청년수당의 한국 사회에서의 함의

기본소득의 출발인가? 지방자치단체 복지정책의 확장인가?

정리 김남희 | 참여연대 복지조세팀장

지난 2월 15일, 오사카 시립대학의 연구팀이 참여연대를 방문하여 서울시 ‘청년수당’ 정책에 대하여 청년수당의 배경, 정부와 서울시의 공방에 관한 인터뷰를 진행하였다. 청년수당, 청년배당 등 지방자치단체의 청년 정책이 한국 사회에서 갖는 함의에 대하여 인터뷰한 내용을 정리하여 기고한다.

                       ⓒ참여연대

「청년수당」과 관련된 아이디어는 당초 누가 제안한 것인가? 이와 관련한 참여연대의 역할은 무엇인가?

참여연대가 청년수당의 정책을 지방자치단체에 먼저 제안했던 것은 아니다. 서울시는 박원순 시장 취임 이후 청년단체 활동가 등과 함께 여러 절차를 통하여 청년정책에 관한 논의를 진행하여 왔으며, 그 일환으로 2020 서울형 청년보장이라는 서울시 청년정책 패키지를 발표하였고(청년 일자리 확대, 청년 거버넌스 및 장소지원, 청년 공공주택 등), 청년수당은 이 청년보장 정책 중 하나로 제안된 것이다.

참여연대는 청년이라는 세대에 한정한 정책을 먼저 적극적으로 제시하기 이전에, 2009년경부터 고용보험의 사각지대를 해결하기 위한 방안으로 고용보험에 가입대상에서 제외되어 있는 취약계층을 위한 사회안전망으로 구직 활동과 직업 훈련을 보조하기 위한 구직촉진수당(실업부조)의 도입을 요구한 바 있다. 실업부조는 여러 나라에서 이미 도입되어 있는 제도이며, 한국에서 현재 실행하고 있는 취업성공패키지도 대상이 제한되어 있기는 하지만 유사하다.

서울시 청년수당은 구체적으로 어느 정도 국민적 지지를 얻고 있는가?

서울시 청년수당은 심사를 통하여 약 3,000명의 NEET(not in education, employment or training) 청년을 선발하여 월 50만 원씩의 활동지원금을 1년간 주겠다는 내용이다. 엄밀히 말하면 기본소득(Basic Income)의 의미보다는, 구직촉진수당 또는 청년활동지원 정책에 가까우며 사회참여를 유도하는 일종의 선별적 참여소득(participatory income)이라고 볼 수 있다.

최근 한국의 청년세대는 노동시장의 진입에 어려움을 겪고 있으며, 근로무능력을 요구하고 선별적이고 잔여적으로 운영되는 사회복지 제도에서도 배제되는 문제가 있으므로, 실업과 빈곤 문제를 경험했을 때 구제받을 방법이 없다. 이러한 문제를 해결하기 위한 방법으로 청년을 대상으로 한 소득보장정책의 필요성이 대두되고 있으며, 청년수당은 이러한 흐름의 일환이라고 볼 수 있다.

다만 대상자가 너무 한정적이고 운영방식도 선별적이라(3,000명, 가구소득, 미취업기간, 부양가족 고려, 매월 사용내역 및 활동보고서 제출의무) 청년층을 대상으로 한 소득보장정책으로는 지나치게 제한적인 한계가 있다는 비판을 받고 있으며, 또 정반대로 근로능력이 있는 청년을 대상으로 한 현금지급이라는 이유로 보수언론 등의 비판도 받고 있다. 게다가 2016년 8월 한 차례 지급되었다가 보건복지부의 직권 취소로 중단되어, 실제 시민들 사이에서 충분히 논의가 진행되지 못했다.

「청년수당」의 실현을 지지하는 시민은 어떠한 계층이고 어떠한 특징이 있는가？

노동시장의 진입이 어렵고 고용조건이 열악한 청년 세대의 고용, 빈곤, 주거 등의 문제 때문에 청년층에서는 청년 대상 소득보장정책에 대한 요구가 있고, 청년층의 일부는 이러한 정책을 지지한다. 그러나 최근 한국의 청년운동단체에서 청년수당을 최우선 과제로 추진하고 있지는 않다(오히려 최저임금 인상, 고용보험 사각지대 해소, 청년주거문제 등에 관심이 많다).

복지확대에 관심이 많은 진보적 시민단체와 일부 진보적 시민들은 청년수당 정책을 지지하고 있다. 그러나 이는 전반적인 사회안전망의 확대, 지방자치단체의 자율적인 복지정책 확대에 대한 지지라고 볼 수 있지, 역시 청년수당 정책을 사회정책 중 핵심과제로 추진하는 단체는 없는 것 같다. 참여연대 역시 지방자치단체의 자율적인 복지정책 및 청년정책을 중앙정부가 가로막아서는 안된다는 주장으로 청년수당을 지지했다.

일본에서는 기본소득(Basic Income)의 도입으로 최저임금이 낮아지고 사회보장을 해체할 수 있다는 우려가 있다. 한국은 어떠한가?

한국의 사회복지학자들이나 사회복지 운동을 하는 단체는 기본소득에 대하여 우려가 있는 편이다. 일본과 마찬가지로 현금수당 만으로 복지제도를 대체하는 것은 한계가 있으며, 충분한 재원마련 대책이 없는 상황에서 낮은 수준의 기본소득으로 기존 복지제도를 대체하게 된다면 부작용이 클 수 있다는 우려가 있다. 특히 공공사회인프라(국공립어린이집, 공공병원 등)의 비율이 극히 낮고 의료, 돌봄 등 복지서비스가 민간업체에 의하여 공급되고 있는 한국에서 현금수당 만으로 복지가 제대로 이루어지기 어려울 수 있다.

그러나 최근에는 고용을 기본으로 한 복지정책(고용보험, 국민연금 등 사회보험, 일자리 정책 위주의 복지)의 한계를 인식하고, 좀 더 다른 차원의 복지제도에 대한 고민이 필요하다는 논의가 빠르게 전개되고 있으며, 기본소득에 관한 논의가 여러 사회단체와 학계, 그리고 정계에서 이루어지고 있다. 일부 진보적인 언론사에서 매우 관심을 갖고 다양한 프로젝트를 진행하고 있으며(소셜펀딩을 통한 기본소득 실험 등), 2016년 기본소득네트워크 세계대회도 한국에서 개최되기도 했다. 녹색당, 노동당 등 진보정당은 기본소득을 공약으로 채택하고, 야당인 더불어민주당의 유력 정치인들이 기본소득 관련 공약을 제시하거나 발표하기도 하였다. 참여연대에서도 최근에 기본소득에 관한 논의를 하고, 관련하여 아동수당 등 사회수당 확대를 사업계획에 반영하고 있다.

그러나 재원규모 상의 한계 때문에, 한국에서 구체적으로 논의되고 공약으로 제시되고 있는 기본소득은 금액이 낮거나, 일부 계층으로 한정한 일종의 세대 선별적 사회수당(아동수당, 기한을 정한 청년수당 등)에 가깝다. 즉 진정한 의미의 기본소득 도입 논의가 진행되고 있다기보다는 저성장 시대의 소득보장정책에 대한 고민이 있고, 그러한 맥락에서 각종 사회수당의 확대에 관한 논의가 진행되고 있다고 해석하는 것이 더 적절할 수 있다.

한국에서 기본소득을 우선적으로 추진하고 있는 단체가 있는가?

기본소득에 관하여 운동으로 적극적인 곳은 진보정당인 녹색당, 노동당이다. 그러나 지난 총선에서 당선자를 내지 못하여 원외 소수정당으로 남아 있다. 시민단체 중 대표적인 곳은 2009년 결성된 ‘기본소득 한국 네트워크’라는 곳으로 주로 진보적인 학자들 중심으로 구성되어 운영되고 있다. 최근에는 서울시 청년단체 등을 중심으로 서울시에 청년 기본소득을 조례로 추진하자는 연대의 움직임이 있다.

성남시에서도 기본소득 도입의 움직임이 있다고 들었는데, 관련된 내용에 대해 설명해 달라.

성남시 청년배당은 서울시 청년수당보다는 기본소득에 더 가깝다. 성남시에 3년 이상 거주한 만 24세에 해당하는 모든 청년에게 조건없이 연 100만 원(분기당 25만 원)을 4분기에 나누어서 지급하되, 성남시에서 사용 가능한 지역상품권으로 지급받는 내용으로, 2016년 1월 20일 첫번째 지급되고 아직까지 진행 중이다. 빈곤한 청년세대와 생계형 자영업자 문제를 동시에 지원하는 정책으로 설계되었으며, 지역에서 매우 큰 호응을 얻었다. 그러나 실제 지급액은 분기당 12만 5천 원으로 삭감되었는데 이는 중앙정부에서 이 정책 시행을 이유로 교부금을 삭감할 것을 예상하고 절반만 지급하였기 때문이다.

이재명 성남시장은 현재 대통령 선거에 출마하겠다고 선언을 하였다. 그리고 공약으로 기존의 청년배당의 대상을 확대한 기본소득 정책을 제시하였다. 이는 모든 국민에게 연 30만 원, 아동(0~12세), 청소년(13~18세), 청년(19~29세), 노인(65세 이상), 농어민(30~64세), 장애인(나이에 상관없이 중복수혜허용)에게 연 100만 원의 배당을 지역상품권으로 지급하는 것이고 재원은 법인세 강화와 국토보유세 증가를 통하여 해결하겠다는 것이 골자이다.

성남시와 이재명 캠프에서 추진하는 기본소득은 소득수준으로 선별하지 않고 보편적으로 지급한다는 점에서 보편적 복지로의 성격을 갖고 있다. 그리고 지역상품권을 결합하여 지역경제 활성화도 추진하는 정책이다. 다만 한정된 재원으로 추진하다보니 금액수준이 높지 않아, 소득보장정책으로는 한계가 있다.

한국에서는 사회보장기본법에 따라 지방자치단체가 독자적인 복지정책을 도입하는 경우, 중앙정부의 보건복지부와 사전협의가 규정되어 있다. 그러나 서울시는 사전 협의를 수행함이 없이 「청년수당」의 도입을 추진했기 때문에 국가(중앙정부)가 2016년 1월에 서울시를 대법원에 제소했다고 들었다. 이 소송의 결과는 어떻게 되었는가?

아직 소송이 계류 중인 것으로 알고 있다. 기사에 따르면, 정부가 지방자치법 제169조¹⁾에 따라 서울시의 청년수당 도입에 대하여 직권취소를 하였고, 이에 대하여 서울시가 대법원에 이의신청의 소송을 제기한 것으로 알고 있으며, 아직 결과가 나오지 않았다.

                         ⓒ참여연대

지방자치단체가 독자적인 복지정책을 입안하여 실시하는 것은, 한국에서는 빈번하게 있는 일인지? 지방자치단체가 실시하고 있는 독자적인 복지정책으로는 어떠한 것들이 있는지？

지방자치단체는 자체 예산으로 독자적인 다양한 복지사업을 실시하고 있으며(2015년 기준 5,981개의 사업), 사회서비스 등 복지정책 중 상당 부분은 지방자치단체가 각자의 상황에 맞게 시행하는 것이 오히려 적절한 측면도 있으며, 중앙정부의 부족한 복지서비스(예를 들어, 중증장애인 활동보조는 정부에서 최대1일 13시간을 제공하므로, 부족한 부분을 지방자치단체가 자체 복지사업으로 보충하고 있다)를 채워주는 경우도 많다. 그러나 최근 중앙정부가 대선 공약 등으로 복지정책을 시행하고 그 재정책임은 지방자치단체에 떠넘기는 일이 발생하여 (기초연금 확대, 무상보육 등) 지방재정은 매우 열악한 상황이고, 자체 복지사업은 금액이 정체되거나 거의 늘지 않고 있다. 지방자치단체의 자체 복지사업은 취약계층 지원, 지역복지시설 지원, 장애인 활동보조 추가 제공 등 다양하다.

한국에서는 정책을 둘러싸고 중앙정부와 지방자치단체가 대립하는 일이 종종 발생하는가?

이러한 현상은 박근혜 정부에서 심각하게 발생하였다. 박근혜 대통령은 의원 시절 지방자치단체의 복지에 대하여 중앙정부(보건복지부 장관)가 조정하도록 하는 사회보장제도 신설, 변경시 협의, 조정제도를 도입하는 사회보장기본법 개정을 추진하였다. 그리고 이 조문은 후일 청년수당, 청년배당 정책을 가로막는 근거가 되었다. 박근혜 정부는 취임 이후 후보시절 공약으로 내세웠던 기초연금 확대, 무상보육을 실시하며 증세는 하지 않고, 재정책임을 지방자치단체에 전가하였으며, 이로 인하여 지방재정은 매우 열악해졌다. 또한 정부는 지방교부세법 시행령 제12조 제1항 제9호를 2015년 말 신설²⁾하여 사회보장기본법상협의, 조정을 따르지 않은 지방자치단체의 교부금을 삭감하는 조항을 신설함으로써 지방자치단체를 재정적으로 압박할 수 있는 수단도 확보하였다.

더 나아가 그동안 크게 간섭하지 않았던 지방자치단체 자체복지사업에 대하여도 조사 및 정비를 추진하였다. 박근혜 정부는 복지재정절감을 이유로 2015년 전국 지방자치단체가 실시하는 자체 복지사업을 일체 조사하여 5,981개 사업 중 1,496개 사업(사업수로는 25.4%, 예산으로 15.4%)이 중앙정부의 복지와 유사, 중복 사업이라고 정비하라는 내용을 각 지방자치단체에 공문으로 내려 보냈다. 이는 사회보장기본법이 적용되는 제도의 신설, 변경 사항이 아니라 기존의 복지사업을 정비하라는 것으로 법적 근거는 없다. 중앙 정부의 입장도 권고에 불과하다는 것이었다. 이로 인하여 지역의 열악한 취약계층의 복지가 삭감되고 생존권이 침해되는 문제가 발생하였으며, 이에 참여연대가 주도하여 시민단체, 복지단체의 주도로 복지수호공대위라는 연대체를 꾸리고 대응을 하였다. 지방자치단체에서 일부 복지 사업 폐지를 막기는 했으나 예산이 삭감되거나 폐지된 복지사업도 많다.

결과적으로 각 지방자치단체에서 일부 복지정책이 후퇴하는 결과가 발생하였으며, 참여연대는 이를 개선하기 위하여 사회보장기본법 개정 운동을 하고 있다. 국회에서 개정안을 의원과 공동발의하여, 국회 보건복지위원회에서 계류 중이다.

위와 같은 갈등은 어떻게 해결하고 있는가?

한국은 지방자치단체와 정부 사이의 권한쟁의에 관한 심판을 헌법재판소가 하도록 법에 규정하고 있다(헌법 제111조 제1항 4호). 또한 지방자치법에는 정부가 지방자치단체의 장의 명령이나 처분이 법령에 위반되거나 현저히 부당하여 공익을 해친다고 인정되면 시정요구하고 취소 정지할 수 있는 규정이 있으며, 지방자치단체의 장은 이에 불복할 경우 대법원에 소를 제기할 수 있다(지방자치법 제169조).

그러나 실제로는 수도권 집중이 강하고 지역발전이 더뎌서 지방자치단체의 재정자주도가 매우 낮고, 지방자치단체의 자율성이 높지 않은 재정 구조로 되어 있어서, 서울시 등 재정상황이 좋은 일부 지방자치단체를 제외하고는 지방자치단체가 중앙정부에 대하여 반기를 드는 일은 일어나기 어려운 한계가 있고, 실제로 소송까지 진행된 사례는 거의 없었다.

한국이 선거로 지방자치단체의 장과 지방의회의원을 뽑는 민선 지방자치단체를 시작한 것은 1995년으로 지금 민선시장이 6기이다. 그동안 서울시장과 집권당의 정당이 달라서 갈등이 생긴 일은 많지 않았다. 그런데 지난 2011년 오세훈 전 서울시장이 학교 무상급식 전면 실시에 반대하며 시장직을 걸고 주민투표를 추진하였다가 사퇴하고, 보궐선거로 박원순 서울시장이 당선되었다. 그 이후 중앙정부와 서울시의 정당이 달라지고, 박원순 서울시장이 당시 유력 차기 대권주자로 주목을 받으면서, 중앙정부가 서울시의 복지정책에 더 강력하게 제지하기 시작했고, 심지어 청년수당을 중단시키기 까지 하는 극단적인 갈등상황이 된 것이며, 이렇게 소송으로까지 진행된 것은 정치적인 구도와도 연관이 있다고 보인다.

1)지방자치법 제169조 (위법ㆍ부당한 명령ㆍ처분의 시정) ① 지방자치단체의 사무에 관한 그 장의 명령이나 처분이 법령에 위반되거나 현저히 부당하여 공익을 해친다고 인정되면 시·도에 대하여는 주무부장관이, 시·군 및 자치구에 대하여는 시·도지사가 기간을 정하여 서면으로 시정할 것을 명하고, 그 기간에 이행하지 아니하면 이를 취소하거나 정지할 수 있다. 이 경우 자치사무에 관한 명령이나 처분에 대하여는 법령을 위반하는 것에 한한다.② 지방자치단체의 장은 제1항에 따른 자치사무에 관한 명령이나 처분의 취소 또는 정지에 대하여 이의가 있으면 그 취소처분 또는 정지처분을 통보받은 날부터 15일 이내에 대법원에 소(訴)를 제기할 수 있다.

2)제12조(교부세의 반환 또는 감액) ① 법 제11조제2항에 따른 지방자치단체가 법령을 위반하여 지나치게 많은 경비를 지출하였거나 수입 확보를 위한 징수를 게을리한 경우와 그에 따른 교부세의 감액 또는 반환 금액의 범위는 다음 각 호에 따른다.