가족구조의 변화와 노인돌봄정책

 

이미진 | 건국대학교 행정복지학부 사회복지전공 교수

 

 

1. 들어가며

 

한국문화의 특징이라고 할 수 있는 ‘효’사상은 노인의 돌봄은 가족이 책임져야 한다는 이념적 기반으로 오랫동안 굳건히 자리를 지켜왔다. 2008년 장기요양제도가 도입되기 이전 정부의 공식적인 문건에서 ‘선 가정보호 후 사회보호’의 캐치프레이즈를 흔하게 볼 수 있었고, 일반대중들은 시설입소를 ‘노인을 시설에 버린다’고 표현하였고 심지어는‘고려장’으로 인식하기도 하였다. 재가서비스에 대해서는 가족이 아닌, 남에게 돌봄을 맡긴다는 것은 가족으로서의 의무를 다하지 못하는, 떳떳하지 못한 일로 생각하였다. 최근 들어 이런 인식에 변화가 있기는 하지만 노인돌봄은 가족이 책임져야 한다고 인식하는 노인이 전체의 1/3을 넘을 정도로 아직도 이러한 인식은 공고하다.

 

그런데 가족이 돌보아야 한다는 주장의 타당성을 논하기 이전에 우리는 가족이 노인을 돌볼 수 있는지를 먼저 질문해야 한다. 가족이 노인을 돌볼 수 있는 여건이 안 되어 있는 상태에서 가족이 돌보아야 한다는 주장은 현실과는 거리가 먼, 당위적인 구호로 그칠 수 있기 때문이다. 본 고에서는 한국사회 가족구조가 어떻게 변화하였고, 이로 인해 노인돌봄이 어떤 양상으로 변화하고 있는지, 가족이 돌보기 힘든 노인돌봄을 정책적으로 어떻게 지원하고 있는지를 살펴보고자 한다. 이를 통해 향후 노인돌봄정책이 어떻게 변화, 발전해야 하는지를 모색해 보고자 한다.

 

 

2. 한국사회 가족구조의 변화와 노인돌봄

 

한국사회 가족구조는 대가족에서 핵가족으로 변화하고 있다. 평균 가구원수를 보면 1996년 5.5명에서 2015년 2.53명으로 급격히 하락하는 추세를 보인다. 1960-1970년대에는 7인 이상 가구비율이 가장 높았으나 1980년에서 2005년까지 가장 주된 가구유형은 4인 가구로 바뀌게 된다. 2010년에는 2인 가구가, 그리고 2015년에는 1인 가구(27%)가 가구유형 중 가장 큰 비중을 차지하는 것으로 나타나 가구규모의 소규모화가 급격히 일어나고 있다.

 

노인인구에 한정해서 살펴보면 1990년대에는 3세대 이상 가구가 49.6%로 가장 큰 비중을 차지하였으나 2010년에는 1세대 가구가 35.0%로 가장 많았고 그 다음으로 2세대 가구(25.3%), 1인 가구(20.2%), 3세대 이상 가구(19.1%) 등의 순서로 나타났다. 1994-2008년 전국노인실태조사를 보면 노인 독신가구는 16.2%에서 26.7%로 증가하였고, 노인 부부가구는 22.8%에서 39.7%로 증가하였으며, 자녀동거가구는 55.9%에서 28.6%로 거의 절반 수준으로 감소하였음을 알 수 있다. 노인단독가구는 가구 내에서 돌봄을 제공할 인력이 부재함을, 노인부부가구는 배우자가 돌봄을 제공하지만 배우자 자신도 노화로 인해 돌봄에 어려움이 있는 노노(老老)케어문제가 앞으로 보다 심각해질 수 있음을 시사한다.

 

<표> 한국노인가구의 거주형태 변화추이

	1994	1998	2004	2008
노인독신가구	16.2	20.1	24.6	26.7
노인부부가구	22.8	21.6	26.6	39.7
자녀동거가구	55.9	53.2	43.5	28.6
기타	5.1	5.1	5.4	5.0

자료:

이가옥 외(1994), 『노인생활실태 분석 및 정책과제』.

정경희 외(1998), 『전국 노인생활 실태 및 복지욕구조사』.

정경희 외(2005), 『2004년도 전국 노인생활 실태 및 복지욕구조사』.

박명화 외(2008), 『2008년도 노인실태조사: 전국노인생활실태 및 복지욕구조사 기초분석 보고서』.

 

가족구조는 핵가족화 추세를 보이고 중장년 인구는 감소를 하는 데 반해, 가족의 돌봄을 필요로 하는 노인인구의 증가는 가히 폭발적인 추세를 보이고 있다. 1970년 99만 명(3.1%)이었던 노인인구는 급속하게 증가하여 2000년 339만 명(7.2%)으로 30년 만에 3.4배가 증가하였고, 2015년 657만 명(13.2%)에 달해 15년 만에 약 2배 증가하는 가속화 추세를 보여주고 있다. 2016년 발표된 통계청의 장래인구추계(2015-2065년)에 의하면 내년인 2017년부터 노인인구는 유소년인구의 수를 상회하고, 2025년에는 천만 명을 돌파할 것으로 전망되고 있다. 장기간 지속되어 왔던 저출산의 여파로 인해 유소년인구(14세 이하)의 수와 비중은 지속적으로 감소하고 있으며, 생산가능인구(15-64세) 역시 2016년 정점으로 하여 그 수가 감소할 것으로 전망되고 있다. 노년부양비 역시 1965년 5.8%에서 2015년 17.5%로 급격히 증가하였고, 향후에는 2025년 29.4%에서 2065년 88.6%로 급격한 증가세를 보일 것으로 전망되고 있다. 이 수치는 2015년에는 생산가능인구 100명이 노인 17.5명을 부양하였지만, 2065년에는 생산가능인구 100명이 88.6명을 부양해야 함을, 즉 노인을 부양해야 하는 중장년기 성인자녀의 부담이 증가함을 보여준다. 한편 만혼화와 출산연령의 증가로 인해 30-40대 여성의 38%가 6세 이하 아동돌봄과 노인돌봄을 동시에 수행하는 이중돌봄 문제가 증가하고 있어(송다영, 2014) 중장년층의 돌봄에 대한 부담이 과중되고 있다. 노인가구의 변화로 인해 자녀동거가구가 감소하고 있고, 자녀동거가구의 경우에도 이중돌봄으로 인해 가족이 전적으로 노인돌봄을 수행하기에는 어려움이 있음을 시사한다. 특히 전통적으로 노인돌봄은 주로 여성이 책임져 왔는데, 중장년기 여성 경제활동참가율의 증가(1960년 28.0%, 2016년 1월 기준 50.3%)로 인해 가족 내 돌봄을 제공할 인력은 감소되고 있다.

 

요약하면 가구규모의 소규모화, 노인단독가구와 노인부부가구의 증가, 자녀동거가구의 감소, 이중돌봄 문제의 등장 등으로 인해 가족이 노인을 전적으로 돌본다는 것이 현실적으로 어려움을 알 수 있다. 이러한 인식은 노인들의 가족부양에 대한 사회조사 결과에도 투영이 되고 있다. 2006-2014년 조사를 살펴보면 가족부양에 대해 가족의 책임으로 보기보다는 노인 스스로 해결하거나 가족, 정부, 사회의 공동책임을 강조하는 응답이 더 많게 나타났다. 2006년에는 가족 책임이라는 응답이 67.3%에 달하였으나 2014년에는 이의 절반 수준인 34.1%로 하락한 반면, 부모 스스로 해결은 2006년 13.7%에서 2014년 23.8%로, 가족, 정부, 사회의 공동책임이라는 응답은 동기간 14.9%에서 35.7%로 증가하였다. 2014년 노인실태조사를 보면 돌봄이 필요한 노인의 약 20%가 가족이나 다른 사람으로부터 필요한 도움을 받지 못하는 것으로 나타나 노인돌봄 문제가 심각한 수준임을 알 수 있다. 돌봄을 받고 있는 노인을 대상으로 한 결과 돌봄제공자(복수응답)는 가족이 91.9%, 친척·친구·이웃 등이 7.3%, 개인간병인 등이 1.3%, 장기요양서비스가 15.4%, 노인돌봄서비스가 6.4%인 것으로 나타나 공적 돌봄서비스가 제공되고 있지만 여전히 가족이 노인돌봄에서 주요한 역할을 수행하고 있음을 알 수 있다.

 

가족의 노인돌봄을 제도적으로 지원하기 위해서는, 다음의 두 가지 사항을 주목할 필요가 있다. 첫째, 자녀의 경제적 상태가 안정적이고 가족간의 유대가 끈끈할 때 노인들이 가족으로부터 돌봄을 기대할 수 있는 것으로 나타났다는 점이다(공선희, 2013). 둘째, 유럽국가들의 연구결과에서도 공적 돌봄서비스의 발달이 오히려 자녀의 노인돌봄에 대한 윤리적 규범을 강화시킨다는 점, 공적 돌봄서비스의 발달이 이루어진 국가에서도 노인의 가족돌봄은 보완적인 형태로 이루어진다는 점이다.

 

[그림] 가족부양에 대한 노인의 견해

 

자료: 통계청(2016) 고령자 통계

 

 

3. 노인돌봄정책의 현황 및 문제점

 

노인돌봄정책은 시설서비스와 재가서비스로 구분할 수 있으며, 시설서비스는 ① 수급자를 대상으로 한 양로무료/실비시설서비스와, ② 장기요양 1-2등급이 입소하는 노인요양시설서비스로 나눌 수 있다. 재가서비스는 ① 장기요양 1-4등급 및 치매특별등급노인이 이용할 수 있는 방문요양, 방문간호, 주야간보호, 단기보호, 방문목욕서비스의 장기요양서비스, ② 장기요양보험 등급외 A, B 노인이 이용할 수 있는 노인돌봄종합서비스, ③ 요양서비스가 불필요한 독거노인 등에게 제공되는 노인돌봄기본서비스, ④ 노인장기요양보험제도 도입 이후 가정봉사원 파견사업 대상자였던 등급외자, 기초수급권자 등에게 일상생활지원 등을 제공하는 재가노인지원서비스가 포함된다. 이외에도 결식우려노인 무료급식이나 사회복지관의 재가복지사업 등도 존재하지만 노인돌봄정책에서 그 비중이 미미하기 때문에 본 고에서는 이들 서비스는 제외하여 논의하며, 재가돌봄서비스에 주로 초점을 맞추어서 논의하고자 한다.

 

첫째, 서비스 자격요건을 보면 장기요양서비스만 노인의 기능적 건강상태만을 위주로 하여 서비스 자격요건을 선별하고, 이외의 서비스들은 소득수준(노인돌봄종합서비스, 재가노인지원서비스), 독거노인 여부의 인구학적 조건(노인돌봄기본서비스)을 기준으로 하여 서비스 대상자를 선정한다. 장기요양서비스에서 노인돌봄은 오직 노인의 기능적 건강상태만을 위주로 평가하지만, 이외의 돌봄서비스에서 다른 기준을 설정한 것은 어떤 논리적 근거에 의한 것인가? 노인돌봄에 대한 욕구는 소득수준과는 무관하고 독거노인이 아닌 노인부부나 자녀동거가구의 노인이라고 하더라도 배우자의 건강상태나 자녀의 취업 등으로 인해 돌봄욕구를 충족시키기 어려울 수 있다. 가족과 동거하는 노인에게 필요한 돌봄서비스를 제공하지 않음으로써 재가돌봄서비스를 받기 위해서는 노인과 자녀가 별거해야 하는, 가족보존이 아닌 가족해체적인 결과를 낳을 수 있다. 경제적 상태는 돌봄욕구가 아닌, 서비스 비용부담의 차별화에 적용해야 할 원칙이며, 독거노인만으로 서비스대상자를 제한함은 가족이 있는 노인은 돌봄욕구를 충족할 수 있다는 단순 논리에 근거하고 있다. 한편 저소득층의 서비스 비용부담 역시 문제점으로 지적되고 있다(남기철, 최혜지, 2012).

 

둘째, 현재의 노인돌봄정책은 장기간 돌봄욕구가 충족될 수 없는 경우를 가정하고 이에 대한 욕구충족을 목표로 하고 있다. 이에 노인이 병원에 입원한 후 퇴원하여 집에서 단기간 돌봄서비스를 필요로 하는 경우, 이를 충족시킬 수 있는 단기간병서비스가 거의 부재한 형편이다(남기철, 최혜지, 2012). 장기요양서비스는 서비스의 명칭에서 보듯이 6개월 이상 장기간 일상생활수행에 도움이 필요로 한 자에게 서비스가 제공되고 노인돌봄종합서비스 역시 장기요양서비스와 유사하다. 실제 장기요양등급판정위원회에서 단기간병서비스 대상자라는 이유로 서비스 신청이 기각되는 경우는 상당히 많다. 물론 노인돌봄종합서비스 중 단기가사서비스가 만 65세 이상의 독거노인, 만 75세 이상 노인부부가구에게 제공되지만 노인돌봄종합서비스는 등급외의 저소득층 노인(전국가구 월평균 소득 150% 이하)만 이용할 수 있다는 점에서, 그리고 노인돌봄기본서비스, 재가노인지원서비스 역시 독거노인, 수급자노인이 주요한 타깃이라는 점에서 중산층 노인이 재가에서 단기간병서비스를 받고 싶어도 현재로서는 이를 제공하는 공적 서비스는 전무하다.

 

셋째, 노인에게 돌봄을 제공하는 재가보호서비스가 영리화 된 서비스를 제공하는 민간이 주도함으로써 양질의 서비스가 제공되지 못한다는 지적이 끊임없이 제기되고 있다. 2012년 영리민간의 비중은 방문요양기관은 82.0%, 방문간호기관은 76.8%, 방문목욕기관은 84.5%로 압도적으로 높다. 이에 반해 국공립 소유시설은 방문요양기관은 0.4%, 방문간호기관은 1.2%, 방문목욕기관은 0.2%에 불과한 실정이다. 재가노인지원서비스기관 역시 바우처방식의 노인돌봄종합서비스나 방문요양서비스의 겸업을 수행하면서 수급자에게 양질의 재가노인지원서비스를 제공하기보다는 노인돌봄종합서비스나 방문요양서비스와 같은 서비스의 실적 쌓기에 보다 주력하는 문제점이 발생하는 것으로 보고되고 있다(전용호, 2012). 노인돌봄종합서비스 역시 국가보조금 지원방식에서 바우처방식으로 변경되면서 서비스의 시장화, 영리화가 문제점으로 지적되어 왔다. 네 가지 종류의 돌봄서비스 역시 서비스의 양적인 면에서만 차이가 있을 뿐 실제 서비스의 내용적인 측면에서는 큰 차별성이 없다는 점 역시 문제점으로 지적된다.

 

넷째, 서비스의 질적인 측면이 문제가 될 뿐만 아니라 서비스의 절대적인 양 역시 부족한 형편이다. 예를 들면 장기요양서비스 1-2등급의 절반 이상은 재가장기요양서비스를 이용하는 한편, 3등급의 72%는 시설서비스를 이용하는 실태는 기능상태별 등급구분, 등급에 따른 차별적인 서비스 제공량이 실제 현실과는 괴리가 있음을 보여준다(양난주, 최인희, 2013). 이는 3등급의 대부분이 치매노인인데 이들이 현재의 재가서비스 양과 질적인 측면의 문제로 인해 시설에 입소할 수밖에 없음을 보여주는 것이다.

 

다섯째, 서비스 제공인력의 전문성 역시 문제점으로 지적된다. 장기요양서비스의 돌봄서비스는 요양보호사에 의해 제공되는데, 장기요양보험제도 도입 초기 제대로 교육을 이수하지 않고 자격증을 받은 요양보호사가 대거 배출됨에 따라 이들 인력의 전문성 문제는 2008년 이후부터 지속적으로 제기되어 왔다. 재가노인지원서비스 역시 유무급 자원봉사자에 의존함으로써 서비스의 전문성을 제고하기에는 어려움이 큰 것으로 여겨지고 있다(전용호, 2012). 뿐만 아니라 돌봄인력의 낮은 보수, 열악한 근로환경, 높은 이직률, 산재의 위험, 내실있는 보수교육의 미실시 등은 서비스 제공인력의 전문성을 저해하는 요인으로 지속적으로 지적되어 왔으나, 여전히 개선이 안 되고 있다. 노인의 돌봄욕구를 충족시킬 수 있는 다양한 재가서비스가 제공되기 위해서는, 사례관리 인력이 필요하지만 장기요양서비스에서는 제도의 틀 안에 사례관리가 아예 빠져 있다. 다른 돌봄서비스에는 서비스 관리자가 사례관리 등을 수행하게 되어 있지만 돌봄서비스 제공인력에 대한 관리 및 행정업무를 수행하기에도 벅차 돌봄서비스를 제공받는 개별 노인에 대한 사례관리는 내실있게 이루어지지 못하는 한계를 갖고 있다.

 

여섯째, 노인돌봄을 제공하는 재가보호서비스는 각기 다른 전달체계와 재정지원방식을 통해 서비스가 제공된다. 장기요양서비스는 재가노인복지시설이 서비스를 제공하고 장기요양보험의 보험수가를 통해 재정적인 지원을 받지만(본인부담비율: 15%), 노인돌봄종합서비스는 저소득층은 바우처 방식으로 수급자는 조세방식으로 지원되고 바우처 관리는 보건복지정보개발원에서 수행하고 복지관, 재가노인복지시설 등에서 관련 서비스를 제공한다. 노인돌봄기본서비스는 조세방식의 재정지원이 이루어지고 복지관 등에서 서비스를 제공하고 독거노인종합지원센터에서 업무를 총괄한다. 마지막으로 재가노인지원서비스는 조세방식으로 재정지원이 이루어지고 재가노인지원서비스센터에서 서비스를 제공한다. 이들 네 종류의 서비스는 유사한 서비스이지만 전산망 등이 통합되어 있지 않아 서비스의 중복 문제가 발생하고 서비스의 연계 등이 원활히 이루어지지 못하고 있다. 노인돌봄서비스를 이용하고자 하는 노인과 가족의 입장에서도 어떤 서비스를 어떤 기관에서 받을 수 있는지 혼란스럽고, 유사한 서비스가 각기 다른 전달체계를 통해 수행됨으로써 효율성과 통합성이 저해된다는 비판을 받고 있다(이선희, 2014; 전용호, 2015).

 

일곱째, 각기 다른 전달체계를 통해 제공되는 노인돌봄의 재가서비스는 지도감독 역시 다른 경로를 통해 이루어진다. 장기요양서비스는 건강보험공단이 평가를 하고 불법운영사례에 대해 모니터링을 하지만, 시군구에서 기관의 지정, 지정취소, 영업정지·폐쇄명령권한을 가지고 있다. 지도감독의 이원화로 인해 장기요양서비스기관 중 노인학대가 발생하였거나 불법운영사례가 발견되어 시군구에 기관에 대한 제재를 요청해도 시행되지 않는 경우가 적지 않다. 이에 반해 노인돌봄종합서비스, 노인돌봄기본서비스, 재가노인지원서비스는 공급자의 선정 및 지도감독이 시군구 차원에서 이루어지지만 지도감독은 형식적 수준에 그치고 있다.

 

 

 

 

4. 노인돌봄정책의 발전적 방안 모색

공적 돌봄서비스의 발달에도 불구하고 가족의 노인돌봄기능은 보완적인 형태로 계속 이루어질 것이다. 이에 노인의 시설입소를 최대한 방지하기 위해서는 가족이 노인돌봄을 지속할 수 있는 정책적 지원이 반드시 필요하다. 본 고에서는 다음과 같이 노인돌봄정책이 발전적인 방향으로 개혁될 것을 제안한다.

 

첫째, 노인돌봄에 대한 공적 서비스는 소득수준과는 무관하게 제공되어야 하고 독거가구나 수급자에게만 일률적으로 제공되는 형태는 지양되어야 한다. 장기요양서비스과 동일하게 소득수준에 따른 차별적인 본인부담금 제도를 도입하고, 서비스 자격요건은 가구의 인구학적 조건보다는 노인의 기능적 상태를 기준으로 하여 선정한다. 다만 독거가구 여부 등을 서비스 우선순위 선정시 기준으로 활용할 수는 있다고 본다. 서비스에 대한 비용부담을 완화시키기 위해서 차상위층까지 본인부담금 감면제도를 시행하는 방안을 적극 검토할 필요가 있다(남기철, 최혜지, 2012).

 

둘째, 유사한 돌봄서비스를 통합하여 제도화하고 서비스의 품질관리를 수행하는 제 3의 기관 설립이 필요하다. 노인장기요양서비스와 노인돌봄종합서비스는 서비스의 양적인 측면에서만 차이가 있고 서비스의 질적 측면에서는 거의 차이가 없기 때문에 이 둘은 장기요양서비스체계로 통합할 필요가 있다. 또한 노인돌봄서비스와 재가노인지원서비스 역시 서비스의 차별성이 없으므로 이 역시 통합적으로 운영하는 것이 바람직하다. 서비스 통합과 전산망 통합은 긴밀히 연계되어 있고 일차적으로는 두 개의 전산망으로 통합하는 방안을 제시하고자 한다.

 

노인의 복잡다단한 욕구를 충족시킬 수 있는 맞춤형 서비스 안내, 연계, 제공 등을 위해서 사례관리를 수행하고 이 업무는 독거노인종합지원센터를 one-stop 노인종합지원센터로 전환할 것을 제안한다. 서비스기관에 대한 지도감독은 시군구로 일원화하되, 서비스의 품질관리는 장기요양서비스, 노인돌봄서비스를 포함한 사회서비스 전반의 품질에 대해 독립적인 평가를 수행할 수 있는 기관을 설립함으로써 지도감독과 평가를 분리하는 방안이 필요하다.

 

셋째, 서비스의 공공성 확보를 위해서 국공립시설의 비중을 높일 것을 제안한다. 앞서 살펴본 것처럼 돌봄서비스 기관은 민간 영리시설의 비중이 압도적으로 높아 서비스의 영리화, 시장화가 심각하다. 이로 인해 기저귀 비용을 절감하기 위해 기저귀를 재사용하거나 잘라서 사용하거나, 심지어는 성기에 비닐봉지를 씌우는 등의 극단적인 노인학대, 인권침해가 일어나고 있다. 국공립시설의 증대는 정부의 규제감독이 강화될 수 있는 기반을 마련할 수 있고 지역사회의 참여를 통한 서비스의 질 모니터링이 보다 용이해 질 수 있다는 점에서 서비스 공공성 확보에 기여할 수 있다. 이를 위해 국민연금 기금을 활용하는 방안에 대한 적극적인 검토가 필요하다고 생각한다.

 

넷째, 장기간 돌봄 뿐만 아니라 단기간 돌봄이 필요한 경우에도 공적 돌봄서비스가 제공되어야 한다. 우선적으로 단기간병서비스가 시급히 도입되어야 하고, 24시간 재가돌봄이 가능할 수 있도록 야간 방문요양 등의 서비스가 추가되어야 할 것이다. 또한 일상생활지원 등이 위주가 되는 돌봄서비스 이외에도 건강관리, 재활, 예방서비스 등 보다 다양한 재가돌봄서비스가 개발되어야 할 것이다.

 

다섯째, 돌봄서비스의 질을 제고하기 위해서는 돌봄인력의 전문성 증진이 선행되어야 한다. 이를 위해서는 요양보호사 임금에 대한 최저 기준 설정, 인권보호 방안 마련, 4대 사회보험 적용 등의 제도적 방안이 마련되어야 한다. 또한 돌봄인력의 전문성 증진을 위해 공적인 기관에서 체계적인 보수교육을 수행하도록 체계를 갖추어야 한다.

 

여섯째, 가족이 노인돌봄을 전담하기에 어려운 현실을 반영하여 가족이 노인돌봄에 대한 부담을 경감시키고, 돌봄 위기상황 발생시 가족이 우선적으로 노인돌봄을 수행할 수 있도록 법적인 제도화, 일·가정양립문화의 정착 등이 이루어져야 한다. 예를 들면 스웨덴의 돌봄휴직법(100일간 돌봄에 대해 급여의 80% 지원)처럼 아동, 노인 등 모든 돌봄에 대한 경제적 지원이 이루어져야 한다.

 

마지막으로 돌봄서비스는 치매상담센터가 수행하는 치매관리사업 등과의 연계, 조정 등이 이루어질 수 있도록 해야 하며, 지역사회에서 자율적으로 돌봄이 이루어질 수 있도록 노인돌봄공동체에 대한 지원 등이 수행될 필요가 있다.

 

 

[참고문헌]

공선희. (2013). 노인들의 가족돌봄에 대한 기대변화와 정책욕구. 한국사회학, 47(1), 277-312.

남기철, 최혜지. (2012). 서울시민복지기준과 노인돌봄. 비판과 대안을 위한 사회복지학회 학술대회 발표논문집, 81-112.

송다영. (2014). 한국 30대-40대 여성의 이중돌봄 현실과 돌봄경험의 다중성에 관한 연구. 한국사회복지학, 66(3), 209-230.

양난주, 최인희. (2013). 노인장기요양보험제도에서 재가노인돌봄의 변화에 대한 연구. 사회복지연구, 44(3), 31-56.

이선희. (2014). 노인돌봄서비스 관련 현행 제도의 실태와 개선방안. 보건복지포럼, 8월호, 54-65.

전용호. (2012). 경기도 재가노인지원서비스의 제공과 기관 운영에 관한 탐색적인 연구: 문제점과 개선방안을 중심으로. 보건사회연구, 32(4), 151-181.

전용호. (2015). 노인 돌봄서비스의 전달체계에 관한 연구: 공공부문 인력과 공급자의 관점을 중심으로. 보건사회연구, 35(2), 347-379.

2016년도 보건복지 분야 결산

 

이경민 | 참여연대 사회복지위원회 간사

 

 

2016년도 보건복지부 소관 예산은 56조 2,419억 원으로 책정되었으나 총지출 결산액은 54조 4,468억 원으로 예산 대비 96.5%의 집행률을 보였다(이는 2015년도 결산에서의 복지부 소관 총예산 집행률과 동일한 수준임). 일반회계와 특별회계를 포함한 예산은 높은 집행률을 보였지만 기금은 1조 5,709억 원, 예산의 6.9%의 금액이 불용처리 되었다. 국민연금기금에서 1조 5천억 원 이상 불용처리된 것은 작년과 마찬가지로 물가변동률 및 A값의 전망치와 실적의 차이가 원인이다. 정부는 물가변동률을 1.8%로 예측하였으나 실제 0.7%밖에 되지 않았으며, 국민연금 전체 가입자의 3년간 평균소득인 A값은 2,110,475원으로 전망하였지만 실제는 2,105,482원이었다. 

 

 

보건복지부 소관 일반회계 지출을 살펴보면, 집행률이 99.1%로 높은 편이라 할 수 있다. 그러나 불용액은 2,700억 원이 넘고, 전년도에 비해 더 많은 금액이 불용처리 되었다. 특히 노인‧청소년 분야가 2,059억 원으로 제일 높고 특히 기초연금의 불용액이 대부분을 차지하고 있다. 

 

 

보건복지분야 사업 간 예산의 이‧전용이 일부 발생한 것을 확인할 수 있었다. 국가재정법에 의거해 예산 간 이‧전용을 할 수 있도록 되어있으나 불가피한 상황에 이루어져야 한다. 따라서 사전 예산 측정 시, 사업계획 등을 면밀히 분석하여 예산이 적절히 책정되고 사업에 충실히 사용될 수 있도록 해야 하다. 

 

대규모 불용액의 상당 부분이 국가 보조사업 중 국공립어린이집, 공공노인요양시설 및 국공립병원 확충 등에서 발생하고 있다. 이는 중앙정부와 지방정부의 대응지방비 비율을 50:50으로 편성하여 재정능력이 없는 대부분의 지방자치단체가 국공립어린이집, 공공노인요양시설 및 국공립병원 확충 등 공공성 강화사업을 할 수 없는데 기인한다. 따라서 이와 같은 공공성 강화 분야의 보조비율을 대폭 인상하여 대응지방비의 비율을 최소화하는 방향으로 2018년도 예산안을 편성해야 할 것이다. 

 

기초보장 분야

 

평가

생계급여는 예산 부족으로 자활사업 예산 중 12,070백만 원이 생계급여 사업으로 전용되었다. 전체 수급자수 및 가구수는 증가하고 있음에도 불구하고 예산 편성 시 수급자 수를 제대로 추계하지 않아 실제 집행액이 부족한 상황이 발생하였다.

교육부로 이관된 교육급여는 145,073백만 원의 예산이 편성되었으나 학생 수의 감소로 81.5%의 낮은 집행률을 보였고, 국토교통부로 이관된 주거급여는 99%의 집행률을 보였다.

 

자활사업은 계속해서 불용액이 발생하고 있으며 2016년도에는 13,570백만 원이 생계급여 및 해산장제급여로 전용되었다. 자활사업은 일정 연령대의 수급자 및 차상위 등을 근로능력이 있다고 보고 자립, 자활을 지원하고 있지만 수급자들의 대부분은 여러 가지 이유로 노동시장에서 배제되어 자발적인 자활사업 참여를 기대하기 어렵다. 또한 자활사업 참여로 발생하는 소득은 소득인정액으로 대부분 산입되기 때문에 대상자들의 적극적인 참여가 어려운 정책적 한계가 있다. 

 

노숙인 복지지원 사업은 적은 액수지만 192백만 원의 불용액이 발생하였고, 노숙인 시설 기능보강비 일부는 지방비 매칭에 대한 어려움으로 추가지원 신청이 없는데 원인이 있다. 노숙인 지원사업의 일부는 중앙정부와 지방정부의 매칭으로 운영하고 있는데 지방은 상대적으로 노숙인 사업에 대한 정책적 실현의지가 크지 않고 예산부족의 어려움이 있어 노숙인 복지지원이 적극적으로 이루어지기 힘들다. 

 

양곡할인지원은 2016년 정부양곡 고시 가격이 예상보다 낮게 측정되어 불용이 예상됨에 따라 국고보조금 교부를 하지 않아 18,012백만 원의 불용액이 발생하였다. 

 

결론

취약계층에 대한 예산은 증가하고 있으나 이는 의무지출 자연증가분에 기인한 것이다. 생계급여는 자활사업에서 전용하여 사업비 부족분을 충당하였는데, 전체 수급자수 및 수급가구의 추계를 제대로 실시하여 이‧전용의 발생을 최소화해야 한다. 그리고 자활사업의 정책적 문제점으로 불용액이 발생하고 있어 이에 대한 대안 마련이 필요하다. 

 

보육 분야

 

평가

2016년 국공립어린이집 신축을 135개소 목표로 하였으나 실제 119개소 확충하지 못한 것으로 확인되었다. 정부는 국공립어린이집을 매년 150개소 확충하겠다고 하였으나 2016년 이 중 신축목표를 135개소로 하여 예산을 편성하였고, 실제 신축은 목표에 크게 미달한 실적을 도출하였다. 정부는 국공립어린이집 확충 예산 중 5,351백만 원을 보육교직원 인건비 부족으로 전용하였고, 98백만 원을 불용처리 하였다.

 

또한 공동주택리모델링으로 19개 소 수준으로 계획했던 것을 지자체의 재정부담으로 신축 보다는 리모델링 신청 수요가 증가했다는 이유로 82개 소로 대폭 확대 추진하였다. 공동주택리모델링은 예산이 절감되는 효과가 있다는 점은 일부 긍정적으로 볼 수 있으나, 공동주택리모델링의 성격상 0-2세 보육에 집중되는 소규모 가정어린이집 확충에 집중되는 결과를 낳게 되고, 다른 한 편 전체 국공립어린이집 이용아동의 비율 개선 측면에서도 국공립어린이집의 신축을 단순 대체할 수 없다. 정부는 아동연령별 국공립보육시설의 수요를 고려한 종합적인 계획에 근거하여 국공립어린이집을 확충할 것을 제안한다. 

 

가정양육수당은 어린이집이나 유치원 등을 이용하지 않고 가정에서 양육하는 취학 전 만 84개월 미만 전 계층 아동에게 양육수당을 지원하는 사업이다. 그러나 38,923백만 원의 집행잔액이 발생하여 예산을 영유아보육료지원 사업으로 전용하였다. 점차 여성의 사회참여가 증가하고 있는 상황을 고려하여 예산을 적정하게 편성할 필요가 있으며, 아동의 보편적 권리 확보와 여성지위향상 등을 위해 보편적 아동수당의 도입이 필요하며, 장기적으로 가정양육을 전제로 한 양육수당을 보편적 아동수당으로 전환할 필요가 있다. 

 

결론

양질의 보육서비스를 제공하기 위해 국공립어린이집 확충은 적극적으로 추진되어야 함에도 어린이집 확충 예산을 전용하고, 불용 처리하여 신축 실적이 크게 부진한 것은 아쉬운 부분이다. 또한 국공립어린이집 신축은 중앙정부와 지방정부가 50:50으로 재정을 분담하고 있는데, 지방정부의 어려운 재정난을 고려하여 중앙정부의 책임을 강화하는 방안을 마련할 필요가 있다. 

 

아동·청소년 분야

 

평가

저소득층 기저귀‧조제분유 지원 사업은 2,876백만 원의 불용액과 175백만 원의 이‧전용이 발생하여 3,051백만 원의 예산이 관련 사업에 지출되지 못하였다. 사업의 목적은 0~12개월의 영아가 있는 저소득층 가정에 기저귀 및 조제분유를 지원하여 임신·출산에 따른 경제적 부담을 경감하기 위함이다. 그러나 실제 수혜자는 기준 중위소득 40% 이하의 가정에만 지원을 하고, 조제분유는 산모의 사망, 항암치료, HIV(인체 면역 결핍 바이러스) 등으로 모유수유가 불가능한 경우로 한정하여 제한적으로 지원하였으며, 이에 따라 거액의 불용액이 발생한 것이다. 정책 대상이 저소득층 영아임을 고려했을 때, 적극적인 사업집행이 요구됨에도 지나치게 제한적으로 사업을 추진한 것은 아쉬운 부분이다. 

 

국민건강증진기금으로 운영되는 모자보건사업은 점차 사업의 중요성이 커짐에 따라 예산이 증가하고 있음에도 불구하고 난임부부지원, 고위험임산부진료비지원에서 실집행률이 낮았으며, 56백만 원의 집행잔액 등이 발생하였다. 

 

결론

아동‧청소년 예산은 보건복지부 소관 0.6%밖에 되지 않으며, 다른 분야에 비해서도 상대적으로 낮은 수준이다. 아동‧청소년의 욕구에 부합하는 사업을 수행하고 아동친화적인 환경을 조성할 수 있도록 예산을 증액 편성할 필요가 있으며, 불용액 발생을 최소화하여 사업에 충실하도록 책임을 명확히 해야 한다. 

 

아동학대 관련 사업 등은 복권기금 범죄피해보호기금 등으로 이관되어 보건복지부 예산항목에서 제외되었다. 그러나 아동학대 예방 및 대처와 같은 사업의 중요성을 고려했을 때 예측가능성과 책무성에 한계가 있는 기금으로 운영되는 것은 사업의 불안정을 초래하기 때문에 사업을 안정적으로 수행할 수 있도록 국고보조사업으로 시행할 필요가 있다. 

 

노인 분야

 

평가

기초연금은 97.4%의 집행률을 보였는데 지난해와 비슷한 수준이나, 199,946백만 원의 불용액이 발생하였다. 원인으로는 예산편성 대비 전국소비자물가변동률이 1.3%에서 0.7%로 감소하여 기준연금액 인상분 감소, 생계급여 수급자의 경우 기초연금만큼 수급액이 감액되어 수급을 포기하는 경우 등을 꼽을 수 있다. 

 

노인빈곤율이 심각한 상황에서 정부는 소득인정액 기준을 완화하는 등 예산에 맞게 집행해야 함에도 불구하고 거액의 불용액이 발생한 것은 생계급여 수급자에 기초연금 수급액을 감액하는 제도에 기인한 것으로 보인다. 그리고 기초연금 예산에서 9,278백만 원의 막대한 예산을 질병관리본부 조직개편에 따른 인건비, 해외감염병(지카바이러스) 유입 사전 차단 대응, 감염병(C형 간염) 감시·조사, 메르스 환자 치료비 지원 등에 사용하기 위해 보건의료소관으로 이용한 것은 예산을 소관 사업에 맞게 사용하지 않고 타 소관 사업으로 이용한 것에 대한 책임 소재를 명확히 할 필요가 있다. 

 

양로시설 입소자수가 당초 4,034명으로 계획하였으나 실제 3,937명만 입소하여 양로시설 운영지원 예산이 599백만 원 불용되었다. 그러나 저소득 취약계층의 노인이 지속적으로 증가하고 있음에도 입소자수가 줄어들고 있다는 것은 현 거주지를 떠나 시설에 입소하기를 희망하는 노인이 많지 않다는 현실을 반영하고 있으며, ‘지역에서 살기’(Aging in Community)의 정책적 방향도 고려할 필요가 있다. 따라서 양로시설 입소 대상임에도 자가에 거주하기를 희망하는 저소득 노인의 주거 안전에 대한 지원 등을 다음연도 예산에 반영할 수 있도록 해야한다. 

 

노인요양시설 확충은 5,030백만 원의 불용액이 발생했는데, 이는 예산대비 18.6%로 막대한 금액이다. 보조금관리에관한법률 시행령 제4조에 의해 중앙정부와 지방정부가 50:50으로 재정을 분담하여 노인요양시설을 확충하도록 되어있다. 그러나 지자체의 재정 확보 어려움으로 불용액이 발생하였고, 노인요양시설 확충 2017년 예산은 2016년 대비 21.2%가 삭감되어 편성되었다. 노인인구가 증가하고 국공립 노인요양시설에 대한 수요도 증가하고 있음에도 지자체 재정문제로 불용액이 거액 발생한 것은 문제라고 보이며, 이를 해결하기 위하여 중앙정부의 재정책임을 강화하는 방안이 필요하다고 보인다. 

 

노인 중 독거노인의 비율이 점차 증가할 것으로 전망된다. 2015년 노인 중 독거노인의 비율이 9.1%였던 것이 2015년에는 13.1%로 나타났고, 2035년에는 23.2%로 예측됨에 따라 독거노인의 응급안전망 구축사업의 중요성은 더욱 커질 것으로 보인다. 작년과 대비해 불용액이 감소하였으나 2017년 예산이 삭감되었다. 사업의 중요도를 고려하여 예산의 미집행이 발생하지 않을 수 있도록 적절한 조치가 이루어져야 하며, 충분한 예산이 편성되어야 한다. 

 

결론

기초연금법 제3조에 기초연금 수급자가 노인의 70% 수준이 되도록 규정하고 있음에도 불구하고 2016년 기초연금 수급자수가 457만 명으로(보건복지부, 2016년 9월 기준) 65세 이상 노인수의 65.9%에 불과하다. 이처럼 목표수급률에 매년 미치지 못하고 점점 비율이 감소하고 있어 매년 거액의 불용액이 발생하고 있어 이를 개선하기 위한 정부의 적극적인 집행 노력이 요구된다. 

 

저소득층 노인이 계속해서 증가하고 있음에도 양로시설 운영지원 예산에 불용액이 발생한 것에 대한 책임소재를 명확히 하고 양로시설이 노인의 욕구에 적절히 대응할 수 있는 시스템으로 전환하는 등 저소득 노인들이 안정된 곳에서 생활할 수 있도록 정부가 적극적인 대안을 모색해야 한다. 

 

국공립요양시설은 상대적으로 시설과 인프라 구축이 잘되어 있어 선호도가 높다. 그러나 현재 우리나라 국공립요양시설은 약 2%도 안되는 상황이다. 시설확충에 대한 사회적 요구가 있음에도 불구하고 지방재정의 열악한 구조의 해결의지 없이 예산을 삭감한 것은 납득할 수 없다. 이는 앞서 국공립어린이집 확충과도 같은 문제로 정부는 중앙정부와 지방정부의 재정분담 문제 해결방안을 마련해야 한다. 

 

보건의료 분야

 

평가

국민건강증진기금은 국민의 건강 증진을 목적으로 사용해야 함에도 불구하고, 일반회계 자금의 성격으로 전용되고 있다. 특히 의료IT융합 산업육성 인프라 구축에 1,099백만 원의 예산이 편성되었고 36백만 원의 불용액이 발생하였다. 그러나 사업의 성과가 명확하지 않고 불용액이 발생했음에도 2017년 예산을 전년도에 비해 205% 증액한 것은 시정되어야 할 부분이다. 또한 현재 우리나라는 의료법상 의사-환자간 원격진료가 금지되어 있는데 오진과 개인질병정보 유출의 위험성이 크기 때문이다. 지출의 타당성이 없는데도 국민증진기금으로 원격의료제도화기반구축사업의 예산을 증액 책정하는 것은 납득하기 어렵다. 따라서 사업에 대한 검증절차를 명확히 하여 2018년 예산에 반영하도록 해야 한다. 

 

공공보건정책 소관 일반회계 결산내역을 살펴보면, 717백만 원의 불용액이 발생하였다. 지역거점공공병원 공공성 강화 사업은 지방의료원 등에 지원함으로써 지방 지역주민에게 충분한 의료서비스를 제공하는데 목적을 두고 있다. 그러나 329백만 원의 불용액이 발생하였고 2017년 예산은 전년도에 비해 12.6% 삭감된 57,628백만 원이 편성되었다. 지역별 의료불균형이 심각한 상황임에도 지역거점공공병원 공공성 강화에 대한 예산 미집행 및 예산 삭감에 대한 충분한 설명이 요구된다. 

 

의료 및 분만 취약지역 지원사업은 2015년에 이어 불용액이 발생하였다. 2015년 539백만 원 보다는 적은 액수인 75백만 원의 불용액이 발생하였지만 신규 지역에 대한 운영비를 제대로 집행하지 않은 것으로 드러나 이에 대한 설명이 필요하다. 

응급의료에 관한 법률 제19조에 의거하여 응급의료를 효율적으로 수행하기 위하여 응급의료 기금을 설치할 수 있도록 하고 있다. 그러나 응급의료에 충분한 지원이 필요함에도 응급의료기금 14,241백만 원의 막대한 불용액이 발생하였다. 특히 중증외상전문진료체계 구축 사업, 해양원격응급의료체계 지원, 응급의료전용헬기 운영지원, 응급의료기관 지원발전 프로그램, 취약지역 응급의료기관 육성, 응급의료 조사연구, 응급의료 정보망 구축 등의 항목에서 불용액이 발생하였다. 그리고 불용액 발생과 함께 2017년 예산이 삭감되었다. 

 

특히 중증외상전문진료체계 구축 사업은 10,152백만 원이라는 큰 금액의 불용액이 발생하였다. 중증외상정문진료체계사업은 중증외상환자에 응급수술 등 제대로 된 치료를 할 수 있도록 시설, 장비, 인력 등을 지원하여 예방 가능한 사망률 감소를 위해 시행하는 것이다. 그럼에도 불구하고 불용 사유를 외상센터의 전문 인력 부족만을 언급하고 있고 이에 대한 대안을 제시하지 않고 있다. 응급의료는 시설, 인력 등 지원을 안정적으로 지원하여 촌각을 다투는 상황에서 환자에게 적절한 치료를 할 수 있도록 해야 한다. 그러나 지속적인 불용액 발생, 예산 삭감 등을 보면 정부가 응급의료에 대해 정책적 고려를 충분히 하고 있지 않다고 보인다. 

 

결론

국민건강증진기금은 국민건강증진법에 의거해 국민의 건강 증진을 목적으로 사용해야 한다. 그러나 의료IT융합 산업육성 인프라 구축, 원격의료 제도화 기반 구축사업 등 기금의 목적과 상관없고 일반회계로 편성해야 하는 사업 등에 예산을 편성하고 있다. 반면 국가금연서비스, 구강건강관리, 건강증진조사연구 등 목적에 부합하는 사업은 책정된 예산이 적을 뿐 아니라 불용액이 발생하였다. 따라서 건강증진기금이 법에 명시된 목적에 맞게 지출될 수 있도록 정책적 대안마련이 필요한다. 

 

공공보건정책 소관 사업 예산의 불용액이 발생하는 원인을 규명하고, 재발방지를 위한 정책적 대안을 제시해야 한다. 또한 의료의 공공성 확보를 위해 예산이 대폭 증액될 필요가 있다. 

 

응급의료기금은 국민들이 응급상황에서 신속하고 적절한 응급의료를 받을 수 있도록 하는데 목적을 두고 있는 만큼 지속적으로 예산이 미집행된 원인을 규명할 필요가 있다. 또한 응급의료기금에 적절한 예산이 편성될 수 있도록 해야 한다. 

 

장애인 분야

 

평가

장애인 정책 소관 사업은 5,781백만 원의 불용액이 발생하였다. 장애인활동지원사업은 예산편성과정에서 예산이 부족하게 반영되었다는 비판이 있었음에도 불구하고 2015년도에 이어 2016년도 결산에서도 불용액이 103백만 원 발생하였을 뿐만 아니라 장애인정책홍보의 통합운영을 통해 홍보효과 제고 및 예산집행 효율성 도모를 위해 680백만 원을 장애인지원관리 사업으로 전용하였다. 장애인사업의 사업별 홍보를 일원화하려는 취지가 있는 것으로 보이나 예산의 부족이라는 비판이 있다는 점을 감안한다면 보다 명확한 근거가 제시될 필요가 있는 것으로 보인다. 

 

장애인차별금지 모니터링 및 인식개선 사업을 통해 장애인의 권익보호, 장애인차별개선 등을 목표로 하고 있다. 그러나 2015년에 이어 2016년 결산도 불용액이 발생하였고, 장애인정책국 통합홍보예산, 국제회의(국외출장)를 위한 국외여비 부족분, 장애체험센터 행정보조원 연금지급금 부족분 등 해당사업과 관련 없는 사업에 예산을 지출한 것에 대한 책임 소재를 명확히 할 필요가 있다. 또한 장애인단체지원사업의 경우 불용액의 액수가 크지는 않지만 항목이 장애등급제 개편을 위한 장애인단체 의견수렴사업이었음에도 사업이 미집행 되지 않은 점은 아쉬운 대목이다. 

 

국민건강증진기금으로 재활병원을 2개 권역에 설립하도록 계획하였으나 충남에서 선정취소 요구를 하여 불용액이 발생하였는데 이는 2015년도에 이어 올해도 같은 이유로 취소되었다.  

 

결론

장애인정책소관은 사업의 예산이 다른 사업으로의 이‧전용이 많이 발생하였다. 장애인활동지원 사업 등 대상자의 욕구가 꾸준히 있고 예산을 확대 편성해야 함에도 불구하고 예산을 전용한데에 대한 명확한 설명과 재발방지대책이 요구된다. 그리고 충남 지역의 재활병원 건립이 2015년도에 이어 2016년에도 설립이 취소되어 불용액이 발생하였는데 이에 대한 명확한 설명과 대안이 제시되어야 한다. 

 

국립병원

 

국립소록도병원을 포함한 8개의 국립병원의 인건비가 4,688백만 원의 막대한 불용액이 발생하였고, 원인은 정원 및 기준호봉 미달이 대부분 공통적인 이유이다. 그러나 국립병원의 불용액은 같은 이유로 지속적으로 발생하고 있고 여전히 시정되지 않고 있다. 

 

따라서 국립병원의 안정적 운영을 위해 지속적으로 발생하고 있는 정원 및 기준호봉 미달 문제의 개선이 시급히 이루어져야 한다. 
 

복지동향 2017년 8월호

기획주제1. 국민기초생활보장법상의 부양의무자 기준

기획주제2. 부양의무자기준으로 인한 수급 사각지대

기획주제3. 부양의무자기준 폐지 방안

 

 

부양의무자 기준 폐지 방안

류만희 | 상지대학교 사회복지학과 교수

 

국민기초생활보장법(이하 기초법)은 생활보호법과 비교할 때 여러 측면에서 긍정적 평가를 받는 제도이다. 그 중 가장 꼽히는 것은 생활보호법은 시혜성 급여의 성격을 갖는다면 기초법은 권리성 급여라는 것이다. 헌법상의 생존권적 기본권의 보장, 전국민의 최저생활을 보장하는 실천적인 정책수단으로 기초법이 작동하는 것이다. 때문에 대한민국 국민이라면 누구든지 급여를 받을 수 있는 자격을 가진 사람이고, 이를 수급권자라 한다. 그런데 수급자 즉, 급여를 받는 사람이 되기 위해서는 소득인정액이 기준 중위소득의 일정비율 이하여야 하고, 동시에 부양의무자 기준을 충족해야 한다. 부양의무자가 없거나, 부양의무자가 있다 하더라도 부양능력이 없거나 부양받을 수 없는 자여야 한다. 

 

달리 표현하면, 아무리 가난해도 급여를 받을 수 있는 수급권자의 1촌 이내 직계혈족과 배우자가 부양능력이 있으면 수급자가 될 수 없다는 말이다. 그리고 이들을 우리는 비수급 빈곤층, (보호의)사각지대라 칭하는데, 그 규모가 2015년 기준 93만 명(63만 가구)이나 된다. 비수급 빈곤층의 존재가 기초법의 한계, 전 국민의 최저생활을 보장하는 최후의 사회안전망으로서 기능을 충실히 담당하고 있지 못하다는 비판의 출발점이 된다. 그 심각성을 더하는 것은 비수급 빈곤층의 80%가 노인이 포함된 가구라는 점이다. 따라서 ‘비수급 빈곤층 = 노인빈곤가구’라 할 수 있다. 

 

부양의무자 기준은 생활보호법 제정시부터(1962.1.1) “부양의무자가 없거나 부양의무자가 있어도 부양할 능력이 없는 경우(제3조제1항)”로 적용되고 있었고, 같은 해 7월 시행령에서 부양능력이 없는 경우를 1. 남자로서 연령 65세 이상인 때 2. 부녀자로서 50세 이상인 때 3. 심신장애로 인하여 근로능력이 없을 때 등으로 한정하는 것을 시작으로 현재에 이르고 있으니, 우리나라 빈곤정책 역사와 같이 했다고 볼 수 있다. 이렇게 오랜 역사적 전통(?)을 갖고 있어서 일까? 부양의무자 기준은 그 동안 17회의 개정(완화)과정을 거쳤지만 그때마다 완화 반대에 부딪혀 상당한 진통을 겪어왔고, 다른 한편으로는 보호의 사각지대를 방치한다는 비판을 받아왔다. 

 

지난 대선 국면에서 부양의무자 기준은 ‘완화’가 아니라 ‘폐지’의 문제로 공론화되기 시작했다. 예상하지 못했던 보수진영의 후보를 시작으로 모든 후보들이 부양의무자 기준의 ‘폐지’를 공약하였다(홍준표 제외). 뿐만 아니라 시민사회단체에서도 부양의무자 기준 폐지를 강력히 촉구하고 있다. 이에 문재인 정부도 후보시절 공약한 부양의무자 기준 폐지에 대한 이행전략을 수립하고 있는 것으로 알려져 있고, 보건복지부 장관 후보자는 청문회에서 부양의무자 기준을 최대한 빠른 시일 내에 폐지하겠다고 밝히고 있어 조만간 가시적인 정책 성과가 기대된다. 이제 문제는 어떻게 폐지하는 가이다. 관련하여 여러 가지 폐지방안 조합이 가능하다. 앞서 언급한 것처럼 비수급 빈곤층은 사실상 노인빈곤가구이고, 가구주가 비경제활동 인구라는 점을 감안할 때 폐지시점과 폐지 방법이 중요한 문제가 아닐 수 없다. 뿐만 아니라 상당한 재원이 소요되는 사업이니 만큼 폐지 방안에 지혜를 모아야 할 것이다. 

 

폐지방안으로는 단계적 폐지방안으로 인구 특성별(대상별) 폐지방안과 급여별 폐지방안이 있고, 이와 다르게 전면적 폐지방안이 있다. 후자의 방법은 예산문제와 더불어 예상치 못한 정책 효과 등을 우려하여 실현가능성이 높지 않다. 대상별 폐지방안은 “수급자 및 부양의무자가 노인·중증 장애인인 경우 부양의무를 면제”하겠다는 것이다(보건복지부, 2017). <노-노>, <노-장>, <장-노>, <장-장> 부양에 대한 부양의무 면제와 부양의무자가구에 노인 또는 중증장애인이 포함된 가구일 경우 부양의무를 면제하겠다는 것이다. 빈곤층 및 비수급 빈곤층은 노인과 장애인가구로 이루어진 취약계층 가구가 대부분이기에 부양의무자 기준을 우선 폐지하는 것이다. 그러나 복지부(안)는 예산제약과 더불어 도덕적 해이를 전제하는 방안을 모색하고 있다. 따라서 부양의무자 기준 폐지 취지가 비수급 빈곤층의 최저생활보장에 있다는 점에서 볼 때 복지부 안은 예산 맞춤형 폐지방안이라 할 수 있다. 복지부(안)는 고액 소득・자산 부양의무자로 인한 형평성 문제 때문에 부양의무 면제 대상을 기초연금, 장애인 연금 수급자로 한정하는 것을 제안하고 있다. 제안배경은 부양의무자 기준을 폐지하면 재산의 부당한 사전증여, 가구 분리 등 도덕적 해이 현상이 발생한 것이라는 우려 때문이다. 

 

이 같은 주장은 부양의무자 기준의 완화나 폐지를 논의할 때면 어김없이 등장하는 복지부의 소위 타워팰리스 논리이다.1)
. 그러나 이 주장의 약점은 실제 사례가 아니라 ‘가정’에 근거하고 있다는 점이다. 물론 새로운 정책을 시행하기에 앞서 발생 가능한 모든 경우를 가정해보고 검토 후 정책을 수립할 필요가 있다. 그러나 극단적 가정을 전제로 정책을 수립하거나 또는 시행을 반대하는 것은 설득력이 없다.2) 실제 수급권자나 부양의무자가 보유하고 있던 일반(주거)·금융·자동차 재산을 증여 및 처분(매매, 금융재산 감소)한 경우가 발생할 수 있다. 그러나 이 경우에도 2003년부터 지침으로 그리고 2016년부터는 시행령에 근거를 마련하여 <기타 산정되는 재산>으로 적용하고 있다. 즉 부정한 의도로 고소득·고액자산가가 사전증여를 한다손 치더라도 수급자로 선정되는 것은 불가능하다. 따라서 취약계층가구에 우선으로 부양의무 면제조항을 적용한다면 부양의무자의 인구학적 기준은 없애고 취약한 수급권 가구로 재검토할 필요가 있다. 

 

한편 장애인 단체 등 일부 시민단체에서는 노인과 장애인만 우선으로 부양의무 면제를 적용하는 것에 반대한다. 기초생활보장제도는 과거 생활보호법에서 포괄하지 못했던 근로능력자 등 전 국민을 포괄하는 취지(인구학적 기준의 폐지)로 도입되었는데, 부양의무자 기준에 다시 인구학적 기준을 적용하는 것은 제도를 역행·후퇴시킨다는 것이다. 또한, 노인·장애인으로 대상을 한정시킬 경우 부양의무자 기준으로 고통받고 있는 그 외 대상자와 형평성에 어긋난다는 점을 강조한다. 따라서 부양의무자 기준을 단계적으로 폐지해야 한다면 인구학적 기준보다는 급여별 폐지 기준을 우선하여 검토하는 것이 필요하다는 견해다.

 

국정기획자문위원회 앞, 부양의무자 기준 폐지 공약이행 촉구 기자회견(2017.7.5.) ⓒ참여연대

 

급여별 폐지방안으로는, 대개의 경우 주거급여를 우선 폐지하고, 의료, 생계급여 순으로 폐지하자는 입장이다. 공공임대주택 부족 등 사회적 취약계층의 주거권 보장과 개별급여의 취지에 따라 주거급여는 별도로 운영 가능하다는 점에서 부양의무자 기준을 먼저 폐지할 수 있다는 주장이다(배진수, 2016). 빈곤층의 주거욕구가 높은 점을 반영한 것이다. 주거급여를 우선 폐지 방안은 적은 예산으로 폐지 효과를 얻을 수 있다는 현실적 이유가 있으며, 폐지논의의 물꼬를 틀 수 있다는 점에서 설득력 있는 단계설정인데, 국정기획자문위원회의 내부 논의에 따르면 주거급여부터 폐지하는 순으로 확정된 것으로 알려져 있다.

 

둘째, 의료급여부터 폐지하는 방안이다. 의료급여는 기초보장제도 수급 대상자와 비수급 빈곤층에게 욕구가 큰 급여이다. 기존 통합급여체계 시 수급에서 벗어나지 않으려 했던 이유 중 하나가 의료급여였다는 점에서 빈곤층에게 의료급여는 없어서는 안 될 매우 중요한 급여이므로 부양의무자 기준을 의료급여에 먼저 적용하자는 접근도 가능하다. 그러나 의료급여는 기초보장제도에서 가장 많은 예산이 집중되어 있고, 부양의무자 기준을 폐지할 때에도 많은 비용이 수반된다는 점에서 우선 폐지가 쉽지 않다. 또한 건강보험과의 제도적 정합성을 고려하는 등의 조치가 필요하다. 4) 

 

셋째, 생계급여부터 폐지하는 방안이다. 소득수준이 가장 열악한 대상자들의 현실 문제를 우선하여 고려하자는 뜻이다. 하지만 생계급여 역시 의료급여와 마찬가지로 많은 예산이 소요된다는 점에서 쉽게 논의되지 못하고 있다. 2017년 현재 생계급여 기준액은 약 49.5만 원이다. 문재인정부에서 기초연금을 30만 원으로 인상하면 1인 가구에 지원되는 생계급여는 기초연금 등 공적 이전소득이 제외된 약 20만 원 남짓이다. 즉 기존보다 기초연금을 10만 원 인상할수록 생계급여에 수반될 소요예산은 그만큼 적어진다는 점에서 생계급여의 우선적 폐지가 검토될 수 있다.

 

단계적 폐지방안의 순서는 주거급여→의료급여→생계급여 순으로 폐지하거나 반대로 가장 열악한 집단부터 부양의무자 기준을 폐지하자는 견해로 생계급여→의료급여→주거급여 순으로 적용하는 안도 가능하다. 한편 현물성 급여를 먼저 적용하자는 견해는 의료급여를 먼저 폐지하고 나머지 현금성 급여(생계·주거급여)를 동시에 폐지하자는 안(의료급여→생계·주거급여)으로 도출되고, 반면에 의료급여는 가장 예산이 많이 필요하기에 현금성 급여부터 먼저 폐지하자는 안은 생계·주거급여→의료급여 순으로 폐지하자는 안 등 여러 가지 조합이 가능하다. 급여별 폐지 순서 및 방향에 대한 의견이 전문가와 대상자 내에서도 서로 다르고, 어떤 급여를 우선으로 폐지하더라도 그에 따른 형평성 논란은 발생할 여지가 있다. 따라서 이러한 급여별 폐지방안은 부양의무자 기준 폐지를 단계적으로 진척시키려는 초기 의도와 달리 오히려 발목을 잡거나 진통으로 남겨질 가능성도 있다. 

 

부양의무자 기준 폐지의 제도적 안착을 위해 정밀한 검토와 조사가 필요하지만, 생존권 위협에 직면하고 있는 비수급 빈곤층의 삶을 정책결정의 최우선으로 고려한다면 전면폐지라는 획기적인 정책결정도 우리 사회에서 불가능하지 않다. 부양의무자 기준 폐지 문제는 빈곤층에게 떡 하나 더 얹어 주는 시혜가 아니다. 그것은 그 동안 소홀히 했고, 애써 외면했을지 모를 빈곤층의 권리를 회복시키는 과정이다. 참이 많이 지연된 오늘에서 말이다. 그러니 부양의무자 기준 폐지를 논의하면서 다른 제도들과 달리 유독 과도한 예산 공포를 유발할 필요도 없고, 비용지불자와 수급자 간의 불필요한 갈등에 기대어 제도시행을 지연시키지 않아야 할 것이다. 부양의무자 기준 폐지 문제는 복지에 대한 공적분담과 사적분담 간의 균형적 분담 혹은 새로운 분담유형 혹은 분담 조합을 만들어가는 과정이고, 우리게 맞는 새로운 복지국가를 만들어 가는 과정이다. 

 

 

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1) <타워팰리스에 사는 65세 아들이 부양하지 않는 경우>라는 복지부의 예시문이 있는데, 부양의무자 기준 폐지 반대논리로 파급력이 상당하다. 
2) 신청탈락 가구의 부양의무자 가구의 월평균 소득은 185만원, 재산총액은 1억6천만원, 부채총액은 2천7백만원으로 조사되었다(박경하 외, 2013).
3) 2015년 서울복지실태조사 분석결과를 보면, 노인가구주가 다른 가족원을 부양하고 있는 경우가 24.8%이고 이들은 상대적으로 경제상태가 양호한 노인(부양의무자)이다. 반면에 수급권자가 노인이면 부양의무자는 노인의 부모라기보다는 자녀인 중장년층인 경우가 많다(김경혜·장동열, 2016). 부양의무자 기준의 문제는 소득은 빈곤한 가구(가령 노인과 장애인 가구 등)가 자녀의 실질적인 부양이 없어도 부양을 간주하여 수급조건에 배제되는 것이라 할 수 있다. 즉 부양의무자 논의에 있어 핵심 정책적 대상집단은 수급권자에 해당하는 빈곤계층이라 할 수 있다.
4) 예컨대, 건강보험 피보험자로 있던 경우와 폐지 후 수급자로 부담해야 할 급여비용, 보험비용에는 현격한 차이가 있을 수 있는 점을 고려해야 할 것이다.

 

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<참고문헌>
김경혜·장동열(2016), 2015년 서울복지실태조사 심층분석 리포트, 서울연구원.
국회예산정책처(2017), 국민기초생활보장법 일부개정법률안 비용추계서.
배진수(2016), 맞춤형 개별급여 1년, 국민기초생활보장제도 평가와 개선과제, 국회토론회 자료집.
보건복지부(2017), 부양의무자 기준 완화 관련 내부자료.  
장동열·류만희(2017), 부양의무자 기준 폐지 방안: 비수급 빈곤층, 사각지대 해소. 2017 비판복지학회 춘계학술대회 자료집.

지역사회복지와 마을공동체: 내가 변하고 지역이 변해야 복지국가가 완성된다.

 

홍영준 l 상명대학교 가족복지학과 교수

 

들어가며

 

일반적으로 알려진 복지국가란 국민전체의 안녕과 행복을 위한 국가의 적극적인 역할이 강조되는 사회를 의미하며 보편적인 시민의 권리(사회권)가 보장되는 사회를 목표로 하는 것으로 알려져 있다. 많은 복지국가의 담론 중에 국가의 역할을 강조하다 보니 민간 혹은 시민의 역할에 대한 논의가 너무 일방적으로 기술 혹은 묘사되어 복지국가 내 시민의 역할에 대한 왜곡된 시선이 일부 존재하는 것도 사실이다. 그러나 필자는 복지국가란 그 누구도 아닌 시민이 만들어가는 이상적인 사회의 형태라고 믿고 있으며 시민 주도하에 이루어지는 복지국가만이 진정한 복지국가의 이상을 이룰 수 있다는 전제하에 복지국가내의 새로운 지역사회복지실천에 관한 원리를 제시하고자 한다.  

 

지역사회복지의 배경과 개념화

 

일반적으로 사회복지실천은 대부분 지역을 기반으로 이루어지기 때문에 지역사회복지라는 개념은 어찌 보면 모든 사회복지실천를 의미한다고 할 수 있다. 하지만 여기서는 지역사회복지의 대표적인 기능 중 복지국가성립과 가장 밀접한 연관을 가지며 최근 논의가 급증되고 있는 지역조직화에 한해 논하고자 한다. 지역조직화를 관의 측면에서 볼 때는 지방분권화 강화로 인하여 지역중심의 복지서비스 전달체계 구축과 지역욕구를 기반으로 하는 복지체계에 대한 필요성의 증대로 이해할 수 있고, 민의 입장에서는 지역주민 스스로 지역의 문제를 규정하고 해결하려는 주민 욕구를 기반으로 복지서비스를 재편하려는 요구로 설명가능하다. 즉, 복지수요에 비해 한정된 복지공급의 문제 해결을 위해 지역사회의 역량을 강화하여 지역사회 내에서 스스로 문제를 해결하고 주민들이 더불어 살아가는 지역사회를 구축하고자 하는 시도들이 새롭게 증가하고 있다는 뜻이다. 그 대표적인 예가 최근 서울시에서 추진되고 있는 이웃만들기 지원사업, 마을공동체 만들기 사업, 사회적 협동조합, 마을기업과 같은 것이다.

 

지역조직화기능은 사회복지사업법에 근거하여 사례관리기능, 서비스제공기능과 함께 사회복지관 3대 주요 기능으로서 자리 잡고 있다. 지역조직화의 기능은 복지네트워크 구축, 자원개발 및 관리, 주민조직화로 크게 나눌 수 있는데, 복지국가의 설립을 위해서 가장 중요한 개념은 주민조직화일 것이다. 주민조직화란 주민이 지역사회 문제에 스스로 참여하고 공동체 의식을 갖도록 주민조직의 육성을 지원하고 이러한 주민협력강화에 필요한 주민의식을 높이기 위한 교육을 실시하는 사업으로 정의된다(이찬희, 문영주, 2012). 하지만 일반적으로 많은 사람들이 인식하는 주민조직화란 지역 내의 사회문제를 발굴하고 그 문제를 해결해 나아가기 위하여 전문적인 역량을 가진 전문가(professional leadership)가 주민을 조직하여 그 문제에 공동으로 대응 및 해결해 나아가는 과정으로 인식하고 있다. 특히 지역조직화는 지역사회 조직화, 주민조직화, 주민참여, 주민 임파워먼트 등 유사 용어들이 혼용되어 사용되고 있다.  

 

이와 같이 다양한 개념들 중에서 지역조직화 기능에 대한 국내외 선행연구 및 지역사회기반참여연구 결과를 종합하면, 지역조직화는 대부분 주민조직화와 가장 유사한 의미로 사용되고 있어 이 글에서 나타나는 지역조직화 논의 또한 주민조직화를 기본으로 형성되고 있음을 밝힌다.  

 

지역조직화기능은 사회복지관의 3대 주요 기능임에도 불구하고 그 실천경험과 사례는 부족하다. 대부분의 지역조직화 사업들은 동네주민들의 동호회 설립과 같은 단기적이며, 소규모로, 가시적성과를 위한 사업으로 이루어져있다. 이는 한국의 독특한 복지환경에 기인한다. 한국의 사회복지사는 서구사회와 다르게 조직에 속함으로서 그 역할과 지위가 부여된다는 점이다. 다르게 말하면 개인자격의 실천(independent practice)이 불가능하기 때문에 복지분야에서의 지역조직화 실천은 기관을 중심으로 이루어지고 있으며 이는 이미 규격화 혹은 공식화 되어 있는 조직화 실천을 의미한다. 따라서 지역조직화실천은 사회복지사가 복지관을 기반으로 정부 예산을 통해 진행하고 있는 실정이며, 정부예산 사용은 곧 정부의 평가로부터 자유로울 수 없다는 의미이다. 현재 복지관의 평가시스템은 국내 지역조직화 사업에 많은 제약과 한계를 불러일으켰다. 예를 들어, 단기성과를 기대하기 어려운 지역조직화사업의 고유한 성질은 현재의 양적평가기준에 부합하지 않으며 이는 많은 복지기관들이 지역조직화사업을 협의의 의미에서 해석하고, 가시적 성과가 높은 의제의 선택과 실행을 반복함으로서 지역사회의 실질적인 영향 및 변화를 가져올 수 있는 사업을 추구하게 하였다. 또한 복지현장의 지역조직화기능의 교육기회 및 정보 부족과 복지관의 정부 재정의존도 또한 지역조직화의 장기적이며 사회개혁적 기능을 이행하는데 어려움으로 작용하고 있다. 따라서 현재 수준의 지역조직화사업은 이상향으로 자리 잡은 복지국가를 이룩하는데 도움이 될 수 없다고 판단된다. 복지국가를 이룩하기 위해 새로운 지역조직화의 실천 원리를 다음과 같이 제시해본다.      

 

 

시민이 주도하는 복지국가를 위한 새로운 지역조직화 원리

 

첫째, 과정중심적 접근(process-oriented approach)이다.  현재 사회복지 실천모델의 경우 결과중심 원칙이 대부분 실천에 적용되고 있으며, 특히 성과위주 평가시스템의 고착으로 인해 실천과정 중에 파생되는 긍정적 효과 및 그 영향력을 등한시 혹은 인정하지 않는 문화가 복지 분야에 팽배하다. 지역조직화사업의 경우 사업특성 상 단기간의 성과(short-term outcome)를 기대하기 어려운 분야이고 따라서 단순히 결과중심의 사업평가는 새로운 지역조직화 사업의 계획 및 진출을 가로 막는 대표적인 진입 장애물로 인식되고 있다. 평가시스템의 변화가 선 전제되어야 하지만, 앞으로의 지역조직화사업은 결과중심(지역사회의 유형적이며 가시적인 변화)적인 접근과 더불어 과정중심(과정 자체의 무형의 의미를 인지함)적 접근을 추구해야 할 것이다. 즉, 과정중심의 접근은 가시적인 지역사회의 변화를 추구함과 동시에 지역사회를 조직하고 변화시켜나가는 과정에서 파생되는 비가시적이며 무형적인 지역사회의 자본을 하나의 목표로 삼는 것이다. 또한 이러한 지역조직화 과정의 참여를 배움의 과정(learning process)으로 인식해야 하고 조직화과정 참여만으로도 배움의 결과를 가질 수 있다는 믿음으로 사업을 진행해야 할 것이다.  

 

과정 중에 얻을 수 있는 것은 비가시적이며 무형적이지만 인간관계 내 파생되며 존재하는 사회적자본(social capital)으로 인식되며 이는 지역사회 구성원들에게 공유된 행동 규범과 공통적인 정체성을 형성하는데 도움을 주고 결국 지역사회의 모든 종류의 생산 활동에 도움을 주게 된다. 이는 결국 결과중심의 접근이 추구하는 가시적이며 유형의 변화 또한 일종의 지역 생산 활동의 산출물이라는 점을 고려할 때 양쪽의 가치는 동일한 것으로 이해할 수 있다. 결론적으로, 지역조직화의 최종 결과가 그 지역사회의 변화를 추구하는 것 이라면 지역조직화 과정의 결과는 참여자들의 개인적 변화(성장)를 추구하는 것으로 이해 할 수 있다.  

 

둘째, 가치 중심적 접근(value-centered approach)이다. 복지국가를 이룩하기 위한 지역조직화사업은 사회복지의 가장 기본이 되는 철학적 근본 및 가치(philosophical foundation and value)를 기반으로 해야 한다. 사회복지의 다양한 기본적 가치 중 사회권, 시민권, 강점관점, 사회정의와 같은 가치들이 적용될 수 있다.  

 

사회권의 경우, 지역조직 실천과정은 지역사회의 주민들이 인간다운 생활을 영위하는데 필요한 조건을 국가에 요구할 수 있는 적법한 절차를 찾아가는 일련의 활동으로 인식해야하며 시민권의 경우 지역조직화 실천과정을 시민으로서의 권리와 책임을 동시에 다하는 과정으로 인식하며 동시에 내가 살고 있는 지역의 구성원으로서 “완전한 참여”를 한다는 의미로서 해석이 가능하다. 강점관점의 경우 지역사회내의 환경(구조 및 제도 포함) 및 구성원이 현 지역사회의 문제를 스스로 해결 할 수 있는 충분한 강점을 지니고 있다는 믿음을 기반으로 지역사회의 강점을 우선적으로 발굴하고 그 강점을 기반으로 드러난 결핍(deficit) 혹은 단점을 상쇄 및 극복하려는 접근을 해야 한다. 마지막으로 사회정의는 지역사회의 조직화 과정은 지역사회 내 드러나 있거나 혹은 숨어있는 불평등에 항거하는 과정이다.

 

셋째, 선 순환적 접근 (virtuously circular approach)이다. 지역조직화의 과정은 끊임없는 선순환과정을 겪어야 한다. 즉, 선순환이란 우선 지역사회에서 해결해야하는 지역사회문제 혹은 의제를 선정해 나아가는 과정으로부터 시작된다. 발굴된 다양한 의제 중에서 가장 시의성이 있고 주민의 삶에 영향을 미치는 의제를 선택하는 것이 그 다음 단계일 것이다. 문제를 해결하고 그 해결방법 및 결과가 다른 지역사회에 확산되는 것을 끝으로 지역조직화 전체의 과정이 이루어진다. 한 번의 조직화 과정을 통해 문제 해결이 되고 나면 자연스럽게 첫 단계로 돌아가 다른 의제로 새롭게 시작하는 과정을 거쳐 끊임없는 지역사회발전에 이바지해야한다. 즉, 지역조직화과정은 상시체계로 이루어져야한다.

 

넷째, 상호 성장 중심적(reciprocal growth approach)이여야 한다. 지역조직화의 가장 기본적인 목적으로서 지역사회의 문제 해결을 우선적으로 꼽을 수 있으나, 동시에 지역조직화에 참여하는 구성원들의 개인적 성장 또한 매우 중요하다. 즉, 지역조직화의 문제 해결은 지역사회의 성장을 담보할 수 있었으나, 참여자 혹은 구성원들의 개인적인 성장은 상대적으로 강조되지 않았었다. 따라서 이 원칙은 과정중심적인 접근과 맥락을 같이하는 것으로서 지역조직화의 과정을 구성원이 하나의 배움의 과정으로 인식하고 지역구성원들 간의 상호작용을 통한 동반 성장을 목표로 해야 한다. 또 하나의 특징은 전통적으로 사회복지사와 주민과의 관계를 도움을 주는 사람(helper)과 도움을 받는 사람(beneficiary)으로 정의하는 사회복지 전통과 다르게 지역사회조직 실천과정을 통해 복지사와 주민간의 긍정적, 호의적, 교육적인 상호 작용을 통한 지역주민의 성장과 동시에 사회복지사의 개인적 성장도 목표로 해야 한다는 점이다.

 

마지막으로, 다양성 강조 접근(diversity emphasis approach)이다. 다양성의 강조는 오래전부터 사회복지의 근간을 이루는 전통적 원리이다. 다양성의 강조는 두 형태로 이해가능하다. 첫째는 지역조직화 활동 주체(player)의 다양화이다. 기존 지역조직화 사업이 사회복지관의 주도로 이루어지는 사업에 한정되었다면 미래의 지역조직화 사업은 전통적 복지영역의 틀을 깨고 다양한 주체, 예를 들면 시민사회와 협동조합(사회적경제)과 같은 새로운 주체와의 적극적인 협력 혹은 경쟁을 통해 지역 복리 증진을 위한 최상의 성과 도출을 위해 노력해야한다. 현재 서울시의 찾아가는 동주민센터의 마을 사업과 같이 일부 지역사업이 관주도 이루어지고 있는 상황에서, 지역조직화의 가장 이상적인 발전 방향은 ①관주도에서 민주도로 또한 ②복지기관에서 민간 자조 집단(self-help group)으로 발전일 것이다. 두 번째로, 의제의 다양화이다. 기존 많은 지역조직화 사업의 경우 지역 내의 자신들의 이익 혹은 편의를 추구하는 위주의 의제였다면 앞으로는 이기(利己)에서 이타(利他)로, 즉 자신의 이익이 아닌 지역 내·외의 취약계층을 포함한 사람들의 이익을 대변할 수 있는 의제로 더욱 발전 되어야 할 것이다.  

 

복지국가를 이루기 위하여 지역복지운동의 중요성은 아무리 강조해도 지나치지 않다. 이러한 지역조직화사업을 위해 몇 가지의 새로운 접근 원리를 논의해보았다. 위와 같은 원리들이 지역조직화의 모든 원리는 다 설명할 수는 없으나 새로운 논의의 시발점은 될 수 있다고 생각한다. 이와 같은 원리들을 통한 지역조직화, 즉 나를 변화시키고 결국엔 지역을 변화시키는 지역조직화 사업이 더욱 많아지길 기대한다.  

 

 

[참고문헌] 
류기형. (2008). 자원봉사 직무특성이 활동만족도와 지속의지에 미치는 영향 연구. 사회복지정책, 35, 221-243.
오정수, 류진석. (2014). 지역사회복지론. 서울. 학지사.

이찬희, 문영주. (2012). 부산 사회복지관 지역조직화 운영모델 연구. 부산복지개발원. 
이찬희, 문영주. (2013). 부산지역 사회복지현장 실무자의 지역조직화사업 수행경험에 관한 연구. 한국지역사회복지학. 45, 1-32.

최옥채(2001) 지역사회 조직화모형에 관한 소고. 한국사회복지학회 추계학술대회 자료집
274-286.
최일섭, 류진석(1997) 지역사회복지론 서울대학교 출판부
Parachini, L., & Covington, S. (2001). Community organizing toolbox: A funder’s guide to community organizing. Washington, DC: Neighborhood Funders Group. 

복지동향 2017년 10월호 <최저임금, 쟁점과 대안>

기획주제1. 최저임금 결정기준의 쟁점과 대안 | 김은기

기획주제2. 최저임금의 결정과정과 대안 | 이수호

기획주제3. 최저임금제도의 국제적 흐름 | 오상봉

 

최저임금 결정기준의 쟁점과 대안

 

김은기 | 전국민주노동조합총연맹 정책국장

 

최저임금위원회(이하 최임위)는 매년 4월 최저임금 심의 활동을 시작으로 6월 말 또는 7월초․중순에 심의를 완료¹⁾하고 고용노동부장관에게 그 결과를 제출함으로써 심의활동을 종료한다.

2017년 최임위 심의는 예년과 같이 4월에 시작 하였다. 그러나 노동계위원들이 지난해 7월 ‘최저임금제도개선을 촉구’하며 사퇴서를 제출하고 이번 심의에 불참하며 위원회 활동은 시작부터 휘청거리는 듯 했지만 노동계 위원이 지난 6월 15일 전원 복귀함으로써 정상화 되었다. 본격적인 심의과정에서 많은 쟁점을 보였지만 결국 7월 15일 제11차 최임위 전원회의에서 ‘시급 7,530원’이 심의‧의결되었다.

이번 심의과정에서 보인 쟁점은 비단 2017년 뿐 만 아니라 매년 첨예하게 대립되는 문제로, 이번 글에서는 주요 쟁점에 대한 현황과 문제점 그리고 개선방안을 중심으로 논해보고자 한다.

 

최저임금제도 개요

최저임금제도의 목적

최저임금법 제1조는 “노동자에 대하여 임금의 최저수준을 보장하여 노동자의 생활안정과 노동력의 질적 향상을 꾀함으로써 국민경제의 건전한 발전에 이바지하게 함”을 목적으로 규정하고 있다.

즉 최저임금제도는 국가가 노·사간의 임금결정과정에 개입하여 임금의 최저수준을 정하고, 사용자에게 이 수준 이상의 임금을 지급하도록 법으로 강제함으로써 임금격차완화 및 소득분배 개선, 노동자의 생활안정 및 노동생산성 향상, 마지막으로 저임금을 바탕으로 한 경쟁을 지양하고 적정수준의 임금을 지급함으로써 공정한 경쟁 및 경영합리화를 이루고자 하는 목적으로 도입된 것으로서 헌법에도 관련 규정²⁾이 있다.

 

연혁

우리나라에서는 1953년에 「근로기준법」을 제정하면서 제34조와 제35조에 최저임금제의 실시 근거를 두었으나, 시행을 유보하다가 1986년 12월 31일에 「최저임금법」을 제정·공포하고 1988년 1월 1일부터 실시하게 되었다.

이법은 최초 노동자를 10인 이상 고용한 제조업에만 적용하다가 이후(2000년 11월 24일) 노동자를 1인 이상 고용한 모든 사업 또는 사업장으로 확대 적용³⁾ 하고 있다.

 

주요내용

고용노동부장관은 최임위의 심의를 거쳐 매년 8월 5일까지 다음연도 최저임금을 고시하여야 하며, 고시된 최저임금은 다음 연도 1월 1일부터 12월 31일까지 효력을 발생한다. 최저임금 결정기준은 ‘근로자 생계비, 유사 근로자 임금, 노동생산성, 소득분배율’ 등을 고려해서 정하되, 사업의 종류별로 구분하여 정할 수 있도록 되어 있다. 최저임금액은 시간·일·주 또는 월 단위로 결정하되 이 경우, 시간급으로도 표시하도록 되어 있다.

만약, 고시된 최저임금액보다 적은 임금을 지급하거나 또는 최저임금을 이유로 종전의 임금을 낮춘 자는 3년 이하의 징역 또는 2천만원 이하 벌금에 처하도록 규정되어 있다. 이 경우 징역과 벌금을 병과 할 수 있도록 규정하고 있다.

 

최저임금심의 과정에서 제기되는 쟁점

최저임금심의과정에서 노·사측 이견에 따라 형성되는 쟁점은 다양할 수 있으나 최근 몇 년간 집중 제기된 논쟁은 크게 <표1-1>의 4가지로 요약될 수 있다.

<표1-1>과 같이 최저임금 심의과정에서 제기된 쟁점은 크게 4가지로 정리할 수 있지만 근본적으로는 최저임금수준과 관련된 것이다. 즉, 최저임금수준을 높여서 저임금노동자가 빚지지 않아도 살 수 있도록 가구생계를 보장하려는 노동계의 요구와 최저임금수준을 낮게 유지하여 사업주의 이윤을 극대화 하고자 하는 경영계의 요구가 충돌하면서 파생되는 쟁점들인 것이다. 따라서 4가지 쟁점 중 핵심쟁점인 최저임금 결정기준 쟁점에 대해 집중 논의하고 이하 쟁점은 간단히 점검하는 것으로 하겠다.

 

너무 낮은 최저임금수준

우선, 우리나라는 미국 다음으로 임금불평등이 심각한 나라이다. ‘비정규직 규모와 실태’(김유선 2016년 8월)에 따르면 경제활동인구조사 부가조사에서 전 산업 월 임금총액 평균값을 계산하면 2015년 8월 230만 원에서 2016년 8월 237만 원으로 7만 원 증가하였다. 그런데 하위 10%의 월 임금총액은 80만 원에서 변함이 없고, 상위 10%의 월 임금총액만 420만 원에서 450만 원으로 30만 원 증가한 것이다. 이에 따라 상위 10%와 하위 10% 임금격차(P9010)는 5.25배에서 5.63배로 증가하였다. 시간당 임금 평균값은 2015년 8월 12,918원에서 2016년 8월 13,464원으로 546원 증가하였다. 하위 10%는 5,410원에서 5,757원으로 347원 증가했고, 상위 10%는 23,602원에서 25,041원으로1,439원 증가하였다. 이에 따라 시간당 임금격차(P9010)는 4.36배에서 4.35배로 거의 변함이 없다.

 

둘째 전체 노동자 중 저임금노동자의 비율이 여전히 높다. EU(유럽연합) ‘저임금고용연구네트워크’는 임금노동자 ‘중위임금 3분의 2 미만’을 저임금 계층, ‘중위임금 3분의 2 이상 2분의 3 미만’을 중간임금 계층, ‘중위임금 2분의 3 이상’을 고임금 계층으로 정의하고 있다. 이에 따라 ‘중위임금(10,788원)의 3분의 2’인 ‘시간당 임금 7,192원 미만’을 저임금 계층으로 분류하면, 전체 노동자 1,963만 명 가운데 443만 명(22.6%)이 저임금계층이고, 정규직은 65만 명(6.0%), 비정규직은 378만 명(43.3%)이 저임금 계층이다. 정규직은 16명 중 1명, 비정규직은 2명 중 1명이 저임금 계층인 셈이다. 월 임금총액 기준으로 ‘중위임금(200만 원)의 3분의 2’인 ‘133만 원 미만’을 저임금 계층으로 분류하면, 전체 노동자 1,963만 명 가운데 468만 명(23.9%)이 저임금계층이다.

 

마지막으로 2016년 최저임금액은 전체노동자 임금 평균값 대비 32%~44% 수준에 그치고 있다. 고용노동부가 매년 실시하는 ‘고용형태별근로실태조사’에 따르면 2016년 최저임금은 5인 이상 사업장 노동자 임금평균 대비 32.5% 수준으로 매우 낮으며, 1인 이상 사업장 전체노동자 임금평균과 대비해도 36.1% 수준에 불과하다.

 

따라서 현재 우리의 최저임금으로는 빚지지 않으면 살 수 없는 수준이다. 우리나라 최저임금의 수준은 가구생계비는커녕 최저임금위원회에서 사용하는 비혼 단신노동자 생계비의 70% 수준에 불과하다.

최저임금 적용효과에 관한 실태조사 분석보고서(최저임금위원회 2017.6)에 따르면 전체가구 중 1인 가구 10%, 2인 가구 16%, 3인 가구 22%, 4인 가구 39%, 5인 이상이 10%로 4인가구가 가장 많으며, 3인∼2인의 가구생계비와 비교하더라도 34∼50%에 불과한 실정이다.

 

 

반면, 최저임금노동자의 가계구조나 소득구조는 매우 열악하다. 최저임금을 받는 세대의 경제적 실태(월간 노동리뷰 2014년. 8월호. 오상봉)에 따르면, 가구원이 있는 세대주가 최저임금 또는 최저임금 미만을 받을 경우 단독세대보다 경제적 상황이 더 열악한 것으로 나타나고 있다. 최저임금 미만을 받고 있는 세대주 배우자의 60% 이상이 무직이며, 최저임금 이하 또는 최저임금 수준의 임금을 받는 세대주의 60% 이상이 외벌이로 가계를 유지하고 있다는 것이다.

 

최저임금 결정기준 가구생계비로

지금까지 현재 최저임금수준의 문제점을 확인해보았다. 이제 문제점 해결을 위한 개선방안으로 왜 ‘최저임금 결정기준을 가구생계비로 개선’해야 하는지에 대해 살펴보고자한다.

 

우선, 국민 2명 중 1명은 월 생계비가 최저임금 결정의 핵심 기준이 되어야 한다고 생각하는 것으로 밝혀졌다. 2015년 민주노총과 한국노총이 공동으로 여론조사기관인 ‘한길리서치’에 의뢰, 최저임금 결정과정에서 가장 중요하게 반영해야 할 요소를 묻는 질문에 약 50%의 국민이 “생계비”라고 답하였다. 조사결과를 보면 국민들은 현재 최저임금수준(시급 6,030원, 월급 1,260,270원)으로 생활하기에는 부족하다[78.3%(매우부족 43.3% + 조금부족 35.0%)]고 답하였으며 최저임금을 결정할 때 가장 먼저 고려되어야 할 것으로 49.7%가 근로자의 월 생계비를 꼽았다. 그 외 우리나라 소득분배 상황(17.3%), 기업의 지불능력(13.0%), 근로자의 생산성(11.0%), 다른 근로자의 임금수준(5.3%) 등을 고려해야 한다고 답했다. 그동안 최저임금 결정과정에서 배제되어 왔던 가구생계비를 최저임금 결정에 우선 반영하는 것이 국민정서에도 부합하는 것으로 드러난 것이다.

 

국제기구도 ‘가구생계비’를 최저임금수준 결정의 주요 요인으로 규정하고 있다. 유엔(UN) 사회권위원회 국제규약 제7조(근로조건)에 대한 논평에 따르면, “최저임금은 사용자가 임금 근로자에게 소정의 기간 동안에 수행한 업무에 대해 지급해야 하는 최저 보수액으로 단체협약이나 개별 계약으로 낮출 수 없는 금액”이라고 규정하고 “최저임금은 근로자와 그 가족의 품위있는 생활을 위한 보수를 보장하는 수단이 되어야 한다”고 권고하고 있다. 국제노동기구(ILO) 협약 제131호에서도 “최저임금 수준 결정에 고려할 요소는 근로자와 가족들이 필요, 경제발전 필요성 및 높은 고용수준 유지를 포함한 경제적 요소이다”라고 규정하고 있다.

 

 

 

기타 쟁점에 대한 점검

위에서 이미 언급했듯이 최저임금 준수율 제고, 업종별·지역별 최저임금 차등적용, 최저임금 산입범위 확대와 관련된 쟁점은 최저임금수준과 관련되어 파생된 쟁점이다.

 

무엇보다 최저임금준수율 제고는 최저임금 미만율이 계속 증가하고 있어 이를 개선하기 위해 노동계에서 주장하는 것이다. 대안으로 제시하는 것은 근로감독관을 증원하여 현장 지도감독 강화를 통해 최저임금위반이 발생하지 않도록 예방을 중심으로 하자는 것이며, 고의로 상습위반을 하는 사업주는 엄하게 처벌해야 한다는 것이다. 반면, 경영계는 처벌을 강화하는 것을 반대하고 있는데 근거는 ‘선량한 국민을 범죄자로 만들 수 있다’는 것이다. 그러나 경영계의 주장과는 달리, 고용노동부의 시정명령을 제대로 이행하면 대부분의 사업주는 처벌받지 않는다. 반대로 고의로 최저임금법을 상습 위반하는 사업주는 더 이상 선량한 국민이 아니다.

 

또 업종별·지역별 최저임금 차등적용은 업종별로 영업이윤 수준이 다르고, 지역별로 경제적 차이가 있다는 것을 이유로 경영계에서 강력히 주장하고 있다. 하지만, 이 주장은 두 가지 부분에서 동의할 수 없다. 첫째, 최저임금법은 최저수준을 정하는 것이다. 최저수준을 다시 단계로 나누는 것 자체가 최저임금법 입법취지에 맞지 않으며 만약, 나눈다면 이는 국민을 1등 국민, 2등 국민으로 분열시킬 것이다. 둘째, 우리나라는 전국이 1일 생활권이다. 따라서 지역별 차등적용은 자칫 지역감정만 악화시킬 우려가 있다.

 

최저임금 산입범위를 확대하자는 것 역시 경영계의 요구다. 최저임금의 산입범위를 보면 미국과 일본이 우리나라와 유사하며 캐나다, 유럽은 우리나라보다 산입범위가 넓은 것은 사실이다. 하지만 중요한 것은 이 쟁점은 경영계가 최저임금 인상을 회피하기 위해 제기했다는 것이다. 1986년 최저임금법이 제정된 이후 최저임금 산입범위는 개정되지 않았다. 즉, 사용자는 최저임금의 산입범위를 명확히 알 고 있었음에도 불구하고 임금인상을 피하기 위해 기본급 인상이 아닌 각 종 수당을 만들었다. 이제 와서 상여금 및 각 종 수당을 최저임금 산입범위에 포함 하자는 주장은 자가당착인 셈이다.

 

 

마치며

 

우리나라 가계부채가 2017년 6월 기준 1,350조를 넘었다고 한다. 그리고 매월 약 10조 정도 증가하고 있다. 이미 엄청난 빚이 있는데 이자 갚느라 또 다시 빚을 지는 악순환을 반복하고 있는 것이다. 매우 불안한 사회현상이다.

정부의 투자증대로 대기업과 부유층의 부를 늘려주면 경기가 부양돼 중소기업과 저소득층에 혜택이 돌아가고, 이로 인해 결국은 국가의 경제발전과 국민복지가 향상된다는 소위 낙수효과(trickle-down effect)는 과학적 근거도 없으며, 이러한 정책으로 우리나라의 소득격차가 확대된 것만 보더라도 폐기되어야 한다. 오히려 저소득층의 소비를 늘려 전체 경기를 부양하는 분수효과(fountain effect) 도입을 적극 검토해야 한다. 저임금노동자는 한계소비성향이 높음으로 임금이 인상되면 소비지출을 촉진하고 이는 경제선순환의 계기가 되기 때문이다.

 

자본의 무한 경쟁과 노동착취는 사회공동체를 위협하는 수준의 저임금을 지불했고 이는 최저임금제라는 제도를 탄생시켰다. 그리고 다음세대를 길러내는데 쓰이는 생계비는 개인이 아닌 가구라는 점에 주목해야 한다. 따라서 소비의 기본단위인 ‘가구’ 소비를 위한 재원인 임금은 최소한 바로 그 가구의 생계를 보장하여야 하는 것이다. 이것이 바로 최저임금 결정기준의 핵심이 가구생계비가 되어야 하는 근거다.

 

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1) 최저임금법 및 시행령에 따라 고용노동부장관은 매년 3월31일까지 최저임금위원회에 다음해에 적용될 최저임금심의를 요청해야 하며, 최저임금위원회는 심의요청을 받은 날로부터 90일 이내에 심의결과를 제출하도록 규정하고 있으나 최근 규정을 위반하여 7월 초‧중순까지 심의가 계속되고 있음.

2) 헌법 제32조 제①항에 “국가는 사회적·경제적 방법으로 근로자의 고용증진과 적정임금의 보장에 노력하여야 하며, 법률이 정하는 바에 의하여 최저임금제를 시행하여야한다”고 규정(1987. 10월)

3) 단, 동거의 친족만을 사용하는 사업과 가사사용인, 선원법의 적용을 받는 선원 및 선원을 사용하는 선박의 소유자 제외.

4) 2013년부터 최저임금미만율이 계속 증가하고 있으며 2016년 8월 기준 경제활동인구부가조사에 따르면 약 2,664천명(13.6%), 2016년 6월 기준 고용형태별근로실태조사에 따르면 1,126천명(7.3%)이 최저임금을 받지 못하는 것으로 나타남.

5) 최저임금법 시행규칙 별표1,2에 최저임금에 산입하지 아니하는 임금과 산입하는 임금에 대해 규정하고 있음. 별표에 따르면 기본급은 산입범위에 포함되나 상여금 및 각종 수당 등은 사업장의 단체협약, 취업규칙 등에 따라 최저임금 산입범위 포함 여부가 달라질 수 있음.

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<참고문헌>

2017년 최저임금 심의편람(최저임금위원회 2017.6)

최저임금심의를 위한 주요 노동·경제지표 분석(최저임금위원회 2017.6)

2018년 최저임금심의를 위한 임금실태 등 분석(최저임금위원회 2017.6)

비혼 단신근로자 실태생계비 분석보고서(최저임금위원회 2017.6)

주요국가의 최저임금제도(최저임금위원회 2017.5)

비정규직 규모와 실태(김유선 2016. 8)

최저임금을 받는 세대의 경제적 실태(오상봉 월간 노동리뷰 2014.8)

최저임금과 생계비(이정아 2015.6)