<지방검찰청 검사장 주민직선제 - ‘무소불위’ 검찰 권력에 대한 민주적 통제 강화> 정책자료 발표

2016년 정치검찰, 비리검사 최악의 해, 주민 직선제로 검찰 개혁해야

오늘(12/1) 참여연대 사법감시센터는 검찰개혁을 촉구하는 정책문서 <지방검찰청 검사장 주민직선제 - ‘무소불위’ 검찰 권력에 대한 민주적 통제 강화>(총 17쪽)를 발표했다. 홍만표, 우병우, 진경준, 김형준 등 전현직 검찰 출신 비리, 박근혜-최순실 게이트 수사 과정에서의 ‘정치검찰’ 문제 등 2016년이 견제 받지 않는 무소불위 검찰 권력의 폐해가 더욱 심했던 해였다고 평가하며, 주민이 지방검찰청 검사장을 직접 선출하여 검찰에 대한 민주적 통제를 강화해야 한다고 정책제안 이유를 밝혔다. 참여연대는 법무부의 탈검찰화, 고위공직자비리수사처 등 검찰개혁 방안을 시리즈로 제안할 예정이라고 덧붙였다.

참여연대는 정책문서를 통해 검찰이 정치권력의 통치수단으로 전락하고 비리의 주범이 되어버린 근본적 원인이 검찰이 전국 단일형의 엄격한 위계구조와 인사권을 매개로 한 권력과 검찰의 유착 관계가 심한 반면, 국민에 의한 검찰 통제 수단은 부재하기 때문이라고 분석했다. 검찰의 정치적 중립성과 검찰권 행사의 공정성을 확보하기 위해서는 비대한 검찰 권력을 분산시키고 견제하는 장치가 필요하고, 검찰의 권력을 제어할 수 있는 효과적인 수단 중 하나가 인사권이라며 참여연대는 전국의 지방검찰청 검사장 18석을 관할 지역 주민이 직접 선거로 선출하고, 선출된 검사장이 지역 내에서 발생하는 검찰 업무를 총괄하도록 하는 <전국 18개 지방검찰청 검사장 주민직선제>를 제안한다고 밝혔다.

참여연대는 주민들이 지방검찰청 검사장을 직접 선거를 통해 선출하게 된다면 정치검찰, 비리검찰을 양산하는 현 제도와는 다르게 ▷권력으로부터 중립성과 자율성 획득, ▷중앙집권적 검찰 권한의 수직적 분산, ▷상호 견제와 감시를 통한 검찰 혁신, ▷검사 평가 기준 마련 통한 인사권 전횡 방지, ▷검찰권 남용 검사 책임 추궁, ▷민주적 책임 정치의 강화 등 개혁적 효과를 기대할 수 있다고 주장하였다. 즉 더 이상 비리검사들이 고위직으로 영전하고 권력을 남용해 사익을 취하는 것을 방지하고, 그러한 비리검사들을 제대로 수사하고 응당한 처벌을 받도록 하는 방안이라는 것이다.

검사장 직선제가 도입될 경우 검찰이 표를 의식하게 되어 더 ‘정치적’으로 수사하게 될 것이라는 지적에 대해, 참여연대는 당선되기 위해 ‘표’를 의식하는 것과 권력의 최정점에 있는 대통령의 의중을 살피는 ‘정치 검찰’의 행태는 동일하지 않다고 반박했다. 또한 선거 그 자체에 대한 일반 시민들의 불신과 낮은 투표율, 지역유지와의 유착 등 우려되는 부분이 없는 것은 아니나 이와 같은 문제는 비단 검사장 주민직선제만의 문제는 아니며 선거제도의 한계를 개선해나가고 민주주의가 성숙해짐과 더불어 해결해 나가야할 과제라고 덧붙였다.

참여연대는 최근 국회의원 박주민이 검사장 주민직선제 도입을 위한 검찰청법 개정안을 발의하는 등 검사장직선제에 대한 논의가 확산되고 있다며, 앞으로 시민들에게 지방검찰청 주민직선제 도입의 필요성을 알리고 검찰개혁 운동을 지속할 것이라고 밝혔다. 「지방검찰청 검사장 주민직선제 - ‘무소불위’ 검찰 권력에 대한 민주적 통제 강화」 주요 내용은 아래와 같으며 보고서 전문은 참여연대 사이트에서 확인할 수 있다.

<지방검찰청 검사장 주민직선제  - ‘무소불위’ 검찰 권력에 대한 민주적 통제 강화> 주요내용

1) 검찰의 실태와 근본적 문제점
● 정치권력의 통치수단으로 전락한 검찰 : 공익의 대표자여야 하는 검찰은 권력 편향적 정치검찰의 행태를 보이고 있음.
● 비리의 주범이 되어버린 검찰 : 전관(前官)을 내세운 변호사 활동으로 수백억 원의 수익을 벌어들인 홍만표 전(前) 검사장, 100억 원대 ‘주식대박’이 사실은 주식뇌물의 수수로 드러난 진경준 전(前) 검사장, 부동산 처분 등 각종 비리와 편법 혐의가 제기되고 있으나 버티기로 일관하고 있는 검찰 출신 우병우 민정수석, 그리고 스폰서 검사 의혹이 사실로 확인되고 있는 김형준 부장검사 등 2016년은 검찰의 민낯을 드러낸 최악의 해로 기록될 것임.
● 엄격한 위계구조 : 현재 검찰은 전국 단일형으로 조직되어 그 최고수장인 검찰총장의 의사가 최하 말단에까지 그대로 관철될 수 있는 엄격한 위계형의 구조임.
● 인사권을 매개로 한 권력과 검찰의 유착 관계 심화 : 검사들에 대한 강력한 인사권을 살아있는 정치권력이 장악하고 있음. 승진이나 좋은 보직으로 영전하는데 경쟁이 심해져 인사권을 매개로 정치권력과 검찰의 유착관계는 깊어질 수밖에 없음.
● 국민에 의한 검찰 통제 수단 부재 : 검찰이 무소불위의 권한을 행사하고 있음에도 그 권한의 민주적 정당성을 담보할 장치가 없고 권한행사에 있어서도 국민의 뜻을 반영·관철할 통로가 없음.

 

2) 참여연대가 제안하는 ‘지방검찰청 검사장 주민직선제’
● 검찰은 선출되지 않은 권력, 견제 받지 않는 권력으로, 임기도 없이 그동안 무소불위의 권한을 제한 없이 사용했음. 검찰 권력의 민주화를 위해 국민의 참여와 감시, 통제가 필요함. 이에 참여연대는 전국의 지방검찰청 검사장 18석을 관할 지역 주민이 직접 선거로 선출하고, 선출된 검사장이 지역 내에서 발생하는 검찰 업무를 총괄하도록 하는 <전국 18개 지방검찰청 검사장 주민직선제>를 제안함.
● 지방검찰청은 실제로 수사와 기소가 이루어지는 일선이며, 거의 모든 검찰업무가 진행되는 단위임. 그리고 지방법원의 관할구역에 연동된 그 관할구역 역시 대체로 생활감각에 일치하므로 선거제도의 도입을 통해 검찰개혁을 도모하기에 가장 유력한 대안임.
● 검사는 지역주민 혹은 의회나 특별히 구성된 기구에서 선출되는 것이 보통이며 정치권력의 전적인 임명방식에 의하는 경우가 예외적임. 지역주민에 의한 선출방식은 미국, 스위스의 사례가 있으며 우리에게는 미국의 사례가 널리 알려져 있음. 미국 시민들에게 검사장을 주민 직선으로 선출하는 것은 민주적 책임정치의 당연한 발로로 이해됨.

 

3) 지방검찰청 검사장 주민직선의 개혁적 효과
① 권력으로부터 중립성, 자율성 획득 : 지역 주민이 직접 뽑는 선출직 검사장은 대통령의 인사 대상에서 제외되어 그 영향력을 받지 않게 됨으로써 정치적 중립성을 확보할 수 있음.
② 중앙집권적 검찰 권한의 수직적 분산 : 18개 지방검찰청장을 지역주민이 직접 선출하게 되면 하나의 전국 단일형 검찰에서 18분의 1(1/18)로 쪼개지게 되므로 권한이 축소되며, 이에 따라 중앙 대검찰청의 역할도 축소, 조정될 것임. 중앙으로부터 수직적 수사지휘에서 벗어나 지방검찰청은 검찰 직무의 독립성을 갖게 됨.
③ 상호 견제와 감시를 통한 검찰 혁신 : 18개의 지방검찰청은 독립하여 서로 견제와 감시를 하게 되고 경쟁 속에서 상당히 자율적으로 운영될 것임. 지역주민의 지지로 선출된 지방검찰청장들과 잠재적 검사장 경쟁자에 의한 감시에 노출되어 혁신을 기대할 수 있음.
④ 검사 평가 기준 마련 통한 인사권 전횡 방지 : 검사장 주민 직선제를 도입하게 되면 후보에 대한 유권자들의 판단기준을 마련하고 관련 정보를 제공하기 위한 객관적 검사근무평가시스템이 마련되고 이를 통해 검사는 권력의 구미가 아닌 본연에 임무에 충실할 수 있게 될 것임.
⑤ 검찰권 남용 검사 책임 추궁 : 잘못된 검찰권을 행사한 검사들이 어떠한 책임도 지지 않은 채 오히려 버젓이 고위직으로 영전되는 반면 소신 있게 검찰권을 행사한 검사는 인사상의 불이익을 받는 게 현실임. 검사장 직선제를 실시하면 검찰권을 오·남용한 검사들이 더 이상 승승장구하지 못하도록 주민들이 선거를 통해 그 책임을 물을 수 있음.
⑥ 민주적 책임 정치의 강화 : 검찰의 구성과 운영에 주민들이 직접 참여한다는 점에서 검찰제도를 민주적 체제로 전환시키는 가장 중요한 계기가 될 것임. 선거라는 공간 속에서 검찰 권력이 어떻게 사용되어야 하는가에 대한 공론의 장이 형성되고 또한 반영도 가능해져 권력의 민주적 통제가 강화됨.

 

4) 지방검찰청 검사장 주민직선제 도입 우려에 대한 반론
● 검사장 직선제가 도입될 경우 검찰이 표를 의식하게 되어 검찰권 행사의 공정성이나 형평성이 어긋나고 더 ‘정치적’으로 수사하게 될 것이라는 우려도 있음. 그러나 당선되기 위해 ‘표’를 의식하는 것과 권력의 최정점에 있는 대통령의 의중을 살피는 ‘정치 검찰’의 행태는 동일하지 않음. 오히려 선거를 통해 검찰권에 대한 시민의 평가가 이뤄지고 일상적인 견제와 감시가 이뤄짐으로써 검찰권의 행사는 지금보다 더 공정하고 이뤄질 수밖에 없는 구조가 형성될 것임.
● 선거 그 자체에 대한 일반 시민들의 불신과 낮은 투표율, 지역유지와의 유착 등 우려되는 부분이 없는 것은 아님. 그러나 이와 같은 문제는 검사장 주민직선제만의 문제는 아니며 선거제도의 한계를 개선해나가고 민주주의가 성숙해짐과 더불어 해결해 나가야할 과제임.