다시 호남이 '단일 후보'를 만들어야 한다!

호남, 새로운 연합 정치의 중심이 되어야

장은주 영산대학교 교수

야권 분열이라는 역사적 통과 의례

지난 4.13 총선은 내게 커다란 정치적 각성의 계기였다. 많은 이들도 그랬겠지만, 나는 솔직히 야권 분열로 인해 새누리당이 과반을 넘어 개헌 가능선인 200석 가까이 또는 그 이상을 얻을 것이라고 걱정했다. 선거 결과를 보면서 나는 그런 걱정이 모종의 '국개론'을 바탕에 깔고 있었음을 깨달았다. 정말 우리 유권자들은 대단했다. 우리 국민들은 보수 언론과 종합 편성 채널의 선동에 얼이 빠지고 지역주의의 망령에 혼을 뺏긴 바보들이 아니었다. 비록 여전히 충분히 성숙했다고는 못해도, 그들은 제대로 민주주의를 꾸려나갈 자격을 갖춘 '시민'임을 입증했다. 더불어 우리 민주주의의 진짜 문젯거리는 무엇보다도 그 시민들을 이끌 정치 엘리트와 정당임도 분명해졌다.

지난 선거에서 '야권 분열=필패'라는 공식은 확인되지 않았다. 그러나 나는 일각의 주장처럼 그 반대가 확인되었다고도 여기지는 않는다. 민주당 분당과 국민의당 창당이 오히려 야권의 확장성을 높였다고? 그런 측면이 있을지도 모르겠다. 확실히 국민의당은 새누리당 지지층 일부를 뺏어 왔고, 민주당이 호남에서 홀대를 받는 걸 보며 영남 사람들은 민주당에 투표하는 것에 대한 부담을 조금 덜 수도 있었을 수 있다. 그러나 그런 정도를 가지고 단순 다수결 소선거구제에서 기본적인 구조와 구도의 문제를 가리고 덮을 수는 없다. 오히려 야권의 분열을 보면서, 특히 호남에서 국민의당이 선전하는 것을 보면서 '새누리당 심판'에 대한 열망이 실현되지 못할까 걱정했던 수도권 유권자들의 어떤 '과잉 반응(over-reaction)'이 그 놀라운 선거 결과를 만들어내었다고 보는 것이 합리적일 것이다. 어떤 경우에도 지난 총선 승리는 분열의 승리가 아니라 시민의 승리였을 뿐이다.

지금과 같은 한국적 정치 구도에서 분열은 여전히 '악'이다. 당장 내년(2017년) 대선에서 야권이 분열된 상태에서도 4.13 총선과 유사한 일이 벌어질 수 있을까? 단언컨대 전혀 그렇지 않을 것이다. 오히려 이대로는 야권의 분열 때문에 차기 대선이 '제2의 87년 대선'이 될 가능성이 훨씬 더 커 보인다. 이건 복잡한 정치적 계산이 필요 없는 단순한 상식의 문제가 아닐까 한다. 어쩌면 그것은 다름 아닌 4.13 총선에서 야권이 예상 밖으로 크게 승리했기 때문일지도 모른다. 야권이 분열해서 확장성을 키웠고 총선에서 승리할 수 있었다는 투의 인식과 주장이 대선에서 결국 '승리의 저주'를 불러 올 가능성이 큰 것이다. 이 저주를 막는 데 이 나라의 민주 진보 세력은 모든 정치적 역량을 총동원할 수 있어야 할 것이다.

그러나 어쩌면 우리 야권의 분열은 불가피했던, 우리 민주주의가 언젠가 반드시 한 번은 겪지 않으면 안 되는 어떤 '역사적 통과 의례' 같은 것인지도 모른다. 여기서 길게 이야기할 수는 없지만, 나는 '집권 가능한 대중적 중도 좌파 정당'의 건설과 그 장기적인 집권 없이는 우리 사회에서 '평화 복지 국가'라는 '잠정적 유토피아'를 실현할 수 없을 것이라고 여긴다. 내가 염두에 두고 있는 것은 유럽에서라면 사회민주주의 계열의 정당들 같은 것이지만, 미국적 조건과 환경에서는 민주당이 엇비슷한 역할을 하고 있는 바, 우리나라에서는 틀림없이 자본주의 세계에서 제기되는 모종의 보편적 요구들을 담으면서도 그 이념과 발전 경로가 미국이나 유럽과는 또 다른 정당이 발전할 수도 있을 것이기에 두루뭉술하게 '중도 좌파 정당'이라고 해 두자. 어쨌든 여기서 지역주의는, 아무리 방어적 형태라 해도, 그런 정당의 건설을 위한 우연한 출발점은 될 수 있을지라도 그 핵심 정체성이 되어서는 안 될 것이다. 이런 측면에서 김욱 교수가 말한 '호남의 세속화'는, 아직은 갈 길이 멀기는 해도 그리고 지금의 더불어민주당을 두고 하는 말도 아니지만, 결과적으로 '호남 지역주의'로부터 독립된 대중적 기반을 가진 한국적 중도 좌파 정당의 출현 가능성을 보여 주었다고 할 수 있다.

그렇다면, 문제는 우리가 어떻게 지금과 같은 분열의 불가피성을 인정하면서도 그 분열이 새누리당을 중심으로 뭉친 우리 사회 과두 특권 독점 세력의 재집권으로 귀결되지 않도록 할 것인가이다. 안타깝게도 지금과 같은 정치 지형에서는 더민주당과 국민의당의 경쟁이 파국으로 치달을 가능성이 더 커 보인다. 30주년이 되지만 숱한 모순들 때문에 이제는 끝장내야 할 것이 분명해진 87년 체제가 다시금 야권의 분열 덕분에 그 생명을 연장하게 될지도 모르겠다. 한쪽에서는 '이번에는 당신이 양보해야 한다'고 윽박지르고 다른 쪽에서는 '이번에도 당신이 양보해야 한다'며 우기는 방식으로 야권이 싸우면서 공멸할 가능성을 어떻게 막을 수 있을지 사실은 암담하기만 하다. 너무 늦지 않게 연합 정치의 모델을 찾아야 한다. 그런데 내 생각에 그 열쇠는 여전히 '호남 정치'가 쥐고 있다.

호남의 정치적 정체성을 묻는다

비록 나는 걱정하고 비판했지만, 결과적으로 호남의 세속화 실험은 대성공이었다. 그것의 출발점은 호남이 더 이상 '민주화의 성지'라는 겉보기만 화려한 허울의 힘에 짓눌려 진짜 제대로 누려야 할 온갖 실질적인 지역적 이익을 포기하도록 강요받지 않겠다는 것이었다. 그런 만큼 지난 총선에서 지금과 같은 정치적 구도가 형성된 것은 호남을 위해서는 더할 나위 없는 최상의 결과라 해야 할 것이다. 국민의당이 국회 안에서 캐스팅보트를 쥐게 되었을 뿐만 아니라, 더민주당은 어떻게든 빼앗긴 호남의 지지를 얻기 위해 애쓸 수밖에 없는 상황이고, 심지어 새누리당조차 호남 출신 당 대표로 호남에 대한 노골적인 정치적 구애에 나서고 있으니 말이다.

호남은 이제 정치를 매개로 실현할 수 있는 지역적 이익이 있다면 무엇이든 손쉽게 얻을 수 있는 위치에 서게 되었다. 현재로써는 호남 출신이 차기 대통령이 될 가능성은 거의 없어 보이지만, 대신 가령 더 많은 호남 출신 장관을 갖게 될지도 모르고 더 많은 호남 출신들이 공직 등에서 출세 가도를 달릴 수 있게 분위기가 형성될 수도 있다. 더 많은 산업이 호남 지역에 유치될 수도 있고, 더 많은 사회간접자본의 투자도 기대된다. 그렇게 되면 일자리도 늘어날 것이고, 지역 경제가 활성화되어 지역 내 총생산(GRDP) 같은 것도 획기적으로 커질 수 있을지도 모르겠다.

나는 그 세속화를 실제로 추동했던 이른바 '영남 패권주의론'이나 '호남 홀대론'이 많은 면에서 진실이 아니라고 여기기는 하지만, 호남민들이라고 이런 세속적 이익을 위한 정치적 욕망을 갖지 말아야 할 그 어떤 정당한 이유도 없을 것이다. 민주주의는 무슨 천사들이 꾸려가는 정치 체제가 아니다. 모든 시민이 자신과 자신이 속한 집단의 이익이나 이해관계를 제대로 인식하고 그에 걸맞게 투표하고 정치적 행위를 할 수 있어야 한다는 것은 민주주의의 가장 기본적인 출발점이다. 내 생각에 부산 같은 도시는 바로 그런 의미의 이해관계 인식이 부족한 절대다수의 시민들 때문에 오랜 '1당 지배'에 시달리며 쇠락을 거듭해 왔다. 호남에서나마 민주적 복수 정당 체제가 성공적으로 확립된 데 대해 진심 어린 축하의 박수를 보낸다.

그러나 여전히 커다란 아쉬움이 남는 것도 사실이다. 지난 총선 직후 호남 지역에서 국민의당이 압승하는 것을 보면서 많은 사람들이 '이제 광주나 호남에 대한 정치적 부채의식을 청산하겠다'고 토로했을 때, 그것은 그들이 단순히 맹목적인 더민주당 지지자들이었기 때문만은 아니었을 것이다. 그런 식의 토로에는 이번 총선 결과가 '민주주의의 보루'로서의 광주와 호남이 결국 지역적 이익만을 좇았다는 데 대한 깊은 실망감이 표현되어 있다. 아무리 광주와 호남이 지닌 세속적 욕망을 부정할 수는 없다고 해도, 그런 실망감에는 호남 정치 또는 호남의 정치적 정체성의 실현은 다른 모습으로 나타났어야 마땅하다는 많은 사람들의 기대가 바탕에 깔려 있었을 것이다. 이런 기대를 부당하거나 과도하다고만 할 수는 없을 것이다.

그 호남 정치의 출발점은 당연히 '5월 광주'다. 그 5월 광주는 우리 모두에게 어떤 민주적 숭고함으로 각인되어 있다. 그 5월 광주는 야만적 폭력에 맞서 분연히 일어선 시민들의 용기와 정의에 대한 헌신, 평화와 우애에 기초한 자치 공동체의 참된 민주적 연대성의 이념을 단지 어떤 당위나 이상이기만 한 것이 아니라 민주주의를 갈망하고 실천하려는 이 나라의 모든 시민이 간직해야 할 분명한 '역사적 유산'으로 남겨 주었다. 광주는 이 나라 모든 시민에게 인권과 민주주의와 정의의 다른 이름이다.

그것은 단순한 허울이 아니다. 그것은 이 나라를 제대로 된 민주공화국으로 만들려는 오랜 사회적 노력의 실질적인 추동력이었고, 많은 한계에도 불구하고 이 나라의 헌법과 민주적 제도들 속에 분명한 역사적 실체로서 각인된 물질적 힘이다. 그것은 평화, 인권, 자치, 민주적 연대 같은 가치들이 단순히 어떤 정치적 서구 추종자들이 내세우는 기만적 구호가 아니라 이 나라의 시민들이 누구보다도 간절하게 바라고 또 살아내고 싶어 하는 실천적 가치들임을 역사의 무게를 가지고 보증한다. 이 5월 광주의 역사와 정신을 지키고 계승하는 일은 광주와 호남의 가장 본원적인 정치적 정체성이요 가장 근본적인 정치적 이해관계라고 해야 할 것이다.

물론 이 5월 광주가 광주의 전부는 아니다. 틀림없이 이 도시도 특별하지 않은 다른 많은 측면들도 갖고 있을 것이다. 지난 4.13 총선에서 우리는 바로 이 다른 '세속 광주'의 전면적인 등장을 목격했다. 사실 그동안에도 이 세속 광주는 이런저런 방식으로 5월 광주를 끊임없이 괴롭혀 왔다. 그것은 호남의 정치가 부분적이지만 자주 인권과 민주주의의 가치와 원칙을 멀리하고 영남 지역주의에 대한 하나의 거울상으로서의 호남 지역주의라는 모습으로 나타나도록 만들었다. 그리하여 그 호남의 정치가 지역의 '토호'나 '호족'의 볼모라는 비아냥을 듣도록 만들었다. 지난 총선에서는 바로 그 세속 광주가 5월 광주를 노골적으로 압도하는 모양새가 된 것이다.

그러나 5월 광주는 죽지 않았고 죽을 수도 없으며 죽어서도 안 된다. 그것은 정작 광주를 떠나 부산과 대구를 비롯하여 새누리당의 반민주적 행태를 분명하게 거부하고 심판했던 모든 지역에서, 그리고 무엇보다도 지금 저 경북 성주에서, 생생하게 살아 있음이 확인되었다. 만약 우리가 호남의 핵심적인 정치적 정체성을 이 5월 광주를 지키고 계승하며 전파하는 것에서 찾을 수 있다면, 어쩌면 이 호남 정치는 세속 광주의 이탈과 더불어 지금에야 비로소 그 발생과 타당성의 차원이 구분되면서 참된 실현의 계기를 얻고 있는지도 모른다. 이 호남 정치는 평화와 인권과 민주주의를 향한 가치의 정치다. 이 정치는 사실 저 유신 말기의 부마 항쟁, 87년 여름을 뜨겁게 달구었던 넥타이 부대의 항쟁, 2008년의 광화문 촛불 등 우리 사회의 민주주의를 지키고 심화하려던 모든 집합적 투쟁들과 가깝게 맞닿아 있는 보편적 민주 정치다. 물론 광주와 호남이 이런 정치적 정체성을 잃어버렸을 리는 없을 것이다.

분열을 위한 연대

이 가치의 정치이자 보편적 민주 정치로서의 호남 정치가 우리 야권의 분열이 치명적 파국으로 귀결되지 않도록 막아야 한다. 나는 지난 총선에서 호남의 선택이 단순히 이 지역의 세속적 욕망의 발현이라고만 보고 싶지는 않다. 호남민들이 더민주당을 버린 것도 어쩌면 이 당이 제대로 5월 광주에 충실하지 못한 데 대한 채찍질의 뜻에서 비롯된 것인지도 모른다. 이제 호남민들은 호남에서든 어디에서든 두 야당이 참된 호남의 정치적 정체성의 수호와 계승과 확산을 위해 선의의 경쟁을 벌이도록 만들어야 한다. 설사 세속의 욕망을 완전히 버리지 못한다 하더라도, 호남민들은 지금과 같은 구도 속에서 이루어지는 3자 대결은 반드시 패배로 이어질 것이라는 절박한 인식 위에서 두 당이 새로운 연합 정치의 모델을 찾아낼 수 있도록 압박해야 한다. 내년 대선을 만회의 기회가 없는 정치적 도박판으로 만드는 것은 어떤 경우에도 호남의 정치적 정체성과 이해관계에 근본적으로 위배될 것이기 때문이다.

아마도 무턱대고 두 당이 통합하라거나 후보를 단일화하라고 압박하는 것은 가능하지도 않을 것이지만 바람직하지도 않을 것이다. 이제는 분열의 불가피함을 인정한 위에서 새롭고 창조적인 해법을 찾아야 한다. 반드시 연대는 해야 하지만, 그것은 분열을 긍정하고 분열 그 자체를 정치적 악으로 여기지 않아도 되는, 어떤 '분열을 위한 연대'여야 할 것이다. 그런 연대를 위한 가장 좋은 출발점은 현행 단순다수결 소선거구제를 이른바 정당 명부식 비례 대표제로 바꾸는 것일 테다. 그렇게 되면 유권자들은 새누리당의 어부지리를 걱정할 필요 없이 또 특정 정당에 대한 맹목적 부채의식도 없이 마음껏 지지하는 정치가와 정당에 투표해도 된다. 호남이든 어디든 1당 지배 체제도 지역주의도 사라질 것이다. 어쩌면 이런 미래야말로 우리 시민들이 4.13 총선에서 제기한 참된 요구일지도 모른다. 아마도 그런 미래에 대한 공동의 기대 같은 것을 매개고리 삼아 모두가 합의할 수 있는 연합 정치의 모델을 찾을 수 있을 것이다.

우선 지금 당장은 이미 많이 논의된 대로 '대통령 결선 투표제'의 도입 여부부터 검토해야 할 것이다. 그러나 안타깝게도 이 제도가 개헌을 전제로 하는지에 대한 논란이 앞으로 남은 단기간 안에 해소될 수 있을지 걱정이다. 강남훈 교수는 개헌이 필요 없는 '즉각(석) 결선 투표제'(단기 이양식 투표 제도)의 도입을 제안한 바 있는데, 조금 복잡하지만 고민해 볼 만한 대안으로 보인다. 이 안의 골자는 유권자가 한 장의 투표 용지에 원하는 후보를 선호 순서에 따라 표시하게 하고 그 결과를 반영하여 당선자를 결정함으로써 한 번의 선거로 결선 투표까지 치르는 효과를 내도록 하는 것이다. 만약 이런 식의 제도 개혁이 쉽지 않다면, 미국의 민주당 경선 틀 안에 민주적 사회주의자를 자처하는 무당파 샌더스가 들어 가 후보 경쟁을 했던 것을 본 따, 말하자면 '야권 대선 후보 선출을 위한 빅 레이스'를 펼쳐보는 것도 한 방법이겠다.

생각나는 대로 예를 들었지만, 어떤 식이든 좋다. 그러나 결국 호남의 정치가 다시금 열쇠를 쥐고 있음은 분명하다. 지금의 야권 분열이 호남발인만큼 정권 교체를 위한 새로운 연합 정치의 당위를 실현하는 일도 호남의 선택에 달려있다. 모종의 결자해지의 의무가 호남민들에게 주어져 있다고 해야 할까. 어쨌든 이번에는 단순한 세속적 욕망보다는 호남의 참된 정치적 정체성에 대한 재정의, 아니 새삼스러운 확인 위에서 그런 선택이 이루어졌으면 좋겠다.

참여사회연구소는 2011년 10월 13일부터 '시민정치시평'이란 제목으로 <프레시안> 에 칼럼을 연재하고 있습니다. 참여사회연구소는 1996년 "시민사회 현장이 우리의 연구실입니다"라는 기치를 내걸고 출범한 참여연대 부설 연구소입니다. 지난 19년 동안 참여민주사회의 비전과 모델, 전략을 진지하게 모색해 온 참여사회연구소는 한국 사회의 현안과 쟁점을 다룬 칼럼을 통해 보다 많은 시민들과 만나고자 합니다. 참여사회연구소의 시민정치는 우리가 속한 공동체에 주체적으로 참여하고, 책임지는 정치를 말합니다. 시민정치가 이루어지는 곳은 우리 삶의 결이 담긴 모든 곳이며, 공동체의 운명에 관한 진지한 숙의와 실천이 이루어지는 모든 곳입니다. '시민정치시평'은 그 모든 곳에서 울려 퍼지는 혹은 솟아 움트는 목소리를 담아 소통하고 공론을 하는 마당이 될 것입니다. 많은 독자들의 성원을 기대합니다. 
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더불어민주당 문재인 대선후보 선대위 을지로민생본부 간담회 개최

“교육환경 침해하는 용산, 대전부터 화상경마장 추방 계획 제시하라”

용산·대전월평동 주민·시민단체, 도심지 도박장 구체적인 해결 촉구 

일시 및 장소 : 5월 4일(목) 오전 10시, 성심여고 회의실 (서울시 용산구)

1. 제19대 대통령선거가 며칠 남지 않았습니다. 이번 대선에는 차기정부가 수행해야 할 사행산업 축소 정책과 도심지에 위치한 화상도박장 추방 계획, 그리고 특히 지역주민들과의 갈등을 빚고 있는 용산과 대전 월평동 화상경마도박장 폐쇄 방안이 논의되어야 할 것입니다. 용산화상경마도박장추방대책위원회·대전월평동화상경마도박장폐쇄및추방을위한주민대책위·참여연대민생희망본부·전국도박규제네크워크·화상도박장문제해결전국연대(이하 “학교 앞 도박장 추방 시민단체”)는 문재인 대선후보 선거대책위원회 을지로민생본부와 학교 앞에 위치하여 안전한 교육환경을 침해하고 주거지 인근에 있어서 평온한 주거환경을 악화시키고 있는 서울 용산·대전 월평동 화상경마도박장 추방과 사행산업 축소에 관한 간담회를 개최합니다.학교 앞 도박장 추방 시민단체에서는 정방 용산화상경마도박장추방대책위 공동대표와 김율옥 성심여고 교장수녀, 김대승 월평동화상경마장외곽이전및폐쇄주민대책위원회 위원장, 안진걸 참여연대 사무처장, 정덕 도박규제넷 대표가 참석하고 을지로민생본부에서는 이학영 을지로위원회 (현)위원장과 우원식 (전) 위원장이 참석할 예정입니다.

2. 용산 화상경마도박장추방대책위는 4/6(목)에 각 정당 대선후보들에게 1) 국가가 시행하는 도박 산업에 대한 규제 방안 2) 도심 및 학교 앞 화상경마도박장의 폐쇄, 규제방안 3) 국민들이 사행산업으로 인해 한탕주의에 빠지지 않도록 예방하기 위한 방안에 대해 질의했습니다. 더불어민주당에서 답변서를 보냈습니다.(붙임1 참조) 답변서는 “문재인 후보는 화상도박경마장이 교육환경을 침해하고, 학생안전을 위협한다고 판단하고 해결책을 강구해야 한다는 입장입니다.”라고 밝혔습니다. 

3. 그리고 더불어민주당 대전시당은 4월 20일 보도자료를 발행하여 대전 월평동 화상경마장 이전 추진을 공약했습니다.

월평동 화상경마장 이전 추진
■현황 

 - 국민의 건전한 여가, 레저문화진흥을 위해서 제정됐지만 합법적 사행산업 범주 안에서도 중독 등 부작용이 급증
 - 특히 마권장외발매소는 매출 비중이 본장과 대비해 월등히 높고, 중독자들을 양산하는 불건전한 운영구조 
- 주거지역과 학교 인근에 장외발매소가 위치함으로써 주민과 학생들의 환경 등에 악영향 우려 

■공약

 - 현재 운영중인 월평동 화상경마장 도시 외곽 이전 추진 
 - 주거지역. 학교, 학교설립 예정지의 경계 2km 이내에 장외발매소를 설치하지 못하도록 제한 

4. 그 결과 문재인 후보는 대선 후보 중에서 유일하게 선거공약집에 화상경마도박시설 진입 금지를 담았습니다. 4년 동안 마사회와 싸워온 주민들로서는 반가운 소식입니다. 

위험하고 낡은 학교를 안전하고 쾌적한 학교로 바꾸겠습니다
- 교육환경보호구역내 화상경마·화상경륜·화상경정 등 도박시설 진입 금지
(더불어민주당공약집 p220)

그러나 한 가지 아쉬운 점은 「교육환경보호에관한법률」에 의해서 교육환경보호구역 200m 내 화상경마장은 지금도 불법이라는 점입니다. 서울용산·대전월평동에서 빚고 있는 화상경마도박장 문제를 해결하려면 유해 범위가 큰 데도 200m만 벗어나면 교육환경 침해 문제가 없다는 식으로 일관하고 있는 마사회를 어떻게 규제할 것인지 구체적인 내용을 담았어야 합니다. 간담회에서는 그 구체적인 해결 계획을 논의하게 될 것입니다.

5. 그리고 학교 앞 화상경마도박장 문제 해결 의지를 담은 공약조차 담지 않은 다른 대선 후보들은 이제라도 정책약속을 밝혀야 할 것입니다. 교육환경을 보호하고 도박의 폐해로부터 우리의 건전한 삶을 지키는 것이기 때문입니다.

6. 경마, 카지노, 복권 등 사행성 산업 총매출은 2015년에만도 20조 5,042억 원에 달합니다. 그 만큼 많은 돈이 도박을 탕진되고 있고 건전한 삶과 가정이 위협을 받고 있는 것입니다. 차기 정부는 5년 동안 길거리에 나와 있는 용산 주민, 학부모들과 15년 동안 화상경마도박장의 폐해를 몸소 겪으며 반대운동을 하고 있는 대전 주민들의 염원에 화답하며 사행산업 축소 정책을 시행해야 할 것입니다.
끝.

용산화상경마도박장추방대책위원회
대전월평동화상경마도박장폐쇄및추방을위한주민대책위
참여연대민생희망본부/전국도박규제네크워크/화상도박장문제해결전국연대

▣ 붙임자료 
1. 용산 화상경마도박추방대책위의 정책질의서 및 더불어민주당 답변

참여연대, 국민인수위원회와 국방부에  「국방개혁특별위원회」 구성에 대한 의견서 제출

군에 대한 민주적 통제와 다층적 민군협력 위한 국방개혁 7가지 방향 제시
 

오늘(7/4) 참여연대는 문재인 정부 국민인수위원회와 국방부에 「국방개혁특별위원회 구성에 대한 의견서」를 제출했다. 

지난 보수 정권 9년 동안 군의 정치 개입 문제, 계속되는 국방 비리 등으로 군에 대한 신뢰는 지속적으로 하락했다. 그 결과 군에 대한 민주적 통제 필요성이 그 어느 때보다 강하게 제기되고 있다. 이번 의견서는 문재인 정부가 역대 정부의 국방개혁 실패를 교훈으로 삼아 제대로 된 국방개혁을 실현하기를 바라는 취지에서 작성되었다. 특히 민간 전문가 단순 참여, 일회성 민관협력으로는 군의 총체적인 변화도, 국방개혁도 이룰 수 없으리라는 평가 아래 군에 대한 민주적 거버넌스 실현과 다층적 민군협력 체계 마련과 같은 구조적 개혁 방안이 필요하다는 것을 강조하고자 했다. 

이를 위해 참여연대는 국방개혁의 원칙으로 크게 △군에 대한 총체적·민주적 통제 실현, △ 다층적 민군협력 및 종합적 검토와 대안 마련 등 두 가지를 제시하고, 이를 실현하기 위한 7가지 국방개혁 방향을 제시했다. 구체적으로는 △군의 민주적 거버넌스를 위한 민간 전문성, △군의 정치적 편향에 대한 실태조사 및 개선, △국방정책 투명성과 국회의 관리⋅감독권 강화, △군 인권 개선과 사법개혁, △군사계획 및 군 운영의 타당성 재검토 및 효율성, 독립성 강화, △군수 경제에 대한 시민감시와 국회통제 개선, △기타 민군 협력의 일상화 등이 이뤄져야 한다고 밝혔다. 

이어 국방개혁 실현을 위해서는 ‘국방개혁특별위원회’를 대통령 직속으로 설치하고 독립적인 활동을 보장해야 한다고 강조했다. 이러한 맥락에서 국방부 내 설치 예정인 ‘국방개혁추진단’은 특위의 보조기구로 그 역할을 제한해야 한다고 밝혔다. 또한, 특위에 정부 부처 안팎의 군사전문가뿐만 아니라 시민사회 다양한 분야의 민간전문가들이 참여하여 국방개혁 방향과 과제에 대한 사회적 합의를 도출해야 한다고 밝혔다. 국방개혁특위의 업무로는 ‘위협’과 ‘안보’ 정의 재검토, 군사적 위협 해결방안에 대한 각계 의견 수렴, 현 국방 전략 개선방안 수립, 전시작전통제권 환수 계획을 포함한 동맹 재편 방안 수립, 군 지휘체계 및 운영 개선과제 도출, 군에 대한 문민통제 및 민주적 통제방안 마련, 군 인권 개선 및 사법 개혁 추진 등을 제안했다.

참여연대는 문재인 정부의 국방개혁특별위원회 구성과 향후 활동이 평화롭고 안전한 한반도를 지향하도록 ‘국방개혁2.0’을 수립, 실현해 가도록 시민사회 차원의 모니터링과 의견 개진을 지속해 나갈 예정이라고 밝혔다. 
 

▣  「국방개혁특별위원회」 구성 의견서
 

군 민주적 통제와 민군협력 실현을 위한

 「국방개혁특별위원회」 구성 의견서
 
 

문재인 정부는 「국방개혁특별위원회」를 설치해 <국방개혁 2.0>을 추진할 계획임. 정부에 따르면, 국방개혁특위는 군과 민간전문가, 여야 정치권까지 참여하는 형태로 구성될 예정이며, 국방부 역시 국방개혁 관련 국방부 내 조직인 ‘국방개혁추진단(가칭)’을 꾸려 국방개혁방안을 마련하고 과제를 실행할 예정임. 참여연대 평화군축센터는 문재인 정부의 국방개혁 추진 계획을 환영하며 역대 정부의 국방개혁 실패를 교훈으로 삼아 국방 분야에 대한 투명성을 확보하고 시민이 참여하는 국방개혁을 추진할 것을 아래와 같이 제안함. 
 

I. 역대 정부 국방개혁의 한계와 문제점 
 

• 냉전 해체와 민주화 이후 국방개혁은 가장 중요한 국가개혁과제의 하나로 꾸준히 제기되어왔고, 역대 정부에서는 저마다 국방개혁의 이름으로 여러 가지 시도들이 진행되어 옴. 그러나 전반적으로 역대 정부의 국방개혁은 성공적이라고 볼 수 없음. 
• 군은 가장 기초적인 개혁과제라 할 수 있는 불요불급한 장성수와 장교수를 감축하고 군 운영을 효율화하는 데 전혀 성공하지 못했으며, 반복되는 군 내부 비리 사건을 근절하지 못해 국방개혁의 가능성에 대한 총체적인 회의와 불신을 자초해왔음. 
• 또한, ‘군복 입은 시민’으로서 군 자신을 최소한의 인권기반 위에 올려놓는데 실패함으로써 수많은 군 내부 인권침해 사건과 논란을 야기해, 징병제도 하에서 소중한 청년들을 군대에 보낸 국민들에게 큰 걱정을 끼치고 있음. 심지어 군 사이버사령부 등의 선거개입과 안보교육을 빙자한 정파적 선동행위 등 군의 정치적 중립이라는 최소한의 기본선을 넘어선 일탈도 개선 없이 반복되고 있음. 
• 국민의 생명과 안전에 직접 영향을 미치는 중대한 외교적·군사적 정책을 결정하는 과정에서 국민의 합의나, 국회의 통제는 고사하고 심지어 군 통수권자의 지시도 유야무야되는 경우도 발생해 군에 대한 문민통제에 경고등이 켜진 상황임.    
• 반면, 늘 자주국방을 강조하면서도 이제까지 주권국가다운 전시작전통제권조차 확보하지 못한 우리 군은, 한반도의 실정에 맞고 국민들이 이해할 수 있는 상식적인 국토방위전략을 확보하지 못한 채 우방국의 위협인식과 군사전략을 주권자의 동의를 구하지 않고 무비판적으로 모방 답습하거나 그 무기체계에 전적으로 의존함으로써 도리어 국제사회에서 우리 국민의 위신과 자존, 우리나라의 외교적 자기결정권을 비롯한 총체적인 방위역량을 도리어 약화시키는 결과를 초래하고 있음.  
• 이는 문재인 대통령이 '강하고 평화로운 대한민국'을 약속하면서, '책임, 협력, 평화, 민주의 4대 원칙'을 내건 배경, 특히 책임 국방을 실현할 「국방개혁특별위원회」 구성을 공약한 배경이라 이해됨. 국방부 내 ‘국방개혁추진단’ 설치는 긍정적임. 하지만 군이 만든 국방개혁안을 국방개혁특별위원회가 단순히 추인하거나 사후적으로 부수적인 개혁방안을 추가하는 것에 그쳐서는 안 됨. 

 
II. 국방개혁 실패의 원인과 새로운 접근원칙
 

1. 군에 대한 총체적⋅민주적 통제 실현

 

• 역대 정부의 국방개혁방안은 외부의 객관적 평가와 개입이 부재한 상태에서 군 내부의 기득권 반발에 직면해 각 군의 기득권을 보장하는 전략으로 귀결되는 경우가 많았음. 특히, 국방영역의 기밀주의는 일반 시민사회의 참여와 감시를 근원적으로 차단하였음. 결과적으로 국민이 요구하는 국익이 아니라 군익으로 정책이 왜곡돼왔음.
• 현재 한국군은 국회를 비롯해 다른 행정부처에 대해서도 제대로 된 통제를 받고 있지 않음. 군에 대한 민주적 통제의 핵심인 예산과 인력⋅조직에 대해 계획 수립 단계에서 통제할 수 있는 수단은 없는 상황임. 미국의 경우, 연례안보보고서, 중기국방검토보고서 등 대통령이 국회에 보고하고 승인을 받도록 하는 법정문서가 정해져 있는 것과 대조적임. 
• 군에 대한 총체적, 민주적 통제가 실현되어야 함. 
• 군인의 직업적 편견이 정책 결정에 왜곡된 영향을 미치는 구조를 개선하기 위해 민주국가들은 매우 강력한 민주적 통제력을 발휘해왔음.  
• 군사 분야의 민주적 통제는 국방부 내부의 자기 통제, 대통령과 여타 행정부로부터의 통제, 국회나 사법기관 등 분리된 국가기구로부터의 통제와 조정, 주권자인 시민에 의한 통제와 조정으로 구분할 수 있음. 

 
2. 다층적 민군협력 및 종합적 검토와 대안 마련

• 군의 국방개혁에 대한 소극적 태도와 관행 등을 고려할 때 문재인 대통령이 공약으로 내걸었던 군복무기간 단축 및 병력 감축, 국방 비리 근절, 군 상부구조 개혁 등의 개혁 과제 이행을 군인과 국방 관료에게만 맡겨둘 수는 없음. 
• 문재인 대통령은 5월 25일 위민(爲民)관에서 여민(與民)관으로 개칭한 청와대 비서동에서 열린 첫 수석 비서관 보좌관 회의에서 격의 없는 이견 제시와 토론을 주문하면서 "잘 모르면서 황당하게 하는 이야기까지 해야 한다. 뭔가 그 문제에 대해 잘 모르지만 느낌이 조금 이상하지 않냐, 상식적으로 안 맞지 않냐, 이런 얘기를 자유롭게 해달라"라고 당부했음. 칸막이 없는 소통과 협업, 비전문가의 상식적인 의구심이 탁상공론과 무리한 정책 결정을 바로잡는 데 도움이 된다는 취지의 발언으로 이해됨. 
• 문재인 대통령의 이러한 문제의식은 소위 ‘전문가들’의 칸막이가 극심하고, 그로부터 수많은 비상식과 비현실적 탁상공론이 야기되었던 국방개혁에서부터 발휘되어야 함 .
• 군사대응 위주의 안보정책의 관성을 제어하고 군사전략 및 정책에 대한 종합적인 검토와 대안 마련이 이뤄질 수 있게 하려면 안보 관련 정보를 투명하게 공개하고 군사안보 전문가 외에 각계각층 시민들의 의견을 수렴하여 군사외교 정책에 반영하는 민주적 구조를 마련해야 함. 
• 국방개혁 분야 중 특정 위원회에만 민간 전문가가 참여해서는 군에 대한 민주적 통제, 관리가 실현되는 것은 아님. 게다가 형식상의 민간인 참여만으로는 군의 관성대로 국방개혁이 진행되는데 명분만 쌓아주는 결과로 귀결될 확률이 높음. 이러한 우려를 해소하기 위해서는 국방개혁의 다양한 분야에서 민간 참여가 보장되어 다층적인 민군협력이 이뤄지도록 해야 함. 

 
 
III. 국방개혁 추진방향 및 추진체계  
 

국방개혁의 두 가지 원칙 ‘군에 대한 총체적⋅민주적 통제 실현’과 ‘다층적 민군협력 및 종합적 검토와 대안 마련’을 실현하기 위해서는 아래의 조건들이 모두 충족되어야 함. 
 
1. 군의 민주적 거버넌스를 위한 민간 전문성

• 「국방개혁에관한법률」 제10조(문민기반의 조성)과 제11조(국방부 소속 공무원의 구성) 등은 국방부 소속 민간 공무원의 비율의 100분의 70 이상이 되도록 규정하여 문민통제를 구현하도록 하고 있음. 그러나 형식적인 비율보다 중요한 것은 군의 이해관계에서 벗어나 시민의 상식과 개혁요구를 충실히 반영할 전문인력의 참여유무임 .
• 군 문민화의 핵심은 국방안보정책에 대한 민주적 통제를 확보하는 것으로 국방 정책과 운영을 군인과 국방 관료에게만 배타적으로 위임하지 않고 위협해석과 정책판단에 민주적 참여를 보장하는 것임. 
• 민간 전문가는 군사 분야 전문가만이 아니라 군축 전문가, 평화운동가 등 다양한 분야의 전문가를 포함해야 함. 그동안 국방 정책에 자문해 왔거나 국방 분야 위탁 사업이나 과제를 실시했던 민간 전문가들은 군의 정책적 이해관계에 종속될 가능성이 높으므로 이를 고려할 필요 있음. 

 
2. 군의 정치적 편향에 대한 실태조사 및 개선 

• 군의 정치 개입은 물론 정치적 편향은 국내 정치 지형과 여론을 왜곡하는 원인이 되어 왔음. 군 사이버사령부의 댓글 부대 운영과 대선 개입, 대내 심리전 등이 군의 정치적 편향을 여실히 드러내 줌. 문제는 주요 통일⋅외교⋅안보 정책에 대한 군의 영향력이 확대되고 해당 정책이 군의 이해에 종속되는 폐해도 낳는다는 것임. 
• 지난 보수 정권 9년간 노골화되었던 군의 정치적 편향을 정치권과 시민사회가 합동으로 조사하고 개혁 방안을 마련해야 함. 

 
3. 국방정책 투명성과 국회의 관리⋅감독권 강화

• 군에 대한 민주적 통제장치 마련의 첫걸음은 투명성 확대임. 그러나 국방부의 정보공개 수준은 매우 낮음. 대부분 국가 안보에 영향을 미칠 수 있다는 이유만으로 공개하지 않는 경우가 많음. 정부 3.0이 시행 중이지만 국방부 홈페이지는 검색이 제한적이며 사전공개자료조차도 전체 자료의 일부만을 재가공하여 공개한 것이거나 이마저도 제때 공개되지 않음. 
• 국방부는 국방부 정보공개 옴부즈만 제도를 실시하고 있지만 사실상 군 친화적인 인사들 위주로 구성하고 있고 인터넷 환경에 익숙하지도, 정보공개 제도 취지에 대한 이해도도 낮은 인물의 경우도 다수 있음. 
• 국방 비밀주의와 전문가 주의의 벽을 허물고 국방 관련 부문과 국방 외 부문, 시민사회 간의 일상적 소통체계를 확보하여 국방정책에 대한 민주적 통제와 사회적 합의가 가능하도록 하는 것이 중요함. 
• 군과 행정부에 대한 국회의 통제장치를 실질화하는 것도 반드시 수반되어야 함. 지난 보수 정권 9년 동안 군은 외교⋅안보 정책에 대한 국회 통제를 무시해 왔음. 사드 배치, 한일군사정보보호협정 등 군사 현안에 대해 국방부는 사실상 상대국과 협상 중이거나 검토 중임에도 공식 협상이 아니므로 정보를 공개할 수 없다는 식으로 국회에 보고요청을 무시하거나 사후에 통보했음. 대의기관으로서 국회가 행사해야 할 행정부에 대한 감시와 견제 기능을 회복하고 제도화해야 함.

 
4. 군 인권 개선과 사법개혁

• 군 인권 문제는 건군 이래 지속해서 문제 제기가 되었으나 제대로 국방개혁의 과제로 이행된 바 없음. ‘군복 입은 시민’으로서 군인들의 권리를 인정하고 기본권 침해를 예방, 구제하는방안으로 군 사법개혁이 조속히 필요. 
• 그동안 군은 인권침해 사건이 발생할 경우 군의 책임을 개인의 탓으로 돌려 왔음. 그러나 군대 내 강압 행위가 지속하는 구조적 원인을 해결하지 않고는 사고는 계속 발생할 수밖에 없음. 
• 불시 방문권과 제한 없는 정보 접근권을 가진 군 인권 보호관 설치, 확인 감경권 등 지휘체계를 우선에 둔 군사법 제도 폐지 나아가 군사법원 폐지 등의 과제를 실현하기 위해 군 인권 관련 전문가, 군 피해 당사자 또는 가족 등이 참여하는 군 인권 개선을 위한 개혁 협의회를 설치할 필요가 있음.  

 

5. 군사계획 및 군 운영의 타당성 재검토 및 효율성, 독립성 강화 

• 전통적 위협과 비전통적 위협을 식별하고 군사적 대처방안과 비군사적 대처방안을 구분함으로써 군사억지력 형성 일변도인 현 안보 정책을 재정의하고 다변화함. 
• 남북군사력, 경제력 등을 합리적으로 평가하고 남북 군비경쟁이 야기하는 안보 딜레마를 고려해 방위전략과 전투력 형성의 합리적 수준을 도출함. 
• 불효불급한 부대 수 및 장교 수를 감축하고, 국가가 징집하는 청년들의 복지를 향상하고 복무기간을 최소화 할 방안 등 군 운영의 효율성을 제고함.
• 한미동맹을 민주화하고 우리 실정에 맞는 방어 위주의 작전 개념을 확보하고 미군에 대한 의존도를 줄여 전시작전통제권을 조기에 환수하는 등 군사계획 수립 및 군 운영의 독립성을 비상하게 제고함.  

 

6. 군수 경제에 대한 시민감시와 국회통제 개선 

• 한국의 군사비는 세계 10위 수준에 달하며 세계 1-2위에 달하는 무기수입 국가임. 한정된 재원을 어디에 어떻게 쓸지는 매우 중요한 문제임. 저출산 고령화와 양극화가 심화하면서 복지 수요는 점점 늘어나고 있는데도 예산 우선순위를 정하는 과정에 시민 참여는 여전히 거의 없거나 아주 제한됨. 
• 군수 비리가 계속 터져 나오고 있지만, 무기 생산 업체와 군 당국은 제대로 된 조사를 받거나 관련 책임자가 처벌받는 경우가 매우 적음. 게다가 정부는 군수산업이 경제발전과 과학기술 개발에 기여한다며 국내 개발 무기를 과도하게 보급하여 생산물량을 유지한다든지 수출을 독려하고 있음. 
• 문제는 국방 비리가 위협에 대한 평가와 냉철한 대응전략 수립 없이 정치적 결정에서 기인한 경우가 많음. 정책이 흔들리는 경우 무기중개상에 의존할 확률이 높아지고 비리의 틈이 생길 수밖에 없음. 
• 방위산업을 육성하는 사회 구조, 그리고 방만한 소요 결정을 가능케 하는 군 구조 대해 시민의 감시를 보장하고 국회의 통제를 엄격히 받을 수 있도록 개선안을 만들어야 함. 

 
7. 기타 민군협력의 일상화 

• 군의 총체적인 변화 및 국방개혁 실현을 위해서는 민간 전문가 단순 참여, 일회성 민관협력만으로는 불가능하며 다층적이고 일상적으로 민군협력이 이뤄질 수 있도록 체계를 마련하는 구조적 개혁 방안이 필요함.

 

IV. 국방개혁특위 구성과 운영
 

• 국방개혁특위 위상

- 국방개혁특별위원회는 대통령 직속으로 함. 

- 대통령직속 이나 독립적으로 활동

- 국방부 내 설치예정인 ‘국방개혁추진단’은 국방개혁특위의 보조기구로 그 역할을 한정하며, 국방개혁안에 대해서는 국방개혁특위에서 최종 수립 및 결정하도록 함. 

 

• 특별위원회 목표

- 다양한 민간의 참여를 통한 국방개혁 방향과 과제에 대한 사회적 합의 도출
- 군사적·비군사적 위협의 재평가와 군사적·비군사적 예방 및 대처 전략 확보
- 동맹 재편 방향 검토 및 전시작전통제권환수계획 수립
- 현 국방전략의 재검토 및 개선
- 군 전투력 형성 방안 및 개선과제, 군 지휘체계 및 운영 개선과제의 도출
- 군에 대한 문민통제 및 민주적 통제 방안 마련
- 군 인권 개선 및 사법 개혁 
 

 

• 특별위원회 업무 

1. 위협과 안보의 재정의 

- 위협과 안보의 정의를 재검토하기 위한 각계 의견 수렴

- 전통적·비전통적 위협 및 군사적·비군사적 대처방안 논의  

 

2. 군사적 위협에 대한 재평가

- 군사적 위협의 주체와 수준, 평화적 또는 군사적 해결방안에 각계 의견 수렴
- 남북 군사력 비교, 대북 억지 전략 및 전력 형성의 합리적 목표와 방향
- 전면전 대비 군비 형성의 타당성 검토
- ‘주변국의 잠재적 위협’에 대한 ‘거부적 억제력’ 확보의 타당성 및 적정 수준 검토 

 

3. 현 억지 전략과 계획의 타당성 검토 및 개선방안 
- 현재의 억지(군사)전략과 작전계획의 타당성, 적절성 검토
- 동맹 재편 방향과 전시작전통제권 환수
- 군 전투력 향상의 우선순위 및 무기체계 타당성 검토

 

4.  군 지휘체계 개편 및 병력감축 
- 부대 수 및 장교 인력 감축 계획
- 병력 감축 및 복무 기간 단축 계획 
- 군 지휘체계 개편 및 운영효율화 방안 

5. 무기도입체계 개선
- 국방 연구개발 투자 및 군수 비리 근절을 위한 제도 개선 
- 무기도입 생산 수입, 수출 윤리기준 강화 

 

6. 군과 국방정책에 대한 기타 민주적 통제방안
- 외국과의 군사적 합의 및 해외파병의 헌법적 기준 및 민주적 통제장치 마련 
- 군과 국방정책·예산에 대한 국회의 통제 강화 방안
- 군과 국방정책·예산에 대한 시민 정보 접근성 보장 
- 기타 민군협력의 일상화 방안

 

7. 군 인권 개선 및 사법 개혁
- 군인권 개선방안
- 사법개혁 방안

 

• 특별위원회 구성

- 위원장, 상임위원, 비상임위원 포함 총 30명으로 구성
- 민간출신 외부인사를 위원장으로 국방부 차관을 부위원장으로 위촉 
- 위원장은 군사전문가가 아닌 민간 전문가로 위촉 
- 상임위원은 5명으로 하되 군·국방부 출신은 2명 이하로 구성 
- 위원회는 정부 부처 안팎의 군사전문가뿐 아니라 시민사회 다양한 분야의 민간전문가 
- 군·국방부 혹은 군 출신은 위원회 구성의 40% 이내, 민간위원 중 군사 또는 안보전문가 (전직 군인, 국방 관료, 외교관 출신 포함)의 비율은 민간위원회 40% 이내로 하고 여성의 비율을 30% 이상으로 구성
- 직원 역시 파견 공무원과 별정직을 1:1로 하고, 파견 공무원 중 군 및 국방부의 비율을 50%이내로 함. 
- 민간 전문가는 재정회계·반부패·정부 투명성 관련 활동종사자, 국제분쟁·개발협력 ·평화·인권 관련 활동 종사자, 법률·사법·국제인권법·유엔 전문가, 북한 및 동아시아 국제관계·게임이론 전문가, 기업지배구조 및 투자·경영, 국제산업동향 분석 활동 종사자 등으로 구성.
 

 

• 운영

- 군과 정보기관은 이 위원회의 정보 및 자료요청에 협력할 의무를 부과, 위원들에게는 취득한 정보를 누설하지 않을 의무 부과
- 위원회의 설문이나 질의, 조사 등에 응한 이의 신원을 보장, 불이익 금지, 제보자에게는 포상
- 필요시 외부 전문위원 위촉, 외부 설문 및 용역 가능
 

• 보고서 작성

- 중간보고(9개월 후) 및 의견 수렴
- 최종보고서
 

• 활동기간

- 위원회 활동기간은 1년으로 하고 3개월의 보고서 작성기간을 보장(총 1년 3개월) 
- 필요시 6개월 연장 가능함. 
  

※ 우선 제안 사항   
- 국방개혁특별위원회 구성 방향과 목표에 대한 토론회 

 

2017년 7월 4일
참여연대  

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