대한민국 관료. 대단한 위세를 자랑한다. 관련 규정과 절차를 내세우며 “된다, 안 된다”를 규정할 때는 지방자치단체 말단 공무원조차 ‘하늘처럼 높은 분’이 된다.

도대체 뭘 이런 것까지 요구하나 싶은 각종 서류들을 기한에 맞춰 제출해야 한다. 빠져서도 안 되고, 늦어서도 안 된다. 이래저래 연줄이 없다면 만나는 건 물론, 전화 한통도 쉽지 않다.

전화 한통으로 상징되는 관료의 위력은 다르게도 확인된다. 청와대는 말할 것도 없고, 국무조정실(보통 ‘총리실’이라고 하지만 현재 정부조직에 국무총리실은 없다)이나 기획재정부, 금융위원회 같은 힘 쎈 부처 공무원들은 문서가 아니라 전화로 일을 처리하는 경우가 다반사다. 문서와 기록을 남기지 않기에 당연히 책임과 처벌도 따르지 않는다(물론 가끔씩은 녹취나 메모, 업무일지 등의 형태로 흔적이 남아 꼬리가 밟히기도 한다).

묻지도 따지지도 않는 대한민국 관료?

지금도 그렇지만 한국 현대사에서 관료들의 위상과 역할은 더욱 대단했다. 식민지와 전쟁의 참화를 극복하고 빠른 경제성장을 이뤄낸 데는 유능하고 헌신적인 관료들 공이 컸음을 부정할 수 없다.

정당성과 정통성이 없었던 군사정권은 숫자로 확인되는 성장에 더욱 집착했고 관료, 특히 경제 관료들은 이를 가능케 했다. 군인과 관료들은 서로를 필요로 했고, 권력을 함께 향유했다(물론 그들 간의 위계는 존재했다).

IMF 경제위기는 대한민국 (경제)관료의 진짜 실력에 심각한 의구심을 갖게 만들었다. 신자유주의가 광풍처럼 몰아치며 정부 주도, 관료 주도의 시대는 종언을 고하는 듯 했다. 하지만 착각이었다. 관료들은 시장과 기업에 주도권을 쉽게 내놓지 않았다. 그들은 다시 칼을 휘둘렀고, 몸값을 더욱 높였다. 규제를 하는 것도, 규제를 푸는 것도 모두 그들 몫이었다.

그리고 다시 20년. 2016년 겨울 대한민국 관료의 모습은 참담하다. 최순실과 차은택, 김종 등의 국정농단과 인사전횡으로 무너진 문체부만의 얘기가 아니다.

이른바 ‘차은택 예산’이라 불리는 순증예산의 수많은 문체부 사업들이 기획재정부의 묵인과 협조 없이 가능할 수는 없었다. ‘최순실 사업’에 일사천리였던 것은 문체부나 기재부나 마찬가지였다.

그 사이 2,500만 마리의 닭과 오리가 살처분되었다. 말 그대로 살육이고 학살이다. 아무리 ‘닭’이 미워도 이건 너무하다. 사태가 이 지경이 된 것이 총리실과 농림부 등 관련 부처 관료들의 무능함 때문임은 다들 안다.

경주 지진 때도 그랬고, 조선해운업계의 파탄 과정에서도 그랬다. 국민안전처도, 기상청도, 금융위도, 해수부도 우왕좌왕, 허둥지둥했다. 속이고, 감추고, 떠넘겼다.

이 와중에 사드 배치, 국정교과서 추진, 한일군사협정 체결 등은 국민적 반발과 사회적 논란에도 불구하고 계속 추진되고 있다. 일단 정해졌다는 이유다. 대한민국 관료들의 무능력과 무책임에 국민들은 참담해 할 따름이다.

대통령 탄핵까지 몰고 온 ‘박근혜-최순실 게이트’의 최대 피해자는 당연히 우리 국민이다. 하지만 동시에 ‘촛불시민’들은 최대 승리자이다.

관료들은 어떤가? ‘공직자’라는 이유로 촛불집회에 맘 편히 참여하지도 못하고, 세종로 정부청사는 커텐으로 가려지고 차벽으로 둘러쳐져 있으니 ‘시민’으로서 아쉬움은 클 수 있다. 나라를 위해, 아니 최소한 ‘위’에서 시켜서 한 것이라 믿었던 많은 일들이 최순실의 농단이었음을 확인한 순간 그들은 스스로를 피해자로 규정했다.

과연 그럴까? 시민적 상식으로는 도저히 이해되지 않는 일이 버젓이 자행되는데도 단 한명의 관료도 “왜”라고 되묻지 않았고, “아니오”라고 거부하지 않았다. 어쩌면 그것이 이번 사태의 원인이자 본질이 아닐까? 자칭타칭 최고 엘리트 집단이라 불리는 대한민국 관료들은 왜 아무도 묻지도, 따지지도 않았나?

‘뒤’와 ‘위’와 ‘안’에 속박된 대한민국 관료

1. ‘뒤’가 존재한다

‘박근혜-최순실 게이트’는 대한민국 관료사회가 교과서에 나오는 관료제의 기본 원리대로 작동하고 있는 것도 아님을 보여 주었다.

관료제는 전문화와 위계화, 그리고 공식적인 절차와 규범의 준수를 중요한 원리로 삼는다. 명령과 직무의 수행은 문서로 이뤄져야 한다. 관료제의 폐해를 논할 때 과도한 절차와 과다한 문서가 빠짐없이 등장하는 것도 그 때문이다.

하지만 한국 관료사회에서는 문서와 규정이 아니라 전화나 구두지시로 일이 진행되고 있음이 확인되었다. 더욱이 ‘비선’의 존재는 관료제의 근간을 위협하는 것으로 어떤 이유에서건 용납될 수 없다.

‘앞’에서 보이는 것이 전부가 아니라 보이지 않는 ‘뒤’에 권력의 실체(와 실세)가 있다는 사실 자체가 국정 농단과 파탄인 셈이다. 그것이 전체 국정의 1% 미만이냐 여부는 중요하지 않다. 그렇기 때문에 ‘기록관리’와 ‘정보공개’가 후퇴하고, ‘투명한 정부운용과 공식적인 권력행사’가 이뤄지지 않는다면 최순실이 아니더라도 비선에 의한 국정농단은 앞으로 얼마든지 반복될 수 있다(김진태 새누리당 의원은 ‘과거’에도 비선실세가 있었다며 박근혜 대통령을 옹호한다. 그렇지만 그는 ‘미래’에 이런 일이 다시 일어나서는 안 된다는 말을 않는다).

2. ‘위’만 쳐다본다

이번 사태를 관통하는 또 하나의 키워드는 ‘위’였다. “위에서 시킨 것”이라는 한마디로 일사천리였고, 만사형통이었다.

‘위’는 직속상관이기도 했고, 장관이기도 했고, 청와대기도 했고, 대통령이기도 했다(물론 이번에는 대통령이 ‘위’의 끝이 아니었다). ‘위’에서 시키는 것이라면 묻지도 따지지도 않고 잘 처리하고, 그 결과를 잘 보고하는 것이 관료에게 요구되는 능력이다.

그에 따른 보상으로 주어지는 승진만이 관료에게는 유일한 관심사다(물론 승진 누락과 좌천의 가능성도 배제할 수 없다).

대한민국 관료는 헌법과 법률로 신분을 보장받고 있다. “국민의 공복”, “공익을 위해 일하는 자”, 말 그대로 공무원(公務員)이기 때문이다. 그런데 만약 ‘위’에서 시킨 것을 따를 뿐 ‘공적 가치’에 대한 아무런 고민이 없다면 굳이 그들의 신분을 보장해야 할 특별한 명분은 없다.

민간기업, 특히 오너가 있는 회사의 직장인들이야말로 늘 “위에서 시키는 대로 해야지. 우리가 무슨 힘이 있냐”며 처지를 한탄한다. 더욱이 그들은 공무원과 같은 신분보장도 없다. 관료제의 안정적 운용을 위해 신분보장을 한 것인데 막상 관료제의 근간이 위협받자 공무원들은 아무 말도 하지 않았다. 자신의 신변보호만 그저 생각했을 뿐.

우병우 전 청와대 민정수석의 인사개입 논란을 빚었던 방위사업청 방위사업감독관실 설치 과정은 대표적인 막장 드라마였다.

감독관실 신설 자체도 “위에서 내려 왔기 때문에” 건드릴 수 없었고, 기존 담당자들 교체도 “청와대로부터의 통보와 우수석의 뜻”대로 관철되었다. 민정수석실을 찾아가 다른 입장의 의견서를 냈던 방위사업청 차장은 부하 직원들과 함께 경질되었다.

박근혜 정부에서 ‘위’에 대한 의문을 제기하는 것은 그 자체가 문제가 되었다. 정유라와 승마협회에 관한 감찰지시를 수행하며 상식적 수준의 결론을 제시했던 문체부 노태강 전 국장과 진재수 전 과장은 혹독한 책임을 져야 했다.

“조직에 충성할 뿐 사람에 충성하지 않는다”며 국정원 댓글 수사에 임했던 윤석렬 검사는 거듭된 좌천을 감내해야만 했다. 국정원 선거개입 사건 무죄판결에 대해 ‘지록위마’라 비판했던 김동진 판사는 보복성 징계를 당했다.

“아니오”라는 답변은커녕 “왜”라는 의문조차 용납되지 않았다. 그렇다면 대통령이 탄핵되고, 최순실이 사라지고, 우병우가 물러나면 이런 일이 반복되지 않을 것인가? 장담하기 어렵다. 관료 스스로 만들어 놓은 행정부 ‘안’과 ‘밖’ 사이의 높은 장벽 때문에 더욱 그렇다.

3. ‘안’만 고집한다

“우리한테 무슨 힘이 있나?”라며 한계를 호소하는 관료들이지만 ‘밖’으로부터의 도움이나 관심을 그다지 바라지도 않는다. 관료들은 행정부 밖으로부터의 도움은 물론 견제나 감시, 참여 모두 탐탁하게 여기지 않는다.

‘정부 3.0’을 내세우지만 사실은 ‘정부 0.3’에 불과한 행정정보공개 수준을 얘기하는 것이 아니다. ‘협치’와 ‘참여’를 내세우며 만들어진 위원회에서의 형식적이고 무기력한 논의를 말하는 것도 아니다.

시민들의 정보공개청구는 ‘귀찮은 것’이고, 의사결정 참여 요구는 ‘비효율적’인 것으로 치부된다.

뿐만 아니다. 헌법이 정하고 있고, 대의민주주의의 근간을 이루는 ‘3권 분립’의 원칙, 입법부와 행정부 간 ‘견제와 균형’조차 제대로 이뤄지지 않고 있는 것이 현실이다. 국회로부터의 자료제출과 설명요구는 헌법과 법률이 정하는 국회의 권한이고 정부의 의무임에도 “최대한 하지 않는 것”을 원칙이자 자랑으로 삼는다.

징계 요구권을 갖는 감사원에 대해서는 겁을 내며 자료를 최대한 제출하지만 인사 조치를 직접 취할 수 없는 국회에 대해서는 자료제출도 최소한으로 하려 한다. 국정감사 등에서 혼나는 게 싫지만 그저 그때뿐이다.

더욱이 예산편성권도, 법률제출권도 정부가 다 갖고 있으니 국회를 겁낼 필요가 없다. 인사나 조직, 감사도 모두 행정부 ‘안’의 일이다. 국회와 국민은 행정부 ‘밖’에 있는 불편한 존재일 뿐이다.

이번 사태가 발생하기 직전까지 언론 지면에 “국회 갑질에 일 못하는 세종시 관료들”의 애환(?)을 다룬 기사들이 적지 않게 등장했다. 관료들의 ‘본래 업무’에 지장을 줄 정도로 자료제출 요구가 넘치고, 직접설명을 위해 세종시와 여의도를 오가느라 과장급 이상 간부들은 시간을 낭비하고 있다는 것이다.

국회에 자료를 제출하고 설명을 하는 것을 ‘가욋일’로 여기거나 아예 ‘업무방해’로까지 생각하는 관료와 기자들이 적지 않다.

하지만 입법부는 행정부를 견제하고 감시할 헌법적 책무가 있다. 그래서 국회의원에게는 ‘질문권’과 ‘질의권’, 그리고 자료제출을 요구할 수 있는 권리를 국회법으로 보장하고 있다. 국민을 대표하는 국회의원이 관료들에게 ‘왜?’라는 질문을 하는 것은 그들의 권리이자 의무이다.

반대로 관료는 대통령만이 아니라 국민의 대표인 국회에 대해 설명책임(accountability)을 진다(헌법 62조는 국무위원 등이 국회의 요구에 응해 ‘답변’해야 할 의무를 부과하고 있다).

하지만 지금도 대한민국 관료들은 국회로부터의 자료요청과 설명요구에 대해 소극적이거나 부정적이다. 국회가 이를 강제할 수 있는 제도적 수단도 미약하다. 행정부가 국민과 국회의 힘을 빌리지 않고 혼자서 해결해 보겠다고 끙끙대는 동안 최순실과 일당들은 국정을 맘껏 농단했다. 관료들은 거기에 속수무책으로 당했고 일부는 그들에 협조하며 일신의 영달을 꾀했다.

국민과 국회에 열려 있는 ‘제대로 된 정부’

막스 베버는 전문 관료에 의한 독주와 그에 따른 관료제의 지배를 우려했다. 그래서 그는 의회민주주의와 정당, 정치지도자의 역할을 누구보다 강조했다. 그런 점에서 보자면 지금 대한민국은 최악의 조합을 이루고 있다.

‘관료제 아닌 관료주의’가 횡행하는 동안 비선실세가 국정을 농단했다. 문서와 절차, 규정은 아무런 힘을 발휘하지 못했고, 공무원 개인 영달과 부처의 조직 보위만이 최우선의 가치가 되었다. 행정부 스스로 쌓은 높은 장벽은 국민과 국회의 견제와 감시, 참여와 협력을 차단했고 자기 붕괴를 가속시켰다.

‘뒤’가 힘을 발휘하고, ‘위’만 쳐다보며, ‘안’만 앞세우는 관료 사회의 잘못된 행태와 구조가 그렇게 만들었다. 그것이 변하지 않는 한 얼마든지 반복될 수 있는 추락이며, 언제든지 재현될 수 있는 붕괴이다.

그런데 이는 불법을 저지른 관료들에 대해 법적 책임을 묻는 것 정도로 해결될 수 있는 성질의 것이 아니다. 세월호 참사 이후 정부조직을 일부 개편하고, ‘관피아 근절’을 위한 개혁조치를 취했지만 “국가란 무엇인가?”, “정부는 무엇인가?”라는 통절한 물음에 제대로 된 응답이 되지 못했다.

‘박근혜-최순실 게이트’를 거치며 국민들은 “이게 나라냐”고 다시 처절히 묻고 있다. “대한민국은 민주공화국이다”라는 헌법 제1조의 실체에 대해 심각히 질문하고 있다. ‘제대로 된 나라’, ‘제대로 된 정부’에 대한 물음 중심에 대한민국 관료가 서 있다.

그렇다면 어떻게 ‘제대로 된 정부’를 만들 수 있을까? 무엇보다 ‘제대로 된 정부’라는 것이 행정부만의 과제가 아니라는 점에서 출발해야 한다.

지금까지는 늘 ‘행정(부) 개혁’ 차원에서만 해법을 찾으려 했다. 그것으로는 절대적으로 부족하다. 현실적으로도, 이론적으로 “이게 나라냐?”라는 근본적 물음에 행정부만으로 결코 답할 수 없다. 국민과 국회, 시민사회와 입법부를 행정부와 항상 함께 다뤄야 한다.

즉 행정부의 안과 밖을 가르는 경계와 그들 사이의 관계를 완전히 새롭게 그려야 한다. 그렇게 되어야 관료들도 더 이상 ‘위’만 쳐다보고, ‘안’만 고집하는 행태를 비로소 극복할 수 있다. 그런 점에서 우리가 만들어야 하는 ‘제대로 된 정부’는 국민과 국회에 대해 행정부를 여는 것, 즉 ‘개방성’을 가장 중요한 원칙으로 삼아야 한다.

이 원칙은 ‘책임성과 투명성’과 ‘전문성과 효율성’이라는 방향으로 구체화될 필요가 있다. 그리고 이러한 원칙과 방향은 정부 조직 차원만이 아니라 관료 개인에게도 적용된다. ‘제대로 된 정부’를 만드는 길과 ‘제대로 된 관료’를 키우는 길은 서로 다를 수 없기 때문이다.

국민과 국회에 대해 개방적이고, 책임성과 전문성을 강화한 ‘제대로 된 정부’를 갖기 위해서는 제도개혁이 우선 중요하다.

(1)개헌을 통해 정부의 예산편성권과 법률제출권을 제한하거나 감사원의 국회 이관까지 적극 검토될 필요가 있다(물론 이 경우 감사원이 갖는 직무감찰 권한을 어떻게 할 것인가라는 쟁점도 함께 해결되어야 한다. 회계검사 권한만 이관할 경우 감사원이 현재만큼 위력을 발휘할 것인가에 대해선 확신하기 어렵다).

법개정을 통해서도 ‘제대로 된 정부’를 위한 변화를 시작할 수 있다.

(2)순증예산에 대한 정부의 동의를 의무적으로 얻게 되어 있는 국회선진화법을 개정하고, 국회의 자료제출과 설명요구, 증인출석 등에 불응했을 때 처벌을 강화할 필요가 있다.

(3)국회의 감사원 감사청구요건을 상임위원회 의결 정도로 완화하고, 관료의 책임성을 높이기 위한 정책실명제 도입 등도 적극 추진될 필요가 있다.

차기 정부의 과제

그런데 막상 탄핵 결정 이후 곧바로 치러질 대통령 선거, 인수위 과정도 없이 시작되는 다음 정부가 정부혁신과 관료개혁을 제대로 이뤄낼 수 있을지는 의문이다. 준비할 시간은 너무 짧고, 해야 할 일은 너무 많다. 공직기강은 해이해질 대로 해이해져 있고 국회로부터 걸려오는 전화는 아예 받지도 않는다는 보도마저 나오고 있다.

이 와중에도 조직 보위를 위한 연구용역과 인사 조치를 통해 정부조직개편에 대한 대비는 부처 차원에서 발 빠르게 이뤄지고 있다. 하나도 변하(려 하)지 않는 관료들과 함께 다음 정부를 운용해야 하는 상황이다.

의회의 달라진 구도도 문제다. 다음 정부는 4개나 되는 원내교섭단체를 상대해야할 수도 있다. 여기에 연합정부까지 논의되고 있다. 법안과 예산안 통과는 지금까지와 비교할 수 없을 정도로 복잡하고 어려워진다.

대한민국 관료가 선택할 길은 명확하다. ‘위’만 쳐다보고, ‘안’만 고집하는 ‘관료제 없는 관료주의’로는 ‘제대로 된 정부’를 만들 수 없다. 시대가 요구하는 변화에 응답하기 위해 스스로 변해야 한다. 그것이 관료에게 요구되는 또 다른 책임(responsibility)이다. 

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우리의 공론장은 어떠해야 하는가?
– 참여, 협치, 참여예산, 그리고 공론장에 관해 묻다

공론장은 풀뿌리 민주주의 근간이다. 절차적 제도적 민주주의가 우리 일상의 민주주의를 대신할 수는 없다. 절차적 제도적 민주주의는 최소한의 기반이고 바탕이다. 이 위에서 무엇을 어떻게 할 것인가가 남는다. 1987년 우리는 민주주의를 쟁취한 것이 아니라 군부 독재를 최소한으로 저지시킨 것이다. 여기에서 무엇을 어떻게 할 것인가에 대해 손 놓고 있다가 순식간에 많은 일이 지나갔다. 산업화도 민주화도 속전속결로 하다 보니 중요한 알맹이들이 빠져 있다. 사회적경제가 다시 대두한 것도, 풀뿌리·일상의 민주주의가 다시 화두가 되는 것도 그 때문이다. 우리가 채워야 할 결핍된 핵심 가치에 대해 어떻게 생각해야 할까? 몇 가지 화두에 관해 이야기하고자 한다. 참여, 협치, 참여예산, 그리고 공론장에 대해 다시 한번 생각해보자.

주민이 언제든, 일상적으로 목소리 낼 수 있는 장 마련 필요

‘참여’는 많은 조건이 동등하게 제공될 때, 최소한 그런 조건을 모두에게 충족시키려 지향할 때 의미가 있는 말이다. 만날 말하는 사람만 말하고 모이는 사람만 모이게 될 경우, 참여는 그 의미를 상당 부분 상실한다. 만일 행정의 추진·성과와 결합하게 되면 의미는 더 훼손된다. 공무원의 시계와 주민의 시계를 맞추려 하고, 정해진 일정대로 짜 맞추기 시작하면 주민은 들러리 되기에 십상이다. 준비되지 않은 상황에서 다양한 위원회에 개별적으로 참여하게 하고, 관료들도 이를 진정성 있게 준비하지 않으면서 성과를 바라는 것은, 주민을 ‘거수기’로 만들 뿐이다. ‘왜 주민의 의견을 들으려 하는가?’, ‘왜 그들은 참여하지 못하는가?’, ‘참여할 수 없는 환경에 놓인 것은 아닐까?’, ‘왜 무관심한 것일까?’ 이런 질문을 무게 있고 깊이 있게 던지지 않은 채 단지 ‘쪽수’만 채우려 하는 참여는 백해무익하다. 외려 ‘참여하라고 문을 열었는데 왜 참여하지 않고 뒷말만 많은 거야’라고 ‘죄의식’을 심어주며 위축되게 만든다.

누군가는 이야기할 것이다. 어떤 악조건 속에서도 시간을 내고 참여해야 이런 악순환을 끊을 수 있는 것 아니냐고. 하지만 그것은 우리의 몫이기도 하고 아니기도 하다. 그것을 업으로 하는 사람과 그것을 추진할 힘과 예산을 가진 사람들이 당연히 해야 할 일이기도 하다. 그것을 망쳤을 때 우리는 적어도 이렇게 이야기할 수 있어야 한다. ‘그렇게 하는 게 아니야’라고.

너무나 의례적으로 정말 관행적으로 기관단체장 이름 쭉 나열해 놓고 관련 분야라 생각되는 사람에게 연락하고, 홈페이지 공지사항으로 띄운 후 응모한 사람 중에 추리는 것이 정말 소극적으로 그들이 할 수 있는 일이라면 더는 할 말이 없는 것이다. 글을 모르는 사람은, 컴퓨터가 없는 사람은, 인터넷을 할 수 없는 사람은, 먹고 살기 바빠 시간이 나지 않는 사람은 어찌할 것인가? 이런 고민이 빠진 채 참여를 논하는 것은, 특정 계급과 계층이 특정 의견을 독점하게 만든다.

건강성과 다양성을 확보하기 위해 지역사회에 뛰어들어 얼마나 마주하며 설명하려 했는가? 어떤 철학과 관점을 갖고 사람들을 만나고 모으려 했는가는 보이지 않지만 매우 중요하다. 위원회를 당장 결성하는 것보다 다양한 사람을 만나 이야기를 듣는 것이 더 소중하다. 위원회 밖 사람들의 의견을 일상적으로 청취하려는 것, 그들이 위원회에 나오지 않더라도 언제든 목소리 낼 수 있는 장을 마련하는 것이 매우 중요하다는 것을 알아야 한다. 자칫 공무원은 주인이고 주민이 대상이라는 관점에 빠져서는 안 된다. 아무리 일을 잘하고 훌륭한 공무원이라 할지라도 자신이 주연이라고 생각하면 큰 오판이다. 본인은 공공성을 기치로, 판을 깔고 다양한 목소리를 모으는 일을 하는 사람이다. 주민을 대상화하는 관점은 폐기 처분해야 한다. 주민은 꼭두각시가 아니라 주체적으로 무언가를 말하고 또 무언가를 할 수 있는 사람이다. 그들의 의견으로 위원회가 제어될 때야 비로소 참여의 의미는 빛을 발할 수 있다.

기획된 ‘판’에 주어진 ‘말’로 움직이는 것은 민주주의가 아니다

‘협치’, ‘거버넌스’라는 말은 긍정의 동태를 담고 있지만 이율배반적이다.ﾠ누가 누구와 협력한단 말인가? 민이 주인이 아니던가? 이 단어는, 관이 하나의 주체로 민과 협력할 대상이 된다는 것을 넘어, 관이 주도권을 갖고 민의 의견을 받아들여 준다는 의미로 쓰인다. 백번 양보해서 준비된 이야기를 듣는다 하더라도 ‘정성껏’이라는 수식어 외에 상황이 바뀌는 것은 아니다.

물론 독단적이고 독선적으로 추진하는 행정에 비해 민의 목소리를 들으려 한다는 점에서는 박한 점수라도 줄 수 있지만, 내재한 관점은 위험하다. 관을 민에 의해 움직이는 단위로 생각하지 않고 대등함을 넘어 힘 있는 주체로 상정하면서, 마치 인심 쓰는 양 민을 파트너로 하겠다는 것이 박수받는 형국이다. 원탁회의, 100인 토론회 등을 진행하지만, 민의 이야기를 듣는 선출된 권력을 홍보하는 일회성 행사에 그치는 경우가 많다. 일회성이 아니더라도 결국 ‘장’들의 치적으로 자리매김하는 경우가 대부분이다. 이거라도 어디냐면서 현실성 운운하며 긍정적 평가를 하는 것은 그들의 자유다. 하지만 우리에게는 놓치지 말아야 할 관점과 철학이 있다. 우리는 그들로부터 조직된 사람들이 아니다. 그들의 분류체계에 맞춰 ‘말’처럼 배치된 사람들도 아니다. 자율의지로 스스로 만나고 모여 우리의 이야기를 할 수 있는 주체인 것이다. 이렇게 모였을 때 관에서 반드시, 그리고 당연히 와서 이야기를 들어야 한다. 협치와 거버넌스로 인해 주민은 수동적 주체로 후퇴하였고, 전문가 등과 함께 기능하는 하나의 역할이 되는 데 그치고 말았다. 이것이 민주주의라면 어불성설이다. 기획된 ‘판’에 주어진 ‘말’로 움직이는 것이 과연 민주주의일까? 우리는 자문해야 한다. 안 하는 것보다 낫다고 하면 더는 할 말이 없지만, 원하던 지향과 바람이 이런 것이었나 다시 생각해 볼 필요는 있다.

현장의 방식으로, 현장의 목소리로

‘참여예산’은 실질적인 참여를 이야기하면서 예산편성권을 주겠다는 말로 주민들을 현혹하고 있다. 예산을 볼 줄 알아야 한다며 예산서를 들이밀고, 공부해야 한다면서 재미없고 지루한 숫자놀음의 강좌를 연속적으로 한다는 것을 알고 있다. 공부를 하지 않으면, 참여할 수 없고 주민의 자격이 없는 것처럼 말이다. 교육을 받아도 모르는 주민들은 무식한 사람으로 매도당하고 참여할 수 없는 사람으로 낙인 찍힌다. 전형적인 엘리트주의 사고방식이다. 주민들은 비록 저런 것은 몰라도, 각기 현장에서 자신의 말로 문제점과 바람을 이야기하면 된다. 그것을 받아들이고 쉽게 설명하여 이해시키는 것은 그대들(관료와 선출직)의 몫이다.

많은 참여예산제도는, 마치 주민에게 엄청난 권한을 부여한 것처럼 생색은 생색대로 내면서, 쥐꼬리 같은 돈을 주며 ‘소꿉장난’ 해보라는 식이다. 여기에는 주민들에게 예산참여의 기회를 주면 망칠 수 있다는 속내가 담겨 있다. 집행부와 의회, 선출된 권력에게 주어진 권리를 나눠 갖는 점에 대해 탐탁지 않은 것은 그 때문이며, 흉내만 내고 과대 포장하면서 큰 생색을 내는 꼴이다.

공론장은 주민이 모여 주민의 이야기를 주체적으로 만드는 것

‘공론장’, 위와 같은 논의를 하는 것을 우리는 흔히 공론장이라고 부른다. 공적인 것을 논의한다고 해서 다 공론장은 아니다. 넓은 의미로 끼워 넣을 수도 있겠지만, 여기서 말하는 진정한 공론장이란, 주민이 모여 주민의 이야기를 주체적으로 만들어내는 것이다. 행정의 체계에 복속되지 않고 분류의 경계를 넘어 온전히 우리 삶의 이야기를 꾸준하고 지속적으로 논의하는 장을 말한다. 행정에서 준 것만 논의해서 의견을 모으는 것이 아니라, 같은 지근거리 우리의 생활권과 우리 삶에 영향을 주는 모든 것에 대해 논의하며 입장과 실천을 모으는 장이다. 물론 논의에만 그치지 않고 제도권에 요구할 수 있는 것은 투쟁하면서 요구하며, 실천할 수 있는 것은 행동으로 옮기면서 토대를 만드는 것이 중요하다. 우리의 대부분 공론장은 행정의 한 귀퉁이에 걸쳐져 있는 것을 알고 있다. 공론장을 우리 스스로 만들 수는 없는 것일까? 이런 질문이 글을 쓰는 이유이기도 하다.

옥천의 유의미한 공론장 – 옥천군 농업발전위원회, 안남면 지역발전위원회

내가 살고 있는 옥천에는 유의미한 공론장이 두 개 있다. 하나는, 벌써 10년이 훌쩍 넘어가는 ‘옥천군 농업발전위원회’다. 이는 옥천군농민회가 지역의 여러 농민단체와 연대해 옥천농민연대를 만든 후 5년 동안 투쟁하여 만든 위원회다. 지자체장이 한 번 바뀌고 나서야 비로소 반영됐으며, 이 때문에 농민들은 오랫동안 군청 앞에서 천막투쟁을 해야 했다. 농민들의 요구는 지역농정에 농민의 목소리를 낼 수 있게 해달라는 것이었다. 농업발전위원회 설치 조례가 만들어졌을 때 바깥의 투쟁이 테이블 안으로 들어오며 행정과 민은 끝없이 불화했다. 하지만 조례에 제시된 분기마다 회의를 열어야 했다. 농민들은 미리 준비된 안을 가지고 조직적이고 전투적으로 참여했다. 위원회 구성에서 농민단체 대표 몫을 절반 정도로 확보했으며, 위원회 출무수당 7만 원을 한 통장으로 모아 이 돈으로 강사를 초청해 공부하고 여러 지역의 사례를 견학했다. 이들은 10여 년 동안의 옥천 농정 근간에 대해 공부하고 논의된 안으로 위원회를 직접 설계했다. 미약하나마 옥천 농정의 성과를 거둘 수 있었던 것은 이들의 역할 덕분이다.

이 위원회는 옥천군 내의 수십 개 위원회와 차원이 다르다. 참여율이 굉장히 높고 실질적인 것을 논의한다. 분과위원회가 있으며 해마다 워크숍도 한다. 농민연대는 이 위원회에 참여하기 전에 미리 회의를 한 차례 한 후 의견을 규합한다. 관에게 중심을 빼앗기지 않고 민의 목소리를 온전히 전하기 위해 논의를 한 번 더 하는 것이다. 이는 현재 농림부에서 시행하는 농업회의소의 원류라 할 수 있다. 농업회의소라는 제도가 유행하기 전부터 옥천 농민들은 스스로 공론장을 만들고 이를 행정과 연결했다. 이는 여전히 지역에서 살아있는 유의미한 공론장이다.

또 하나의 공론장은 ‘안남면 지역발전위원회’다. 이 공론장도 10여 년의 역사를 갖고 있다. 읍면동 단위 생활권역의 공론장은 대부분 면장 혹은 동장 등이 주도권을 가지고 있고, 이장들은 참여하는 수준에 그친다. 행정 담론 이상의 것이 논의되기 힘든 구조다. 안남면 지역발전위원회는 직접 민주주의에 매우 근접한 공론장으로 주목할 만하다.

인구 1천 명 내외의 안남면에는 12개 마을이 있다. 지역발전위원회에는 마을 이장이 당연직으로 참석하고, 12개 마을회의에서 추천한 마을위원이 1명씩 총 12명이 추가로 참여한다. 또한 면 단위에 있는 주민자치위원회, 자율방범대, 의용소방대, 체육회, 새마을부녀회 등 15개 가까운 조직의 대표도 참여시킨다. 말하자면 비례대표인 셈이다.

지역의 대표성을 가진 주민 40여 명이 참여하는 공론장은 살아 움직거린다. 안남면의 모든 것을 이곳에서 논의한다. 논의뿐만 아니라 실질적인 예산 집행도 한다. 안남면은 금강수계 상류로, 하류지역의 물이용부담금인 5억 원가량을 주민지원사업비로 매년 받아왔다. 이 돈은 마을로 들어와 농로포장, 마을회관 보수 등 여러 곳에 쓰였다. 2006년 말 12개 마을 이장들은 이 돈을 소모성으로 사용하면 지역발전에 보탬이 되지 않는다 생각하고, 큰 틀에서 안남면 발전을 위해 30%를 쓰기로 한다. 주민 스스로 공공예산을 만든 것이다. 매년 1억5천만 원에 달하는 이 공공예산을 바로 안남면 지역발전위원회에서 집행한다. 사실 먼저 이런 결의를 하고, 예산을 논의·집행할 수 있는 단위로 안남면 지역발전위원회를 결성한 것이다. 안남면의 모든 일은 여기서 논의된다. 말하자면 주민평의회인 셈이다. 위원회 진행은 위원들이 직접 뽑은 위원장이 맡는다. 면장은 여기서 모인 목소리를 행정적으로 뒷받침해줄 수 있는가만 고민하면 된다.

안남면 지역발전위원회를 정점으로 안남면의 주민자치는 끊임없이 진화해 여러 성과를 거두고 있다. ‘배바우작은도서관’ 지원을 시작했고, 무상버스를 실현했으며, 지역의 여러 경제사업 등을 통해 ‘배바우신문’이 만들어지고 ‘배바우장터’가 복원됐다.

우리의 공론장은 어떠해야 하는가? 행정에 구애받지 않고 근본적으로, 원천적으로 생각해봐야 한다. 우리 스스로 논의구조를 만들 수는 없을까? 지역사회의 바탕을 이루는 공론장. 풀뿌리 민주주의의 기초인 이 공론장을 어떻게 만들 수 있을까? 함께 고민했으면 좋겠다.

글 : 황민호 옥천신문 제작국장