2017년도 보건복지 예산안 분석 총론

민생안정보다는 공공성의 훼손과 시장화의 촉진을 위한 예산

남찬섭 l 참여연대 사회복지위원회 위원장, 동아대학교 사회복지학과 교수

전반적인 평가

현 정부는 2017년도 예산안 편성의 기본방향으로 ① 일자리 중심의 국정운영 뒷받침, ② 경제활력 회복과 미래성장동력 확충, ③ 민생안정과 국민안심 국가 구현의 세 가지를 제시하였다. 이 중 보건복지부 예산을 포함한 사회부문 예산과 밀접한 관련을 갖는 것은 민생안정으로 관련된 투자중점 사항으로는 ① 결혼, 임신·출산, 양육, 일가정 양립 등 저출산 극복 ② 생애주기별 맞춤형 복지의 확대를 내세우고 있다.

예산안 편성의 기본방향으로서 정부가 내세운 민생안정이 저출산 극복과 생애주기별 맞춤형 복지의 확대로 달성될 수 있는지는 논자에 따라 견해가 달라질 수 있다. 일단 그것으로 민생안정이 달성될 수 있다고 하더라도 현재 정부가 편성한 2017년도 예산안이 민생안정의 실현에 효과적일 것인지는 회의적이다.

정부가 편성한 내년도 지출예산의 증가율은 3.7%로 2016년 지출예산의 증가율 2.8%보다는 높지만 2010년부터 2015년 예산의 연평균 증가율 5.7%에 비하면 상당히 낮은 편이다. 더욱이 민생안정에 밀접히 연관된 사회부문 예산의 증가율은 5.3%로 2013년도 5.2%의 증가율을 제외하면 2010년 이래 가장 낮은 증가율이다. 또한 2017년도 보건복지부 소관 예산은 57.7조 원으로 전년도 56.2조 원 대비 2.6% 증가하여 작년도 예산안에 이어 이례적으로 낮은 증가율을 계속 보이고 있다.

세부적인 평가

정부가 편성한 2017년도 보건복지부 소관 예산안을 살펴보면, 2016년도 보건복지부 소관 예산안 편성에도 일부 나타났던 경향으로 사업대상자의 규모를 축소 계상하여 예산안을 감소 편성하고 있다.

기초생활보장사업의 경우, 사업에 포함되는 많은 급여에서 지원대상자 규모를 축소 계상한 것을 알 수 있다. 또한 지원대상자를 축소 계상하면서도 그 근거가 명확히 적시되지 않은 경우도 많다. 예컨대 교육급여는 최근 학생 수 감소를 반영했다 하더라도 나머지 급여에서는 구체적으로 어떤 근거에서 지원대상자를 축소 계상한 것인지가 분명치 않디. 게다가 생계급여는 수급자 수는 축소 계상하였지만 수급가구는 1인가구의 증가를 근거로 증가할 것으로 계상하였고 주거급여는 수급가구를 무려 5만 가구나 축소 계상하여 일관성도 결여되었다. 최근 빈곤이 계속 악화되고 있다는 점에서 기초생활보장사업의 수급자 규모를 축소 계상한 것은 대단히 이례적이라고 할 것이다.

대상자 축소는 노인분야사업의 일부사업과 장애인분야사업에도 나타난다. 노인분야의 경우 노인을 대상으로 하는 단기가사서비스와 노인돌봄종합서비스의 대상자가 축소되었고, 장애인분야사업의 경우에는 지극히 일부 사업(차상위층 장애수당)을 제외하면 상당수 사업의 대상자가 축소 계상되었다. 노인인구가 지속적으로 증가하고 있고 장애인 빈곤율이 매우 높다는 점에서 노인분야의 일부사업과 장애인분야의 지원대상자를 축소시킨 것 역시 납득하기가 쉽지는 않다.

이처럼 지원대상자 규모를 축소시킨 사업들은 지원단가를 동결했다. 지원단가의 동결은 사실상 지원수준의 삭감이지만 지원대상자 자체가 줄어드는 상황에서 일부 사람들에 대해 전년도와 동일한 수준의 지원을 받게끔 해줌으로써 지원대상에서 탈락된 사람들과 이들을 분리시키는 효과를 낳게 된다. 이는 수급조건을 까다롭게 하여 혜택과 손실이 사람에 따라 달리 나타나게 함으로써 급여축소의 효과를 집단별로 각기 다르게 하는 분할전략(division)의 일종이라 할 수 있다. 이것은 장애인분야사업에서 잘 드러난다. 기초수급자 대상의 장애수당 예산에서 지원대상자를 축소한 것은 장애등급 재판정, 신규신청자 재검사 등을 근거로 한 것으로 이와 같은 재판정이나 재검사는 수급조건을 엄격히 하는 전통적인 수단이다. 이러한 분할전략은 복지축소에 따르는 비난을 회피하기 위해 전형적으로 동원되는 전략의 하나다.

그리고 지원대상자를 예상하기 어려운 사업에 대해서는 이용량 축소 편성(예: 시간차등형 보육지원), 사업량 축소(예: 국공립어린이집 확충), 민간기관종사자들의 인건비 동결(예: 노인보호전문기관), 지방자치단체에 대한 보조금 삭감(예: 자립생활센터 지원) 등 다양한 방법이 동원된다. 이러한 방법은 급여축소의 원인을 파악하기 어렵게 만드는 것과 동시에 급여축소가 민간기관종사자들의 사기저하나 지방자치단체의 지원축소에서 온 것처럼 보이게 함으로써 급여축소의 책임소재를 모호하게 만드는 경향이 있다. 이 전략은 모호화전략(obfuscation)이라 불리며, 이 또한 복지축소에 따르는 비난을 회피하기 위해 전형적으로 동원되는 전략의 하나다.

최근 정부는 재정건전화법의 발의 등을 통한 재정안정화에 주력하고 있는데 이는 2017년 예산편성지침에도 재정개혁의 일환으로 명시된 바 있다. 내년도 예산편성지침에 명시된 재정개혁에는 「재정건전화법」 발의 외에 재량지출의 구조조정과 유사·중복 통폐합도 포함되어 있다. 정부는 민생안정을 예산안 편성의 기본방향이라고 말하지만, 실제로는 재정개혁이라는 목표에 민생안정이 희생되는 것이 아닌지 의심스럽다. 이런 점에서 위에서 말한 ‘분할전략’과 ‘모호화전략’이 이미 2016년도 예산안 편성 때부터 정부에 의해 복지축소의 전략으로 동원되어왔고, 2017년도 예산안 편성에는 보다 본격적으로 동원되고 있는 것이라고 의심된다. ‘분할전략’과 ‘모호화전략’은 혜택을 축소하고자 하는 경우에는 일반적으로 동원되는 전략이다. 특히 취약계층에게 적용되는 경향이 있으므로 향후에도 이와 같은 전략의 활용에 대해 주의를 기울일 필요가 있을 것이다.

이 외에 국공립어린이집 확충예산은 삭감하면서도 공공형어린이집 확충 예산은 확대 편성한 데서 볼 수 있듯이 민간전달체계의 확충에 주력하고 있다. 나아가 바이오헬스신산업 인프라 구축, R&D 확대, 해외진출 촉진 등 한의약산업 육성과 한의약선도기술개발지원, 의료IT융합산업육성 인프라 구축사업, 원격의료제도화 등을 위한 예산 확대에 적극성을 드러내 ‘의료영리화’를 촉진하는 데 주력하는 모습을 보인다.

게다가 보건사업은 시민감시는 고사하고 시민과의 기본적인 소통조차 외면한 불투명한 정책결정과정에 의해 정부가 일방적으로 강행하는 형태로 추진되고 있다. 이로 인해 시민들의 보건의료관련정보가 정부의 비식별화 조치라는 결코 안전하지 않은 방패막이를 근거로 영리사업자들에게 허용될 위험에 처해 있다.

전체적으로 현 정부의 예산안은 민생안정이라는 기본방향의 공식적 천명에도 실제로는 ‘분할전략’과 ‘모호화전략’ 등에 의한 취약계층예산의 삭감, 정부의 일방적인 강행에 의한 보건의료산업화 추진, 민간전달체계의 확충 추진 등 공공성의 훼손과 시장화의 촉진이라는 방향을 지향하는 것이라고 할 수 있다.

연령의 문제

김성욱 | 건양대학교 사회복지학과 교수

지금 우리는 슈퍼컴퓨터에 집적화된 빅데이터로 운영되는 고도화된 복지시스템을 가지고 있지만, 비슷한 처지라도 누군 받고 누군 못 받는다. 누가봐도 혜택의 대상인데 그렇지 못한 경우가 흔하다. 때론 억울하다 볼멘소리하고 말지만, 기준의 문제는 ‘송파 세 모녀’ 사건처럼 경우에 따라 생사의 문제가 되기도 한다. 아무리 첨단복지시스템을 갖추어도 그건 일차적으로 제도운영의 문제이지, 시스템 안에 존재하는 복지대상들에게는 언제나 기준이 문제가 된다. 결국 기준이 시스템을 좌우하고 급여수준과 대상을 결정한다.

요새 연령기준, 특히 노인의 연령이 논란의 대상이다. 노인에 대한 사회적 인식이나 고령자들의 건강상태를 고려해 볼 때 65세로 대충 합의되는 노인기준연령을 70세 정도로 상향하자는 것이다. 물론 노인만 연령기준의 문제를 가진 것은 아니다. 우리가 알고 있는 청소년은 청소년기본법(9~24세), 청소년보호법(만 19세 미만)에서 각기 다른 연령기준을 가지고 있고 아동 또한 아동복지법(18세 미만), 근로기준법(15세 미만 또는 재학 중일 경우 18세 미만) 등에 따라 기준 연령이 다르다. 형법에서는 14세 미만을 형사미성년자로 처벌하지 않으며, 민법은 19세 이상이 되면 성년으로 인정한다. 그러다 보니 어떤 법에서는 청소년이었다가 또 어떤 경우는 아동이 되기도 한다. 게다가 기준의 경계도 모호하다. 예를 들어 청소년보호법에 만 19세 미만에게는 담배와 술을 판매하지 못하도록 하는 규정이 있긴 하지만, 단 1살 차이로 18세는 안되고 만 19세는 된다는 주장을 뒷받침할만한 어떤 결정적이고 객관적인 차이의 증거를 내세우기는 사실상 어렵다.

피상적으로 볼 때 노인기준연령이 논란이 되는 것은 단순히 노인인구가 통계적으로 늘어나는 데서 비롯된 것일 수 있다. 즉 전체 인구에서 차지하는 노인인구의 비율이 너무 높다는 것이다. 이 경우 가장 근본적인 해결책 중 하나는 비노인 인구를 증가시키는 것이다. 분모(전체 인구수 혹은 비노인 인구수)를 키우면 자동적으로 노인인구 비율은 감소하기 때문이다. 따라서 국가의 전방위적인 저출산 정책이 성공하게 되면 어느 정도는 이 문제가 해결된다. 그러나 잘 알려져 있듯 저출산 정책은 상당한 재정이 소요되며 정책효과 또한 장기적이고 장담할 수 없다는 단점이 있다. 이 때 정부를 유혹하는 아주 손쉬운 또 다른 대책이 있다. 그것은 노인 인구수를 줄이는 것이다. 즉 기존의 노인을 노인이 아니라고 새롭게 규정하는 것. 정부가 현재 추진 중인 노인기준연령(대략 70세 정도) 변경시도는 단번에 혹은 단기간 내에 노인인구 비율의 문제를 해결하는 데 도움이 될지 모른다.

그러나 언제나 정책은 의도를 내포한다는 자명한 사실을 상기한다면, 이는 단순히 숫자의 문제가 아니다. 정부가 65세를 70세로 바꾸려는 의도가 문제가 되기 때문이다. 숫자를 바꾸면 현재 65세 기준인 각종 노인복지정책의 수혜대상이 큰 폭으로 감소하게 된다. 국민연금, 기초연금, 지하철 경로우대, 노인장기요양보험, 노인일자리사업, 치매검진, 노인독감무료접종, 노인주거복지시설 입소지원 등이 한 순간에 혹은 점진적으로 수혜노인의 수를 줄이게 된다. 이를 통해 정부는 대규모 복지개혁이라는 정치적 위험을 손쉽게 피해가면서 엄청난 복지재정 절감을 달성할 수 있게 된다. 이런 의미에서 기준의 문제는 재정의 문제를 수반한다. 수많은 전문가들이 노인기준연령 변경 논의가 노인에 대한 사회적 인식이나 건강상태의 변화 때문이라는 주장을 신뢰하지 않을 뿐 아니라 심각한 우려의 눈으로 바라보는 이유가 여기에 있다. 물론 정부는 오랜 기간 누려왔던 복지혜택을 기준 숫자 변경 하나로 박탈당하게 될 노인과 그 부양을 일부 혹은 전부 책임지는 자녀세대가 거칠게 저항할 것이라 예상할 것이다. 따라서 이러한 개혁이 성공하려면 노인과 자녀세대들이 이러한 변화를 심리적으로 수용하고 이해하고 스스로 감내할 수 있어야 한다. 그래서 자신 혹은 자신의 부모가 당장 이달부터 기초연금을 받지 못하더라도 ‘나라에 돈이 없기 때문’이라거나 ‘우리 가정만이라도 떳떳하게 벌어서 살아야 해’라고 스스로를 설득하도록 만들어야 한다. 오랜 기간 대중적으로 살포되어 온 ‘복지과잉’, ‘포퓰리즘’, ‘복지병’, ‘심각한 국가부채’ 등의 용어가 이러한 불만이 정치화되지 못하도록 막는 데 효과적으로 작용할 것이다. 이런 의미에서 기준의 문제는 고도로 정치적인 주제이기도 하다.

정부의 부풀리기식 보건복지예산 발표의 문제점

김성욱 | 건양대학교 사회복지학과 교수

매년 정부는 보건복지분야 예산안을 보도자료 형식으로 발표해 왔다. 작년 여름 정부는 2017년 예산이 400조 원이 넘는 슈퍼예산이자 보건복지노동분야에 130조 원이라는 사상최대의 예산을 투입한다고 공포했다. 물론 언론은 이를 대서특필하였고 박근혜 정부는 국민들에게 자신들이 ‘복지’에 정부예산의 30% 이상을 투입했다고 홍보에 열을 올렸다. 물론 참여연대는 이러한 정부의 올해 복지예산 홍보가 상당한 문제를 가진 허구에 기인한다는 점을 비판하긴 했으나, 여전히 많은 국민들은 우리나라의 복지재정 수준이 타 분야에 비해 상당히 높고 정부 재정에 큰 부담을 안기는 분야라는 인식을 갖고 있는 것으로 보인다. 그리고 그 때마다 ‘복지 포퓰리즘’이나 ‘복지병’과 같은 말은 입에 올리기 좋은 소재가 된다.

그러나 사실 정부나 언론이 유포했던 정부예산의 3분의 1이 넘는다는 ‘복지예산’은 보건분야, 복지분야, 그리고 노동분야 예산을 모두 합한 금액이다. 이 정도만 제대로 이해해도 정부의 주장이 얼마나 과장된 것인지 알게 된다. 하지만 조금 더 들어다보면 이들 주장이 얼마나 부실한 기초에 근거해 있는지를 알게 될 것이다.

정부가 발표하는 보건복지노동분야 예산안은 크게 기초생활보장, 취약계층지원, 공적연금, 보육가족여성, 노인청소년, 노동, 보훈, 주택, 사회복지일반, 보건으로 구분되어 있다. 여기서 몇 가지 질문이 든다. ‘취약계층지원’은 어떤 의미인지, 노인과 청소년을 한데 묶은 이유는 무엇인지, ‘주택’이 들어간 이유는 무엇이며 그 세부항목은 어떻게 되는지 등. 예를 들어 주택을 보자. 독자들은 ‘보건복지노동분야’ 예산에 전체 예산(공적연금 지출예산 포함)의 16.3%로 공적연금 다음으로 많은 예산이 배정된 ‘주택’이 복지분야 예산에 들어가 있는 것은 의아하다. 이에 정부는 보도자료를 통해 국민들의 주거복지에 어떤 노력을 기울였다는 설명을 한다. 그런데 세부적으로 살펴보면 사정은 다르다. 2016년 12월 5일 국회에서 최종 확정되어 정부이송된 세입세출별예산안에 들어있는 국토교통부의 사회복지 분야(080사회복지) 예산을 하나씩 분리해냈다.

먼저 국토부는 크게 ‘기초생활보장’ 분야의 주택정책지원(기초생활보장제도의 주거급여지원)과 ‘주택’ 분야의 주택시장안정 및 주거복지향상, 그리고 내부거래지출 예산을 사회복지 예산으로 편성하였다. ‘주택’ 분야의 주택시장안정 및 주거복지향상은 다시 주택가격조사지원, 주택정책지원, 주거환경개선지원으로 구분되며, 내부거래지출은 회계기금간 전출이 이에 해당된다. 이름만 들어서는 어떤 사업에 ‘복지’ 예산을 쓰겠다는 것인지 알기가 어렵다. 그래서 국토부의 예산사업설명서를 통해 국토부가 ‘사회복지’에 쓸 것이라고 국회에 보고한 구체적인 사업이 무엇인지 간단히 몇 가지만 톺아보았다.

주택가격조사지원 예산(652억 원)은 주택시장의 흐름 파악을 위한 주택가격조사와 주택공시가격조사, 비주거용부동산 가격조사에 쓰이며, 주택정책지원(31억 원)은 공동주택관리분쟁조정센터 운영비, 하자심사분쟁조정위원회 업무위탁에 배당된다. 주거환경개선예산(354억 원)은 재정비촉진사업지원과 노후공공임대주택시설개선에 활용되며, 내부거래지출(6,859억 원)이란 주택도시기금전출금으로 전액 지출된다. 이것들이 정부가 말하는 ‘사회복지’ 예산 항목의 한 단면이다. 심지어 이는 오직 정부회계상 ‘080사회복지’라는 장에 걸쳐 있는 것들만 몇 가지 파악한 것에 불과하다. 문제는 정부가 매년 보건복지노동분야 예산을 발표하면서 각 분야가 어떤 구체적인 사업으로 구성되어 있는지 정확하게 밝히지 않고 있다는 것이다. 그래서 거의 대부분 기금회계로 움직이는 국민연금 지출은 정부예산에 편입되지 않음에도 불구하고 매년 예산안 발표 항목에 포함되어 마치 정부가 스스로 노력하여 복지예산을 마련한 것처럼 호도하는 용도로 활용되고 있는 것이 현실이다.

정부가 우리의 세금을 어디에 쓰는가를 확인하는 것이 중요하다는 점은 오랫동안 강조되어 온 바이다. 하지만 정부의 ‘복지회계’를 꼼꼼하게 들여다보고 정부 스스로 과장해 온 복지 ‘노력’의 실체를 밝히는 것도 중요할 것이다. 이제 다시 내년 복지예산안을 둘러싼 논쟁이 시작될 것이다. 올해 보건복지 예산안이 국회를 통과한 지 얼마나 됐다고 내년 예산 얘기냐고 하겠지만, 이제 곧 정부 각 부처는 내년도 예산안을 기획하고 예산국회에 대비할 것이기 때문에 사실 지금부터가 내년 예산의 시작이라고 할 수 있다. 그리고 정부의 예산안이 확정되면 큰 변화가 없는 한 우리의 저복지 현실과는 동떨어진 ‘사상 최대의 복지예산’이라는 제목의 기사를 생산하는 데 열을 올릴 것이다. 올해 어떤 정치세력이 집권을 하던지 이러한 부풀리기식 복지예산안 발표의 관행이 사라져 국민들에게 복지예산이 과잉되어 있다는 인식을 심어주는 행태를 이제는 멈추길 바란다.