복지동향 제243호: 2019년 1월 발간

편집인의 글

복지동향 제243호 | 김형용 편집위원장, 동국대학교 사회학과 교수

기획주제: 사회복지시설의 사유화

[기획1] 사립 유치원은 정말 사유재산일까? | 박창현 육아정책연구소 부연구위원

[기획2] 어린이집 문제 발생의 맥락 | 김종해 가톨릭대학교 사회복지학과 교수

[기획3] 사회복지시설은 공공재이다 | 강영숙 군산대학교 사회복지학과 교수

[기획4] 노인장기요양시설 사유화에 따른 인권침해 | 이현민 중앙노인보호전문기관 부장

동향

[동향1] 일본군성노예제 문제의 정의로운 해결은 어떻게 가능한가? | 오성희 정의기억재단 인권연대처장

[동향2] 선거제도 개혁 - 지금이 바로 그때다 | 강우진 경북대학교 정치외교학과 교수

복지톡

[복지톡] 고시원, 쪽방… ‘집’이라 부를 수 없는 가난한 사람들의 ‘방’ | 최은영 한국도시연구소 소장, 김두겸 한국도시연구소 연구원

특별칼럼

[특별칼럼] 국민연금의 프로크루스테스 | 구창우 공적연금강화국민행동 사무국장

생생복지

[생생복지] 2019년도 서울시 복지 분야 예산(안) 분석 | 서희정 서울복지시민연대 예산분석특별위원장

보육을 포함한 서울 사회서비스원을 원한다!

사회서비스원을 통한 어린이집 설치를 원하는 1,670명의 목소리
일시 장소 : 11. 01. (목) 11:30, 서울시청 앞

23개 시민사회단체·노동조합으로 구성된 「보육 더하기 인권 함께하기」는 당사자의 권리에 기반하여 아동, 부모, 보육노동자가 함께 행복할 수 있는 보육현장을 만들기 위한 사회서비스공단 설립을 주장해왔습니다. 그러나 서울시는 ‘좋은 돌봄’을 위해 서울사회서비스원을 설립한다면서, 보육(어린이집)이 빠진 계획을 발표했습니다. 이에 「보육 더하기 인권 함께하기」는 2018년 11월 1일 오전11시30분 서울시청 앞에서 기자회견을 개최해, 서울시가 보육 분야를 포함한 사회서비스원을 설립하여 사회서비스의 질 향상과 노동자의 인간다운 삶 보장, 사회서비스 공공성 강화라는 본래 목적을 지킬 것을 촉구했습니다.

기자회견에 참석한 김영순 한국여성단체연합 공동대표는 “보육을 제공하는 노동자, 보육 시설을 이용하는 양육자들 뿐만 아니라 인권 증진을 위해 활동하는 수많은 시민단체들이 요구하고 있다”며, “서울시가 사회서비스원에 보육을 반드시 포함시키라는 목소리를 더 이상 외면하지 않아야 한다”고 촉구했습니다. 이어서 조민지 민주사회를위한변호사모임 아동인권위원회 변호사는 “애당초 사회서비스공단 설립의 근본 취지는 보육과 요양 영역을 국가가 책임지겠다는 것이었다”고 지적하며, “특히 보육 영역에서는 민간 중심의 사회서비스 공급으로 인해 발생하는 많은 문제들이 아동의 권리 침해와 직결되기 때문에 반드시 제대로 된 사회서비스공단을 설립해야 한다”고 주장했습니다.

「보육 더하기 인권 함께하기」는 기자회견을 마친 후에는 2018년 10월 12일부터 진행한 ‘사회서비스공단을 통한 어린이집 설치 촉구 서명 캠페인’을 통해 취합한 시민 1,670명의 서명을 서울시에 제출했습니다. 

▶ 기자회견 개요

• 제목: 보육을 포함한 서울 사회서비스원을 원한다!
• 일시 장소 : 2018. 11. 01. 목 11:30 / 서울시청 앞 
• 주최 : 「보육더하기 인권 함께하기」(공공운수노조 보육1,2지부, 공동육아와공동체교육, 국제아동인권센터, 다산인권센터, 민주사회를위한변호사모임 아동인권위원회, 복지국가소사이어티, 서로돌봄센터, 서울영유아교육보육포럼, 정치하는엄마들, 지역복지운동단체네트워크(경기복지시민연대, 관악사회복지, 광주복지공감플러스, 대전참여자치시민연대, 복지세상을 열어가는시민모임, 사회복지연대, 서울복지시민연대, 우리복지시민연합, 인천평화복지연대, 전북희망나눔재단, 평화주민사랑방, 행동하는복지연합), 참여연대, 한국여성단체연합, 한국여성민우회), 공공운수노조 사회서비스공동사업단

▶ 프로그램

• 사회 : 김남희 참여연대 복지조세팀장
• 발언1 : 현정희 공공운수노조 의료연대본부 본부장
• 발언2 : 김영순 한국여성연합 대표
• 발언3 : 조민지 민주사회를위한변호사모임 아동인권위원회 변호사
• 기자회견문 낭독  
• 서명 제출 

▣ 붙임1 : 기자회견문

사회서비스원 어린이집 모두가 원한다!

아이를 길러내는 일은 미래를 만드는 일이라고 말합니다. 하지만 최근에 불거져나온 어린이집, 유치원 비리는 어떻게 보아야 할까요? 비리 문제만이 아닙니다. 그 비리가 거의 전체의 어린이집, 유치원에서 벌어지고 있습니다. 더 큰 문제는 이러한 비리문제를 조금이라도 들추어내는 것조차도 어렵습니다. 그것을 조금이라도 들춰내려고 하자 토론회를 무산시키고, 가처분신청을 하고, 폐원을 해버리겠다고 협박하며 위력을 사용합니다. 

 

이미 30년 이상을 민간, 개인에게 우리 사회의 미래와 우리 아이들의 보육과 교육을 맡겨왔기 때문입니다. 이제 원장들은 전 사회의 민심을 거스르는 행동을 해도 전혀 부끄럽지 않은 세력이 되어버렸습니다. 국가의 행정력, 국회의 사무조차도 제대로 실행될 수 없는 곳이 어린이집, 유치원이 되어버렸습니다. 무소불위의 권력이 되어버렸습니다. 

 

지금은 대안이 없습니다. 대안을 찾는다면 단 하나 공공영역에서 어린이집을 운영해보겠다고 했던 사회서비스공단, 사회서비스원을 통한 어린이집 설립 약속을 이행하는 것입니다. 

 

나라에서 돈을 줄테니 운영은 개인 원장이 알아서 해보라고 했던 것이 30년입니다. 그리고 어린이집에서 나타나는 폐해를 이제는 더 이상 숨길 수도, 가릴 수도 없는 지경이 되었습니다. 그래서 문재인정부, 박원순시장이 공약으로 내걸었던 사회서비스공단 약속, 돈만 주는 게 아니라 그 운영도 해보겠다는 약속에 환영했습니다. 잠깐 기대도 했습니다. 아이들의 권리도, 교사의 권리도, 부모의 권리도 없는 무법천지인 어린이집 현장을 이제는 국가가 책임지고 운영해보겠다고 해서 기대했습니다. 

 

하지만 그 작은 기대가 무너지고 있습니다. 우리 아이들을 책임지겠다던 사회서비스공단은 사회서비스원이 되었고, 사회서비스원 관련 법안은 제정도 되지 않았습니다. 그뿐만이 아닙니다. 서울시는 ‘서울특별시 사회서비스원 설립 및 운영 조례제정 공청회’를 통해 2019년 사회서비스원 운영계획을 밝혔습니다. 그 운영계획에는 우리의 미래가 빠져있습니다. 지금까지 우리 미래라고 했던 아이들에 대한 대책이 빠져있습니다. ‘이해당사자인 어린이집 원장이 반대’하기 때문에, ‘사회적합의가 부족’하기 때문에 어린이집을 주요 사업에서 제외했다고 합니다. 공약위반입니다. 전체 국민의 공분을 모르쇠로 일관하고 있습니다. 서울시민의 상식을 위배하고 있습니다. 

 

보육더하기인권함께하기는 지난 10월 12일부터 ‘사회서비스원에서 운영하는 어린이집’을 원하고 있다는 서명을 받았습니다. 사회서비스원에서 운영하는 어린이집은 반드시 지켜야 할 약속이고, 아이들에게 돌아가야 할 아이들의 권리라는 시민들의 뜻을 서명을 통해 모았습니다. 오늘 그 서명 결과를 서울시에 접수합니다. 

 

그리고 공공운수노조에서는 ‘사회서비스원 제대로 설립을 원한다!’ 1천인 선언을 받았습니다. 그 선언인이 단 5일만에 1천 6백 명을 넘겼습니다. 그리고 며칠 새에 400여 명이 더 선언에 동참했습니다. 또한 서울시가 ‘어린이집 교사들은 사회서비스원을 원하지 않는다’는 원장들의 말만 듣고 있어 설문조사를 실시했습니다. 오늘 공공운수노조는 오후에 있는 서울시장 면담 자리에 어린이집을 포함한 서울시의 사회서비스원 설립을 공약대로 이행할 것을 촉구하는 선언인 명단과 설문조사 결과를 들고 가 제시할 것입니다. 

 

오늘 서명, 선언, 그리고 설문결과를 전달합니다. 그리고 서울시에 확실히 알려주려고 합니다. 그동안 어린이집을 제외하고 사회서비스원을 설립하겠다고 했던 말은 곧 140만 아이들과 학부모이다, 단 한 줌밖에 되지 않는 1200명의 어린이집 원장의 말만 듣고 있다는 것을 확실히 알려주려고 합니다. 

 

이제 시간이 얼마 남지 않았습니다. 서울시의 결정을 책임지는 서울시장의 결단이 필요한 때입니다. 서울시장이 결심하면 되는 일입니다. 오늘 기자회견을 통해 서울시장의 닫힌 귀가 열리고, 감은 눈이 떠지기를 촉구합니다. 그리고 서울시민의, 학부모들의, 어린이들의 상황을 보고 그 말을 귀담아들어 제대로 된 결단을 할 것을 촉구합니다. 

 

우리의 요구

30년간 방치해 온 어린이집, 이제는 공공영역에서 책/임/져/라!

어린이집 원장의 말에만 귀 기울이지 말고 아이들, 학부모, 교사의 말에 귀/기/울/여/라!

서울시는 반쪽짜리 사회서비스원 설립계획 폐기하고 전면 재/설/계/하/라!

사회적합의가 부족한 것이 아니다. 이제는 시장이 결/단/하/라!

 

 

2018년 11월 01일

 

「보육더하기 인권 함께하기」(공공운수노조 보육1,2지부, 공동육아와공동체교육, 국제아동인권센터, 다산인권센터, 민주사회를위한변호사모임 아동인권위원회, 복지국가소사이어티, 서로돌봄센터, 서울영유아교육보육포럼, 정치하는엄마들, 지역복지운동단체네트워크(경기복지시민연대, 관악사회복지, 광주복지공감플러스, 대전참여자치시민연대, 복지세상을 열어가는시민모임, 사회복지연대, 서울복지시민연대, 우리복지시민연합, 인천평화복지연대, 전북희망나눔재단, 평화주민사랑방, 행동하는복지연합), 참여연대, 한국여성단체연합, 한국여성민우회), 공공운수노조 사회서비스공동사업단

보도자료 [원문보기/다운로드] 

의료분쟁조정법! “알고계십니까? 그 불편한 진실을..” 그리고

강태언 l 의료소비자연대 사무총장

지난 1월 20일, 국회 앞에서 시작된 ‘의료사고 피해자 및 가족들(이하 그들)의 1인 릴레이 시위’가 다양한 사례의 의료사고 피해자나 가족들의 참여로 4개월 째 이어지고 있다.

다리 혈관이 막혀 이에 대한 스텐트삽입술을 받은 후 남편이 사망한 이모씨, 복통으로 응급실에 내원한 후 오진으로 수술이 늦어 아빠가 사망한 막내딸 이모씨, 치아를 한꺼번에 5개를 발치한 후 엄마가 사망한 정모씨, 뇌동맥류 시술 후 아빠가 반신불수 장애를 입은 정모씨, 근육주사 후 골수염으로 딸이 근육과 신경 손상을 받은 김모씨, 아스피린 장기 복용 중 무리한 디스크 수술을 받은 직후 엄마가 사망한 큰 딸 박모씨, 맹장염 수술 후 심정지 발생으로 아들이 뇌병변 장애 1급 환자가 된 박모씨, 딸이 성형수술 부위에 염증이 발생한 후 흉터가 남은 정모씨... 등등

그들은 시위 초기, 피켓조차도 손으로 직접 제작하여 사용하다 구체적인 요구사항을 담은 피켓을 제작하여 시위에 나서고 있다. 그들은 왜 그 매서운 여의도 칼바람을 맞아가며, 길거리로 나와 서로 돌아가며 1인 시위를 하고 있는 것일까? 피켓내용을 살펴보면, 몇 가지로 요약해볼 수 있다.

그들은 의료사고를 또 다른 안전 사각지대로서, 이미 진료기록이 쉽게 조작되어 기록을 믿을 수 없는데도 자신들더러 입증하라고 하는 현실적인 문제를 제기하고 있다. 또한 그들은 현재 추진 중인 ‘신해철 법’으로 알려진 의료분쟁조정법 개정안에 반대하고 있다. 이유는 뭘까? 그들은, 현재 개정안이 자동조정개시 등 의료소비자의 권익을 위해서 추진되고 있는 것처럼 언론에 의해 알려지고 있지만, 결국은 조정중재원의 몸집 키우기와 이를 위해 의료계가 요구하는 것들을 또 다시 들어주기로 채우고 있어 이를 반대하고 있다는 것이다.

더 나아가 그들은, 의료사고로 신해철을 사망하게 한 s병원이 아직 법의 심판조차 받지 않은 상태로 폐업한 후, 그 자리에 버젓이 새로운 이름으로 문을 열었다. 이로 인해 그 유족은 물론 s병원의 다른 의료사고 피해자들은 이미 보상받기가 사실상 어려워졌다. 따라서 수술 후 감염 등 피해자와 가족들이 사실상 입증하기 어려운 사례들을 지적하며, 차제에 입증책임전환과 보험가입을 의무화하여 의료사고 피해구제를 위한 제도 도입을 강력히 요구하고 있다.

의료사고 관련된 제도로서 의료사고피해구제 및 분쟁조정관련 법(이하 의료분쟁조정법)이 우여곡절 끝에 만들어졌고, 그 법에 따라 한국의료분쟁조정중재원(이하 조정중재원)이 운영된 지 3년이 되었다. 그러나 그 결과는 참혹하다. 그동안의 조정결과는 기대에 훨씬 미치지 못하였고, 오히려 이 후 매년 의료소송으로 가는 건수는 한해 30%이상 늘었으며 또 다시 그들이 길거리로 나와 국회 앞에서 위와 같은 주장을 하고 있는 것이다. 그 이유는 무엇일까?

의료분쟁조정법 “알고 계십니까? 그 불편한 진실”

이 법은 제정되기 전, 지난 23년 동안 의료계·정부·시민단체 간 주장이 첨예하여 온갖 우여곡절을 겪다 통과된 법이다. 이 법이 논의되는 동안 과연 어떤 말 못 할 불편한 진실이 있는 것일까? 그리고 이 법은 과연 어떤 법일까?

첫째, 이 법 제정 당시, 의료사고에 대한 그 규모와 실태조차 파악되지 않았다. 우리나라 3대 사고라 하면 산재사고, 교통사고, 의료사고를 들 수 있는데, 산재사고의 경우 한 해 사망자가 약 2,500명이고, 교통사고로 인한 사망자는 5,000 ~ 6,500명에 이른다. 의료사고는 환자안전사고 발생에 관한 추정연구에 따르면(’11년 기준), 연간 입원환자 597만 7,578명 중 평균 9.2%가 의료서비스로 인해 발생하는 위해사건(adverse event) 환자의 질환이나 상태에 의한 것이 아닌 의료서비스로 인해 발생하는 모든 형태의 손상(harm)을 경험하고, 위해사건 발생 환자의 7.4%인 40,695명이 사망한 것으로 분석되고 있다고 한다. 이중 위해사건 발생 후 대응을 잘했을 경우 사망을 방지할 수 있는 예방가능 사망은 17,702명(43.5%)으로 추정된다고 한다.

이밖에, 응급실 내원 환자나 병원 내 감염, 오진, 분만 등에 의한 사망은 얼마나 될까? 치료를 위해서는 무엇보다 진단이 필요하듯 법을 만들 때도 반드시 실태를 제대로 파악하여야 한다. 이를 근거로 재원이나 조직의 규모 등이 파악될 수 있기 때문이다. 그러나 법 제정 당시에는 물론 현재까지도 정부의 공식 통계는 없는 상태이다. 그러나 한 가지 분명한 것은 이미 산재사고나 교통사고와는 비교가 되지 않을 정도로 그 실태가 심각하다는 것이다.

둘째, 이 법은 당시 의료사고 피해구제를 위한 법으로 발의되었으나, 정부 주도로 의사들을 위한 법으로 변질되어 제정되었다는 것이다. 이 법은 의료사고 피해구제를 위하여 국민의 정부나 참여정부 때 입증책임전환을 전제로 활발하게 논의된 바 있고, MB 정부 초기 당시 한나라당 심재철 의원과 최영희 의원, 시민단체의 1개 청원안이 발의되었으며, 이들 3개 법안은 모두 과실추정에 따른 입증책임전환을 전제로 발의되었다.

3개의 법안 발의 당시, 의료계에서는 의료분쟁조정을 위하여 형사처벌특례, 조정전치주의, 무과실 보상, 환자 측 난동에 대한 가중처벌 등을 요구하였고, 이에 대해 우리 단체를 포함한 의료소비자 및 시민단체들은 의료사고피해구제를 위하여 입증책임 전환과 보험체계화, 임의조정방식 등을 요구하였다.

이에 당시 MB정부는, 외국인 환자 유치로 국부를 창출하겠다는 당찬 계획 하에 외국인 환자에 대한 의료사고 보상을 위한 제도 마련을 정책적으로 추진하였으며, 이에 복지부가 해당 3개안과 배치되는 의사들의 요구안을 모두 담은 지금의 법안을 제시하였고, 이후 T/F까지 구성하여 법안 제정을 주도하였다.

결국 이 법은 MB정부 당시, 보건복지부 주도로 만들어진 법이며, 의사들의 요구를 모두 수용하여 만든 의사들을 위한 법으로 변질되어 제정되고 말았다.

셋째, 조정중재원의 저조한 조정•중재 성과는 이미 예견된 것이었다. 이 법에 따라 운영된 조정중재원이 2012년 1년 간 처리한 조정건수는 133건이며, 총 조정성립금액은 8억9,500만원이었다. 이는 같은 해 한국소비자원의 조정건수는 390건이고, 조정금액은 21억 8,000만원에 훨씬 미치지 못하는 함량 미달의 결과였다.

이 같은 저조한 조정 성과는 이미 충분히 예견된 결과로서, 이 같은 단초를 제공한 것은 ‘무과실 국가 보상제도’ 도입 후 발생한 재원분담에 따른 절차상의 심각한 문제이고, 이러한 빌미를 제공한 것은 전적으로 정부와 국회였다.

무과실국가보상 제도의 경우, 소요재원의 규모는 물론 이를 마련하기 위한 방법, 그 대상 등에 대한 충분한 사전 논의 등이 필요한 사안이었으나 국회와 정부는 이러한 논의조차 전혀없이 당시 법안 통과 직전, 의사 및 의사단체의 요구에 따라 삽입하여 통과시켰다.(그동안 의료계에서 지난하게 요구하던 내용이었으나 의료소비자 및 시민단체가 반대하여 3개 법안 중 어떤 법안에도 제안되지 않았던 내용임)

결국 무과실국가보상제도 도입 후, 그 소요 재원분담에 대한 의료계와 복지부의 이견으로 의료계의 집단행동이 이루어졌으며, 이어 원용금지, 감정단의 업무범위 축소 등을 요구하며 집단 보이콧을 해왔고 조정중재원 운영 후 1~2년을 지내오면서 손해배상금 대불비용 징수 등을 포함하여 오히려 요구 조건은 더 늘어난 상태이고, 초기 의료계의 집단 조정거부의 가장 중요한 원인이었던 산부인과 분만사고에 대한 재원분담에 대한 요구조건은 여러 요구조건 중의 하나로 묻혀버린 상태에 있다.

소위 신해철 법이라 불리는 개정안!! 문제점은 무엇인가.

현재 이 법 개정안으로는 의사 출신인 문정림의원안과 오제세의원안이 제출되어 있는 상태로, 자동조정개시를 의미하는 제27조 8항의 삭제를 주요 내용으로 하고 있는 오제세의원안을 중심으로 주요 내용과 문제점을 살펴보자.

첫째. 현재의 낮은 조정참여율을 올리기 위해 제 27조 8항을 삭제하자는 것이다. 이것은 조정신청이 있을 경우, 피신청인의 뜻과 관계없이 자동으로 조정이 개시되는 것을 의미하는 것으로서 이는 곧 의료계가 요구해오던 조정전치주의를 의미하는 것이기도 하다.

이는 그동안 의료소비자단체나 시민단체들이 주장해오던 주요 내용 중 유일하게 채택된 임의조정방식을 무력화하는 조치이고 이 조항마저 삭제될 경우, 이 법에서 사실상 의료소비자단체나 시민단체들이 주장해오던 내용은 사실상 모두 배제되는 것이다. 또한 이는 헌법에서 보장하고 있는 신속한 재판받을 권리를 침해하는 것이다.

의료기관이나 의료인들의 참여를 유인하는 효과는 일시적으로 기대할 수 있으나 궁극적으로 상황이 역전될 경우, 환자들의 선택권이 침해될 것은 명백해진다. 이는 복지부가 ‘표준진료계약서’에 중재 조항을 넣어 활용하는 방법을 이미 제시한 바 있고 이는 의료기관이나 의료인이 조정이나 중재 신청을 할 수 있다는 전제 하에 차후 선택진료처럼 진료를 신청할 때, 위 조항에 대한 서명을 강요받게 되고, 서명을 하여야 진료를 받을 수 있게 될 것이며, 결국 분쟁이 발생하게 되면 환자나 의료소비자는 이미 선택권이 없어지게 되는 심각한 문제가 발생한다.

둘째. 조정중재원의 조직 및 업무권한을 대폭 확대하고 있다. 이 제도의 주요 운영 주체로서 운영 초기 이를 반영하는 것은 어느 정도 이해될 수 있으나 이 또한 살펴보면 우려되는 것 또한 사실이다.

사무국이나 감정단의 규모를 확대하려는 규정이나, 조정 결정을 하거나 혹은 하지 아니하는 규정결정, 각 과별 자문의사를 둘 수 있도록 하는 규정 등을 개정하거나 신설하여 비약적으로 조직을 키우고 권한을 확대하려는 속내가 보이기 때문이다.

이 같은 규정들은 조정중재원의 저조한 실적에 비해 인력과 예산의 낭비를 초래할 뿐만 아니라, 의료사고 피해구제에 중점을 두어야 함에도, 무리한 조정이나 중재로 인해 의료사고 피해자의 부담만 가중하게 될 우려가 크다는 것이다.

셋째는 또다시 의료계의 요구사항을 대부분 수용하였다는 것이다. 이 번 개정안의 특징 중 하나는 제27조 8항 삭제나 조정중재원의 조직이나 업무권한 확대를 위하여 그동안 의료계에서 요구해왔던 원용금지 규정이나 조사권 완화 등 또 다시 그들의 요구사항을 대부분 수용하고 있다는 것이다.

조정절차에서 진술이나 감정 또는 자료를 소송에서 원용하지 못하도록 하는 원용제한이나, 의료사고 현지 조사권의 완화나 삭제 등의 규정이 그것이다.

이들 규정은, 의료사고 피해자나 가족들이 조정에 불응하고, 재판으로 가고자 하여도 경우, 재판에 쉽게 가지 못하도록 하거나 재판에서 아무 것도 할 수 없도록 함으로써 헌법에서 보장하고 있는 재판받을 권리를 이미 심각하게 제한하게 될 뿐 만 아니라 우리 단체를 포함하여 관련 단체들이 주장해 온 입증책임전환을 대신하여 도입한 제도를 논의한번 없이 편의에 따라 일방적으로 삭제 또는 완화하겠다는 것이다.

올바른 신해철 법, 그 해법은 ....

이 법은 의료사고의 신속한 피해구제를 목적으로 만들어진 것이나 그 내용은 의료분쟁조정에 집중되어 있다. 의료사고로 인하여 사랑하는 가족을 잃거나, 중증장애 등으로 가정이 파탄될 위기에 처해있는 의료사고 피해자나 가족들에게 사실상 무리한 분쟁조정보다는 근본적인 피해구제 대책을 마련하는 것이 유일한 해결책이다.

이를 위해서는 무엇보다 이러한 의료사고의 심각성에 따른 실태를 제대로 파악하고, 믿을 수 없는 진료기록만을 의지하여 감정하는 기능만 강화하지 말고, 수술실은 물론 신생아실, 분만실 중환자실 등 환자 취약지역에 블랙박스나 CCTV를 설치하거나 미국의 외상환자에게 적용하고 있는 24시간 녹음과 촬영이 가능한 침대 설치를 법제화하여야 한다. 또한 이제라도 입증책임전환 규정을 도입하여야 한다.

지금 4개월째 1인 릴레이 시위에 나서고 있는 그들을 구제할 방법을 찾는 것! 그것이 바로 진정한 해법이다.

[긴급좌담회] 어린이집 사고, 재발방지 대책은 없는가? 

[취지] 
최근 어린이집 차량에 방치된 아이가 숨지는 일 등 어린이집에서 비극적인 사고가 잇따라 발생함. 
이러한 비극적인 일이 재발하지 않기 위하여, 현재 보육 현장에 어떠한 문제점들이 있으며 어떠한 대책이 필요한지에 대하여 사회적 논의가 시급한 상황임. 

보육현장의 당사자들과 아동인권 전문가 등이 모여 현재의 문제점과 향후 해결해야 할 지점을 모색하고 정부에 제대로 된 대책을 요구하는 자리를 마련함 

[개요] 

일시 : 2018. 7. 25.(수) 오후 2시

장소 : 참여연대 2층 아름드리홀 

주최 : 보육더하기인권함께하기, 공동육아와 공동체교육, 공공운수노조 보육협의회, 민변 아동인권위원회, 정치하는엄마들, 참여연대, 한국여성단체연합, 서울영유아교육보육포럼

[진행]

사회  소라미 변호사, 민변 아동인권위원회 위원장 

각 단체 대표발언  

조성실 정치하는엄마들 공동대표

서진숙 공공운수노조 보육협의회 의장

김남희 변호사, 참여연대 복지조세팀장

남봉림 공동육아와공동체교육 교사회전체대표 

박은주 한국여성단체연합 활동가

김영연 서울영유아교육보육포럼 운영위원 

종합토론

[내용]

최근 어린이집 차량에 방치된 아이가 숨지는 일 등 어린이집에서 비극적인 사고가 잇따라 발생함. 이러한 비극적인 일이 재발하지 않기 위하여, 현재 보육 현장에 어떠한 문제점들이 있으며 어떠한 대책이 필요한지에 대하여 사회적 논의가 시급한 상황임

정부는 어제(7/24) 대책을 발표하였으나, 보육현장의 목소리와 현실을 충분히 반영하였는지는 의문임. 보육현장의 당사자들(보육교사, 학부모, 원장)과 아동인권 전문가 등이 모여 현재의 문제점과 향후 해결해야 할 지점을 모색하고 정부에 제대로 된 대책을 요구하는 자리를 마련함

소라미 변호사(민변 아동인권위원회 워원장)의 사회로 시작한 간담회에서 정치하는엄마들의 조성실 공동대표는 아무리 적정한 기준이 갖추어져 있다고 하더라도 관리감독이 제대로 되어 있지 않으면 유명무실임을 지적하며 보육 체계에 대한 전면적인 재구성이 필요하다고 강조하고, 어린이집 내 안전과 아동인권 제고를 위한 지자체의 정부의 역할이 필수적임을 지적함. 또한 어린이집 운영위원회 활성화 등 부모 참여 활성화를 통한 관리감독 기재가 제대로 작동할 수 있다는 점을 강조하고, 비용 지불이 없는 안전 강화는 허구이며 인간다운 돌봄을 제공받기 위하여 필요한 인력의 기준을 제대로 책정하여야 한다는 점, 교사 1인당 아동 수 축소가 필요하다는 것을 지적하였음

서진숙 공공운수노조 보육협의회 의장은 보육현장에서 아동인권 감수성 기준에서 가장 마지막에 속도가 늦은 아이들까지 포함한 교사의 활동이 필요하고, 한 명의 교사가 한 반을 보는 구조는 지양되어야 한다는 점을 지적함. 두 명 이상의 교사가 있어야 서로 견제가 가능하다는 점을 지적하였음. 또한 어린이집 통학차량은 어린이집 이 아동이 아닌 성인 중심으로 운영되고 있음을 명확하게 보여주는 것이라고 하며, 성인의 편의를 위해 아동의 안전이 침해당하고 있다는 점을 지적하였음 

참여연대 김남희 팀장은 어린이집 통학차량 운영비는 보호자로부터 수납하거나 자체 운영비로 충당하고 있는바, 소규모인 어린이집에서 통학차량과 운전기사를 유지하는 것이 어려워 저임금의 불안정한 일자리인 경우가 많고 통학버스의 안전성을 담보하기 어려운 상황임을 지적함. 또한 교사가 통학차량 동승과 안전관리 업무까지 맡는 것도 현재 보육 인력 상황에서는 안전을 담보하기 어렵다고 함. 영유아는 스스로를 보호하는 자구능력이나 위험대처능력이 매우 부족하여 해외 사례에서도 영유아 통학버스에 매우 엄격한 안전기준을 부과하고 억제하고 있으며, 궁극적으로는 영유아가 통학버스 이용은 불가피한 경우로 최소화하고 엄격한 안전관리와 규제, 관리와 지원체계가 필요하다고 지적함 

남봉림 공동육아와공동체교육 교사회 전체대표는 독박보육의 위험성을 강조하며 현장에서 복수담임제가 제대로 작동하고 아이들의 인권을 보호할 수 있는 시스템이 만들어져야 한다고 강조함 

박은주 한국여성단체연합 활동가는 그동안 돌봄 노동이 여성들이 담당하는 전문성 없는 영역으로 가치도 평가절하되어 있고 보육교사들의 저임금 불안정한 노동환경은 개선되어 있지 않다는 점을 지적하고, 돌봄노동에 대한 사회적 인식개선과 노동환경 개선 없이는 어떠한 대책도 미봉책이 될 수 밖에 없다는 점, 국공립어린이집 확충을 통한 돌봄의 공공성 확보가 필요하다는 점을 지적함 

김영연 서울영유아교육보육포럼 운영위원은 여전히 안전사고로 사망하는 아이들의 수가 많고 경각심이 필요하다고 지적하였으며, 단순히 엄격한 규제만으로는 현재 상황을 바꿀 수 없고 보육현장에 대한 근본적 개선이 필요함을 지적함 

이후 학부모, 교사 등 다양한 참가자들의 토론을 통하여 보육 현장의 근본적인 변화가 필요함을 촉구하였음. 전체적으로 교사대 아동비율 개선 등 보육교사 노동조건 개선과 평가인증시스템 개선, 어린이집의 민주적 운영, 안전기준의 준수, 인권감수성 교육 도입 등의 대책에 대하여 의견이 모아짐   

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<2018.07.25. 긴급좌담회에서 어린이집 사고의 재발방지 대책을 논의하는 참가자들> ⓒ보육더하기인권함께하기

사회서비스 업종 휴게시간 보장 관련 법률 쟁점¹⁾

- 근로기준법상 휴게시간 규정, 근로시간 특례규정의 의미, 근로기준법 위반 문제

조현주 | 공공운수노조법률원 변호사

근로기준법상 휴게시간 규정과 중요성

근로기준법상 휴게시간 규정

제54조(휴게) ① 사용자는 근로시간이 4시간인 경우에는 30분 이상, 8시간인 경우에는 1시간 이상의 휴게시간을 근로시간 도중에 주어야 한다. ② 휴게시간은 근로자가 자유롭게 이용할 수 있다.

근로시간ㆍ대기시간ㆍ휴게시간의 의미

1) 근로시간

‘근로시간’이란 노동자가 사용자의 지휘ㆍ감독 아래 근로계약상의 근로를 제공하는 모든 시간을 의미한다. 여기서 ‘사용자 지휘ㆍ감독’ 아래 있었는가의 여부는 근로계약의 내용, 취업규칙의 정함 및 당해 활동의 업무관련성 등을 종합하여 사회통념에 의해 판단되어야 하며, ‘지휘ㆍ명령’에는 적극적인 지시ㆍ명령뿐만 아니라 묵인ㆍ허용, 불이익취급에 의한 간접강제가 포함된다.

2) 대기시간

근로기준법(이하 ‘법’) 제50조 제3항은 “작업을 위하여 근로자가 사용자의 지휘ㆍ감독 아래에 있는 대기시간 등은 근로시간으로 본다”라고 규정하여, 대기시간은 근로시간으로 간주됨을 명백히 하고 있다. 현실적으로 업무수행을 하지 않는다는 점에서 외형상 휴게시간과 유사하게 보이나, 실질적으로는 사용자의 지휘ㆍ명령권이 배제되지 않는 시간이기 때문에 근로시간으로 간주되는 것이다.

3) 휴게시간

법 제54조에서는 사용자는 노동자에게 4시간에 30분, 8시간의 경우는 1시간 이상의 휴게시간을 근로시간 도중에 부여해야 하며, 휴게시간은 노동자가 자유롭게 이용할 수 있음을 명시하고 있다. 즉, 휴게시간으로 인정될 수 있으려면, 노동자가 사용자의 지휘ㆍ감독으로부터 완전히 벗어나 자유롭게 이용할 수 있는 시간이어야 한다.

대법원은 수차례 “근로시간이란 근로자가 사용자의 지휘ㆍ감독을 받으면서 근로계약에 따른 근로를 제공하는 시간을 말하고, 휴게시간이란 근로시간 도중에 사용자의 지휘ㆍ감독으로부터 해방되어 근로자가 자유로이 이용할 수 있는 시간을 말한다. 따라서 근로자가 작업시간 도중에 실제로 작업에 종사하지 않은 대기시간이나 휴식ㆍ수면 시간이라 하더라도 근로자에게 자유로운 이용이 보장된 것이 아니라 실질적으로 사용자의 지휘ㆍ감독을 받고 있는 시간이라면 근로시간에 포함된다고 보아야 한다”고 판시하고 있다.²⁾

행정해석은 “휴게시간이라 하더라도 작업의 특수성과 계속성을 감안, 휴게시간의 이용장소 등 어느 정도의 범위 내에서 사용자의 제약을 받는 것은 부득이한 것으로써 1977.04.부터 현재까지 근로자들의 묵시적 인정하에 이의없이 관행적으로 이러한 휴게시간이 운용되어 왔다면 이를 위법이라 할 수 없으나, 앞으로는 근로기준법 제95조 규정에 의거 휴게장소 및 이용방법에 대하여 취업규칙에 구체적인 명시규정을 두고 이에 따라 시행되어야 할 것임”이라고 한다.3) 따라서 형식상 휴게시간이라 정해져 있다고 하더라도, 실질이 휴게시간인지 검토해야 한다.

대기시간과 휴게시간의 구분

대기시간(=작업대기 상태)이란 통상적으로 사용자의 지시에 응할 수 있는 일정한 장소 내에서 작업준비의 상태를 갖추고 있는 것으로 충분하다. 반면 휴게시간으로 볼 수 있으려면 구체적으로 노동자가 현실적으로 근로로부터 떠나 있고, 시간적ㆍ장소적으로 근로로부터 떠나는 것이 보장되어 노동자가 이를 자유롭게 이용할 수 있는 상태에 있어야 한다고 해석하는 것이 일반적이다. 법원과 학계의 일반적 견해는 다음과 같은 시간들을 근로시간으로 인정하고 있다.

• 근로자가 출근해 근로태세를 갖추고 있었으나 작업지시가 없어 대기한 시간⁴⁾
• 노선버스 운전기사의 승차시간 사이에 배차를 위해 일시 운전을 하지 않고 기다리는 시간⁵⁾
• 우편물운송차량이나 택시 운전기사가 격일제 근무형태 등으로 근무하면서 공백시간 틈틈이 취한 수면이나 식사 등 휴식시간⁶⁾
• 아파트 경비원들에게 자유로운 이용이 보장되지 않은 휴게시간이나 수면시간⁷⁾
• 소방공무원들에게 자유로운 이용이 보장되지 않았던 야간수면시간, 식사시간, 휴식시간⁸⁾
• 작업 도중에 정전ㆍ기계고장ㆍ원료공급중단 등으로 인한 대기시간
• 자동차운전수ㆍ차장ㆍ식당접객원이 고객을 기다리는 시간
• 의사의 대기 근로시간
• 호텔포터의 야간근무대기 시간 등

휴게시간 규정의 연혁과 취지

우리 법은 1953.05.10. 제정부터 적용 대상자의 제한 없이 모든 노동자들의 최소한의 휴게시간을 보장하고 있다. 휴게 제도는 일반적으로 장시간 계속된 근로에서 생기는 육체적, 정신적 피로의 회복에 그 취지가 있다고 설명된다. 이에 대하여 휴게시간은 피로의 회복을 통한 근로자의 건강 확보와 함께 근로자가 상당한 시간을 소요하는 직장에서의 사회적 생활과 문화적 생활에 필요한 최소한의 시간을 확보하기 위한 제도라고 파악하는 견해가 있다.⁹⁾

휴게시간의 길이와 배치

1) 휴게시간의 길이

법 제54조 제1항은 근로시간이 4시간인 경우에는 30분 이상, 8시간인 경우에는 1시간 이상의 휴게시간을 근로시간 도중에 주어야 한다고 규정하고 있다. 근로시간이 4시간을 넘으나 8시간에 미치지 못하는 경우 30분의 휴게시간만 부여하면 되는지, 4시간당 30분의 비율에 의하여 휴게시간을 부여하여야 하는지(예를 들어 6시간인 경우에는 45분)가 명확하지 않다.

행정해석은 “근로기준법 제44조의 휴게시간은 근로시간이 4시간인 경우에는 30분 이상, 8시간인 경우에는 1시간 이상의 휴게시간을 근로시간 도중에 주도록 규정되어 있는 바, 실근로시간이 8시간 미만인 경우에는 휴게시간을 30분 이상 근로시간 도중에 실시하는 것은 근로기준법 위반이 되지 않음. 다만, 단체협약이나 취업규칙 등에 법기준 이상의 휴게시간을 부여토록 정한 경우에는 그에 따라야 할 것임”이라고 한다.¹⁰⁾

근로시간이 8시간 이상인 경우에는 휴게시간을 얼마나 주어야 하는지에 관하여는 법에 정해져 있지 않으나, 1일 8시간 이상의 근로는 원칙적으로 연장근로에 해당하고 연장근로의 경우에는 피로의 정도가 더욱 가중되므로 연장근로시간이 4시간이 될 때마다 30분 이상의 휴게시간을 주어야 하는 것으로 해석함이 타당하다. 법에서는 휴게시간의 최저기준만을 규정하고 있으므로 법정시간 이상의 시간을 휴게시간을 부여할 수 있다. 그러나 지나치게 긴 휴게시간을 두는 것은 근로자의 시간활용이 어렵고 사용자가 연장근로를 회피하기 위한 탈법적인 수단으로 활용할 우려가 있으므로 일정한 요건하에서만 허용되어야 한다. 행정해석은 다음과 같이 보고 있다.

“근로시간 도중에 3~4시간의 휴게시간을 정하는 것도 업무상 형편에 의하여 필요하다면 일정한 조건 아래 허용될 수 있다. 그런데 지나치게 긴 시간을 두는 것은 근로자의 시간활용이 어렵고 사용자가 연장근로를 회피하기 위한 탈법적인 수당으로 활용할 우려가 있다. 따라서 기후, 작업조건, 업무의 성격 등을 고려하여 사회통념상 그 필요성과 객관적인 타당성이 있어야 하며, 단체협약이나 취업규칙 등에 미리 정해져 있고, 근로자가 휴게시간을 자유롭게 이용할 수 있도록 보장되어야 한다. 또한 실질적인 휴식이 가능하도록 필요한 조치가 뒷받침 되어야 하고, 2중으로 출퇴근을 하는 경우에는 사용자가 비용을 부담하는 등 지원하는 제도를 마련해야 한다(근기 01254-1344, 1992.08. 11.).”

2) 휴게시간의 배치

① 시업시각 이전이나 종업시각 이후 부여

법 제54조 제1항은 “휴게시간을 근로시간 도중에 주어야 한다”라고 하므로 시업시각 이전이나 종업시각 이후에 휴게시간을 부여할 수 없다. 행정해석은 “휴게시간을 근로시간 도중이 아닌 업무의 시작 전 또는 업무가 끝난 후에 부여하는 것은 근로기준법에 위반될 소지가 있다 할 것입니다”라고 한다.¹¹⁾

② 휴게시간 분할 부여

행정해석은 “근로기준법 제44조의 휴게시간은 근로시간이 4시간인 경우에는 30분 이상, 8시간인 경우에는 1시간 이상의 휴게시간을 근로시간 도중에 주도록 규정하고 있는 바, 동 제도는 적절한 휴게를 부여함으로써 근로자의 건강보호ㆍ작업능률의 증진 및 재해방지에 그 목적이 있는 것이므로 휴게시간을 일시적으로 부여함이 휴게 제도의 취지에 부합되나, 작업의 성질 또는 사업장의 근로조건 등에 비추어 사회통념상 필요하고도 타당성이 있다고 일반적으로 인정되는 범위 내에서 휴게 제도 본래의 취지에 어긋나지 않는 한 휴게시간을 분할하여 주어도 무방할 것임”이라고 한다.¹²⁾

이에 대하여 김형배 교수는 “휴게는 원칙적으로 일시에 주어야 할 것이다. 왜냐하면 1시간마다 10분, 2시간마다 20분 등 세분화하여 휴게시간을 준다면 피로의 회복, 식사, 기타 사회적ㆍ문화적 욕구의 실현이라는 휴게 본래의 취지를 충족시킬 수 없기 때문”이라고 한다. 박상필 교수는 “1시간마다 10분, 2시간마다 15분 등 지나치게 세분화한다면 근로의 중단이라는 의미에 있어서는 휴게라 할 수 있으나 피로의 회복, 식사, 기타 생리적인 요구를 충족시킬만한 시간이라 할 수 없으므로 법 제44조의 취지에 위반된다”라고 한다.¹³⁾

휴게시간 미보장 시 효과

사용자가 법 제54조에 위반하여 휴게를 주지 않는 경우 또는 휴게를 주더라도 자유롭게 이용하게 하지 않는 경우에는 2년 이하의 징역 또는 1천만 원 이하의 벌금에 처할 수 있다(법 제110조).

보론 – 헌법상 기본권으로서의 휴식권

“휴식권은 헌법상 명문의 규정은 없으나 포괄적 기본권인 행복추구권의 한 내용으로 볼 수 있을 것이다. 이 행복추구권은 헌법 제10조에 의하여 보장되는 것으로 포괄적이고 일반조항적인 성격을 가지며 또한 그 구체적인 표현으로서 일반적인 행동자유권과 개성의 자유로운 발현권을 포함한다.”¹⁴⁾

헌법재판소 2001.09.27. 선고 2000헌마159 결정은 다음과 같이 휴식권은 행복추구권의 한 내용이라고 판시한 바 있다. 위 사건은 노동자의 휴게시간에 관한 헌법재판소 결정은 아니지만 일반적으로 휴식권을 헌법상 기본권인 행복추구권의 한 내용이라고 판단하였다는 점에서 의미가 있다.

근로기준법 제59조 특례 규정과 의미

근로기준법 제59조 특례 규정

제59조(근로시간 및 휴게시간의 특례) ① 「통계법」 제22조제1항에 따라 통계청장이 고시하는 산업에 관한 표준의 중분류 또는 소분류 중 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사업에 대하여 사용자가 근로자대표와 서면으로 합의한 경우에는 제53조제1항에 따른 주(週) 12시간을 초과하여 연장근로를 하게 하거나 제54조에 따른 휴게시간을 변경할 수 있다.

1. 육상운송 및 파이프라인 운송업. 다만, 「여객자동차 운수사업법」 제3조제1항제1호에 따른 노선(路線) 여객자동차운송사업은 제외한다.

2. 수상운송업

3. 항공운송업

4. 기타 운송관련 서비스업

5. 보건업

② 제1항의 경우 사용자는 근로일 종료 후 다음 근로일 개시 전까지 근로자에게 연속하여 11시간 이상의 휴식 시간을 주어야 한다.

[전문개정 2018.03.20.] [시행일: 2018.07.01.] 제59조 [시행일: 2018.09.01.] 제59조제2항

근로기준법 제59조의 의의, 연혁, 취지

법 제59조는 엄격한 근로조건 규제로 공중 생활의 불편을 초래할 우려가 있는 운수업 등 몇몇 사업에 한하여 그 규제를 완화하여 사용자가 근로자대표와 서면 합의를 한 때에 연장근로의 한도인 주 12시간을 초과하여 연장근로를 할 수 있게 하고, 휴게시간을 변경할 수 있게 하였다. 이를 ‘근로ㆍ휴게시간의 특례’ 또는 ‘특례사업 연장근로ㆍ휴게’라고 한다. 이 제도는 1953.05.10. 제정법에는 없다가 1961.12.04. 법 개정 때 신설된 것이다.

1961.12.04. 개정법에서는 운수업, 물품 판매 및 보관업, 금융보험업 등 각 호에서 나열된 사업으로서 공익 또는 국방상 특히 필요할 때 주무 장관의 승인을 얻어 초과 연장근로와 휴게시간 변경이 가능하도록 하였고, 연장할 수 있는 근로시간을 주당 기준 근로시간 범위 안에서 1일 근로시간만 8시간(일반 근로자) 또는 6시간(유해ㆍ위험 작업 종사자)을 초과할 수 있도록 하였다.

1996.12.31. 개정법과 1997.03.13. 제정법에서 개정 전 법15)과 같이 운수업, 물품 판매 및 보관업, 금융보험업 등 각 호에서 나열된 사업(공중의 편의 또는 업무의 특성상 필요한 경우에 대통령령이 정하는 사업 포함)에서 근로자대표와 서면 합의를 한 때 연장근로의 한도인 주당 12시간을 초과하여 연장근로 하게 할 수 있고, 휴게시간을 변경할 수 있도록 하였다. 1996.12.31. 개정법과 1997.03.13. 제정법은 이러한 특례를 적용하고자 할 때 주무 장관의 승인을 얻도록 한 종래 방식 대신 서면 합의 내용을 노동부장관에게 신고하도록 하였다. 1999.02.08. 법 개정 시 서면 합의 내용 노동부장관 신고 제도 폐지하였다.

제59조 요건

1) 특례업종 26개에서 5개로 축소

개정 근로기준법은 기존의 26개 특례업종을 ① 육상운송 및 파이프라인 운송업, ② 수상운송업, ③ 항공운송업, ④ 기타 운송관련 서비스업, ⑤ 보건업의 5개 업종으로 축소하고, 다시 육상운송업 중에서 여객자동차운수사업법의 노선(路線)여객자동차운송사업을 특례업종에서 제외하였다(시내버스, 시외버스, 마을버스, 농어촌버스는 제외).

2) 사용자가 근로자대표와 서면으로 합의

사용자가 근로자대표와 서면으로 합의해야 한다(권한 있는 당사자가 서명ㆍ날인해야 함).

3) 합의의 내용과 효과

제53조 제1항에 따른 주 12시간 초과 연장근로 합의 또는 제54조에 따른 휴게시간 변경 합의가 가능하다. 해석상으로는 무한정 연장근로를 시킬 수 있고 휴게시간을 안 주어도 될 것처럼 해석할 수 있으나, 그와 같은 무제한 확장해석은 근로자의 건강과 안전을 위해 연장근로의 상한을 정한 법 취지에 반하므로 최소한의 제한을 두는 것이 필요하다.16) (개정 법상 근로시간 및 휴게시간 특례 적용 시 근로일 종료 후 다음 근로일 개시 전까지 연속 11시간 이상 휴식 부여의무는 반드시 지켜야 함)

행정해석은 다음과 같이 보았다.

근로기준법 제59조에 따른 휴게시간의 변경을 통해 휴게시간을 전혀 주지 않거나 이를 단축할 수는 없다(회시번호: 법제처 15-0068, 회시일자: 2015-03-27).

 

… 「근로기준법」 제59조에서 운수업 등 일부 사업의 경우 사용자가 근로자대표와 서면 합의를 하면

같은 법 제54조에 따른 휴게시간을 변경할 수 있도록 규정하고 있다고 하더라도, 그 변경은 위와 같은 휴게제도의 본래 취지에 맞게 이루어져야 할 것입니다. 따라서, 이는 법률에서 정한 휴게시간의 최저기준은 유지하되 공중의 편의 또는 업무의 특성 등을 고려하여 휴게시간의 간격이나 시간대를 변경할 수 있다는 제한적 의미로 이해되어야 할 것이고, 이를 벗어나 휴게시간을 법률에서 정한 기준보다 줄이거나 전혀 주지 않도록 변경할 수 있다는 의미는 아니라고 할 것입니다.

 

또한, 「근로기준법」 제3조에서는 “이 법에서 정하는 근로조건은 최저기준이므로 근로 관계 당사자는 이 기준을 이유로 근로조건을 낮출 수 없다”라고 규정하고 있는바, 같은 법 제59조에 따른 휴게시간 변경의 의미를 앞에서 살펴본 바와 같이 제한적으로 해석하는 것이 같은 법 제3조의 취지에도 부합한다고 할 것입니다. …

요건 불비의 효과

특례 사업이 아니거나 근로자대표 서면 합의가 없는 등 법 제59조의 요건을 갖추지 못 한 상태에서 휴게시간을 줄이거나 주 12시간을 초과하는 연장근로를 약속하는 것은 효력이 없다. 요건을 갖추지 못하고 휴게시간을 줄이거나 주 12시간을 초과하여 연장근로를 하게 한 자는 연장근로 제한에 관한 제53조나 휴게에 관한 제54조를 위반한 것이 되어 2년 이하의 징역 또는 1천만 원 이하의 벌금에 처할 수 있다.¹⁷⁾

적용의 한계

법 제69조에 따른 연소근로자의 연장근로제한, 법 제71조, 제74조에 따른 임산부의 연장근로제한, 잠수ㆍ잠함 등 유해위험작업의 근로시간제한(산업안전보건법 제46조)에 대해는 특례가 인정되지 않는다.

근로기준법 위반 문제

사회서비스 휴게시간 문제 관련 이하 최근 어린이집 원장들의 주장과 반박을 중심으로 서술하였다.

최근 어린이집 원장들의 주장

최근 어린이집 사용자들을 중심으로, 2018.07. 01. 시행되는 개정법 때문에 어린이집에서 휴게시간 부여 의무가 신설되었다는 터무니없는 거짓말이 유포되고 있다. 법 제59조는 특례사업에 해당할 경우 근로자대표와 서면 합의를 거쳐 주 12시간을 초과하여 연장노동을 하게 하거나 휴게시간 변경이 가능하도록 한 규정이다. 그리고 개정 근로기준법은 보육업이 포함되어 있는 ‘사회복지업’을 특례 업종에서 제외하도록 규정하고 있다. 어린이집 사용자들의 주장은, 그동안은 법 제59조 특례에 따라 휴게시간 부여 대신 조기퇴근을 시킬 수 있었으나 이제 노동시간 도중에 휴게시간을 부여해야 한다는 것이다.

위 주장의 문제점

어린이집 사용자들의 주장은 다음과 같은 점에서 부당하다. 첫째, 법 제59조에 따라 휴게시간을 변경하는 것은 특례사업에 해당하고 근로자대표와 사용자가 서면으로 합의를 해야 가능하다. 그런데 그동안 어린이집 사용자들은 법 제59조에 따른 합의를 해오지 않았다. 둘째, 법 제59조에 따라 휴게사간을 변경하는 경우에도 휴게시간을 전혀 주지 않거나 이를 단축할 수는 없다.¹⁸⁾ 또한 행정해석은 “휴게시간을 근로시간 도중이 아닌 업무의 시작 전 또는 업무가 끝난 후에 부여하는 것은 근로기준법에 위반될 소지가 있다 할 것입니다”라고 하므로¹⁹⁾ 법 제59조에 따라 휴게시간 변경합의를 한 경우라고 하더라도 휴게시간을 부여하지 않고 조기퇴근을 시킬 수는 없었던 것이다. 어린이집은 실제로는 가짜 휴게시간을 주면서 근로기준법을 위반해왔다.

어린이집 가짜 휴게시간 실태

어떤 어린이집도 휴게시간 부여 대신 조기 퇴근을 시키는 방식으로 근무시간을 운용해오지 않았다. 즉 모든 어린이집은 근로계약, 취업규칙 등으로 보육교사의 휴게시간을 명시하고 있다. 어린이집의 운영 시간은 07:30~19:30까지로, 이 시간 내내 어린이집이 문을 열기 위해서는 보육교사들을 일찍 퇴근시키는 것이 불가능하기 때문이다. 보육교사들이 현재 체결한 근로계약서의 내용을 살피면, 대부분 9시 출근, 18시 퇴근을 하고 있으며, 12:00 ~13:00의 점심시간이나 오후의 낮잠시간이 휴게시간으로 명시되어 있다. 문제는 근로계약서 또는 취업규칙에 명시된 보육교사의 휴게시간이 모두 ‘가짜 휴게시간’으로, 임금을 체불하며 보육교사들의 공짜 노동을 강요한 시간에 지나지 않다는 것이다. 영유아 보육업무의 특성상, 보육교사들이 점심시간 또는 낮잠시간에 휴게시간을 사용하기란 불가능하다.

첫째, 점심시간은 영유아들에 대한 식사 지도시간으로, 오히려 하루 중 보육교사들의 노동 강도가 가장 극심한 시간이다. 둘째, 낮잠시간에도 보육교사들이 휴식하기는 불가능하다. 영유아들이 정해진 시간에 동시에 잠들고 일어나는 것도 아닐뿐더러, 수면 도중에 돌발 상황이 벌어질 수 있기 때문에 보육교사 모두는 교실 내에서 대기하게 된다. 보통 보육교사들은 이 시간에 영유아들을 지켜보면서 보육일지 작성 등 행정업무를 수행하고 있다. 셋째, 자유로운 휴게시간에 해당하려면, 보육교사들이 어린이집을 벗어나 자유롭게 휴게시간을 사용할 수 있어야 한다. 그러나 휴게시간에 대해 업무 대체자를 투입하고 있는 어린이집은 전혀 없다. 만약 휴게시간에 영유아의 안전사고가 발생하게 되는 경우, 보육교사가 법적인 책임을 져야 하는 상황에서 어린이집 외부로 출입하는 보육교사는 한 명도 없다. 넷째, 보육교사들의 하루 업무 내용을 사실상 규정하는 보건복지부의 표준 보육과정 일과표에도 보육교사들의 휴게시간은 보장되어 있지 않은 형편이다. 이상 살펴본 바와 같이, 근로계약서 또는 취업규칙에 명시된 보육교사들의 휴게시간은, 실질적인 근로시간 또는 대기시간으로서 제대로 된 휴게시간이 아닌 가짜 휴게시간에 불과했다.

어린이집 근로기준법 위반 실태

어린이집들에서 ‘가짜 휴게시간’을 사용한 행위는 다음과 같이 근로기준법을 위반한 것이 된다. 첫째, 근로기준법 제54조 위반²⁰⁾이다. ‘가짜 휴게시간’은 노동자들의 쉴 권리를 제대로 보장하지 않은 것이므로, 휴게시간을 부여하여 노동력의 과도한 소모를 막도록 한 법 제54조의 규정에 어긋난다. 둘째, 법 제43조 위반21)이다. ‘가짜 휴게시간’은 무급 처리되었으므로, 무급 처리된 휴게시간에 대해 추가로 임금이 지급되어야 한다. 셋째, 법 제56조 위반22)이다. ‘가짜 휴게시간’에 일을 한 경우, 보육교사의 1일 노동시간은 8시간을 초과하게 되므로, 5인 이상 사업장의 경우 휴게시간에 대한 임금은 법정 가산수당이 추가로 적용되어야 한다.

^{1) 이 글은 필자의 허락을 얻어, 필자가 <사회서비스노동자 휴게시간, 무엇이 문제인가? (2018.07.04.)> 토론회에 제출한 발제문을 재편집하였다.}

^{2) 대법원 2006.11.23. 선고 2006다41990 판결 등.}

^{3) 해지 01254-5965, 1988.04.24.}

^{4) 대법원 1965.02.04. 선고 64누162 판결.}

^{5) 대법원 1992.04.14. 선고 91다20548 판결, 울산지방법원 2012.08.30. 선고 2010가합6860 판결 등.}

^{6) 대법원 1993.05.27. 선고 92다24509 판결, 의정부지방법원 2013.05.16. 선고 2012나11588 판결 등.}

^{7) 대법원 2006.11.23. 선고 2006다41990 판결, 서울고등법원 2014.05.13. 선고 2013누21900 판결, 서울중앙지방법원 2011.10.17 선고 2010가단436890 판결 등.}

^{8) 제주지방법원 2011.05.12. 선고 2009가합3339 판결, 청주지방법원 2012.05.09. 선고 2010가합1620 판결 등.}

^{9) 강성태, 휴게시간의 의의, 노동법연구, 서울대학교 노동법연구회, 1996.06., 38면.}

^{10) 근로기준법 01254-13728, 1988.09.07.}

^{11) 근로개선정책과-1773, 2013.03.19.}

^{12) 근로기준법 01254-884, 1992.06.25. 행정해석의 질의는 다음과 같다.}

^[질의]

^{근로기준법 제44조 제1항에서 사용자는 근로시간 4시간인 경우에는 30분 이상, 8시간인 경우에는 1시간 이상의 휴게시간을 근로시간 도중에 주어야 한다고 규정되어 있는 바, 동 휴게시간을 일시에 주어야 하는지 또는 나누어 주어도 가능한지에 대해 양설이 있어 질의함}

^<갑설>

^{휴게 제도는 근로자가 계속해서 근로할 경우 육체적ㆍ정신적 피로가 쌓이게 되므로 근로자의 피로를 회복시키고 권태감을 감소시켜 노동력의 재생산 및 작업의욕을 확보 유지하는데 그 목적이 있는 것이므로 휴게 본래의 취지를 충족할 수 있도록 근로기준법 제44조 제1항에 정한 휴게시간을 일시에 주어야 함}

^<을설>

^{근로기준법 제44조 제1항에 정한 휴게시간은 근로시간에 따른 휴게시간(량)을 정하고 근로시간 도중에 주도록 하였는 바, 휴게 본래의 취지에 어긋나지 않을 정도라면 분할하여 주어도 됨(8시간 근로 시 휴게시간 30분, 15분, 15분 분할지급)}

^{13) 강성태, 위 글, 51~52면에서 재인용.}

^{14) 헌재 1991.06.03. 89헌마204, 판례집 3, 268, 275; 헌재 1997. 11.27. 97헌바10, 판례집 9-2, 651, 673.}

^{15) 법률 제12325호, 2014.01.21., 일부개정.}

^{16) 대법원노동법실무연구회, 근로기준법주해Ⅲ, 박영사, 2010.08., 191면.}

^{17) 근로기준법 제110조 제1호.}

^{18) 법제처 15-0068, 2015.03.27.}

^{19) 근로개선정책과-1773, 2013.03.19.}

^{20) 근로기준법}

^{제110조(벌칙) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 2년 이하의 징역 또는 2천만원 이하의 벌금에 처한다. <개정 2009.05.21., 2012.02.01., 2017.11.28.>}

^{1. 제10조, 제22조제1항, 제26조, 제50조, 제53조제1항ㆍ제2항ㆍ제3항 본문, 제54조, 제55조, 제60조제1항ㆍ제2항ㆍ제4항 및 제5항, 제64조제1항, 제69조, 제70조제1항ㆍ제2항, 제71조, 제74조제1항부터 제5항까지, 제75조, 제78조부터 제80조까지, 제82조, 제83조 및 제104조제2항을 위반한 자}

^{2. 제53조제4항에 따른 명령을 위반한 자}

^{21) 근로기준법}

^{제109조(벌칙) ① 제36조, 제43조, 제44조, 제44조의2, 제46조, 제56조, 제65조 또는 제72조를 위반한 자는 3년 이하의 징역 또는 3천만원 이하의 벌금에 처한다. <개정 2007.07.27., 2017.11.28.>}

^{② 제36조, 제43조, 제44조, 제44조의2, 제46조 또는 제56조를 위반한 자에 대하여는 피해자의 명시적인 의사와 다르게 공소를 제기할 수 없다. <개정 2007.07.27.>}

^{22) 근로기준법 제109조(벌칙).}

[긴급좌담회] 어린이집 사고, 재발방지 대책은 없는가? 

[취지] 
최근 어린이집 차량에 방치된 아이가 숨지는 일 등 어린이집에서 비극적인 사고가 잇따라 발생함. 
이러한 비극적인 일이 재발하지 않기 위하여, 현재 보육 현장에 어떠한 문제점들이 있으며 어떠한 대책이 필요한지에 대하여 사회적 논의가 시급한 상황임. 

보육현장의 당사자들과 아동인권 전문가 등이 모여 현재의 문제점과 향후 해결해야 할 지점을 모색하고 정부에 제대로 된 대책을 요구하는 자리를 마련함 

[개요] 

일시 : 2018. 7. 25.(수) 오후 2시

장소 : 참여연대 2층 아름드리홀 

주최 : 보육더하기인권함께하기, 공동육아와 공동체교육, 공공운수노조 보육협의회, 민변 아동인권위원회, 정치하는엄마들, 참여연대 등 

돌봄 보육을 하는 어린이집 보육교사의 하루를 돌아보며

문경자 | 공공운수노조 보육협의회 대구지부 지회장,
더불어민주당 대구시당 보육특별위원회 위원장, 장애아동지원교사협의회 대표

우리는 다양한 교육기관을 통해 보육교사가 되는 과정을 배웠다. 우리가 만나는 아이들에게 무엇을 가르칠 것인가, 무엇을 알려줄 것인가 끊임없이 보육이 아닌 교육에 중점을 두어 교재를 준비하고 교구를 만들어 우리가 만나야 하는 아이들에게 제공할 교육적 서비스를 중심으로 배워왔다.

그러나 아이들, 부모, 교사와 원장의 관계 등 보육 현장에서 이루어지는 수많은 인간관계에 대해서는 배운 적이 없었다. 보육교사가 되기 위해 졸업을 하고, 수료를 하고 어린이집에 온 순간부터 우리는 교육이 중점이 아닌 관계 속에서 이루어지는 면대면의 교감이 더 중요하다는 것을 현장에서 지내며 스스로 알아가고 있다. 시행착오를 겪으며 매번 반성과 다짐을 반복하며, 지금의 상황이 맞는 건지 틀린 건지도 모른 채 지나오고 있다. 그러나 그 안에서 우리 또한 배우고 성숙하며 성찰을 통해 아이들에게 더 가까이 다가가고 있다.

하지만 사회적 시스템은 아이와의 관계형성 보다는 목적과 목표를 두어 최대한 보편화 된 삶으로 이어지는 통로로 우리를 이용하고 있을 뿐이다. 더 늦기 전, 이 시점에서 우리 보육교사의 정체성을 들여다봐야 한다.

새 정부, 보육정책 이것은 꼭 바꿔야 한다!

보육 공공성 강화와 보육료 지원방식 전환 모색을 중심으로

기획의도

믿고 맡길 수 있는 보육서비스 제공과 정부 지원의 효과성 및 형평성을 높이기 위해 국공립어린이집이 시설수 대비 30%(아동수 대비 50%) 이상 확충되어야 합니다. 그러나 현재 우리나라 국공립어린이집은 2016년 기준 6.9%밖에 되지 않아 여전히 제자리걸음이고 정부는 국공립어린이집 확충 예산을 매년 삭감 편성하고 있습니다. 

우리나라는 대부분이 민간에 의해 운영되고 민간어린이집 운영에 대한 공적 통제기전의 부재로 보육교사의 처우와 근무조건은 열악할 수밖에 없습니다. 보육교사 평균근속연수는 국공립어린이집이 3년 2개월인 반면, 민간어린이집은 1년 6개월에 불과한 것으로 나타났습니다. 특히 보육교사의 처우는 보육서비스 질과 밀접한 연관이 있기 때문에 이에 대한 대안이 시급한 상황입니다. 

바우처 제도는 부모의 선택권을 보장한다는 취지하에 도입되었으나 지난 2014년 6/12일 대법원 판결에서 보육바우처인 아이사랑카드를 통하여 지급되는 영유아보육료는 보육시설에 대한 보조금이 아니라고 판시하였습니다. 다시말해 정부는 영유아보육료를 근거로 민간보육시설에 대해 공공관리 및 통제를 할 수 없으며, 부정결제의 경우에도 보육시설에 대한 제재가 불가능하다는 점을 확인시켜 준 것입니다. 이처럼 2007년 서비스 이용자의 선택권 강화 등의 이유로 보육바우처서비스가 도입되었으나 보육서비스를 민단기관을 중심으로 제공한다는 원칙을 확인했을 뿐, 공공성 강화라는 측면에서는 부정적인 결과를 초래하였습니다. 또한 대법원 판결로 인해 바우처를 통한 보육료 지원방식의 문제점이 드러났고, 민간어린이집에 대한 관리감독을 시행할 수 있도록 제도를 개선해야 할 필요성을 보여주고 있습니다. 

2017년 5/12일 인천지방법원에서 식자재 납품업체와 짜고 허위 거래명세서를 작성하여 급식비를 부풀리고 보조금을 지급받은 어린이집 원장에 대해 영유아보육법상 처벌할 규정이 없다는 이유로 무죄를 선고하였습니다. 무죄 판결한 이유는 정부가 민간어린이집에 기본보육료를 보조금으로 지급하고 있음에도 영유아보육법 등 관련 법규에서 기본보육료의 사용처와 관련 규제를 명시하지 않아 보조금 사용에 대해 공공관리 및 통제를 할 근거가 없기 때문이라고 밝히고 있습니다. 이는 보조금인 기본보육료의 사용처 등을 구체적으로 적시하지 않아 시설의 부도덕한 행위에 대해 공적으로 제재할 수 없는 제도의 허술함을 보여주고 있는 것이며, 민간어린이집에 대한 관리가 제대로 이루어질 수 없음을 확인시켜 주었습니다. 이처럼 2014년, 2017년 판결은 정부가 보육에 많은 재정을 투입하고 있음에도 민간어린이집에 대해 공적으로 관리감독 내지 통제를 할 수 없는 현실을 보여주고 있습니다. 

따라서 현재 우리나라 보육정책에서 드러나고 있는 바우처서비스 문제, 공공인프라 부족, 보육교사의 열악한 노동환경 및 처우 등에 대한 현황을 파악하고, 보조금 시설별 지원으로 전환, 서비스공단 설립 등에 대한 해결책을 마련하는 자리를 마련하고자 합니다. 

토론회 개요

- 일시 : 2017년 6월 27일(화) 14시

- 장소 : 국회의원회관 제1세미나실

- 주최 : 권미혁 국회의원, 참여연대, 보육연석회의((사)공동육아와공동체교육, 공공운수노조보육협의회, 민주노총, 서울교육보육포럼, 인천보육교사협회, 인천보육포럼, 장애아동지원교사협회, 참보육을위한부모연대, 참여연대, 한국여성단체연합

프로그램

- 사  회 : 권미혁 국회의원(더불어민주당)
- 발제 1 : 우리나라 보육정책의 문제점과 대안_김진석(서울여자대학교 사회복지학과 교수, 참여연대 사회복지위원회 부위원장)
  발제 2 : 보육료 지원방식의 전환 모색_김종해(가톨릭대학교 사회복지학과 교수) 
- 토론 1 : 교사(김호연_공공운수노조 보육협의회 의장)
  토론 2 : 학부모
  토론 3 : 원장
  토론 3 : 전문가(안현미_서울시여성가족재단 가족정책실 실장)
  토론 4 : 보건복지부
- 종합토론 

어린이집 급식비 부당 이용 무죄로 드러난 보육료지원 방식 문제점 개선하라

제도의 허점으로 보조금 지원받는 민간어린이집 공적관리 불가능

보육의 공공성 확충 위해 보육료 지원 방식 개선해야

지난 5월 12일 인천지방법원에서, 식자재 납품업체와 짜고 허위 거래명세서를 작성하여 급식비를 부풀리고 보조금을 지급받은 어린이집 원장에 대해 영유아보육법상 처벌할 규정이 없다는 이유로 무죄를 선고한 판결이 나왔다. 이러한 판결이 나온 이유는 정부가 민간어린이집에 기본보육료를 보조금으로 지급하고 있음에도 불구하고, 영유아보육법 등 관련 법규에서 기본보육료의 사용처와 관련 규제를 명시하지 않아 보조금 사용에 대해 공공관리 및 통제를 할 근거가 없기 때문으로 보인다. 위 판결은 민간어린이집이 지급받은 보조금을 부도덕한 방법으로 유용하여도 정부가 이를 제재할 수 없는 현실을 단적으로 보여준다. 이에 참여연대 사회복지위원회는 정부가 막대한 재정을 민간어린이집에 지원하고 있음에도 공적 통제방안이 부재한 현실에 유감을 표하며, 정부 및 국회가 보육의 공공성 강화와 민간 어린이집 관리감독을 위한 제도 개선안을 속히 마련할 것을 촉구한다. 

기본보육료는 영유아보육법 제36조(비용의 보조 등) 및 동 법 시행령 제24조(비용의 보조)에 의거해 만 0-2세 아동을 보육하는 민간시설에 지원하는 보조금이다. 그러나 영유아보육법과 시행령 등 관련 법규에 법적 구속력을 가지는 보조금 사용처 및 규제에 대해 명시하지 않고 있어, 정부는 민간어린이집에 보조금을 지급하여도 공적으로 통제 및 제재할 수 없는 결과가 발생하고 있다. 우리나라는 보육서비스가 대부분 민간에 맡겨져 있고 가뜩이나 관리감독 체계가 갖추어져 있지 않아 보육서비스 질을 담보하지 못하고 있다. 그런데 정부가 민간어린이집에 막대한 보조금을 지원함에도 불구하고, 관련 보조금에 대해 관리감독 할 수 있는 제도를 갖추지 않은 것은 심각한 문제이며 그 피해는 고스란히 어린이집을 이용하는 영유아, 학부모, 보육교사 등 보육당사자들에게 미치고 있다. 그뿐만이 아니다. 이미 지난 2014년 대법원에서는 아이사랑카드를 부정결제한 사안에 대해 보육에 필요한 비용을 교부받은 자는 어린이집 운영자가 아니라 영유아 보호자이기 때문에 아이사랑카드로 결제한 금액은 어린이집 보조금으로 볼 수 없다고 판시하여, 바우처 제도를 근거로 민간어린이집에 대한 관리감독이나 통제를 할 수 없음을 명확히 보여준 바 있다. 이번 판결은 더 나아가 아이사랑카드로 지원되는 금액 뿐 아니라 정부가 민간어린이집에 직접 지급하는 보조금에 대한 관리감독조차 불가능하다는 결론에 이르고 있다. 

이번 법원의 판결은 보조금인 기본보육료의 사용처 등을 구체적으로 적시하지 않아 시설의 부도덕한 행위에 대해 공적으로 제재할 수 없는 제도의 허술함을 꼬집었다. 따라서 정부는 보조금에 대해 법적 구속력을 가질 수 있도록 지원금의 사용처 및 규모 등을 명시하여 보육의 공공성을 높일 수 있도록 공적 관리감독을 강화하여야 하고, 판결문에서 지적하고 있듯이 재무회계규칙에 의한 회계보고 이행 등을 명확히 하여 지출의 투명성을 확보해야 한다. 또한 2014년 대법원 판결과 이번 법원의 판결은 보육에 엄청난 재정을 투입하고 있음에도 정부가 민간어린이집에 대해 관리감독이나 통제를 할 수 없는 현실을 보여주고 있다. 따라서 정부는 현재의 아이사랑 카드 방식이 아닌 지방자치단체가 시설에 보조금을 지급하는 방식으로 제도를 변경하여야 한다. 그리고 중‧장기적으로 바우처 방식을 시설별 지원으로 전환하는 등 민간어린이집에 대한 보조금 지급 방식을 개선하여 공적 관리를 할 수 있는 전달체계를 구축하여야 한다. 더불어 여전히 부족한 국공립어린이집을 획기적으로 확충하여 보육당사자들에게 질높은 보육을 제공하여야 할 것이다.