참여연대, 공천반대1인시위 처벌조항 헌법소원 청구

유권자의 정당한 선거과정 참여와 표현행위까지 과도하게 규제

기본권 침해 반복되지 않도록 선거 전 조속한 위헌 결정 기대 

참여연대 공익법센터(소장 양홍석 변호사)는 오늘(10/1) 공천반대 피켓 1인시위를 했다가 선거법 위반으로 최근 벌금 100만 원을 선고받은 청년 활동가를 청구인으로 하여 그 처벌조항인 공직선거법 제90조 제1항 제1호 등에 대해 헌법소원을 청구했다. 해당 조항은 선거일 180일전부터 선거에 영향을 미치게 하기 위한 광고물 게시를 금지하는 조항으로, 오랫동안 유권자의 정당한 의사표현을 금지하고 처벌하는 데 이용된 대표적인 조항이다. 

청구인인 청년활동가는 지난 2016년 2월 국회의원 선거를 앞두고 채용비리에 연루된 최경환 의원의 공천을 반대하는 의사를 40여분간 국회 앞 1인시위를 통해 표현하였다가, 사전선거운동 및 선거에 영향을 미치게 하기 위한 광고물 게시죄로 기소되었다. 국민참여재판으로 진행된 1심과 항소심에서 청구인의 행위는 선거운동이 아니라거나 광고물 게시가 아니라는 이유로 모두 무죄를 받았다. 그러나 지난 2018년 2월말 대법원은 청구인의 행위가 선거운동은 아니지만 ‘선거운동과 관련하여’ 광고물을 게시했기 때문에 선거법 위반에 해당한다며 파기환송하였고 결국 지난 8월 30일 벌금 100만 원이 확정되었다. 표현의 자유를 침해하는 공직선거법의 규제범위를 가급적 좁게 해석하여 표현의 자유를 보장하려던 하급심 재판부의 법해석과 국민참여재판 배심원의 법감정은 대법원의 이해할 수 없는 법적용에 의해 무산된 것이다. 결국 문제의 해결은 다시금 애초에 정당한 유권자의 표현행위까지 금지하고 처벌할 수 있도록 열어둔 공직선거법 조항의 위헌성을 다툼으로써 해결할 수밖에 없게 되었다.   

이번 헌법소원 청구에서는 특히 기존에 주로 위헌성이 문제되던 공직선거법 제90조 제1항 뿐 아니라, 제90조 제1항 위반행위에 대한 형벌의 내용을 규정하고 있는 공직선거법 제256조 제3항 제1호 아목도 함께 심판대상으로 삼아 청구하였다. ‘선거운동과 관련하여’라는 별도의 요건이 선거운동이 아닌 표현행위까지도 선거시기에 이루어졌다는 이유로 처벌할 여지를 제공하고 있기 때문이다. 

참여연대 공익법센터는 이미 지난 8월 총선넷 활동가 22인을 대리해 공직선거법 4개 조항에 대해 헌법소원을 제기하였다. 그만큼 현행 공직선거법은 단 하나의 조항이 아니라 법 전반에 걸쳐 많은 위헌성을 지니고 있다. 선거시기 유권자는 오프라인에서 정치적 의사표현을 할 경우 선거법 위반의 가능성을 항상 염두에 둘 수밖에 없는 실정이다. 이후 다가올 전국 단위 선거인 2020년 국회의원 총선거를 앞두고 또다시 위헌적 선거법으로 인해 유권자의 표현행위가 위축되고 처벌되지 않도록 헌법재판소가 선거법 조항들에 대해 조속한 위헌 결정을 내리기를 기대한다. 

붙임. 헌법소원 청구서[원문보기/다운로드]

보도자료 [원문보기/다운로드] 

노무현이 "권력 잡는 것보다 더 중요하다" 했던 것

연동형 비례대표제, 어떻게 현실로 만들 것인가?

하승수 비례민주주의연대 공동대표

"나는 지금도 여전히 국회의원 선거구제를 바꾸는 것이 권력을 한번 잡는 것보다 훨씬 큰 정치 발전을 가져온다고 믿는다."(고 노무현 전 대통령)

민주주의 국가 중에 선거를 하지 않는 국가는 없다. 그래서 선거제도는 민주주의의 가장 기본이 되는 제도이다. 

선거제도의 정의는 "유권자들이 던진 표를 의석으로 전환하는 방식"이다. 이 방식은 매우 다양할 수 있지만, 현재 가장 많이 사용되고 있는 두 방식은 비례대표제와 다수대표제(소선거구제)라고 할 수 있다.

비례대표제는 각 정당이 얻은 득표율에 비례하여 의석을 배분하는 제도이다. 30%를 얻으면 30%의 의석을, 5%를 얻으면 5%의 의석을 배분하는 개념이다. 그래서 1표의 가치가 동등하게 인정된다.

다수대표제는 승자독식의 선거방식이다. 1위 후보를 찍은 표만 유효하고, 2위 이하의 후보를 찍은 표는 사표가 된다. 그래서 각 정당이 얻은 득표율과 의석비율이 따로 논다.

대한민국은 다수대표제에 가까운 방식으로 국회의원과 광역지방의원 대부분을 선출한다. 국회의원 300명중 253명은 지역구에서 1위를 한 후보가 당선되고, 47명에 불과한 비례대표만 정당지지율에 따라 배분한다. 이런 방식을 '병립형(parallel system)'이라고 부른다. 따로국밥형이라고도 할 수 있다. 비례대표라는 말은 쓰이지만, 비례대표제라고 부를 수는 없는 방식이다.

이 방식에서는 다수대표제와 마찬가지로 각 정당의 득표율과 의석비율이 전혀 일치하지 않는다. 선거 때마다 이익을 얻는 정당은 다르지만, 표의 가치가 왜곡되는 현상은 늘 일어난다. 지방선거의 경우에는 40-50%대의 득표율을 얻은 정당이 광역 시.도의회에서 90% 이상의 의석을 차지하는 현상이 반복되고 있다.

중앙선관위가 제안한 '연동형 비례대표제'

그래서 2015 2월 중앙선거관리위원회가 연동형 비례대표제 도입을 권고했다. 독일의 비례대표제 선거제도에 가까운 방식이다. 이 방식은 전체 의석을 정당득표율에 따라 각 정당에 배분한 다음, 각 정당은 자신이 배분받은 의석내에서 지역구 당선자부터 먼저 채우고, 모자라는 부분은 비례대표로 채우는 방식이다. '연동형 비례대표제'라는 단어가 어렵기 때문에 '민심그대로 의석배분'이라고 표현하기도 하다. 이 제도의 도입은 여러 장점이 있다.

첫째, 표의 등가성을 확보하는 결과를 가져오고 사표를 대폭 줄이게 될 것이다.

둘째, 정당득표율에 따라 선거의 승패가 좌우되므로 정당들이 시민들의 삶을 개선할 수 있는 정책경쟁에 몰입하게 될 것이고, 지금보다는 다양한 정당이 원내에 진입하게 될 것이다.

셋째, 정당득표율을 끌어올리기 위해 각 정당들은 다양한 계층과 집단을 대변하기 위해 노력하게 된다. 따라서 여성들, 청년들, 소수자들이 의회에 진출하기 용이해질 것이다. 참고로 지난 2016년 총선결과 국회의원 당선자 중 여성비율이 17%에 불과했고, 20대, 30대를 합쳐도 300명중 3명(1%)밖에 되지 않았다. 현행 선거제도에서는 거대정당의 공천을 받지 않으면 국회의원이 되기가 어려운데, 여성, 청년, 소수자들은 거대정당에서 당선가능한 지역구에 공천을 받기 어렵기 때문이다.

넷째, 지역주의도 완화되는 효과를 낳을 것이고, 특정 정당이 단독 과반수를 차지하기 어렵게 되므로, 자연스럽게 협치를 할 수밖에 없고, 합의제 민주주의가 뿌리내릴 수 있는 토양이 만들어질 것이다.

국회의석을 늘리는 것이 난점

연동형 비례대표제를 도입하고자 할 때에, 국회의석을 늘리는 것이 현실적으로 필요하다. 비례대표 의석비율이 충분해야 정당득표율과 의석비율을 맞출 수 있기 때문이다. 2015년 2월 중앙선관위는 300명의 국회의석을 지역구 200석, 비례대표 100석으로 하면서 연동형 비례대표제를 도입하는 방식을 제안했다. 그러나 지역구를 253석에서 200석으로 줄이는 것은 현실적으로 불가능하다. 따라서 방법은 국회의석을 300석에서 360석 정도로 늘리고, 늘어나는 의석을 전부 비례대표로 하는 것이다. 그렇게 하면 현재의 지역구 의석 253석을 그대로 두고도

100석 이상의 비례대표 의석을 확보해서 '연동형 비례대표제'의 실효성을 거둘 수 있다.

국민들의 여론이 문제이지만, 현재의 국회예산을 동결한 상태에서 360명의 국회의원을 둔다는 것만 보장되면 국민들을 설득하는 것은 가능할 것이다. 1억5000만 원에 달하는 국회의원 연봉을 낮추고, 9명에 달하는 개인보좌진 숫자를 줄이면 현재의 국회예산으로도 360명의 국회의원을 충분히 쓸 수 있다. 그것이 주권자인 국민들 입장에서도 이득이다. 지금 국민이 국회에 대해 분노하는 것은 '국민들은 살기가 힘든데 국회의원들이 과도한 특권을 누리고 있다'고 느끼기 때문인데, 이렇게 하면 국회의원들의 과도한 특권도 줄어들게 된다.

참고로 현재 우리는 국회의원 1명이 인구 17만 명 정도를 대표하고 있는데, 제헌 국회 때 의원 1명 당 인구 10만 명이던 것과 비교하여 인구 대표성이 크게 낮아진 것이다. 외국과 비교해도 국회의원 숫자는 적은 편이다. 독일 의회의 경우에는 하원의원 1명 당 13만 5000여 명 정도를 대표한다.

어떻게 현실로 만들 것인가?

시간이 많지는 않다. 2020년 총선을 위한 국회의원 선거구획정은 1년전인 2019년 4월 15일까지 마무리되어야 한다. 그래서 올해 하반기에는 결론을 내야 한다.

선거제도 개혁에 대한 공감대는 광범위하게 퍼져있다. 2015년 2월 중앙선거관리위원회도 연동형 비례대표제로의 선거제도 개혁을 권고한 상황이다. 연동형 비례대표제는 문재인 대통령의 공약이고, 여당인 더불어민주당의 당론이기도 하다. 바른미래당, 민주평화당, 정의당, 민중당, 녹색당, 우리미래, 노동당같은 원내.외 정당들도 연동형 비례대표제에 찬성하고 시민사회단체와도 협력하고 있다.

문제는 여론이다. 그래서 전국 570여개 시민사회단체들이 모인 정치개혁 공동행동은 10월 11일부터 범국민 서명운동을 시작한다.

10월부터 국회앞에서는 1인시위, 정치개혁 목요행동 등 시민들의 직접행동도 벌어지고 있다. 10월 31일 저녁에는 '아주 정치적인 밤'이라는 제목으로 문화제를 국회앞에서 개최하려고 준비하고 있다. 그와 함께 국회내의 개혁세력과 연계하여 개혁에 반대하거나 소극적인 세력들을 압박하는 계획도 추진하고 있다.

결국 모든 것은 주권자인 시민들의 관심에 달려있다. 정치권을 움직일 수 있는 것은 여론밖에 없기 때문이다. 정치의 변화를 바라는 모든 시민들이 연말까지만 선거제도 개혁에 관심을 갖고 작은 행동에라도 참여한다면, 선거제도 개혁은 현실이 될 수 있다. 시민들의 관심과 참여를 부탁드린다.

참여사회연구소는 2011년 10월 13일부터 '시민정치시평'이란 제목으로 <프레시안> 에 칼럼을 연재하고 있습니다. 참여사회연구소는 1996년 "시민사회 현장이 우리의 연구실입니다"라는 기치를 내걸고 출범한 참여연대 부설 연구소입니다. 지난 19년 동안 참여민주사회의 비전과 모델, 전략을 진지하게 모색해 온 참여사회연구소는 한국 사회의 현안과 쟁점을 다룬 칼럼을 통해 보다 많은 시민들과 만나고자 합니다. 참여사회연구소의 시민정치는 우리가 속한 공동체에 주체적으로 참여하고, 책임지는 정치를 말합니다. 시민정치가 이루어지는 곳은 우리 삶의 결이 담긴 모든 곳이며, 공동체의 운명에 관한 진지한 숙의와 실천이 이루어지는 모든 곳입니다. '시민정치시평'은 그 모든 곳에서 울려 퍼지는 혹은 솟아 움트는 목소리를 담아 소통하고 공론을 하는 마당이 될 것입니다. 많은 독자들의 성원을 기대합니다.  같은 내용이 프레시안에도 게시됩니다. 목록 바로가기(클릭)
 
* 본 내용은 참여연대나 참여사회연구소의 공식 입장이 아닙니다.

시민정치시평은 참여연대 부설 참여사회연구소와 <프레시안>이 공동 기획·연재합니다. 

'2015정치개혁시민연대'는 민의를 제대로 반영하지 못하고, 거대 정당들의 정치독점을 공고히 하는 선거제도를 바꾸기 위해 250여 개 시민단체가 모인 연대기구입니다. 서울, 인천, 울산, 충북, 광주, 부산 등 지역 단체들과 여성, 청년 등 부문 단체들이 함께하고 있습니다. 정당득표에 따른 의석 배분과 비례대표 확대를 위한 캠페인을, 국회를 상대로 거리와 지면에서 펼치고 있습니다. 시민들의 삶에 큰 영향을 미치는 정치개혁 논의가 국회 안에 좁게 갇혀서는 안 됩니다. 전문가, 학계, 시민운동가, 이해당사자 등 시민들의 생생한 목소리를 모아 연재합니다. 
 

※ 이 칼럼은 오마이뉴스에서도 보실 수 있습니다 
[선거제도만 바꿔도 달라진다①] 국회의원 수 늘리는 것, 그것이 개혁이다 - 강우진 경북대학교 정치외교학과 교수

전셋값 걱정, 이렇게 해결하세요

[선거제도만 바꿔도 달라진다②] 박창수 목사·주거권기독연대 공동대표

중용(中庸)은 '시중'(時中)이다. 시중이란 '때에 맞게'이다. "군자의 중용이란, 군자이면서 때에 맞게 하는 것이다."(君子之中庸也 君子而時中)(<중용(中庸)> 2장). 그럼 지금은 과연 무엇을 하는 것이 때에 맞게 하는 것인가? 바로 정치 개혁이다. 왜냐하면 정치가 우리 삶에 큰 영향을 미치는데, 그 정치가 시대에 맞지 않게 아주 낙후되었기 때문이다. "범사에 기한이 있고 천하만사가 다 때가 있나니…헐 때가 있고 세울 때가 있다."(구약성경 「전도서」 3장). 낡은 것을 헐고 새 것을 세울 때가 이미 되었다.

1987년 민주화 이후 현재까지 약 30년 동안 인구는 거의 1천만 명이나 증가했음에도 불구하고, 국회의원 정수는 300명 이하로 거의 변하지 않았다. 1988년 총선 당시, 의원 1인당 대표 인구수는 14만 5천 명 미만이었다. 이것을 현재 인구 규모에 적용하면, 의원 정수는 360명으로 늘어나야 합리적이다. 게다가 그 동안 우리 사회의 많은 분야에서 증대되어온 인권과 복지에 대한 수요를 입법으로 열매 맺기 위해서도 의원 정수의 확대는 반드시 필요하다.

현재의 소선거구제 하에서는 당선자가 아닌 다른 후보들을 지지한 표는 모두 사표(死票)가 되어 버릴 수밖에 없다. 지난 19대 국회의원 선거의 경우, 사표는 전체 투표수의 47.6%나 되었다. 이 사표의 문제를 해결하기 위해, 정당별로 득표한 만큼 의석을 나누어 주는 비례대표제를 보완했지만, 비례대표 의석이 54석에 불과해서 그 역할을 제대로 하지 못하고 있다. 그러므로 의원 정수를 360명으로 늘리는 동시에 그 가운데 최소 3분의 1을 비례대표 의원이 차지하게 해야 한다. 그렇게 할 때라야 비로소 국회가 명실상부한 '전 국민 대표기관'이라는 본연의 위상과 역할에 한발 더 가까이 다가갈 수 있게 될 것이다.

이처럼 국회가 명실상부한 '전 국민 대표기관'이 되어 간다면, 우리 사회가 어떻게 변할까? 무엇보다도 인권과 복지의 수준이 향상될 것이다. 주거권과 주거복지의 측면에 한정하여 상상하면, 철거민과 주택 세입자 서민 등 주거 약자들의 주거권과 주거복지가 신장되어 갈 것이다. 

지금까지 각종 개발지역에서 철거민은 지방정부와 경찰과 법원 등 공권력의 비호를 받은 철거 용역반원들의 쇠파이프와 굴삭기 아래, 아이들이 함께 잠자고 있는 새벽 시간과 비 내리는 장마철과 추운 겨울에, 야만적인 강제철거를 당하면서도 법의 보호를 받지 못했다. 또 2천만 명의 주택 세입자 서민도, 2년 주택 계약 만료 시기가 다가오면 집주인이 올려달라고 하지 않을까 불안해 하며 산다. 그러다가, 결국 집주인이 달라는 대로 전세와 월세를 올려주어 생계에 허덕이게 되거나, 정든 동네를 떠나 교통이 불편한 달동네로, 다시 변두리로, 거기에서 더 바깥의 변두리로, 가기 싫은 이사를 갈 수밖에 없었다.

그러나 앞으로 최소 120명의 비례대표 국회의원들이 생기면, 그 가운데 철거민과 주택 세입자 서민 등을 대표하는 국회의원들이 적극적으로 주거 약자들의 주거권과 주거복지를 위해 입법 노력을 수행하게 될 것이다. 그래서 그 열매로 강제철거금지법을 비롯하여 철거민의 주거를 보장하는 법들이 제정되면 더 이상 철거민은 피눈물을 흘리지 않게 될 것이다. 

또 주택임대차보호법이 개정되어, 주택 전월세 가격의 인상률에 상한을 두는 전월세상한제가 실시되고, 주택 세입자에게 계약 기간이 끝나더라도 적어도 두 번은 세입자가 원하지 않는 한 이사 가지 않아도 되는 2회 자동계약갱신제가 실시되면, 세입자 서민의 한숨도 사라지게 될 것이다. 이런 세상을 바로 정치 개혁이 이룰 수 있다. 국회의원 정수를 360명으로 늘리고, 그 중 비례대표를 최소 3분의 1로 늘려라! 이것이 바로 우리 시대의 요구이며 때에 맞는 개혁이다.

<정치개혁공동행동>

찔끔찔끔 선거법 개정 말고 정치개혁 적극적으로 나서라

사실상 정당허가제인 정당등록 취소 조항 존치시킨 국회, 즉각 재논의해야

18세 이하 선거연령·유권자 표현의 자유 보장 4월 국회에서 통과시켜야 

국회 헌법개정 및 정치개혁특위(이하 헌정특위) 정치개혁소위는 지난 15일, 정당등록 취소의 기준을 득표율 2%에서 1%로 낮추고 비례대표 국회의원의 기탁금만 낮추는 것에 합의했다. 관련 조항의 헌법재판소 위헌 결정을 매우 협소하게 해석한 결과다. 더욱이 위헌 결정을 받은 정당등록 취소 조항을 존치시킨 것은 부당하며 재논의해야 마땅하다. <정치개혁공동행동>은 국회 헌정특위가 헌법불합치를 수정하는 정도의 입법에 머무를 것이 아니라, 다양한 정당과 후보들의 자유로운 경쟁을 허용하고 유권자의 정치적 기본권을 확장하는 적극적인 법개정에 나설 것을 촉구한다. 특히 6.13 지방선거를 앞두고 18세 이하 선거연령과 유권자 표현의 자유 보장하는 입법이 반드시 이뤄져야 한다. 

단 한 번의 국회의원선거에서 득표율 2%를 넘지 못 하면 정당등록이 취소되는 정당법 제44조는 사실상 정당허가제로 작용해왔다. 이에 대해 2014년 헌법재판소는 “단지 일정 수준의 정치적 지지를 얻지 못한 군소정당이라는 이유만으로 정당을 국민의 정치적 의사형성 과정에서 배제하기 위한 입법은 헌법상 허용될 수 없다”며 위헌 결정하였다. 국회는 신생 군소정당의 정치권 진입 장벽으로 존재하는 해당 조항을 폐지할 뿐 아니라, 더 나아가 전국규모의 정당만 허용하는 정당법 규정을 개정해 정당설립의 자유를 보장하는 데 적극적으로 나서야 할 책무가 있다. 그러나 여전히 위헌 시비를 불러일으킬 만한 내용에 여야가 합의했다니 황당할 따름이다. 

기탁금도 마찬가지다. 헌법재판소는 신생정당이나 소수정당의 선거 참여 자체를 위축시킬 수 있는 과도한 액수의 기탁금은 위헌이라고 판단한 것이며, 이러한 취지라면 비례대표 국회의원 뿐 아니라 기탁금 전반의 제도 개선을 논의하고 신생 군소 정당의 진입 장벽으로 존재하는 장치들을 걷어내야 한다. 다른 기탁금은 그대로 유지한 채 비례대표 국회의원의 기탁금만 낮추는 것은 위헌을 피하기 위한 꼼수다. 또한, 철도공사 상근직원의 선거운동 전면 금지는 위헌이라는 헌재 결정에 대해서도 정치개혁소위는 ‘직급이나 직무 성격과 관계없이 공공기관의 모든 상근직원의 선거운동을 전면 금지하는 것은 과도하다’는 결정 취지는 외면하고 오직 철도공사 상근직원에 한하여 개정에 합의했다. 국민이 위임한 국회의 입법권은 ‘위헌’을 피해가기 위한 소극적인 입법에 그치는 것이 아니라 기득권 중심의 정치제도를 바꾸고 유권자의 정치 참여를 보장하는 적극적인 입법이라는 점을 국회는 명심해야 할 것이다. 

이 뿐 아니라 국회 헌정특위는 6.13 지방선거를 코 앞에 두고도 18세 이하 선거권이나 유권자 표현의 자유 보장 방안은 합의조차 하지 못 하고 있다. 자유한국당의 반대를 위한 반대 때문이다. 지난 15일 회의에서도 정태옥 의원은 ‘당선 가능성이 없으면 나오지 말아야 한다’며 신생 군소정당의 정치 참여를 배제하고자 했고, ‘전교조가 온갖 정치적인 선전․선동을 하고 있는 상황에서 18세 선거권을 허가하는 것은 학교를 극단적인 선거판으로 만든다’며 선거권 보장에도 극력 반대했다. 자유한국당은 언제까지 시대착오적 인식으로 정치개혁을 가로막을 것인가. 자유한국당은 각성하고 정치개혁 입법에 협조하기 바란다.  

성명 [원문보기/다운로드]