비정규 노동 문제 활동가, 복지를 말하다

이남신 한국비정규노동센터 상임활동가

인터뷰 및 정리 조준희 | 참여연대 사회복지위원회 간사

비정규 노동자 규모 1000만 명, 정규직 대비 임금 53%, 평균 근속기간 약 2년 5개월. 비정규 노동이라는, 너무나도 익숙해진 용어와 건조한 숫자 뒤에는 만성적인 고용불안정과 저임금 구조에 묶인 수많은 '삶'이 있다. 그 삶에서 복지는, 사회안전망은 어떤 의미일까?

우리나라 최초의 비정규 노동 전문단체인 한국비정규노동센터는 2000년부터 17년 동안 그 삶들과 함께하고 있다. 사회보험이 품지 못하는 불안한 삶에 대한 이야기를 들어보고자 이남신 한국비정규노동센터 활동가를 만났다. 노동과 복지의 선순환이 필요하다 말하는 이남신 활동가의 이야기를 들어보자.

이남신 한국비정규노동센터 상임활동가 ⓒ 참여연대

자기소개 부탁한다

한국비정규노동센터(이하 비정규센터) 상임활동가 이남신이라고 한다. 원래 이랜드에서 17년 동안 정규직으로 근무하다가 투쟁 과정에서 해고된 상태라, 9년차 해고노동자 이기도 하다. 비정규센터에 오게 된지는 9년째다.

한국비정규노동센터를 소개해 달라.

비정규센터는 2000년 5월 20일에 만들어진 우리나라 최초의 비정규 노동 전문단체다. IMF외환위기 직후부터 비정규 노동자가 과반을 넘어섰는데, 정규직 노조 중심의 노동운동이 제몫을 못하는 사이 사각지대에 있는 비정규 노동자의 처지가 날로 열악해졌다. 비정규센터는 이런 문제를 다루기 위해 만들어진 단체다.

활동은 크게 현장연대와 정책연대 두 축으로 나뉜다. 현장연대는 노조를 만들기 위해 투쟁하는 비정규 노동자들, 그리고 노조를 만들어서 싸우고 있는 비정규 노동자들을 지원하고 연대하는 활동이다. 그리고 비정규 노동 단체들이 지역별로 활동하고 있는데, 그 단체 간의 네트워크인 ‘한국비정규직노동단체네트워크’, ‘서울노동인권네트워크’를 만들고 강화하는 일도 한다.

정책연대 측면에서는 정부 정책에 대한 비판과 분석, 대안제시 활동을 한다. 그리고 비정규노동과 관련한 통계 작업도 중요한 정책 활동이다. 비정규직 규모에 대한 우리 단체와 통계청의 논쟁은 꽤나 유명한 논쟁이 되었다. 우리는 천만 명이라고 하면, 통계청은 5백만 명이라고 하는 식이다. 우리가 판정승했다고 평가하는데, 지금도 통계청의 조사결과를 재분석하는 작업을 계속 하고 있다. 그 외에도 직종별, 고용형태별 실태조사나 중앙정부, 지방정부에 대한 정책제언 등 연구용역 작업도 같이 하고 있다. 격월간으로 「비정규노동」이라는 기관지도 발행하고 있다.

원래 이랜드의 정규직 노동자였는데, 이렇게 비정규 노동 운동에 뛰어들게 된 계기는 무엇인가?

이랜드 노조는 정규직 노조였다. 나는 92년도에 입사해 팀장까지 올라간 상태에서 노조활동을 했는데, 그 바람에 해고와 구속을 경험했다. 나는 크리스천은 아니었는데, 직원 대부분이 크리스천이었고 노조 간부들도 거의 크리스천이었다. “낮은 곳으로 임하라”는 성경 가르침을 노조 간부들이 당연하게 받아들였다. 그래서 노동에 대한 관심이 컸다기보다 사회적 약자에 대한 관심이 컸었던 것 같다. 이랜드 그룹 내 비정규 노동자들의 처지를 알게 되면서 회사와 크고 오랜 싸움이 시작되었다. 어떤 목적의식에 차있었다기보다 정말 열악한 상황에 있는 비정규직 노동자들과 마땅히 함께해야한다는 생각을 갖고 했다.

물론 나도 학생운동을 했고, 야학, 위장취업도 했었기 때문에 노동운동에 대한 지향이 없었다고는 못하겠지만 이랜드에서는 그보다는 비정규 노동자들이 겪는 열악한 처지가 투쟁의 가장 큰 이유였다.

비정규직 노동자의 경우, 정규직 노동자에 비해 사회보험(건강보험, 국민연금, 고용보험, 산재보험 등) 가입률이 낮다. 어떤 원인에 기인하는가?

작년 8월 기준으로 정규직 대비 비정규직의 사회보험 가입률은 1/2 내지 1/3 수준이다. 급여도 정규직의 절반에도 못 미치지만 사회보험은 그보다도 정규직-비정규직 간 격차가 심하다.

비정규직 노동자의 사회보험 가입률이 낮은 가장 큰 원인은 고질적인 저임금 구조에 있다. 비정규 노동자 대부분이 최저임금 언저리에 있다 보니 자부담이 있는 사회보험에 대해서는 가입을 꺼리는 경우가 많다. 사용자들은 오히려 위법사항이기 때문에 4대 보험을 가입시키고자 하는 경우도 있지만, 저임금으로 인해 당사자들이 꺼리는 상황이 발생한다.

그리고 지속적인 고용이 보장된 상태가 아니라는 점도 사회보험 가입률이 낮은 이유 중 하나다. 예를 들어, 실업급여 같은 경우 최소 6개월을 납입해야 하는데, 해고, 폐업 등의 이유로 6개월을 못넘기고 그만두는 경우가 허다하기 때문에 가입하는 의미가 크지 않다. 이렇게 최저임금에 수렴되는 저임금 구조와 불안정한 노동조건으로 사회보험의 그물망에서 벗어나게 되면 다시 그 안으로 들어가는 것도 쉽지 않다. 주무부처나 공단이 그 실태를 파악하는 것도 쉽지 않을 것이다.

하루살이 인생처럼 살아가는 비정규직 노동자들에게 중장기적 미래를 고려한 사회보험 가입은 쉽지 않다. 결국 고용불안정과 저임금 구조가 해결되지 않는 한 비정규 노동자의 사회보험 가입률은 올리기는 어렵다. 그래서 이번 최저임금 대폭 인상은 사회보험에 대한 부담을 경감시켜 준다는 측면에서 의미가 크다. 임금이 올라가는 만큼 가입률도 올라갈 것이다. 결국 사회보험 가입률 자체는 결과다. 그 근본 원인인 고용안정과 생활임금 수준으로의 임금인상이 전제되어야 한다. 그런 선행조건이 해결된다면, 사회보험 가입률이 단번에 정규직 수준까지 올라가는 것은 쉽지 않더라도 70% 수준 내외로 올라가는 것은 어렵지 않다고 본다.

정부는 비정규직 노동자 등 저임금 노동자의 사회보험료를 지원하는 두루누리 사업 등 사회보험 사각지대 해소를 위한 정책을 추진하고 있다. 보험료를 지원하는 정책 기조에 대해 평가한다면?

분명 필요는 하다. 그런데 그것이 근본적인 해결책은 아니다. 복지는 2차 분배고 임금은 1차 분배다. 1차 분배인 임금이 제대로 지불되면 복지 수요는 최소화된다. 현재 대부분의 비정규직 노동자는 면세점 이하의 소득을 얻고 있다. 그러니 재정안정에는 기여하지 못하면서 복지 수요는 극대화되는 양상이 만들어지는 것이다. 그런데 생활임금 수준으로 임금이 인상되면 국가재정기반도 튼튼해지고 복지수요는 최소화되는 양상으로 전환될 수 있다. 다만 현재 지나치게 사각지대가 넓은 상황이기 때문에, 두루누리 사업 등 보험료 지원정책이 필요하다.

그리고 정부지원 못지않게 중요한 것은 정규직 노조가 주축이 되는 양대노총이 사회보험 사각지대, 특히 국민연금과 고용보험 같이 삶과 직결되는 부분에 대한 책임을 가지는 것이다. 정부처럼 책임을 져야한다는 의미는 아니지만 정규직 노조가 갖고 있는 자원을 활용해야 한다. 책임의 경중을 따지자면 당연히 정부와 사용자 측이 훨씬 무거운 것이 사실이지만, 양대노총을 위시한 정규직 산별노조의 책임도 가볍지 않다. 지금처럼 임금격차, 사회복지 격차가 벌어진 현실에서는 노동조합이 마땅히 해야 할 책무로서 복지안전망 바깥에 있는 저임금 노동자 문제를 위해 갖고 있는 자원을 내어 놓아야 한다.

결론적으로, 10인 미만 사업장의 저임금 노동자를 지원하는 정부 정책은 분명 과도기적으로 의미가 있고, 10인 이상 100인 미만 사업장이나 영세 자영업자 영역으로 확대할 필요성도 있다. 이와 더불어 노동조합도 일정부분 역할을 하는 등 사회 전체가 저임금 노동자의 사회보험 가입을 위한 노력을 기울여야 한다.

정규직 노조가 기여를 해야 한다고 했는데, 구체적으로 어떤 방식으로 가능한가?

결국 문제는 재원이다. 노사가 합의해서 자기 사업장의 비정규직 노동자를 정규직화하는 데 필요한 재원을 마련하는 정규직화 기금을 구축하는 것도 한 방법이고, 사회연대기금도 한 방법이 될 수 있다. 사회보험 사각지대의 노동자 복지를 위해 기금을 활용하는 것이다. 통상임금과 같이 정규직 노동자들이 누리고 있는 자원을 어떤 식으로든 나눠야 한다고 생각한다. 이런 것은 두루누리 사업을 보완하는 의미도 있겠지만, 그 자체로서 실추된 노동조합의 위상 복원에 중요한 역할을 하고 노-노 간 협력도 강화될 것이다.

더불어, 사회보험 사각지대의 노동자들은 상당히 다양한 양상으로 존재하기 때문에 정부 차원에서는 실태파악조차 힘들 수 있다. 그런 측면에서도 현장 단위의 노동조합이 개입하면 보완할 수 있는 부분이 있다. 다시 이야기하지만, 비정규직 노동자의 복지 문제에서 노동조합의 책임이 가장 무겁다는 의미는 아니다. 정부와 사용자의 책임이 제일 무겁지만, 노조가 견인차 역할을 해줘야 할 때다.

당위성뿐만 아니라 전략적으로도 정규직 노조가 나설 이유는 있어 보이는데, 실제로 어떻게 이루어지고 있나?

잘 안 되고 있다. 우선 복지국가, 사회복지와 같은 개념을 노동의제와 별개로 보는 시각도 상당부분 존재하고, 자본주의 이후의 대안 사회로 가는 데 있어서 복지를 개량주의적인 것으로 인식하는 시각도 있다. 물론 지금은 달라지고 있다. 비정규직 노동자들이 노조로 조금씩 들어오게 되면서 달라지는 면이 있다. 하지만 여전히 노동자 간 복지 의제에 대한 체감 격차는 큰 상황이다.

나는 노동과 복지는 선순환 되어야 한다고 생각한다. 복지는 개량적인 것이 아니라, 사회혁명적인 의미를 갖고 있다고 해석할 수도 있기 때문이다. 가령, 미조직 노동자들을 노동조합으로 견인하는 데 있어서는 복지의 역할이 필요하다. 지금도 비정규 노동자의 98%가 노동조합 바깥의 노동자들인데, 그들에게 제대로 된 복지가 제공된다는 것, 제대로 된 사회안전망이 갖춰진다는 것은 결국 노동조합 조직률 제고에 도움이 되고, 그것이 최저임금 인상, 비정규직 문제 해결 등 노동자의 삶 전체에 좋은 순환을 만드는 시작이 될 수 있다. 그리고 이를 위한 지렛대로서 노동운동을 이끌어가는 노총 지도부, 산별노조 등 정규직 노조의 역할이 정말 중요하다.

사회복지 영역도 열악한 노동환경으로 유명하다. 이와 관련한 활동경험을 소개해준다면?

특수고용노동자로서의 간병인에 대한 실태조사를 한 적은 있지만, 사회서비스 분야의 비정규 노동 전반에 대해 깊게 살펴보지는 못했다. 일부 조직화된 부문도 있지만, 사회서비스 분야는 여전히 미조직 노동자들이 많아 우리와 접점이 적은 것이 사실이다. 하지만 최근 사회서비스공단 논의도 이루어지고 있고 새로운 일자리 창출의 주요부문으로 꼽히고 있기 때문에 조금 더 주목하고자 한다. 그동안 ‘나쁜 일자리’를 양산하던 대표적 영역이기 때문에, 정부 정책이 사회복지 영역의 질 좋은 일자리를 만들 수 있는지 관심 갖고 지켜보고자 한다.

그렇다면 정부의 사회복지 영역을 포함한 공공부문 일자리 확충과 사회서비스공단 설립 등의 대책은 어떻게 평가하는가?

방향성은 기본적으로 바람직하다고 생각한다. 다만 사회서비스공단의 성격이 명확하지 않기 때문에 판단의 여지는 있다. 결국 핵심은 고용안정성과 처우가 개선되느냐 여부다. 그런 부분을 담보할 수 있도록, 공단이 진성 정규직 일자리 공급자로서 설계될 수 있느냐가 관건이다. 정부는 상당히 큰 규모의 일자리 창출을 약속하고 있지만 양적인 면을 떠나 질적인 부분에서 기존 사회서비스 일자리가 갖고 있는 문제들을 극복할 수 있다고 지금 장담하기는 어렵다. 보다 면밀한 로드맵과 시뮬레이션, 예산 등이 마련되어야 한다.

어쨌든 공단 방식이 고용안정성 면에서 개선을 가져올 가능성은 높다. 그렇다면 결국 처우개선이 동반되는 것이 중요해질 것이다. 이런 이유에서 노동조합이 필요하다는 점을 말하고 싶다. 공단이 설립된 뒤, 당사자들이 공단 내에서 노조를 조직해 협상을 통한 처우개선을 해나가야만 단단하고 짜임새 있는 고용 모델이 나올 수 있다. 이런 측면에서 정부도 사회서비스공단의 목적을 달성하고 싶다면 헌법상 보장된 사회서비스 노동자들의 노조 조직할 권리를 부정적으로 인식하지 않아야 할 것이다.

2017년 7월 12일. 태광-티브로드 원하청 교섭결렬 규탄 기자회견 ⓒ 한국비정규노동센터

활동하면서 기억에 남는 경험이 있다면?

최근 가장 기억에 남는 것은 최저임금 인상이었다. 최저임금위원회에 들어가 협상하는 과정은 힘들었지만, 한숨 돌리고 되돌아보니 너무 소중한 성과였다는 생각이 든다. 직접 적용 당사자가 최소 300만, 차상위 까지 포함하면 500만 이상 노동자의 삶에 직접적으로 영향을 준 결정이니 말이다. 그 성과를 만드는 과정에서 양대노총이 처음으로 제 역할을 했다는 생각도 들었다. 그리고 결국 이 16.4%, 1,060원의 인상은 촛불시민혁명의 힘이 나타난 것이기도 하다.

그리고 그동안의 활동을 되돌아보면 비정규 노동운동을 하다 죽어간 사람들이 많이 기억난다. 아끼던 사람들의 죽음은 쉽게 무뎌지지 않는 상처가 된다. 그런 상처들은 내가 어려울 때, 유혹이 있을 때, 초심을 지켜야할 때 떠오르는 일종의 이정표와 같다. "내가 이 길을 가면 그 녀석이 욕할까?" 라는 생각이 든다면 그 방향으로 가지 않도록 하는, 그런 이정표다. 그리고 기록되지 않은, 이름 없이 죽어간 비정규 노동자들에게 비정규 노동 운동이 부끄럽지 않아야한다는 생각을 늘 한다.

향후 활동계획은?

이명박, 박근혜 정부 9년 동안이 ‘투쟁모드’였다면, 지금은 ‘대안모드’로 돌입하고 있다. 비정규센터 조돈문 대표님이 양대노총과 더불어 일자리위원회에 노동계 대표로 들어가 있고, 그 외에도 많은 정책위원들이 공공부문 비정규직 문제 관련 위원회에 참여하고 있어서 그 책임을 무겁게 느낀다. 비정규센터가 그동안 투쟁했던 목표의 상당부분이 대통령 공약사항으로 반영되었다. 그 약속들이 실현되기 위해서는 결국 최저임금 인상과 공공부문 비정규직 정규직화가 마중물이 되어야 한다. 최저임금 인상은 1단계는 이룬 것으로 보고 있고, 이제 관건은 공공부문 비정규직 문제다. 궁극적으로는 문재인 정부가 끝나도 계속 지속될 수 있는, 양질의 단단한 정규직 모델을 만드는 것이 중요하다. 그리고 그 포석을 까는 것이 비정규 노동 전문단체의 역할이 아닐까.

다만 민간영역은 여전히 투쟁해야할 곳이 많다. 지금도 삼성전자서비스, 희망연대노조 등 간접고용노동자 문제로 열심히 투쟁을 이어가는 노동자들과 연대하고 있다. 공공부문 비정규직 문제에 대한 대안을 제시하는 것은, 공공이 모범적인 사용자로서 역할 하는 만큼 그 영향이 민간으로도 확대되기 때문이다. 촛불시민혁명에 힘입어 당선된 문재인 정부 임기 안에 공공부문과 민간부문을 아우르는 비정규 문제 개선과 해결의 결정적 분기점을 만드는 활동을 활발하게 펼쳐나가고 싶다.

국민연금을 둘러싼 논란에 대한 단상

이미진 | 건국대학교 사회복지학과 교수

국민연금 기금이 예상보다 3년 빨리 고갈되기에 보험료를 인상해야 하고 납입기간을 연장해야 한다는 보도 이후, 국민연금에 대한 여러 가지 기사와 수많은 의견이 쏟아지고 있다. 국민연금을 선택적으로 가입하게 해달라는 요청이나 국민연금을 폐지하자는 부정적인 견해, 특수직역 연금과의 형평성에 대한 기사나 의견이 많다.

국민연금은 세대 간 소득이전 프로그램이기에 세대 간 형평성을 논하고, 공적 연금이기에 특수직역 연금과의 형평성을 맞추기 위한 논의는 반드시 필요하다. 그런데 보다 근본적인 질문을 던져 보자. 국민연금은 왜 필요한 것일까?

국민연금은 경제활동을 하는 개인이 납부한 보험료를 기금으로 하여 퇴직 후인 60세부터 매달 연금형식으로 되돌려 받는 제도이다. 이 제도는 노후 빈곤해소를 목적으로 만들어졌다. 즉 산업사회가 되면서 퇴직으로 인한 소득상실에 대해 일정 수준의 소득을 보장해 줌으로써 노인들이 빈곤해지는 것을 예방하기 위한 제도적 장치이다. 그러나 우리나라 국민연금은 1988년 제도 도입시 소득대체율 70%로 설계되었으나 재정의 안정화를 이유로 소득대체율이 계속 낮아졌고 2007년 법이 개정되면서 40%까지 낮춰질 전망이다. 소득대체율 40% 역시 허수라고 할 수 있는데, 이는 40년 가입을 전제로 계산된 것이기에 일반인들이 통상적으로 20년 가입하는 점을 고려하면 실제 소득대체율은 20% 수준밖에 되지 않는다. 또한 우리나라 국민연금 제도는 연금 기금의 재정건전성을 고려하여 연금을 받을 수 있는 수급 개시연령은 65세로 상향 조정하였다. 그러나 65세까지 퇴직하지 않고 안정적인 소득을 가질 수 있는 중장년이 줄어들면서 연금 수급 개시연령의 연장은 현실을 도외시한 정책이라는 비판을 받는다.

국민연금은 강제성에 기초한 사회보험 방식으로 운영된다. 개인이 매달 일정 금액을 자발적으로 저축하는 적금과는 다르다. 본인의 의지와는 상관없이 경제활동을 하게 되면 강제적으로 가입해야 하고, 자신이 기여한 금액에 비례하여 연금을 받게 되지만 소득재분배 기능으로 인해 저소득층이 혜택을 더 받을 수 있는 구조이다. 노년기 소득상실에 대한 위험을 분산하는 제도이며, 저소득층뿐만 아니라 고소득층 역시 자신이 불입한 금액보다 연금으로 인한 혜택을 더 받을 수 있게 되어 있다. 현 제도는 세대 간 이전을 주요 특성으로 하며, 미래 세대의 기여를 통해 현세대 노인과 중장년들이 혜택을 받도록 설계되어 있다. 이에 대부분의 언론들과 주류 학자들은 국민연금을 젊은 세대를 갈취하는 제도로 비유한다.

여기까지 글을 읽은 독자들은 국민연금 제도에 대해 더욱 반감을 가지게 될지 모른다. 20~30대에게 일방적으로 고통을 전가하는 제도라고 생각할 수 있다. 그러나 현재 대부분의 40~60대는 그들의 노부모에게 사적으로 소득을 이전(부양)시키고 있지만 이들은 자녀로부터 경제적 부양을 기대하지 않는다. 이들은 현재의 젊은 세대보다는 공적 연금의 혜택을 보다 누리겠지만(다시 말해 내는 보험료보다 받는 연금수급액의 비율인 수익비가 더 클 것이기에) 이들은 젊은 시기에 사적 부양이라는 이중 책임을 지는 세대들이다. 이에 반해 현재의 30대 이하 연령층은 공적 연금의 혜택은 줄어들지만 사적 부양에 대한 책임을 지지 않을 가능성이 크다. 과연 국민연금 제도가 젊은 계층에게 불리하고, 현세대에게만 유리한 제도라고 볼 수 있을 것인가?

국민연금 제도의 개선과 관련해서 여러 가지 논의할 사항이 많지만 두 가지 점만 지적하고 싶다. 첫째, 국민연금의 수입을 보험료에만 의존하는 구조를 지속할 것인가? 우리나라 국민연금 제도는 개인들이 납부한 보험료를 기금으로 쌓아두는 적립식 방식으로 운영되고 있지만 대부분의 나라들에서는 적립식과 부과식(현세대 경제활동인구가 납부하는 보험료로 노인세대에게 연금을 지급하는 방식)을 병행하여 운영하고 있다. 즉 보험료 이외에도 일반조세를 연금의 주요 수입원으로 활용한다. 적립식 방식과 부과식 방식은 각각 장단점이 있지만 대부분의 국가에서 적립식에서 적립식과 부과식을 혼용하는 방식으로 전환하였다. 기금 고갈로 인해 국민연금 제도가 없어지거나 연금 혜택을 받지 못할 확률은 극히 낮다. 실제로 연금이 지급되지 않았던 경우는 독일 나치가 정권을 잡았던 시기로 이례적인 것이고, 대부분 사회에서는 국가가 책임지고 연금을 지급하게 된다. 따라서 근로소득과 사업소득에 기초한 연금보험료 이외에 다양한 수입원(예: 미국 사례처럼 금융소득의 이자의 일부를 연금 수입원으로 확보)을 개발할 필요가 있다. 국민연금 제도가 적절한 노후소득보장 제도로 자리매김하기 위해서 사회적으로 조세의 일부를 어떻게 투입하여 활용할 것인가에 대해 보다 열린 자세로 논의할 필요가 있다.

둘째, 개인연금이나 퇴직연금의 강화가 국민연금 제도의 대안으로 제시되고 있지만, 과연 개인연금이나 퇴직연금의 혜택을 받을 수 있는 계층이 얼마나 될까? 고소득자들은 노후 소득을 개인적으로 준비할 여력이 있겠지만 중간 이하의 소득을 가진 개인들이 노후를 위해 개인연금의 혜택을 기대하기 어렵다. 또한 대기업에 다니는 직장인들은 퇴직연금의 혜택을 누릴 수 있겠지만, 중소기업에 다니거나 자영업자의 경우 퇴직연금은 그림의 떡과 같다. 또한 개인연금이나 퇴직연금의 활성화를 위해서는 각종 세제혜택이 주어지는 데(예를 들면 연간 400만 원에 대한 소득공제 혜택), 이는 정부의 세수를 줄이며 궁극적으로

는 빈부격차나 양극화 해소를 위해 투입할 수 있는 공적 자원의 양을 줄이고, 금융권에게 이득이 돌아가는 결과로 이어진다.

그동안 국민연금 제도에 대한 논의가 관료와 학자들과 같은 소수 전문가 집단에서만 이루어졌던 것에 비해, 국민들이 국민연금 제도에 대해 관심을 갖고 이에 대한 의견을 표출하고 이것이 주요한 사회적 의제로 상정되는 것은 바람직한 현상이다. 다만 노년층과 젊은 층의 이익이 과연 상충되기만 하는 것인지 보다 비판적으로 성찰할 필요가 있다. 노년세대는 우리 청장년세대의 부모세대이며, 수십 년 후 우리 자신도 노년에 들어선다. 국민연금을 박약한 제도로 만듦으로써 젊은 세대는 노부모를 사적으로 부양해야 하는 책임에 더해, 그 자신은 노년에 빈곤해지는 이중적인 위험에 노출될 수 있다.

문재인정부의 포용국가 전략회의 결과에 대한 입장

지난 9월 6일 문재인 정부는 출범 후 최초의 사회정책 전략회의를 개최하여 정부가 추진할 복지국가의 목표상을 ‘혁신적 포용국가’로 제시하고 이를 실현할 사회정책의 비전과 전략을 제시하였다. 혁신적 포용국가는 김대중정부의 생산적 복지, 노무현정부의 사회비전 2030에 이은 민주정부의 세 번째 복지국가 청사진으로 현 정부가 출범한 지 1년이 더 지난 시점에서 발표되어 오히려 만시지탄의 감마저 없지 않지만 일단은 환영할 만하다.

정부가 발표한 혁신적 포용국가 비전은 현 정부의 소득주도성장 전략의 전체적 구상에서 반드시 다루어졌어야 할 소득보장과 사회서비스 전략을 제시하였다는 점에서 긍정적이다. 이는 최저임금 인상과 함께 소득주도 성장의 전체 모습을 제대로 갖추게 하는 데 기여할 것으로 생각한다. 특히 이번에 제시한 사회정책 비전에서는 사회보험과 기초소득보장의 동시적 강화를 강조하면서, 그간 지속적으로 후퇴되어 온 국민연금 소득대체율에 대하여 적정 수준으로 인상이 필요하다는 점을 지적한 것과 보건복지 서비스 분야에서 적정 수준의 공공서비스 공급자로 국가의 역할을 분명히 하고 이를 통하여 공공사회서비스 일자리 확충을 강조하였다는 점에서 기존의 정부 정책과는 차별성이 있다. 저출산･고령화에 대비한 사회지속성 확보, 4차 산업혁명을 비롯한 미래기술변화에 대처할 역량이 사회정책에 의해 구축된다고 적시한 것도 바람직하다. 더 나아가 사회정책은 경제정책과 대립되는 것이 아니라 상보적 관계에 있으며, 자본과 시장 중심의 혁신이 아니라 사람 중심의 혁신을 위해 사회투자와 노동시장정책을 복지정책과 결합한 전략은 우리사회가 민주주의의 가치를 지키면서 추구해야 할 혁신이 어떤 것이어야 하는지를 적절히 짚은 것이라 평가할 수 있다.

그러나 전략회의의 실효성과 관련한 의문점들은 지적되지 않을 수 없다. 우선 국가전략회의라는 특성상 방향성 제시에 머물렀다는 점을 감안하더라도, 이번 전략회의의 내용은 상당히 추상적이어서 구체적인 정책 목표와 수단들이 빠져있다. 정부도 이런 점을 의식하여 내년 상반기 중에 국민기본생활 3개년 계획을 수립하여 구체적인 계획을 발표한다고 하였으나, 이것이 또 다시 정책수립을 미루는 관행으로 흘러가지 않도록 해야한다. 무엇보다 이번 전략회의에서 천명한 사람 중심의 혁신이 사회정책 전략회의에서만 통용되는 개념으로 한정되지 않을까 하는 의구심도 여전히 남는다. 아직까지 경제 부처를 중심으로 자본과 시장 중심의 혁신을 강조하는 흐름은 강력하게 유지되고 있고, 이는 의료분야의 규제완화를 추진한다는 대목에서도 이미 드러났다. 만일 문재인정부가 경제부처를 중심으로 한 자본과 시장 중심의 혁신을 사람 중심의 혁신으로 근본적으로 대체하지 못한다면 과거 정부가 그랬듯 경제정책과 사회정책이 별개로 운영되어 상호갈등을 유발하고 국가 전체적으로는 이중전략의 신호를 주는 오류를 또 다시 범하게 될 것이다. 사회정책만 사람중심의 혁신을 추구해서는 안 되며, 산업정책과 금융정책, 경제정책 등 비사회정책 전반이 모두 사람중심의 혁신을 목표로 삼는 일관된 국가전략이 추진되어야 한다. 또한 문재인정부는 관성적인 재정보수주의를 타파하기 위한 진정한 사람 중심 예산과 그를 위한 재정 전략도 함께 수립해야 할 것이다.

이번 문재인정부의 사회정책 전략회의가 내놓은 혁신적 포용국가 전략은 아직 진행 중이라고 할 수 있다. 전략회의에서 말한 국민기본생활 3개년 계획이 어떻게 사람중심의 혁신을 가능케 할 구체적 정책으로 제시될 것인지가 문재인정부의 포용국가 비전의 실현 여부를 결정할 것이다. 더 나아가 사회정책 뿐 아니라 노동과 주거 그리고 산업을 다루는 경제정책 전반에 있어서도 사람중심의 복지전략이 보다 강력한 원칙으로 추진되어야 양극화와 빈곤의 고통에서 국민들에게 희망의 메시지를 던질 수 있을 것이다. 문재인정부는 사회정책 전략회의에서 제시한 혁신적 포용국가를 실현하기 위해 보다 적극적이고 과감한 행보를 펼쳐야 할 것이다.

▶ 논평 [원문보기/다운로드]

국민연금의 프로크루스테스

구창우 공적연금강화국민행동 사무국장

그리스 신화의 프로크루스테스의 침대(Procrustean bed)를 들어본 적이 있는지? 프로크루스테스는 고대 그리스 아테나 근교에 살면서 지나가는 행인을 친절히 유인하여 집안에 들어오게 한 뒤 행인의 키가 자기 침대보다 길면 긴 만큼 머리나 다리를 잘라 내고, 짧으면 짧은 만큼 몸을 늘려 죽인 악당이었다. ‘프로크루스테스의 침대’는 이 신화에서 유래된 것으로 자신의 생각을 획일적으로 남에게 강요하거나 재단하는 횡포를 의미한다.

지난 8월 4차 재정계산이 발표된 이후 국민연금 개혁을 둘러싼 논란이 지속되고 있다. 그 과정에서 국민연금의 불신과 왜곡을 조장하는 일부 전문가라는 사람들이나 단체들을 보면 바로 이들이 국민연금의 프로크루스테스라는 생각이 든다. 이들은 전통적으로 국민연금 재정안정화론자들과 국민 노후에 대한 국가의 공적역할 축소, 자본의 이익을 대변하는 세력들인데, 최근에는 재정안정화 담론에 경도된 일부 진보 진영도 가세하고 있다. 이들은 국민연금을 철저히 본인들의 입맛에 맞게 재단한다. 그들에게 국민연금은 후세대에 부담을 전가하는 세대 간 도적질이고, 계층 간 차이를 심화하는 역진적인 제도이며, 일부 정규직·기득권층만을 위한 제도이다. 그들의 목적은 서로 다를 수 있겠지만 국민연금은 가능한 축소돼야 한다는 공통적인 지향을 가지고 있다. 그러나 과연 국민연금을 그렇게 보는 것이 정당한 것일까?

재정안정화 담론의 전가 보도, 기금고갈 공포와 후세대 부담론

국민연금 재정계산이 반복될 때마다 항상 기금고갈이라는 유령이 배회한다. 이번 4차 재정계산에서도 마찬가지였다. 특히 이번에는 기금소진 시점이 이전 추계보다 3년 당겨지면서 기금고갈에 대한 공포가 한층 더 부각되고 있다. 아직 제도가 성숙하지 않았고 제도에 대한 신뢰가 약한 우리나라에서 ‘기금고갈=국민연금 파산’으로 인식하는 국민들이 많다. 이미 기금이 소진된 외국의 다른 나라에 비해 매우 낮은 보험료율을 유지하면서도 앞으로 40년 가까이 기금을 유지할 수 있는데도 실제 국민들의 인식은 정반대다. 오로지 기금고갈 시점에만 집중한다.

기금고갈의 공포는 그동안 국민연금 개혁을 주도한 재정안정화 담론에서 비롯된 것이다. 국민연금 재정안정화론자들은 기금이 소진되면 후세대에 감당할 수 없는 부담을 전가하는 것이니 70년 재정추계 기간 말까지 기금을 유지할 수 있도록 하루빨리 보험료율을 올리거나 급여를 축소해야 한다고 주장한다. 그들에게 국민연금 개혁에서 가장 중요한 것은 제도 본연의 목적인 노후소득 보장이 아니라 기금을 계속 유지하거나 키우는 것이다. 그러나 과연 기금을 계속 키우고, 유지하는 것만이 후세대의 부담을 덜어 주는 것일까?

현재 국민연금 보험료율은 9%로 OECD 국가 평균 15.4%에 비해 매우 낮은 편이다. 그런데도 기금이 앞으로 상당기간 커지고 유지된다. 4차 재정추계에 따르면 2041년까지 기금이 1,778조 원까지 계속 증가하다가 2042년에 수지적자가 발생한 후 2057년에 소진될 것으로 전망되고 있다. 다만 기금 소진 이후 보험료로만 급여지출을 충당하기 위해서는 보험료율이 최대 30% 가까이 육박할 것으로 전망되며, 70년 추계기간 말인 2088년까지 기금을 유지하기 위해서는 2020년부터 적어도 보험료율이 16%이상이어야 한다.

그런데 가능 여부를 떠나 2020년에 보험료율을 16%로 올리면 세대 간 형평성에 부합하고, 후세대 부담이 덜어진다고 할 수 있을까? 2088년 이후 기금이 소진되면 그 때 필요보험료율 역시 30%이다. 2088년 이후 보험료를 납부하는 세대 역시 후세대 아닌가? 5년 재정계산 후에 보험료율을 좀 더 올릴 수 있지만 역시 70년 이후 마찬가지로 소진되면 필요보험료율은 크게 변하지 않는다. 어디까지가 후세대이고 세대 간 형평성을 얘기할 수 있을까? 다만 추계에 의하면 기금소진 없이 보험료율을 장기간에 걸쳐 변하지 않을 수 있는데, 그러기 위해서는 2020년부터 보험료율을 바로 20%로 올리면 된다. 그러면 기금을 장기적으로 당해 급여지출의 18배 수준 안팎에서 유지할 수 있다. 그런데 급여지출의 18배 수준은 GDP 대비 170% 정도의 기금을 지속적으로 보유한다는 뜻이다. 지금으로 보면 약 3,000조 원의 기금을 우리 후세대가 계속 가지고 있다고 생각하면 된다. 그러나 어느 나라도 그렇게 공적연금의 재정운영을 하지 않는다.

70년 재정추계의 의미에 대해 우리가 보다 정확하고 냉철한 인식을 가질 필요가 있다. 재정추계는 인구, 경제, 제도 변수의 합의된 가정에 따른 결과다. 그 기간 어떤 사회적 격변이나 정책적 개입에 따른 변화는 고려하지 않는다. 예컨대 현재의 인구 추계라면 100년 후 우리나라 인구는 2,600만 명, 즉 절반으로 줄어든다. 2060년 이후에는 성인 중 절반이 노인이고, 사실상 경제성장도 멈춘다. 그런 사회가 정말 올까 싶기도 하지만, 설사 온다 해도 그런 사회에서 세대 간 형평성이라는 이유로 기금을 현재 가치로 3,000조 원 가까이 지속적으로 유지하자는 것은 정말 비합리적인 주장이다. 70년 재정 추계 기간은 1948년 대한민국 정부 수립 당시에서 지금의 한국 사회를 보는 것과 같이 그 변화를 예측하기 어렵다. 누군가는 재정추계를 이런 불가지론으로 접근해서는 안 된다고 비판하지만 70년 재정추계에서 참고해야 할 것은 합의된 그 가정에 국민연금을 당장 꿰어 맞추는 것이 아니라 앞으로 우리 사회를 어떻게 풀어가야 할지에 대한 성찰이어야 한다. 분명한 것은 가정이 달라지면 결과도 달라진다는 것이다. 현재 우리에게 정말 필요한 것은 끔찍한 결과들로 귀결될 가정을 바꾸려는 노력들이다.

많은 이들이 국민연금을 내가 낸 돈에 이자를 쳐서 돌려받는 것으로 오해하지만, 정확한 것은 현재의 근로세대가 돈을 모아 노인세대를 부양하는 것이다. 국민연금이 이러한 세대 간 연대에 기반한 사회적 부양체계임을 이해한다면 기금을 악착같이 키우고 유지해야 할 이유는 전혀 없다. 어느 사회든, 또 어느 시기든 노동력을 상실한 노인 세대를 위한 지출이 필요한 것이고, 따라서 어느 방법으로든 그 재원을 만들어 내면 된다. 보험료 인상이나 납부 대상을 넓혀 보험료 수입을 늘릴 수 있고, 필요하면 조세로 보충적 수입을 만들 수 있다. 기금의 유무보다 사회적으로 그 재원을 지속적으로 만들어 갈 수 있냐가 더 중요하다. 이 점에서 현재 국민연금의 재정안정을 위해 필요한 것은 고착화되고 있는 저출산 고령화 인구구조와 불안정 노동시장, 저성장 구조의 개선이다. 인구구조와 노동시장이 조금씩 나아지고, 경제가 지속적으로 성장해 간다면 보험료율 인상에 대한 후세대의 부담은 훨씬 줄어든다. 즉 지금 보험료율을 16%로 올리는 것이 중요한 것이 아니라 기금이 없이도 후세대들이 16% 이상 보험료를 내지 않는, 아니 그보다 더 보험료율이 낮춰질 수 있는 사회를 만들어 가는 것이 훨씬 더 중요하다는 뜻이다.

국민연금이 고소득자에 유리? 국민연금 역진성 논란

한편, 최근에는 기존 재정안정화 담론이 아닌 또 다른 형태의 국민연금의 불신과 왜곡을 야기하는 담론이 등장하고 있다. 바로 국민연금이 고소득자에 유리한 역진적인 제도라는 주장인데, 편협한 관점에서 일부 내용을 부풀려 사실을 호도하고 있다는 점에서 매우 악의적이다. 또 이런 주장은 국민 노후소득보장에서 기초연금을 키우고 가능한 국민연금의 역할을 줄여야 한다는 입장을 지니고 있는 일부 진보 진영에서 주로 제기하고 있는데, 필자가 보기에 이들의 국민연금 역진성 주장은 본인들이 진보라면 결코 넘어서는 안 될 선을 넘었다고 판단한다. 사회연대에 기초한 사회보험으로서의 국민연금을 철저히 민간보험의 관점에서 재단하고, 기존 ‘세대 간 갈등’에 더해 ‘세대 내(계층 간) 갈등’을 부추겨 국민연금 제도에 대한 신뢰와 수용성을 떨어뜨리고 있기 때문이다.

이들이 국민연금이 역진적이라는 주장은 민간 보험, 즉 ‘내 돈 내고 돌려받는다’는 식의 순혜택(총급여액-총기여액) 관점에 근거하고 있다. 현재 국민연금이 급여 수준 대비 보험료율이 낮고, 가입기간 격차와 기대여명 증가를 감안하면 고소득자의 순혜택이 더 크다는 것이다. 즉 국민연금은 소득재분배 기능이 있어 수익비(총급여액/총기여액)는 저소득자가 높지만, 모든 계층의 수익비가 1이 넘고, 평균적으로 수급기간이 길어지고 있기 때문에 통상 가입기간이 길고 높은 보험료를 납부해 연금액이 많은 고소득자가 유리하다는 것이다. 예컨대 저소득자가 기여한 돈에 비해 4배를 받고, 고소득자가 1.4배를 받는다면 1,000만 원을 납부한 저소득자는 순혜택이 3,000만 원(4000만원-1000만원)인데 비해 1억을 납부한 고소득자는 4,000만 원(1억4천만원-1억원)이기 때문에 결과적으로 고소득자의 순혜택이 더 크다는 논리다.

그러나 이러한 주장은 사회보험으로서의 국민연금에 대한 기본적인 이해가 결여되어 있다. 건강보험이 ‘질병이나 상해’, 고용보험이 ‘실업’이라는 위험에 사회적으로 공동대응 하는 것이라면 국민연금은 ‘노령’이라는 위험에 사회적으로 공동대응하기 위한 수단이다. 즉, ‘노령’이라는 위험이 존재하는 한 제도적 보장이 이루어지고, 반대로 그 위험이 중단될 시 제도적 보장은 종료되는 것이기 때문에, 원칙적으로 사회보험인 국민연금에 대해 총기여액과 총급여액의 관계(순혜택)를 따지는 것은 무의미하다. 예컨대 보험료를 많이 납부한 사람이 일찍 죽어 순혜택이 마이너스가 된다고 해도, 반대로 너무 오래 살아 납부한 것에 비해서 훨씬 많이 받아간다고 해서 불공정한 것이 아니다. 아프지 않았다고 해서 또 실직하지 않았다고 해서 건강보험이나 고용보험의 불공정성을 따지지 않듯이 말이다.

또 역진성 주장은 현재 국민연금 제도가 전혀 변화하지 않는다는 가정에 근거하고 있다. 앞으로 제도가 성숙함에 따라 국민연금의 보험료율은 올라갈 것이고, 순혜택은 자연히 감소한다. 제도 초기 저부담-고급여 구조는 우리나라뿐만 아니라 연금 선진국 모두가 겪은 과정이었다. 그러나 이를 두고 다른 어느 나라에서도 역진적이라고 비판한 사례를 들어본 적이 없다. 오히려 애초 다른 나라들처럼 완전 소득비례였다면 훨씬 더 커졌을 순혜택 차이가 국민연금이 갖고 있는 소득재분배 기능으로 완화되고 있다고 보는 것이 더 정확한 인식이다.

또 저소득자의 가입기간이 짧아 순혜택이 적다는 것은 근본적으로 노동시장의 문제에서 기인한 것으로 각종 크레딧과 두루누리 확대, 영세자영자 보험료 지원, 특수고용노동자의 사업장가입자 전환 등 정책적으로 개선해 가야할 사안이지 국민연금에서 비롯된 문제가 아니다. 더욱이 전체 공적연금 차원에서 기초연금이 가입기간 격차에 따른 연금액 차이를 보완하고 있다는 점을 감안하면 국민연금 역진성에 대한 비판은 더욱 정당하다고 할 수 없다. 요컨대 국민연금을 순혜택의 관점에서 보는 것은 전혀 타당하지 않으며, 설사 순혜택의 차이를 인정한다 해도 그것은 국민연금제도에서 비롯된 것이라기보다 외부적 환경변화와 제도 성숙과정에서 기인한 것으로 자연스레 감소되거나 정책적인 개입을 통해 교정되어야 할 사안이지 역진적이라는 것은 본말이 전도된 주장이다.

국민연금의 프로크루스테스, 신자유주의 연금개혁의 잔재

세대 간, 세대 내 연대에 기반한 사회적 부양체계로서의 국민연금은 언제부턴가 그 정당성에 심각한 위협을 받고 있다. 세대 간 연대는 후세대에 과중한 빚 폭탄을 안기는 것으로, 세대 내 연대는 오히려 고소득자에 유리한 것으로 매도당하고 있다. 그러나 분명한 것은 위기는 과도하게 조장됐고, 논란은 과도하게 부풀려졌다는 것이다. 그렇다면 누가 그러한 위기를 조장하고 논란을 부풀렸는가? 바로 그들이 국민연금의 프로크루스테스, 즉 국민연금을 줄이고 사적연금 시장을 키우고 싶은 사람들, 국민연금이 축소되어야만 기초연금을 키울 수 있다고 믿는 사람들이었다. 그리고 그들은 한 목소리로 다층체계의 강화를 얘기하고 있다. 그런데 이들 주장의 근거가 적정한 노후소득보장을 목표로 하는 공적 소득비례연금을 해체하는 대신 기초연금을 통해 최소한의 노후소득만 보장하고 나머지는 사적연금을 통해 각자 개인이 알아서 노후를 준비토록 하자는 신자유주의 연금개혁의 흐름과 맥을 같이하고 있다는 것이 과연 우연의 일치일까?

과거 한 때 맹위를 떨쳤던 신자유주의 연금개혁은 결과적으로 실패한 개혁이었다. 다층체계는 제대로 작동하지 않았고 환상이었다. 신자유주의 연금개혁의 선봉에 섰던 세계은행마저 과거 재정안정화 중심의 연금개혁에 대한 자성의 목소리를 내기 시작했고, 최근에는 연금제도 본연의 목적인 ‘적정성(adequacy)’을 연금개혁의 주요 목표로 다시 설정했다. 우리나라의 경우도 OECD에서 2007년 개혁에 따라 현재 진행 중인 국민연금 소득대체율 삭감의 중단을 반복적으로 권고하고 있다. 시대적 흐름은 바뀌고 있지만 우리나라는 여전히 신자유주의 연금개혁의 유산이 강하게 남아 있다. 또 이를 추종하는 세력 역시 굳건하다. 국민연금 축소를 위한 재정안정화 담론이 여전히 위세를 떨치고 있으며, 이제는 ‘역진성’이라는 해괴한 논리로 국민연금을 부정하는 상황도 벌어지고 있다. 그러나 진실은 바뀌지 않는다. 국민연금 축소를 주장하면서 결코 우리의 노후안정과 복지국가를 말할 수 없다는 것이다. 우리가 국민연금 프로크루스테스의 선동에 더 이상 놀아나서는 안 되는 이유다.

온 국민의 이익이 달린 문제, 노인장기요양보험법을 개정하라

윤지영ㅣ공익인권법재단 공감

노인장기요양보험제도 도입

고령이나 치매 등으로 혼자서는 생활하기 힘든 노인들에게 신체 활동 및 가사 활동을 지원하는 제도가 있다. 바로 2008. 7.부터 시행되고 있는 노인장기요양보험이다. 개인과 가족에게 떠맡겨졌던 노인 요양 문제가 국가와 사회의 책임으로 전환되었다는 점에서 노인장기요양보험제도는 사회보장제도에 큰 바람을 몰고 왔다. 도입된 지 3년 만에 전체 노인 인구의 5%가 노인장기요양보험제도를 이용하게 되었고 관련 기관이나 종사자의 수도 엄청나게 늘어났다. 그러나 무리하게 제도를 추진하는 과정에서 많은 부작용이 발생하였다. 시행 초기부터 지적되었던 문제점들- 과잉공급, 과당경쟁, 종사자의 열악한 노동조건, 편법운영, 서비스의 질 저하-은 해결될 기미를 보이지 않고 오히려 고착화되는 경향을 보이고 있다. 이러한 문제들이 발생하게 된 근본적인 원인은 노인장기요양보험제도가 시장의 원리에 내맡겨져 사회보장제도라는 공공성의 틀에서 벗어나 있다는 데에 있다. 이로 인하여 결과적으로 국가와 사회가 책임져야 할 부분을 일선에서 수급자들과 대면하는 요양보호사들이 담당하고 노인장기요양사업이 돈벌이 수단으로 전락하는 폐단이 발생하고 있다.

노인장기요양보험제도의 수가 지불 방식의 문제점

과거 다른 사회보험제도의 경우에는 직종별 배치인력에 대한 인건비, 관리운영비, 저소득층 노인생계비가 각각 보조금 형태로 지급되었으나 노인장기요양보험제도는 장기요양기관이 제공하는 서비스 실적, 즉 수급자의 확보 정도에 따라 수가를 지불하는 방식으로 운영비를 지원하고 있다. 이러한 비용 지급 방식은 다음의 결과를 낳는다. 첫째, 장기요양기관의 안정적인 운영이 담보되기 어렵다. 장기요양기관의 안정적인 운영이 담보되기 어렵다는 것은 해당 장기요양기관에서 근무하는 사람들의 노동여건 역시 불안정하다는 것을 의미한다. 둘째, 장기요양기관은 가급적 많은 수의 수급자를 확보하는 데에만 주력하게 된다. 이 과정에서 요양보호사는 수급자 및 그 가족의 요구를 무조건 들어주게 되고 성희롱이나 폭력 등의 문제가 발생하더라도 정당하게 항의하기가 어렵다. 무엇보다 노인장기요양기관이 어떤 식으로 회계를 관리하는지 현행 법 체계 하에서는 알 길이 없다. 회계가 투명하지 않다 보니 장기요양기관에 지급되는 수가는 검은 돈이 되어 버린다.

영리를 목적으로 하는 장기요양기관

한편 공공성과 시장질서에 기반한 영리성은 본질적으로 이율배반적이다. 장기요양기관이 영리를 목적으로 한다는 것은 이익에 따라서 서비스의 질이 달라질 수 있다는 것을 의미하기 때문이다. 이는 사회보험의 보편주의 원칙에 정면으로 반하는 것이다. 영리를 목적으로 하는 장기요양기관은 궁극적으로 이익이 남지 않는 경우 서비스를 회피하게 되며(물론 현 노인장기요양보험제도는 장기요양기관의 급여 제공 거부를 금지하고 있다), 또는 이익을 남기기 위하여 비용을 줄인다는 것을 의미한다. 비용을 줄인다는 것을 적은 재원으로 더 많은 서비스를 제공한다는 의미로 생각하기 쉽다. 그러나 그 과정에서 누군가의 희생은 반드시 따르기 마련인데 요양기관과의 관계에서 열악한 지위에 있는 요양보호사들이 결국 희생자가 될 수밖에 없다. 요양보호사에 대한 인건비를 줄이는 것이 비용을 줄이는 가장 쉬운 길이기 때문이다.

난립하는 장기요양기관의 문제

재가장기요양기관이 난립하는 것도 결국 노인장기요양 사업이 돈벌이 수단으로 가치가 있기 때문이다. 이러한 상황에서 재가장기요양기관을 설립하고자 하는 자는 일정한 요건을 갖춰서 시장, 군수, 구청장에게 신고만 하면 바로 재가장기요양기관으로 지정 의제된다. 또한 노인의료복지시설과 재가노인복지시설은 노인복지법에 따라 신고만 하면 운영이 가능하기 때문에 노인장기요양보험법의 지정제 방식에도 불구하고 사실상 신고제로 운영된다. 개인이라고 하더라도 법에서 정하고 있는 요건을 갖추면 자유롭게 장기요양기관을 설립할 수 있다.

이처럼 복잡한 절차 없이 누구나 장기요양기관을 설립, 운영하는 것이 가능하다 보니 지나치게 많은 수의 장기요양기관이 난립하고 있으며 이를 적절히 통제할 방식을 찾기 어려운 상황이다. 장기요양기관의 난립은 앞서 언급한 비용 지급 방식과 결합하여 장기요양기관 간에 수급자의 확보를 위한 지나친 경쟁을 불러일으킨다. 장기요양기관은 더 많은 수급자들을 끌어 모으기 위하여 수급자들로부터 본인부담금을 받았다가 현금으로 돌려주거나, 서류상으로만 받은 것처럼 편법을 사용함으로써 수급자들의 본인 부담금을 면제해 주는 대신 이를 요양보호사에게 전가시킨다. 또한 수급자 혹은 수급자의 가족에게 급여 외의 업무를 제공하고 비용을 청구하는 부정 수급의 문제가 발생하게 된다.

그럼에도 불구하고 정부는 수가 지급에만 신경을 쓰고 요양보호기관의 공정한 운영이 가능한 환경을 조성하는 데에는 무관심하다. 요양보호사의 불법, 부정행위에 대해서는 처벌을 강화한 반면에 장기요양기관이나 수급자의 불법, 부정행위에 대해서는 실효성 있는 제재방안이 부족한 편이다. 정부의 이러한 인식은 노인장기요양보험제도 운용 과정에서 발생하는 문제들의 원인을 요양보호사 개개인의 도덕성 및 책임에서 찾는 데에 기인한다. 그러나 앞서 본 바와 같이 현 노인장기요양보험제도의 가장 큰 문제점은 장기요양기관의 난립과 이로 인한 부작용이며 그 결과 오히려 요양보호사가 가장 큰 피해자가 되고 있는 것이다.

사회보험의 원리에 부합하는 법 개정 필요

노인장기요양보험에 들어가는 비용을 조달하기 위해 우리는 매달 꼬박꼬박 노인장기요양보험료를 낸다. 내기 싫다고 안 낼 수 있는 것이 아니다. 민간보험과 달라서 의무적으로 가입하고 보험료를 내야 한다. 사회적 연대원리가 작동하는 사회보험의 본질적 속성이다. 사회보험인 만큼 책임주체도 국가다. 이윤을 남기기 위해 설립된 민간 기업에 공적 보험 제도를 맡길 수는 없기 때문이다. 마찬가지로 민간보험과 달리 영리를 목적으로 운영이 되어서도 안된다. 공공성의 원칙 하에 비영리로 운영되는 것, 그것이 바로 사회보험의 특징이다. 그런데 앞서 본 바와 같이 허술한 법제도로 인하여 돈을 벌기 위해 장기요양기관을 개설하고 노인들을 유치하고 국가로부터 보험료를 받는 사람들이 부지기수다.

사회보험이 돈벌이 수단으로 전락하면 서비스를 받는 노인들이 가장 큰 타격을 입는다. 노인을 위한 비용으로 100이 투입되는 것이 아니라 이윤을 뺀 나머지만 투입되기 때문이다. 비용 절감을 위해 유통기한이 지난 음식이나 부실한 식사를 노인들한테 제공하는 요양기관이 있는가 하면, 2010년 포항에 있는 노인요양원에서 화재가 발생해 10명이 숨지고 17명이 다쳤을 당시 노인들을 돌보던 요양보호사는 1명에 불과했다. 노인뿐만 아니다. 요양기관에서 일을 하는 요양보호사들도 타격을 입는다. 인건비가 비용의 대부분을 차지하는 상황에서 이윤을 남기기 위한 가장 쉬운 방법은 요양보호사에게 들어가는 인건비를 줄이는 것이기 때문이다. 정직하게 일을 하는 요양기관도 타격을 입는다. 돈을 벌기 위해 요양기관을 설립하는 사례들이 많아지면서 요양기관 간에 과다 경쟁이 일어났고, 그 과정에서 탈법·불법행위를 저지르지 않고 정직하게 일을 하는 요양기관은 오히려 도태되고 있다. 마지막으로 보험료를 내는 국민 모두 타격을 입는다. 보험료가 정직하고 공정하게 쓰이지 않으면 보험료를 추가 부담해애 할 가능성은 커지기 마련이다.

발 묶인 노인장기요양보험법.. 왜?

그렇다면 답은 뻔하다. 잘못된 법을 개정해야 하는 것이다. 사회보험의 원리에 부합하는 공공성이 확보될 수 있도록 법을 개정해야 하는 것이다. 이에 시민사회 및 노동단체의 주도하에 남윤인순 의원과 김성주 의원을 각 대표 발의자로 하여 노인 돌봄의 공공성 확보, 요양서비스 질 개선, 요양보호사의 처우 개선을 내용으로 하는 노인장기요양보험법 개정안을 발의하였다. 해당 법률안은 요양보호사에 대한 정부의 처우 개선 의무, 정기적인 실태조사, 장기요양기관의 재무·회계 기준에 따른 투명한 운영 의무, 정부의 관리감독 권한 강화, 요양보호사에 대한 직접 인건비 지급, 요양보호사 지원센터의 설치를 내용으로 하고 있다. 원래 더 다양하고 공공성 강화에 부합하는 내용의 법안을 추진했으나 법률안에 대한 심의 과정에서 조정, 통합되었다. 해당 법률안은 2014년 12월 국회 보건복지위원회를 통과했다. 그러나 법제사법위원회로 회부된 법안은 감감무소식이다. 법안이 통과되면 요양기관 운영자들의 재산권이 침해된다는 것이 가장 큰 이유다. 그 이면에는 요양기관 운영자들에 대한 눈치 보기가 존재한다.

그동안 일부 요양기관 운영자들은 조직적으로 법안이 통과되지 못하도록 국회 로비·시위 등의 활동을 해 왔다. 법안은 요양기관으로 하여금 투명한 회계규칙을 따르도록 하고 있는데, 이를 두고 일부 요양기관 운영자들은 자본을 투자해 요양시설을 만들었는데 잉여금, 소위 이윤을 가져 가지 못 하게 막는 것은 잘못되었다고 주장하는 것이다. 그러나 영리를 목적으로 한 운영, 투명하지 못한 회계는 사회보험의 원리에 정면으로 반하는 것이다. 그럼에도 불구하고 국회는 당장 눈에 보이는 반대 목소리에만 신경을 곤두세우고 있다. 나는 내가 낸 사회보험료가 투명하고 공정하게 쓰이길 원한다. 돈벌이 수단으로 전락한 사회보험은 더 이상 사회보험이 아니다. 악화가 양화를 구축해서는 안된다. 하루 속히 노인장기요양보험법을 개정하길 바란다.

노인장기요양시설 사유화에 따른 인권침해

이현민 중앙노인보호전문기관 부장

들어가며

교비로 명품가방과 심지어 성인용품까지 구입한 사립유치원 비리 문제가 불거지면서 국민적 분노와 함께 유치원 관련 종사자, 정치인, 시민단체 등 각계각층에서 다양한 입장과 의견이 쏟아지고 있다. 한국유치원총연합회는 박용진 3법이 통과되면 모든 사립유치원은 즉시 폐지하겠다고 으름장을 놓고 있으며, 정치계에서도 사립유치원 회계처리 방식을 두고 각 정당의 색깔이 분명해 지고 있다. 더불어민주당과 바른미래당은 사립유치원의 회계를 국가 관리로 일원화 한다는 입장이고, 자유한국당은 정부지원금과 학부모부담금을 분리해서 이원화해야 한다는 것이다. 시민단체에서는 돌봄과 보육 등 우리나라 주요 사회서비스의 민간중심의 공급구조와 시장화 정책을 비판하고 있다. 즉, 근본적으로 사립유치원을 개인사업으로 볼 것인지 비영리로 볼 것인지 시각차이가 존재하는 것이다.

한편, 민간 장기요양기관에 대한 회계 기준을 완화시키는 것을 골자로 하는 ‘오제세법’이 최근 논란이 되고 있다. 장기요양기관은 수입의 80% 이상을 노인장기요양보험 재정에 의존하는 공공 서비스이지만 사회복지시설 재무회계규칙을 따르지는 않는다. 공적재원으로 운영되는 기관이 단지 민간에 위탁되거나 민간에서 설치한 기관에서 서비스가 제공된다는 이유로 정부의 관리·감독에서 비교적 자유로웠던 것이다. 따라서 뉴스 사회면에서 장기요양기관의 부정수급 문제를 어렵지 않게 찾을 수 있었다. 2016년 상반기 부당청구 개연성이 높게 나타나는 등 비리가 의심되는 장기요양기관 681개를 선정하여 정부합동조사를 한 결과, 74.9%인 510개 요양기관에서 158억 원의 부당청구를 적발하였다. 필수인력 허위 등록, 추가인력 허위등록, 요양서비스 허위·과다 청구, 정원초과 미보고 등의 행태를 보였다.

사립유치원에 비해 규모에 있어서 민간 장기요양기관 시장은 작지 않을 것이며, 우리나라는 2017년 9월에 이미 전체인구에서 65세 이상의 노인인구가 14%를 넘어서는 고령사회에 진입하였다. 또한 2020년은 베이비부머 세대가 65세로 진입하기 때문에 노인인구는 더욱 폭발적으로 증가할 것으로 예상되기에 장기요양기관의 수요는 지속적으로 증가할 것이다. 현재 우리나라 장기요양기관은 어떠한 형태로 운영되고 있으며, 어떠한 문제들이 쟁점인지 살펴보겠다.

장기요양시설의 현황

장기요양서비스를 제공하는 시설은 노인복지법과 노인장기요양보험법에 설치 근거를 가지고 있다. 노인복지법 제31조에는 노인복지시설을 노인주거복지시설, 노인의료복지시설, 재가노인복지시설, 노인여가복지시설, 노인보호전문기관, 노인일자리지원기관 그리고 최근에 추가된 학대피해노인전용쉼터로 분류하고 있다. 그 중 장기요양서비스를 제공하는 시설은 노인의료복지시설의 노인요양시설과 노인요양공동생활가정, 그리고 재가노인복지시설인 방문요양, 주야간보호, 단기보호, 방문목욕, 재가노인지원, 방문간호 서비스를 제공하는 기관이다.

노인장기요양보험법 제2조제4호에 따르면 장기요양기관은 제31조에 따라 지정을 받은 기관 또는 제32조에 따라 지정의제된 재가장기요양기관으로서 장기요양급여를 제공하는 기관을 말한다. 즉, 소재지 관할 행정기관의 지정을 받은 기관(제31조)과 장기요양급여를 제공하고자 하는 자는 시설 및 인력을 갖추어 재가장기요양기관을 설치하고 소재지 관할 행정기관에 신고한 기관(제32조)으로 나뉜다. 노인장기요양보험법 제31조 기관인 장기요양기관은 노인복지법의 노인의료복지시설과 노인재가복지시설과 같기 때문에(노인복지법의 설립근거가 있는 시설은 행정기관에서 장기요양기관으로 지정받음) 노인복지시설이며, 따라서 사회복지사업법의 사회복지시설이기도 하다. 하지만 노인장기요양보험법 제32조 기관인 재가장기요양기관은 대부분 개인이 설치하고 신고한 시설로 노인복지시설에 포함되지 않으며, 법적으로는 사회복지사업법에 따른 사회복지시설도 아니다.

장기요양시설의 사유화

재가장기요양기관 대부분은 2008년 정부에서 노인장기요양보험제도를 준비하고 도입하는 과정에서 민간시장 유치 설명회, 창업박람회 등을 통해 유입되기 시작한 시설로 볼 수 있다. 제도 도입 초기 정부는 기본 인프라 확충에 주력하였고 민간시장에 많은 부분을 의존하였다. 공공재원(장기요양보험료)의 운영을 민간(개인의 시설설치도 허가)에 맡김으로써 노인장기요양은 민간시장에 개방되었다고 볼 수 있다. 부족한 서비스 기반을 빠르게 구축하며 민간 경쟁을 통해 서비스 질을 높인다는 정부의 목적과는 다르게 쉬운 설치로 영세한 기관이 우후죽순 들어서고, 이러한 기관 간 경쟁이 비급여 항목의 부담금 인하로 불거지면서 전체적인 서비스의 질은 하향평준화를 걷고 있다. 특히 장기요양시설평가를 피하기 위한 폐업과 설치신고의 반복은 이용자들의 불편 야기는 물론이고 서비스의 질도 떨어트리는 요인으로 작용하고 있다. 최도자 의원에 따르면, 지난 10년간 신설된 장기요양시설은 총 44,238개소로 그 중 절반 이상인 22,760개소(51.4%)가 폐업하였으며, 폐업한 기관 중 행정처분으로 폐쇄된 곳은 110개소에 불과하였다. 또한 본인부담금 불법 감면이 의심되더라도 요양기관이 인정하지 않으면 처벌(6개월 이내 업무정지) 또한 어려운 현실이다.

장기요양기관은 사실상 신고제로 설립은 용이하지만 부실기관 퇴출은 어려운 구조이며 행정처분에 따른 업무 정지 시 요양기관 신설과 수급자 이전으로 편법영업을 하는 등 시설이 난립하고 있다. 2016년 12월 국무조정실 부패척결추진단의 발표에서도 국민건강보험공단 정기평가 결과 43.7%는 부실우려가 있으며 수급자 없이 휴면중인 시설은 17.2%에 달하였다. 본래 취지에 맞는 공공성을 확보하지 못하고 가장 중요한 서비스 질이 저하되는 문제로 나타나는 것이다.

이렇듯 개인이 생계를 위한 창업아이템으로 장기요양시장에 진입한 경우 공공성과 비영리 잣대를 기준으로 회계의 투명성을 요구하면 거센 반발이 쉽게 예측이 가능하다. 실제로 보건복지부가 장기요양기관에 대해 공공기관에 적용되는 재무회계규칙을 적용하려고 하자 민간장기요양기관은 헌법정신에 위배되는 행위라며 거세게 반발하였다. 국민이 내는 세금에 기관 운영의 80% 이상을 의존하고 있지만 어디까지나 개인의 사유재산을 정부가 관여하는 것은 부당하다는 입장이다. 즉, 장기요양서비스를 공공재가 아닌 사유재산으로 인식하고 있는 것이다.

특히 장기요양기관의 경우 개인시설이 비중이 높으며 안정적인 수익 창출을 위한 이용자의 수에 한참 못 미치는 영세한 기관이 난립하기 때문에 가족경영의 형태를 띠는 경우가 많다. 가족경영은 창업자 또는 최고경영자가 자신의 가족이나 친인척 등을 주요한 경영에 참여시켜 경영활동을 하는 것으로 본래 가족이 기업경영에 참여함으로써 효율적인 조직운영을 가능하도록 하는 의도를 갖는다(매일경제용어사전, 2018). 하지만 이러한 가족경영은 내부의 문제가 외부로 드러나지 않는 폐쇄적인 경영형태, 즉 불투명한 시설 운영으로 나타나기도 한다.

장기요양시설의 인권침해

서비스 급여 대부분이 공적 급여비용으로 운영되는 노인장기요양시설은 공공성 및 투명성 확보가 지속성장에도 도움이 되는 것으로 알려져 있으며, 서비스 대상자에게도 질 높은 서비스를 제공하는데 중요한 요소로 작용한다(김수창, 2018). 즉, 서비스 대상자의 인권을 보호하기 위해서라도 시설의 공공성과 투명성은 최소한 지켜져야 한다. 서비스 질 저하는 시설 내 노인학대의 다양한 유형으로 나타난다.

노인학대는 노인인권의 영역 중에서 인간 존엄권 영역의 권리를 심각하게 침해하거나 훼손하는 반인권적 행위이다. 노인학대의 개념 및 유형은 국가, 사회, 문화적 배경에 따라 다르게 정의되고 있지만, 우리나라는 ‘노인복지법’에 명시된 정의를 따르고 있다. 즉, ‘노인에 대해 신체적·정신적·정서적·성적 폭력 및 경제적 착취 또는 가혹 행위를 하거나 유기 또는 방임을 하는 것’을 말한다(노인복지법 제1조의2제4호). 전체 노인학대의 80% 이상은 가정 내에서 발생하지만 장기요양시설과 같은 시설 내 학대는 최근 10년간 6배가량 증가하였다. 같은 기간 장기요양기관의 수도 ’08년 8천개소에서 ’17년 2만 개소로 증가하였고, 이용자도 ’08년 15만 명에서 ’17년 58만 명으로 급증하였다.

노인요양시설은 전 세계적으로 공공영역에서 설립, 운영되는 것이 일반적이나 최근에는 우리나라처럼 민간영역에서 설립, 운영하는 경향이 강해지고 있다. 장기요양서비스를 보험방식으로 운영하는 네덜란드도 노인요양시설에서 민간, 개인시설의 비율이 점차 증가하였고, 조세제도를 기반으로 장기요양서비스를 제공하는 영국도 민간, 개인비율이 점차 증가하는 경향으로 나타났다(CQC, 2015). 그런 가운데 유럽 각 국가에서 민간 노인요양시설의 증가현상과 함께, 시설 내 노인학대 문제가 공통적인 문제로 부각되고 있다. 장기요양시설의 민영화에 따른 사유화는 이용자 인권적 측면에서 많은 문제를 야기하고 있는 것이다.

우리나라 노인장기요양기관의 국·공립 비율은 1%에 불과하며(국민건강보험공단, 2017), 최근 이용자의 인권적 측면에서 신체억제대 사용에 관한 논란이 가중되고 있다. 신체억제대 사용과 관련해서는 법률에 그 근거가 없음에도 불구하고 보건복지부의 지침(노인복지시설 인권보호 및 안전관리 지침)에 의해 이루어지고 있다. 대한민국헌법 제12조에 따르면 모든 국민은 신체의 자유를 가지며, 누구든지 법률에 의하지 아니하고는 체포·구속·압수·수색 또는 심문을 받지 아니하도록 되어 있다. 즉 신체를 억제하는 것은 헌법에 보장된 신체의 자유를 위반하는 행위이며 그렇게 중요한 가치인 신체의 자유를 훼손하는 행위는 특정 법률에 명시되어 있는 경우에만 허용된다는 것이다. 실제로 의료기관에서는 정신보건법 및 의료법에 의해서 전문의 지시, 진료기록부 기재 등 신체를 억제하는 조치의 요건 및 절차를 규정하고 그것을 따르도록 하고 있다.

2017년 전국의 주·야간 및 단기보호시설을 대상으로 진행된 노인인권 실태조사 결과 중 시설장 및 종사자의 신체구속에 관한 태도를 살펴보면 손모아장갑을 끼우거나(시설장 60.9%, 종사자 59.5%), 휠체어에 앉혀 끈으로 고정시키는 행위(시설장 44.1%, 종사자 43.6%)는 일상적으로 할 수 있는 행위로 인식하고 있었다. 실제 경험에서도 손모아장갑을 끼우는 행위(시설장 11.6%, 종사자 7.7%), 휠체어에 앉혀 끈으로 고정시키는 행위(시설장 12.7%, 종사자 10.2%)는 비교적 높은 답변을 보였다.

<그림 4-1> 요양보호사들이 자체 제작한 신체억제대

※ 자료: 중앙노인보호전문기관, 2016 노인학대사례집(2017)

결론을 대신하며

우리나라는 2008년 노인장기요양보험법이 도입되면서 요양시설의 인프라가 부족하다 보니 민간 영리시설 중심의 인프라 확대 과정이 불가피하였으며 결과적으로 공공 요양시설보다는 개인·민간설립, 영리법인이 운영하는 시설들이 증가하였다(국민건강보험공단, 2017). 하지만 장기요양기관 서비스의 최소한의 질을 담보하기 위해서 정부는 더 이상 장기요양을 이윤 창출이 목적인 시장원리에 맡겨서는 안 된다. 특히 영리추구 목적의 장기요양시설에서 노인학대가 지속적으로 발생하고 있고, 최근에는 국민건강보험공단의 시설평가에서 A등급을 받은 시설에서도 노인학대가 발생하여 시설 내 노인학대 문제가 사회문제로 대두되고 있는 실정이다(연합뉴스, 2016).

한편, 초기 장기요양보험을 정착시키기 위해 민간에 의존하고 시장원리에 의해 작동하도록 하였다는 것은 시설의 사유화, 즉 공공서비스를 사유재산으로 어느 정도 인정하였음을 의미하기도 한다. 시장논리에서도 윤리경영이란 개념이 있지만 인권이 반드시 지켜야할 덕목이 아니며, 오히려 이윤창출에 걸림돌이 되는 요인으로 작용할 수 있다. 난립한 시설 간 과당경쟁, 편법운영, 부정수급 등의 문제는 앞서 언급한 이용자의 인권을 침해하는 극단적 행위인 노인학대와 개연성이 높기 때문에 정부의 적극적인 개입이 필요하다. 우리나라 사회서비스 공급의 민간의존도가 높은 점은 공공재화의 공공성을 약화시키는 단점으로 작용하고 있다. 따라서 최근 이슈가 되고 있는 사회서비스원이 하나의 대안이 될 수도 있다. 노인장기요양서비스를 포함한 사회서비스에 대한 사회적 요구는 앞으로 높아질 수밖에 없으며 현재와 같은 민간주도의 서비스 공급체계는 이용자들의 인권침해를 더욱 가중시키는 아킬레스건으로 작용할 것이다. 이와 더불어 재가장기요양기관도 사회복지서비스를 제공하기 때문에 이윤을 추구하는 일반 기업과 달리 국가를 대신하여 대상자에게 필요한 서비스 제공하여 공공의 목적을 추구하는 사회복지기관으로 개편할 필요가 있다.

국민연금기금운용의 과제와 발전방향

이찬진 | 참여연대 사회복지위원회 실행위원

국민연금 재정계산 제도의 검토

국민연금법 제102조 제2항은 보건복지부장관으로 하여금 국민연금 재정의 장기적인 안정을 유지하기 위하여 그 수익을 최대로 증대시킬 수 있도록 기금을 관리ㆍ운용하도록 임무를 부여하고 있는 바, 결국 법적으로는 기금운용의 목표가 국민연금 재정의 장기적인 안정을 유지하는데 있다는 점이 분명히 확인된다. ‘국민연금 재정의 장기적인 안정’이라는 임무가 기금운용에 주어진 법률상의 임무인 셈이다.

그러면, 5년마다 하는 재정계산은 왜 하는가?

국민연금법 제4조(국민연금 재정 계산 및 장기재정균형 유지) 제1항은 ‘급여 수준과 연금보험료는 국민연금 재정이 장기적으로 균형을 유지할 수 있도록 조정되어야 한다’고 명시하고 있으나, ‘장기적으로 균형을 유지’하는 것이 무엇인지에 관하여는 별다른 규정이 없다.

또한 제2항은 보건복지부장관은 대통령령으로 정하는 바에 따라 5년마다 국민연금 재정 수지를 계산하고, 국민연금의 재정 전망과 연금보험료의 조정 및 국민연금기금의 운용 계획 등이 포함된 국민연금 운영 전반에 관한 계획을 수립하여, 국무회의의 심의를 거쳐 대통령의 승인을 받아야 하며, 승인받은 계획을 국회에 제출하고 대통령령으로 정하는 바에 따라 공시하여야 한다고 규정하고 있다. 이 규정에 따라 보건복지부는 매 5년마다 연금재정계산을 실시하고 있는 셈이고, 이번 4차 연금재정계산 역시 마찬가지이다.

국민연금법 제4조 제2항, 제3항의 해석상 재정계산 제도는 ‘장기적 재정균형’과 관련한 구체적인 재정목표를 달성하는 데 필요한 연금보험료의 조정, 급여액, 수급자격을 망라한 ‘연금 제도’의 몫과 이에 연계한 기금운용의 몫(=수익률)을 배분하기 위하여 연금의 중ㆍ장기적 재정의 추세를 분석하고, 검증하여 제도의 몫과 기금운용의 몫을 조정하는데 그 본질적인 임무인 셈이다.

그런데 무엇을 기준으로 하여 검증하고 분석하는 지에 관한 아무런 기준을 정한 바 없기에, ‘장기적 재정균형’의 구체적인 기준, 즉 ‘재정목표’가 없어서 재정계산을 할 때마다 기금고갈론이라는 허무맹랑한 유령 소동만 반복되고 연금 제도에 대한 불

신만 확대하는 악결과가 초래되는 것이다. 재정목표가 구체적으로 설정되지 않는 한, 연금보험료는 고정한 채 보험료 수입과 예상 기금운용수익을 합한 수입과 연도별 예상 급여 지출액을 비교한 결과 연금 성장기인 현 상황에서 당연한 재정흑자의

결과물인 국민연금기금을 연금 성숙기에는 당연한 재정적자의 결과가 누적되어 예상되는 기금 소진 시점만을 추계하여 부각하는 결과가 반복되고, 국민연금 파탄 등 연금 불신이라는 악결과만 초래된다. 우리의 국민연금은 이렇게 시간만 잡아먹어도 될 정도로 한가하지 아니하니 참으로 딱할 노릇이다.

기금운용의 딜레마와 ‘재정목표 설정’의 필요성

국민연금기금운용에 있어서 항상 제기되고 있는 근본적인 문제는 기금운용의 목표가 설정되지 않는다는 것이라고 할 수 있다. 목표가 부재한 상태에서 지난 20여 년 가량을 수익성과 안정성 그리고 보충적으로는 공공성이라는 원칙하에 정부의 기조와 거버넌스를 구성하는 주류적 위원들의 성향에 따라 상대적인 수준에서 중기 자산배분에 있어서 안전 자산 비중 축소 속도를 조절하고, 위험자산 배분 비중 확대의 속도를 조절하는 정도의 미시적 조정이 이루어져 왔다고 해도 과언이 아닐 듯하다. 국민연금기금과 같은 거대 공적 기금의 수익률의 95% 이상은 자산배분의 효과로 발생한다는 것이 세계 각국의 거대 공적 연금운용의 검증된 결과이고, 국민연금기금운용의 결과 역시 마찬가지이다.

국민연금기금운용위원회를 비롯한 국민연금기금 실무평가위원회에 관여한 위원들 중 이번 연금재정계산 관련 각종 위원회에 참여한 위원들 대부분은 ‘재정목표’의 수립과 이에 터 잡은 ‘제도의 몫’을 신속하게 정하고, 그에 따른 ‘기금운용의 몫(=목

표=수익률)’을 정하는 사회적 합의에 관한 구체적인 자문안이 마련되기를 희망하였다. 적지 않은 논란이 야기되고 있지만, 국민연금제도발전위원회에서 숙의 끝에 70년간 적립배율 1배로 하는 재정목표를 자문안으로 제시하였으며, 기금운용발전위원회의 위원들을 비롯한 3개 위원들의 통합회의에서 위와 같은 자문안에 대하여 그 필요성을 공감하였던 것이 사실이다. 이번에 제시된 안은 사회적 합의의 물꼬를 트기 위한 하나의 유력한 안이 될 것이지만, 분명한 것은 어떠한 재정목표가 설정되든가에 되어야만 제도의 몫과 기금운용의 몫을 정할 수 있다는 점은 변하지 않는다.

연금 출범기에 소득대체율 70%에 상응하여 최초 12%로 설계되었던 연금보험료율이 군사정부의 정치적 필요에 따라 그 1/4 수준인 3%의 보험료율부터 시작하여 5년마다 3%p씩 인상되어 1998년 9%의 보험료로 법률상 예정하여 형편이 상대적으로 좋은 직장가입자들을 대상으로 하여 제도가 시행되었다는 점을 우리 모두는 직시할 필요가 있다. 국민연금은 출범 당시부터 재정의 심각한 불균형 상태였으며, 그 결과 세계 최저의 출산율을 보이는 우리의 현실에서, 이는 후세대에게 연금 제도에 대한 불신을 넘어 지속가능성에 본질적인 위험을 초래할 정도로 가중된 책임을 이연한 결과를 초래하였다고 할 수 있다. 1998년 9%로의 보험료율 인상 이후 역대 정부 그 누구도 연금보험료 인상에 관한 정부의 책임을 이행하지 않고 회피하였다는 점 역시 부인할 수 없다. 연금재정계산 시마다 역대 정부는 연금보험료 인상과 필요시 국가재정의 몫을 분담하는 등의 사회적 합의를 회피한 채 손쉬운 방법으로 연금급여율만 삭감하여 이제는 용돈연금 수준으로 전락시켰기에, 더 이상의 급여 감축은 용인될 수 없는 상황까지 몰려 있다.

현재의 연금보험료로는 연금 제도의 지속가능성 자체가 위협되는 급박한 상황임을 직시할 필요가 있다. 더 이상 지체하지 말고 정부 주도하에 ‘재정목표 수립’과 ‘연금 제도의 몫’을 정하기 위한 사회적 합의를 시도할 것을 촉구한다.

기금운용의 구체적인 발전 방향

재정목표 수립하의 제도의 몫과 기금운용 몫의 조정

이번 기금운용발전위원회에서의 대표적인 성과를 개인적으로 뽑아 보자면 장기재정목표에 기반한 제도, 기금, 재정의 최적 기여분 분석을 제시함으로써 재정계산과 관련한 제도와 기금운용의 유기적 연계를 시도하였다는 것이다. 김우창 교수가 주도한 이 연구에 의하면, 장기 재정목표가 설정될 경우 그 재정목표를 달성할 수 있도록 보험료 및 재정의 몫과 동시적으로 고려하는 복합전략을 제시하고 있으며, 이에 따르면 기금운용수익율은 재정계산을 위한 추정 수익률로만 작동하던 것을 재정목표 달성을 위하여 보험료 부담을 완화할 수 있는 하나의 독립된 영역이 된다. 이는 현재와 같은 국민연금 제도가 갖고 있는 소득대체율 정상화의 과제와 재정안정화를 위한 보험료 인상율의 부담을 완화할 수 있는 의미 있는 전략이 될 것이다.

그리고 이는 곧 기금운용의 제도적 목표가 되어 이에 따른 유기적 자산배분 및 자산군 발굴로 연결될 수 있다. 3개 위원회의 통합회의가 1회 밖에 없었고, 그 논의에서 이와 같은 보험료ㆍ재정·기금운용수익률 3개의 복합전략에 따른 통합적인 재정추계 제도의 임무설정과 보험료율 인상 범위 및 기금수익률 범위를 제안할 것을 여러 위원들이 요구하면서, 기금운용 수익률과 재정 복합 전략이 배제된 채의 국민연금제도발전위원회의 재정안정화를 위한 제도개선안의 위험성을 경고한 바 있다.

그러나 불행하게도 재정추계 및 제도발전, 기금운용발전 3개 위원회의 통합적인 자문안의 마련 없이 분절적으로 3개 위원회가 각자의 연구 결과를 발표하였다. 그 필연적 결과로 재정안정화와 관련한 부담을 연금보험료나 급여 감축의 몫으로 국민들에게 전파됨으로써 국민연금에 대한 국민들 상당수의 불신을 불필요하게 확대하는 결과를 초래하기도 하였다. 재정계산 3개 위원회의 최종 자문안에는 3개 위원회가 단일 재정목표를 기초로, 보험료ㆍ재정 및 기금운용수익율의 동시적 연계를 통한 복합전략에 기반한 제도의 몫과 기금운용의 몫을 제시할 필요가 있다.

책임투자활성화와 주주권행사강화 및 지배구조 개선 관련 국민연금 기금운용위원회 활성화 방안

이번 기금운용발전방향과 관련한 지배구조 개선분야에 대하여 3차 재정계산을 포함하여 전통적으로 제안되었던 법률 개정을 통한 지배구조 개편 방안에 관하여는 그동안의 충분한 사회적 논의를 바탕으로 입법과제화되어 있다는 점을 감안하여

그와 같은 입법이 실현되기 전까지 스튜어드십 코드 도입과 책임투자활성화 국민연금 주주권행사 강화, 현재와 같이 산적한 기금운용의 과제들을 충실히 이행할 수 있도록, 법 개정 없이도 정부 차원에서 시행할 수 있는 기금운용위원회 활성화 방안이 제시되었다. 기금운용발전위원회 연구결과 발표 내용에서 자산군별 발전방향으로 포함된 의결권행사 강화방안은 지난 7월말 스튜어드십 코드 도입과 관련한 2차례의 기금운용위원회 회의결과 국민연금기금운용지침 등 제 규정의 신설ㆍ개정을 통하여 대부분 반영되어 제도 시행을 앞두고 있다. 한편 책임투자활성화방안 역시 제안되었는데 이와 관련해 스튜어드십 코드 도입에 따른 당연한 후속 조치로, 올해 내에 보건복지부의 주관하에 ESG 관련 구체적인 가이드라인의 제정 및 책임투자 관련 지침 등 제도의 대대적 정비와 국민연금기금운용본부의 책임투자팀 대폭 확대에 이은 조직 개편이 예정되어 있다.

한편, 국내 자본시장의 한계로 인하여 기금의 해외투자 비중은 지속적으로 상향 조정되고 있고, 한편으로 재정목표가 결정되어 기금수익률 역시 기금운용의 구체적 목표로 결정될 경우, 그 수익률 실현을 위한 위험자산 배분 비중의 확대는 부득이한 상황이 될 것이다. 그렇기에 환위험, 리스크 관리체계 개선 등을 위한 세부 과제들 역시 기금운용위원회에서 단계별로 신중하게 검토되어야 한다.

재정계산 결과 발표에 따른 연금 제도 개편 및 앞서 본 책임투자 및 의결권행사 강화 등 산적한 과제를 실천하기 위하여 법률 개정을 통한 지배구조 개선이 필요하고 그 방향에 관하여는 입법적으로 실천되어야 함은 더 말할 필요가 없다. 그러나 법률 개정이 제 정당의 입장 차이로 지난 10년여 동안 이루어지지 않은 현실을 감안할 때, 입법이 될 때까지 무한정 기다릴 수 없는 것 역시 현실이다. 따라서 이번 발전방향 중 지배구조 개선 분야에서는 1차적으로 기금운용위원회 준 상설화와 실질화가 제안되었다. 이를 실천하기 위한 구체적인 방안으로는 기금운용지침의 개정을 통하여 회의 소집권 및 안건 제출권 완화 및 신설, 위원의 충실의무 신설, 위원회 월 1회 이상 개최 정례화, 위원들의 출석의무 등 충실의무 신설이 제안되었다. 또한 이와

같은 제반 지침의 신설ㆍ개정과 별개로, 2차적으로 위원회의 사무국 역할을 할 수 있고 위원들의 전문역량을 보완할 수 있는 실무지원을 위한 관련 부서 인력 대폭 확대에 관한 구체적인 직제 등 개편방안이 제안된 바, 정부는 위와 같은 2가지의 방안

을 반영하여 제도 개선을 실천할 필요가 있다.

국민연금 재정추계의 의미와 과제

조영철 | 고려대학교 경제학과 초빙교수

국민연금 재정계산의 법률적 의미

국민연금법 제4조(국민연금의 재정계산 및 급여액의 조정)에 의하면 5년마다 국민연금 장기재정추계를 하고 제도발전 방안을 마련함으로써 국민연금의 장기 지속가능성을 확보하도록 되어 있다. 그동안 국민연금의 재정계산은 2003년, 2008년, 2013년 3차례 있었다. 이번 4차 재정계산을 위해서 재정추계위원회, 제도발전위원회, 기금운용발전위원회 등 관련 전문가로 구성된 3개 위원회가 활동하였고, 재정계산 결과가 지난 8월 17일에 공청회를 통해 발표되었다.

국민연금법 제4조 제2항에 의하면 보건복지부장관은 대통령령으로 정하는 바에 따라 5년마다 국민연금 재정 수지를 계산하고, 국민연금의 재정 전망과 연금보험료의 조정 및 국민연금기금의 운용 계획 등이 포함된 국민연금 운영 전반에 관한 계획을 수립하여 국무회의의 심의를 거쳐 대통령의 승인을 받아야 하며, 승인받은 계획을 국회에 제출하고 대통령령으로 정하는 바에 따라 공시하여야 한다. 재정추계위원회, 제도발전위원회, 기금운용발전위원회가 이번 공청회에서 발표한 것은 참고자료일 뿐, 정부가 3개 위원회 제안을 반드시 수용해야 할 의무는 없다. 따라서 보건복지부는 공청회에서 발표한 위원회 재정계산을 참고하여 조만간에 국민연금의 장기재정 균형 유지가 가능한 국민연금 운용 전반에 관한 계획을 만들고 국무위원회의 심의를 거쳐 국회에 제출하게 된다. 정부가 동 계획에 의해 보험료율과 급여 지급연령 조정 등 국민연금법 개정안도 제출하는 경우엔 법률 개정 관련 국회의 논의도 시작될 수 있다.

4차 재정추계의 주요 가정과 방식

앞에서 보았듯이 정부가 3개 위원회의 제안을 반드시 수용할 필요는 없지만, 재정추계위원회의 장기 재정전망 결과는 지금까지 전례에 비춰 볼 때 그대로 수용되었다. 제도발전위원회나 기금운용발전위원회의 제안은 정부가 참고하여 선택적으로

수용하겠지만, 재정추계위원회 추계 결과가 특별한 문제점이나 오류가 발견되지 않는 한 정부는 추계위원의 전문성을 인정하여 추계 결과를 그대로 수용할 가능성이 높다.

장기 인구전망과 장기 거시경제전망은 국민연금 장기 재정전망에 중요한 영향을 미치는 기초변수이다. 그동안 국민연금 1, 2, 3차 장기 재정추계를 할 때마다 통계청 장기인구전망 자료를 사용해왔고, 이번에도 2016년에 발표된 통계청의 장기 인구전망 중 중위 가정 자료를 기본 자료로 사용하였다. 통계청의 2011년 인구전망과 2016년 인구전망을 비교하면 <표 1-1>에서 보듯이 차이가 있다. 즉 통계청 2016년 인구전망은 출산율 하락과 기대수명 연장 상황을 반영하여 2011년 인구전망에 비해서 합계출산율 가정이 0.04~0.07명 정도 감소했고 기대수명이 최소 0.2명에서 최대 1.2명 정도 증가하였다. 그런데 통계청 인구전망에 비해 최근 출산율이 1.05로 더 낮게 나오고 있어 이를 반영하여 출산율 1.05를 가정한 시나리오에 의한 별도 전망을 추가하였다.

경제 변수들도 국민연금 장기 재정전망에 중요한 영향을 미친다. 경제변수는 한국개발연구원의 전망자료를 기초로 총요소생산성, 금리, 임금, 물가, 경제활동참가율 전망에 대해 논의하고, 이를 바탕으로 경제변수를 설정하였다. <표 1-2>에서 보듯이 국민연금 3차 재정추계에서 사용한 실질경제 성장률 등 경제변수들에 비해서 4차 재정계산에서 사용한 경제변수들이 좀 더 비관적으로 바뀌었다는 것을 알 수 있다. 이는 최근 장기거시경제 전망 관련 기관들이 한국경제 장기잠재성장률을 대체로 기존에 했던 것들보다 하향 조정 전망을 하고 있는 것과 관련이 있다.

3차 재정계산 시에는 기금투자수익률을 회사채수익률 전망치의 1.1배를 국민연금 기금투자수익률로 가정하고 전망하였다. 반면 이번 4차 재정계산에서는 자산군별 수익률 전망 방법론을 사용하였다. 즉 재정계산 경제변수 중 기금투자수익률을

회사채수익률 기준 방식에서 자산군별 수익률 전망 방식으로 바꾼 것이 이번 재정계산의 중요한 특징 중 하나다.

<표 1-2>에서 보듯이 3차 재정계산 전망에 비해서 4차 재정계산 전망의 실질금리가 하락하였다. 즉 2018~2088년 3차 재정계산 실질금리 평균값이 2.6%였는데, 4차에서는 1.3%로 절반 수준으로 하락했다. 이것은 3차 전망에 비해서 4차 전망

의 실질경제성장률 전망이 하락한 것에 따른 자연스러운 결과다. 따라서 기금투자수익률 전망 방법을 3차 때까지 했던 회사채수익률 기준 방식을 사용했으면 재정수입 전망이 좀 더 악화되었을 가능성이 크다. 즉 4차 재정전망에서 자산군별 수익

률 전망 방식으로 전환한 것이 국민연금 재정수입 전망에 긍정적 영향을 미쳤을 가능성이 높다. 이렇게 4차 재정계산에서 기금투자수익률 전망 방식을 바꾼 것은 국민연금의 자산운용 구성이 채권 중심에서 점차 위험자산 비중이 증가하는 방향으

로 바뀌고 있는 추세를 고려한 것으로 보인다. 즉 국민연금 자산운용이 과거에는 절대적으로 채권 비중이 높았기 때문에 회사채 수익률 기준으로 기금수익률 전망을 하는 방식이 타당했으나 최근 들어 위험자산 투자 비중이 증가하는 추세이고 향후에도 이런 추세는 지속·강화될 가능성이 높기 때문에 자산군별 수익률 전망 방식으로 전환한 것은 타당한 측면이 있다. 그런데 향후 국민연금의 장기 자산운용 구성이 어떻게 변화할 것인지를 구체적으로 예측하기는 어렵기 때문에 4차 재정전망의 자산군별 수익률 전망에서는 최근에 결정된 중기 자산운용계획의 자산구성 비율이 지속된다고 가정하였다. 향후 국민연금 자산운용 방향이 위험자산 구성 비율을 높일 가능성이 크기 때문에 이런 측면에서 보면 자산군별 수익률 전망이 보수적으로 계산되었다고도 볼 수 있다.

4차 재정추계 전망에서 남녀 간 임금격차, 여성경력단절, 여성경제활동참가율 전망과 관련해서 상당히 보수적 가정으로 추계를 했다. 예를 들면 남녀 간 임금격차의 경우 현재 국민연금 직장 가입자의 남녀 간 임금 격차 비율이 향후에도 지속된다고

가정하였고, 여성경력단절과 여성경제활동참가율도 60~70년 뒤에도 현재의 유럽연합 수준을 밑도는 것으로 가정하는 등 보수적 가정 아래에서 재정추계를 하였다. 저출산에 의한 인구 감소로 노동력이 부족해지면 임금이 그만큼 상승할 가능성

이 높은데, 이에 대해서도 상당히 보수적 입장에서 경제전망을 했다는 지적도 가능하다.

재정추계 전망 결과와 의미

국민연금 4차 재정계산은 3차 때와 마찬가지로 향후 70년 기간으로 잡았고, 그에 따라 추계기간은 2018~2088년 동안이다. 추계는 기본적으로 현행 제도가 그대로 유지되는 것을 전제로 국민연금의 장기 재정상태를 전망하는 것이다.

국민연금 4차 재정계산은 3차 재정계산과 비교해서 수지적자와 기금적립금 소진 시점이 각각 2년, 3년 당겨졌다. 국민연금의 적립금은 2041년에 최대 규모로 증가하여 1,778조 원이 되고, 2042년부터 수지적자가 발생하여 2057년에 적립금이 소진되는 것으로 나타났다. 3차 재정계산에 비해서 4차 재정계산의 최대적립금 규모가 783조 원 감소한 것은 경제성장률이 3차에 비해서 낮게 전망한 것에서 비롯된 것이다. GDP 대비 적립금 규모 비율은 2034년 48.2%까지 증가한 후 감소하는 것으로 전망되어 3차 때의 GDP 대비 적립금 비율 최대치 49.4%와 큰 차이는 없다. 최근의 저출산 현상을 반영하여 출산율 1.05라는 별도 시나리오로 추계를 한 전망 결과도 수지적자와 적립금 소진시점이 동일하였다.

재정계산에 의한 국민연금 고갈 전망으로 국민연금에 대한 불안감과 불신이 퍼지고 있다. 그러나 이것은 재정계산에 대한 이해가 부족한데서 비롯한 것이다. 재정계산은 기존의 제도, 특히 기존의 보험료율과 그에 따른 재정수입 추이가 그대로 유지되는 것을 전제로 추계를 하는 것이다.

국민연금법 제4조는 대한민국 정부가 국민연금의 장기 재정균형 유지를 위한 종합운용계획을 마련하도록 책무를 규정하고 있다. 그런데 2057년에 국민연금 적립금이 소진된다는 것은 향후 40년 동안 8명의 대통령이 있을 텐데, 5년마다 재정계산

을 하고 국민연금 적립금이 소진되고 있는 것을 뻔히 알고 있으면서도 8명의 대통령 중 어느 누구도 재정 안정화를 위한 아무런 조치를 취하지 않고 무책임하게 바라만 본다는 것을 전제로 하는 것이다. 향후 선출될 8명의 대통령이 모두 국민연금법 제4조의 규정을 의도적으로 무시하는 무책임한 대통령이 아닌 한, 이런 일은 절대로 발생할 수 없다. 따라서 국민연금 재정계산의 적립금 고갈 전망은 향후 문제가 발생해도 아무런 조치도 취하지 않고 현 제도 그대로 방치하고 있으면 어떻게 될 것인가 하는 것을 전망하는 것에 불과한 것이다. 국민연금 고갈, 국민연금 지급 불능, 국민연금 폐지 불가피 등으로 국민연금 가입자를 불안하게 하는 것은 재정계산 원래 의도를 왜곡하는 것이다.

적립금이 소진된 이후 급여 지출에 필요한 재원을 부과방식으로 마련하는 부과방식 비용률은 <표1-4>와 같다. 부과방식 비용률은 국민연금 보험료 부과대상 소득 대비 국민연금 급여비 지출 비율을 의미하는데, 2060년 26.8%에서 2088년 28.8%에 달할 것으로 전망되었다. 이것은 3차 재정계산 전망 시 부과방식 비용률 전망치 보다 각각 5.5% 포인트, 5.2% 포인트 상승한 것이다.

부과방식 비용률은 2070년 29.7% 수준까지 올라가 국민연금 가입자가 현실적으로 감당하기 어려운 수준인 것으로 보이지만, GDP 대비 급여지출 비율은 2070년 8.9% 수준에 불과한 것으로 전망되고 있다. 저출산 고령화가 급속하게 진행될 것이기 때문에 2070년 한국은 고령화 수준이 전 세계에서 가장 높은 나라 중 하나일 것으로 예상된다. 현재 유럽의 복지국가들의 고령화 수준은 2070년 한국보다 훨씬 낮은 수준인데도 불구하고 GDP 대비 공적 연금지출 비율이 이미 8~9% 수준인 것을 고려하면 2070년 국민연금의 GDP 대비 급여지출 비율 8.9% 수준이 감당하기 불가능한 수준이라고 보기는 어렵다. 즉 정부가 일반재정을 통해서 일정 부분 국민연금 재정을 지원한다면 국민연금 적립금이 고갈된 이후 부과방식에 의한 작동이 불가능하다고 단언하기는 곤란하다.

4차 재정계산의 부과방식 비용률과 GDP 대비 급여지출 비율 모두 3차 전망치보다 상승했다. 그런데 3차 대비 4차 전망치의 상승 정도를 보면 부과방식 비용률이 GDP 대비 급여지출 비율보다 더 급속히 올라갔다. 2070년 기준으로 GDP 대비 급여지출 비율은 3차에 비해 1.16배 상승했는데, 부과방식 비용률은 3차에 비해서 1.3배 증가했다. 이것은 4차 재정계산의 GDP 대비 보험료 부과대상 소득 비율이 3차보다 하락했기 때문이다. 2070년 기준 GDP 대비 보험료 부과대상 소득 비율은 3차 때 33.8%였는데 4차에서는 30.0%로 3.8% 포인트 하락한 것이다. <표 1-2>에서 나타나듯이 4차 재정계산에서 가정한 실질임금 상승률이 3차에 비해서 하락했지만 4차 재정계산 실질 경제성장률이 3차 때보다 더 크게 하락했기 때문에 실질임금 상승률 하락이 주원인은 아닌 것으로 보인다. 4차 재정계산 시 소득상한선 도입의 영향으로 보기에도 차이가 상당히 큰 편이다.

국민연금 재정계산의 과제

재정추계위원회의 재정전망 결과가 나오면 제도발전위원회는 국민연금 장기재정 균형을 달성하기 위한 제도개선 방안을 마련해 제안하도록 되어 있다. 3차 재정계산 제도발위원회는 장기 재정 안정화 방안에 대한 구체적 합의를 하지 못했는데, 이

번 제도발위원회도 합의에 이르지 못하고 가안과 나안 두 가지 안을 제안하였다.

그러나 4차 재정계산 제도발전위원회는 장기 재정목표에 대해서는 합의를 보는 중요한 성과를 냈다. 즉 재정추계 기간인 70년 이후 급여비 대비 1배의 적립금을 보유하는 재정목표를 설정하는 데 합의를 본 것이다. 그리고 재정목표 달성은 일회의

전면적 요율 조정 방식보다는 향후 70년 동안의 인구학적, 경제적, 사회문화적 환경 변화를 반영하면서 단계적 연속 개혁 방식을 사용하는 것이 바람직하다고 제안하고 있다.

제도발전위원회가 제안한 2088년 적립배율 1배의 재정목표를 달성하기 위해서 보험료율을 인상하는 방안을 재정추계위원회가 시나리오별로 전망했다. 2088년 적립배율 1배 달성을 위해서 보험료율을 2020년에 인상하면 16.02% 올리면 가능하

지만 2030년에는 17.95%를 올려야 하고, 2040년에는 20.93%를 올려야 적립배율 1배가 가능해지는 것으로 추계되었다. 즉 보험료율 인상 시기를 늦출수록 인상률도 더 올라가고 그만큼 미래세대의 부담이 증가하는 것이다.

보험료율 인상 시기를 당길수록 미래세대 부담은 줄어들지만, 현 보험료율에서도 GDP 대비 적립금 규모가 2034년 48.2%까지 올라가는 상황에서 적립금 규모를 더 늘리는 것이 바람직한 것인지는 검토가 필요하다. 즉 지금도 국민연금 적립금의 급

속한 증가로 해외투자 비중을 늘리고 있는데, 국민연금의 해외투자 비중 증가는 국민연금 저축과 국내 투자와의 연계성이 그만큼 줄어드는 것을 의미하고 총수요에 부정적 영향을 미치는 것이다. 더욱이 지금처럼 내수 부족으로 고용 상황이 좋지 않은 상황에서 강제저축의 성격을 지니는 국민연금 보험료율까지 올리면 경제성장에 부정적 영향을 미치기 때문에 바람직하지 않다. 따라서 보험료율 인상은 경제상황과 적립금 규모의 적정성, 세대 간 형평성 등을 종합적으로 검토해서 단계적으로 실시하는 것이 바람직하다.

현행 제도를 그대로 유지하는 경우 국민연금 수지 적자가 2042년부터 발생하는 것으로 전망되었는데, 이때부터 국민연금이 급여 지급을 위해 적립자산을 매각해야 한다. 현 제도 유지 시 2057년에 적립금이 고갈되는 것으로 전망되므로 2042~2057년까지 16년이란 짧은 기간 동안 국민연금은 자산을 전부 매각하게 된다는 것을 의미한다. 만일 이렇게 된다면 국내 자본시장은 금리 상승, 주가 하락 등 심각한 영향을 받게 되고 금융자산 가격 하락으로 국민연금은 대규모 자산 손실을 볼 가능성이 높다. 따라서 적립금이 고갈되면 부과방식으로 전환하면 된다는 주장이 있지만, 이것은 적립금 소진 및 자산 매각과정에서 발생하는 금융시장의 혼란과 국민연금이 입게 될 자산 손실 문제를 고려하지 않는 것이다.

70년 이후 적립배율 1배 재정목표를 설정하면 보험료율 인상 시기를 언제로 잡는가에 따라 달라지겠지만, 국민연금 수지적자 시기가 그만큼 뒤로 연장된다. 그리고 재정목표 설정은 5년마다 하는 재정계산 최종연도까지 국민연금 적립금을 고갈시

키지 않는다는 것을 의미한다. 따라서 재정계산 기간 동안 적립금을 고갈시키지 않고 현재와 같은 부분 적립방식으로 국민연금 장기재정을 운영한다는 것을 의미하기 때문에 국민연금 고갈과 관련한 가입자 불안을 줄이는 데 기여할 것이다. 또한 그동안 장기 재정목표 부재로 인해 국민연금 기금운용위원회가 기금자산운용 계획의 방향성을 세우기 어려웠는데, 장기재정목표를 설정하면 국민연금 전략적 자산배분 등 자산운용의 장기적 방향성을 결정하는 데 도움이 될 것이다.

적립배율 1배의 장기 재정목표 설정은 3차 재정계산과 비교하여 분명히 진일보한 것이다. 그러나 적립배율 1배 재정목표는 부분 적립방식을 유지하는 타협안으로 국민연금의 장기 재정 운영과 관련한 미래 불확실성을 근원적으로 해소하는 것은 아

니다. 재정계산이 기존의 국민연금법 틀 내에서 이루어질 수밖에 없기 때문에 기존 국민연금법 규정을 넘어서는 제도 개선안을 합의하기는 어려운 측면이 있다. 국민연금의 장기 재정 안정화와 제도개선을 담는 구체적인 종합운용계획은 정부와 국회의 논의 과정에서 결정될 것으로 기대한다.

편집인의 글

김형용 월간 복지동향 편집위원장, 동국대학교 사회학과 교수

지난 8월 17일 문재인 정부의 국민연금 제도개편에 대한 정책자문안이 발표되었다. 예상대로 정책자문안은 향후 70년간의 출산율, 기대수명, 경제성장률 등의 변수를 고려할 때 2057년 국민연금 기금이 고갈되므로, 모두가 보험료를 더 내야할 뿐만 아니라 동시에 수급개시 연령을 늦추거나 소득대체율을 40%로 인하하도록 내버려두는 것도 함께 검토할 것을 주문하고 있다. 국민연금은 가입자만 2천만 명이 넘어 전 국민의 관심이 집중되는 대표적 복지 정책이기 때문에 제도를 개편하기 위해서는 사회적 합의가 필수적이다. 그 중에서도 여론이 주목하는 사안은 무엇보다 지속가능성이다. 지급보장에 대한 여부, 즉 그동안 자신이 낸 보험료가 사라지지 않고 노후에 약속한 만큼 되돌려 받을 수 있는지에 대해서도 관심이 높다.

그러나 정작 제도개편 논의는 국가의 지급보장을 명확히 하지 않으면서 기금고갈이라는 있지도 않는 유령 소동을 자초하고 있다. 국민연금의 지속가능성을 위해 국민연급법은 5년마다 재정추계를 실시하고 이를 바탕으로 제도개편을 논의하도록 되어 있는데, 그 목적인 장기적 재정균형이 무엇인지는 아무도 알지 못한다. 이에 본 호에서 이찬진 실행위원이 주장하듯 ‘재정목표가 구체적으로 설정되지 않은’ 상황에서는 기금고갈론이 연금 제도에 대한 불신만 확대하는 결과로 반복된다. 아직 우리 사회는 기금이 왜 적립되어야 하는지, 얼마나 적립되어야 하는지, 무엇으로 적립해야 하는지 등도 합의되지 않았기 때문이다. 일부는 장기간의 기금유지가 필요 없다고 주장하기도 한다. 이미 공무원연금이나 군인연금도 당사자가 낸 보험기금으로 재정이 충당되지 않을 뿐 아니라 외국의 많은 나라에서도 보험료만으로 국민연금 재정 그리고 기금을 유지하지 않는다는 점에 주목한다. 어떤 이들은 미래의 국민연금 기금은 임금소득보다는 로봇세나 자본소득에 대한 보험료 부과 등 새로운 구조가 만들어질 수밖에 없음을 주장하기도 한다. 또 어떤 이들은 어차피 미래세대 부담을 현세대가 결정할 수 없으며 현재의 국민연금도 가입기간이 긴 안정노동시장의 노동자에게만 유리하니, 이참에 국민연금의 소득대체율을 대폭 낮추거나 기초연금으로 무게중심을 옮겨야 한다고 주장한다. 한편 기금고갈 공포마케팅을 통해 개인연금펀드의 장기 수익률을 비교ㆍ홍보하면서 민간 보험회사의 고위험 투자상품으로 유인하는 이들도 있다.

하나의 추계치를 가지고 저마다 다른 주장을 하고 있지만, 본 호에서 조영철 교수가 지적하듯이 재정추계는 기존의 제도, 특히 기존의 보험료율과 그에 따른 재정수입 추이가 그대로 유지되면서 2057년까지 정부가 국민연금을 무책임하게 놓아두었을 때의 전망에 불과한 것임을 분명히 할 필요가 있다. 이는 결국 국민의 노후소득보장을 위해서 국가는 아무 것도 하지 않겠다는 전제의 논의일 뿐이다. 재정추계의 원래 의도는 고갈이나 지급불능 등으로 가입자를 불안하게 하는 것이 아니라, 오늘날 정부가 선택할 새로운 길의 배경을 설명함으로써 제도에 대한 국민들의 신뢰를 확보하는 것이다. 기금고갈론이 위협하는 2070년 29.7%에 달한다는 부과방식 비용률도 그 규모는 GDP 대비 8.9%에 불과하여 여전히 주요 국가들의 노후소득 공적 부담률에도 미치지 못한다. 알 수도 없는 70년 후 경제상황이지만, 정부가 일반재정이나 다른 수입을 통해서 국민연금 재정을 지원하는 것이 왜 고려되지 못하겠는가? 마지막 기획 글에서 구창우 사무국장도 현재 정작 중요한 것은 ‘재정’이 아니라, 국민연금의 적정성과 신뢰를 회복하려는 노력임을 강조하였다. 언제나 국민연금 논의에서 중요한 것은 기금이 아니라 ‘보장’이다. 국민연금이 내 노후의 보험이 된다는 확고한 신뢰가 쌓여야, 이를 기반으로 더 많은 보험료, 투자나 미래 세대와의 사회적 분담이 논의될 수 있다. 본 호의 관련 글들로부터 국민연금을 개편하기 위한 논의가 재정보다 공적 보장에 초점이 주어지길 기대해 본다.