
올해 마지막 희망편지에서, 한 해 동안 꼭 하고 싶었지만, 꾹꾹 눌러두었던 한 마디를 전해드립니다.

희망제작소 후원회원으로 가입해주셨으면 합니다.
이미 후원회원이시라면 후원금 증액을 통해 희망제작소에 조금 더 힘을 보태주셨으면 합니다.

올해 희망제작소는 여러 가지 새로운 방식으로, 새로운 주제의 연구와 실천을 했습니다.
청년들을 만나 한국사회의 미래를 묻고, ‘청년이 제안하는 광복 100년 한국 사회’ 보고서를 발간했습니다. 청년을 문제의 ‘대상’이 아니라 미래사회를 디자인할 주체로 세워야 한다고 주장했습니다.
베이비붐 세대들을 만나 인터뷰하고 조사한 후 ‘100세 시대 새로운 생애주기 제안 : New Life Cycle’ 보고서를 냈습니다. 이를 통해 고령화 사회를 살아가는 한국인의 새로운 생애주기를 제시했습니다.

‘사다리포럼’을 구성하고 대학 청소노동자 처우개선 방법을 연구했습니다. 그리고 한 대학에서 대학 당국과 노동조합이 함께 대화할 수 있는 자리를 마련하고, 고용 개선 방안을 제시해 받아들이게 했습니다.
‘누가 좋은 국회의원인가?’를 주제로 시민토론회인 노란테이블을 열고, 시민들이 원하는 좋은 정치와 좋은 국회의원의 기준을 찾아봤습니다. 그 결과를 기반으로 새로운 정치 패러다임을 연구 중입니다.

‘0416 잊지 않겠습니다’ 캠페인을 통해 시민들과 함께 세월호를 기억했습니다.
‘ㅇㅇ실험실’에서는, 청소년들이 스스로 사회문제를 해결할 수 있도록 함께 하고 있습니다.
‘행복한 아파트 공동체’를 만들기 위해 작은도서관의 주민들을 만났습니다.
‘퇴근후Let’s’를 통해 직장인들과 함께, 지나온 삶과 현재를 성찰하고 미래의 삶을 디자인했습니다.

지방자치와 주민참여를 활성화하기 위해 전국을 누볐습니다.
서울 성북구와 종로구에서, 충청북도 제천시에서, 충청남도 아산시와 청양군에서, 전라북도 완주군에서, 광주 남구에서, 경상남도 거창군에서, 지역의 지속가능한 발전을 위한 논의와 연구를 진행했습니다.
전국 지방자치단체장들의 모임인 ‘목민관클럽’에서 60여 명의 시장·군수·구청장 및 보좌진과 함께 매달 연구모임을 가졌습니다.
해외 선진사례 학습을 위해 영국, 스페인, 일본도 함께 방문했습니다.
함께 나눈 지식과 고민은 실제 정책에 반영되기도 했습니다.

희망제작소는 후원회원님들의 기부금과 사업을 통한 수익으로 운영됩니다.
올해 벌였던 많은 실험은 수익으로 직결되지 않는 일이 대부분입니다.
하지만 많은 이들의 가슴을 움직였고, 우리 사회를 바꾸는 데 조금이나마 도움이 될 수 있었습니다.
여러분들의 후원이 없었다면 불가능했을 일입니다.

저는 희망제작소가 ‘돈 안 되는 일’을 더 많이 할 수 있으면 좋겠습니다.
더 많은 청년을, 더 많은 시니어를 만나 사회 변화를 같이 기획하면 좋겠습니다.
더 많은 지역공동체가 살아날 수 있도록 더 많이 뛰어들면 좋겠습니다.
우리 사회의 다양한 문제 해결을 위해 새로운 아이디어를 더 깊이 연구하면 좋겠습니다.

숨 가쁘고도 험난했던, 무겁고 답답했던 한 해가 다 가기 전에,
마지막으로 다시 한 번만 말씀드립니다.

희망제작소를 후원해 주십시오!

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정기후원회원으로 가입해 주시면 더 많은 힘이 됩니다. (정기후원회원 가입하기)
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(증액은 희망제작소 후원회원사업팀에 직접 전화해 주셔도 됩니다. 02-2031-2130/2170)

늘 함께해 주셔서 감사합니다.

희망제작소 소장
이원재 드림

안녕하세요.
이원재입니다.

한국사회는 한계에 부닥쳐 있습니다.
산업화와 민주화를 거치며 단단한 틀이 생겼지만, 이 틀을 변화시킬 때가 온 것입니다.
사회의 운영 방식과 삶의 방식을 근본적으로 바꿔야 합니다.
그렇다면, 어떤 방향으로 바꿔야 할까요?

희망제작소가 희망을 찾는 새로운 과제를 시작했습니다.
한국 사회 시대정신을 묻는 작업입니다.
우리사회에 대해 오랫동안 고민하던 정책전문가와 학자들을 만나 아래와 같은 질문을 던져보려 합니다.

“지금 한국사회의 가장 큰 문제가 무엇인가요?”
“이대로 가면 5년 뒤쯤 한국사회는 어떻게 될까요?”
“5년 동안 문제를 해결하기 위해 우리가 해야 할 노력은 무엇일까요?”

‘시대정신’ 연구는 이 답을 찾아 나서는 여정입니다.

첫 번째로 이헌재 전 경제부총리를 만났습니다.
그가 던진 말들은 중세적 봉건사회처럼 경직되어 가고 있는 한국 사회를 돌아보게 했습니다.

인터뷰 글에 담지는 못했지만, 이 전 부총리는 ‘깨가 천 번 굴러봐야 호박 한 번 구르는 것보다 못하다’는 실감 나는 표현을 쓰더군요. 독과점적 지위를 얻은 소수가, 독과점 덕에 땀 흘리지 않고 습득한 지대(rent)를 다시 독점하면서 덩치를 키워가고 있다는 이야기입니다. 호박들이 이렇게 굴러가는 동안 작은 깨들은 열심히 굴러봐도 그 벽을 넘지 못하는 상태가 되고 말았습니다.
이렇듯 소득 양극화가 사회 양극화로 이어지면서, 과거의 봉건적 세습사회처럼 변해가고 있다는 것이지요.
기득권층이 봉건사회의 귀족층처럼 변하고 있다는 이야기입니다.

최근 논쟁이 붙기도 했던 시내 면세점 문제도 그렇습니다.
정부가 대기업이 독점하는 대형 시내 면세점 허가를 내주고 지대를 챙길 수 있게 만들어 놓았습니다.
관광버스가 관광객들을 단체로 실어 나르면서 독점 사업자가 돈을 쓸어 담습니다.
중소기업이나 중소 상인들이 참여하는 구조가 아니라 부의 집중은 더 심해집니다.
일자리가 정규직과 비정규직으로 나뉘어 차별이 일상화된 것도 봉건사회 같은 특징입니다.
특히 청년들은 대거 비정규직으로 내몰리면서 차별의 대상이 되고 있습니다.

그런데 자발적 시민사회가 제대로 형성되지 못한 상태라 역동성은 더 떨어집니다.
이 전 부총리는 문제가 심각해져서 더는 사회가 버틸 수 없을 것이라고 진단합니다.
그래도 ‘잘 교육 받은 청년층이 이 경직된 틀을 뚫고 나와 새로운 것을 만들 것’이라고 기대합니다.
어떠신가요? 지금의 시대정신이 잘 드러나는 이야기라고 생각하시나요?
(이헌재 전 경제부총리 인터뷰 전문 보기)

시대정신 인터뷰는 앞으로도 계속됩니다. 우리시대를 통찰하는 각 분야 전문가들로부터 이야기를 듣고 그 내용을 분석해 한국 사회를 관통하는 열쇳말을 찾아내 볼 것입니다. 그 열쇳말로부터 출발해 무엇을 어떻게 할 것인지는 아직 열려 있습니다. 1주일에 1회가량 연재될 인터뷰를 지켜봐 주시고, 떠오를 때마다 의견 주시면 좋겠습니다.

우리를 둘러싼 사회 문제들은 복잡하게 얽혀 있습니다.
답답하기는 한데 어디서 어떻게 시작해 풀어야 할지 난감합니다.
‘시대정신’ 연구가 문제 해결을 위한 첫걸음이 되길 바랍니다.

함께해 주시면 큰 도움이 됩니다.
후원, 의견, 참여 모두 환영합니다.

늘 함께해 주셔서 감사합니다.

희망제작소 소장
이원재 드림

조선시대의 지방수령들은 행정ㆍ군사ㆍ사법권을 모두 갖고 고을 백성들의 삶을 어루만지는 책무를 갖고 있었다. 그 본연의 역할을 충실히 수행할 때는 ‘목민관’이라 불리고, 그렇지 못하고 그 권한을 자신의 사익을 위해 행사할 경우에는 ‘탐관오리’라고 불렸다. 조선 명종시대 단양 군수로 부임한 황준량은 고을의 참상을 보고 조정에 상소문을 올렸다.

“아, 영동의 조그마한 고을이 이 지경에 이르러 한 가지 부역도 대비하기 어려운데 까다로운 법령과 번거로운 조항을 들어 남아 있는 백성에게 책임을 나누어 기필코 그 숫자를 채우려 하니 어떻게 배를 채우고 몸을 감쌀 수 있겠습니까. 이는 물고기를 끓는 솥에다 기르고 새를 불타는 숲에 깃들이게 하는 것과 다를 것이 없습니다.”(유홍준, 『나의 문화유산답사기』 8권에서)

황준량의 상소문을 보면, 막강한 권한을 가지고 있었다는 당시 수령들의 한계 역시 너무나 분명해 보인다. 황준량은 ‘곤궁’과 ‘가혹한 세금’의 고통에 빠진 백성들을 위해 상책ㆍ중책ㆍ하책의 세 가지 계책을 갖고 있었지만, 상소문을 통해 중앙 조정의 혜량과 통촉에 호소할 수밖에 없는 처지였다.

그렇다면 2016년 지방정부ㆍ지방자치단체의 상황은 어떠할까?

제헌헌법에 지방자치를 명시한 대한민국은, 1952년 지방의회를 대상으로 한 선거가 1952년에 실시되면서 지방자치의 역사가 시작되었다. 4․19 혁명 이후에 지방선거 대상이 지방자치 단체장까지 확대되었다가, 5․16 쿠테타 이후 ‘지방자치에 관한 임시조치법’에 의해 지방자치제도가 폐지되고 말았다. 1987년 6월 항쟁의 결과물인 개정 헌법에 따라 지방자치법이 부활하면서, 1991년부터 지방의회 선거가, 1995년부터는 지방자치단체장 선거가 실시되어 오늘날에 이르렀다. 이후 20~25년간 대한민국 지방자치는 많은 성과를 보여주었으면서도 질곡에 빠져있다.

이런 측면에서, 현재 대한민국의 지방자치 현실은 ‘87년 체제’의 성과이자 한계라는 관점에서 살펴볼 수 있다. 여기서는 현 지방자치의 어려움을 법과 제도의 차원보다는 현장과 지역의 눈으로 몇 가지 살펴보려고 한다.

먼저, 무상급식에서 시작된 복지논쟁은, 기초노령연금과 무상보육 누리과정 정책에 이르러 중앙정부와 지방정부 사이의 갈등을 화해 불가능한 지경에 이르게 하고 있다. 지방정부 사업에서 복지가 늘어나는 건 좋은 일이다. 하지만 대부분이 국고보조사업으로 진행되는 데도 국고보조금 비율은 오히려 줄어들면서 지방정부의 재정압박이 커지고 있다. 오죽하면 전국 시장ㆍ군수ㆍ구청장협의회의 ‘복지 디폴트’ 불사 선언에 이어 전국 시ㆍ도 교육감들마저 예산 편성을 거부하고 나서겠는가?

그럼에도 중앙정부는 2015년 8월 ‘지방자치단체 유사ㆍ중복 사회보장사업 정비 추진방안’을 발표하면서, 지방정부의 재량권을 제한하는 방법으로 문제를 해결하겠다고 나서고 있다. 지방정부가 지역의 상황에 맞춰 추진하는 복지정책과 사업을 모두 금지하겠다는 것이다. 중앙정부가 일방적으로 결정한 정책 집행에 따른 사무ㆍ예산 부담은 지방정부에 전가하면서, 지방정부의 맞춤형 정책에 대해서는 불이익을 주는 방법으로 대처하는 모습이다. 이렇게 될 경우 지역의 현실에 맞는 노인복지 정책이나 저출산 대응 정책들이 사라질 수도 있다는 것은 기우일까?

기우가 아니라는 사실은 ‘청년정책’을 둘러싼 최근 논쟁에서 확인할 수 있다. 역대 최고 수준이라는 2015년 9.2% 청년 실업률마저 2016년 들어 갱신되는 현실에서 길을 잃고 있는 청년들, 3포 세대를 넘어서 N포 세대라고 스스로를 자조하는 청년들, 헬조선을 이겨내는 방법은 탈조선 밖에 없다고 생각하는 청년들에게 중앙정부는 효과적인 대안과 정책을 제시하지 못하고 있다.

이런 상황에서 서울시는 2015년 11월 ‘2020 청년 기본정책’을 발표했다. 정책은 활동(설자리), 노동(일자리), 주거(살자리), 공간(놀자리) 등 4개 분야에 걸쳐 20개 항목으로 구성되어 있는데, 이 중 청년수당(청년활동지원사업)을 둘러싸고 서울시와 중앙정부의 대립이 심각하게 나타났다. 서울시는 이른바 NEET청년(not in education, employment or training) 등 정기소득이 없는 미취업자 중 활동의지를 가진 청년들이 사회참여활동을 하고 관계망을 형성할 수 있도록, 심사를 거쳐 2개월(최소)~6개월(최대) 월 평균 50만 원을 지원한다는 입장이었다.

‘2020 청년정책 기본계획’ 내용이 올라와 있는 서울시 블로그 출처 : 서울시 블로그(http://blog.seoul.go.kr)

보건복지부는 서울시가 자신들과 사전협의를 거치지 않았다고 반대하고 나섰다. ‘사회보장기본법’에 따르면 ‘지자체가 사회보장제도를 신설ㆍ변경하는 경우’에 소관 부서와 협의를 거치도록 되어 있는데, 서울시가 이를 어겼다는 것이다. 더 나아가 관련 법령을 고쳐서 이런 경우 지방교부세를 삭감할 수 있도록 하고, 서울시에 적용하겠다는 입장을 제시했다. 서울시는 청년수당이 복지사업이 아닌 일자리 사업이라는 점을 강조하면서 중앙정부와 끝장토론이라도 할 수 있다는 유연대응과 헌법재판소를 통한 권한쟁의심판 청구라는 강경대응을 함께 내놓고 있다.

경기도 성남시도 2015년 3대 복지사업으로 청년배당, 무상교복, 공공산후조리원 사업을 포함한 2016년 예산안을 의결했다. 확보된 113억 원의 예산으로, 성남시에 3년 이상 거주한 만 24세 시민 약 11,300명에게 분기별로 12만5천 원씩 연 50만 원을 우선 지급한다는 게 청년배당 정책의 핵심이다. 지원금 56억5천만 원은 성남시에서만 사용 가능한 지역화폐로 지급함으로써 지역경제에 선순환을 가져올 수 있다고 봤다. 그런데, 보건복지부는 서울시와 같은 입장으로 반대하고 나섰고, 경기도는 성남시 의회를 대법원에 제소하고 예산안 집행정지 결정도 신청하고 나섰다. 성남시는 해당 정책 관련해서 보건복지부와 사전 협의를 거쳤으나 자신들의 의지를 관철하지 못했고, 헌법재판소 청구 등 법적 투쟁에 나선다는 방침을 밝혔다.

성남시는 2016년 1월 20일 청년배당 지급을 시작했다. 사진출처 : 성남시청(http://www.seongnam.go.kr)

그런데 같은 시기 경기도는 ‘일하는 청년통장’ 정책을 보건복지부와 협의해서 진행한다고 밝혔다. 참여 청년들이 매월 10만 원을 저축하고 3년간 일자리를 유지하는 경우, 도와 민간모금액 10만 원, 5만 원을 각각 매칭 지원해 1,000만 원을 받을 수 있다는 것이 골자이다. 지원액은 주택 구매나 임대, 교육, 창업 자금 등 자립에 필요한 용도로 사용할 수 있다. 지원 대상은 도내 거주하는 중위소득 80% 이하(1인 가구 기준 125만 원)인 만 18세부터 만 34세까지의 저소득 근로청년 500명이 된다. 여기에 서울시와 성남시의 청년수당(배당) 정책을 ‘포퓰리즘’이라고 비판하던 정부조차 청년에 대한 직접적인 보조금 지급 방안을 적극적으로 검토하기 시작했다. 3월 9일 기획재정부와 고용노동부 등에 따르면, 정부는 이르면 오는 21일 그동안의 청년취업 지원 정책 등을 재개편하는 방안을 담은 ‘청년고용대책’을 발표할 예정이다. 여기에 정부의 취업지원 프로그램에 참여하는 청년에게 구직수당을 지급하는 방안도 논의 대상에 오르면서 다시금 청년수당을 둘러싼 논쟁이 재연되고 있다.

서울시와 성남시 그리고 경기도와 정부의 정책들을 둘러싼 논쟁은 어떻게 이해할 수 있을까? 성남시를 대법원에 제소한 경기도의 정책은 성남시의 정책과 정말 다른 것일까? 정책의 대상인 청년의 처지에서 말이다. 정부가 구상 중인 구직수당 지급 등은 정부가 소송을 제기하면서까지 반대한 서울시, 성남시의 ‘청년수당’과 크게 다를까? 이 논쟁들은, 중앙정부와 지방정부의 고유사무를 어떻게 볼 것인지, 중앙정부와 지방정부의 사무를 둘러싼 ‘협의’라는 법적 규정을 어떻게 이해해야 하는지, 그리고 궁극적으로는 정치와 행정을 둘러싸고 중앙정부와 지방정부의 역할과 권한ㆍ책임은 어떻게 조정되어야 하는가를 둘러싸고 벌어진다.

행정의 중앙집중성은 정치의 중앙집중성과 맞닿아 있다. 제도정치의 모든 역할과 권한이 여의도 정치에 독점되면서, 지역과 지방의 정치와 행정은 철저하게 그에 종속되어 있는 모습이다. 기초의원부터 광역단체장까지, 정도의 차이는 있을지언정 상황은 비슷하다. 수만 명에서 수십만 나아가 1천만 명의 시민들의 민생을 책임지는 선출직 의원들과 단체장들의 권한이 여의도 정치권력과 행정권력에 의해 과도하게 규제되고 있다.

민형배 광주 광산구청장은 “지역구는 있되 ‘지역’이 없다. 민생 민주 구호는 있되 ‘현장’이 없다. 여의도 정치는 있되 지역자치는 없으며, 기초지자체가 발굴한 숱한 미래 가치들은 여의도로 흘러들어 가지 못하고 있다”고 탄식한다. (지역)단체 자치와 주민자치 모두가 중앙정치에 의해서 억압되는 현실을 개선하기 위해서는, 광역 및 기초단체장과 의원들의 역할에 대해 다시 이야기해야 하며, 주민들의 자치역량을 강화하려는 방안에 지혜를 모아야 한다.

차성수 서울 금천구청장은 “분명한 건 지난 20년간 지방자치는 진정한 자치가 아니었고, 지방은 중앙의 식민지가 되어가고 있다. 지방분권을 제약하는 장애물을 넘어서야 하는 시점이다. 지방분권 그리고 지방자치는 대한민국의 경쟁력이고, 이를 통해 국민의 삶의 질을 높이는 것이야말로 대한민국의 과제다”라고 이야기하고 있다.

이는 희망제작소가 ‘지속가능한 지방자치 실현을 위한 20대 총선제안 지방분권 7대 과제’를 도출하고, 총선 후보자들과 실천약속 운동을 펼치는 이유와도 같다. 지방의 소멸은 인구감소ㆍ인구절벽 때문에만 나타나는 것이 아니다. 87년 헌법체제에서 만들어진 지방자치제도에 대한 수술을 통해 지방분권 2.0을 만들지 못한다면, 풀뿌리 민주주의의 소멸 역시 불가피하다.

글 : 정창기 ｜ 목민관클럽팀 팀장 · [email protected]