푸른 바다로 둘러싸여 있는 섬은, 바다와 어우러진 멋진 풍경과 싱싱한 먹거리까지 더해 번잡한 도시에서 벗어나 몸과 마음을 치유하기에 더없이 좋은 장소이다. 반면, 바다로 둘러싸여 있어 오가는 교통편이 불편하고 학교나 병원, 생필품 조달이 쉽지 않다. 가끔 들르는 관광객에게는 여유로움을 주지만, 섬 주민들에게는 불편함으로 다가온다. 섬의 아름다움을 지키며 주민 생활도 개선할 방안은 없을까?

희망제작소는 대한민국아름다운섬발전협의회(회장 주철현)와 국회도서발전연구회(공동대표 이군현, 박지원 국회의원), 더불어민주당 박주민 국회의원과 함께 ‘지속가능한 섬 발전방안 모색 정책토론회’를 지난 7월 28일 서울 여의도 캔싱턴호텔에서 열었다.

이날 행사에는 국회도서발전연구회 공동대표를 맡고 있는 이군현 의원, 박지원 의원을 비롯하여 윤영일 의원, 주승용 의원, 최도자 의원, 이용주 의원이 참석하여 깊은 관심을 보였고, 해양수산부 강준석 차관과 희망제작소 김제선 소장의 축사가 이어졌다.

주철현 여수시장
“도서의 접근성과 효율성을 높여야”

‘섬 발전을 위한 해상교통 지역 현안 과제’라는 주제로 첫 발제를 맡은 주철현 여수시장은, ‘도서의 접근성’을 강조하며 여수 사례를 언급했다.

“여수시 주요 항로의 평균 운임은 km당 433.8원으로 서울-부산 간 국내항공 기본운임 206.9원에 비해 훨씬 비싸다. 국내 통근열차와 비교하면 13.6배에 달한다. 섬도 대한민국의 영토이고 섬 주민도 국민인데, 섬에 산다는 이유로 10배 넘는 교통비를 써가며 살아야 되겠나.
또한 연안여객 항로는 복잡하고 중복되는 부분이 많아 효율성이 떨어진다. 도로처럼 국가가 관리하고 운영하는 게 아니라, 개별사업자 중심으로 개발하기 때문에 무계획적이고 비효율적인 게 많다. 아울러 개별사업자들이 채산성 위주로 항로를 개설하기 때문에 섬과 섬을 연결하는 연계성이 떨어진다.
이런 문제를 개선하기 위해서는 다양한 해상 교통수단을 도입해야 한다. 야간시간 대의 긴급환자 수송, 혹은 관혼상제 등 간헐적 운항 수요에 대응할 수 있도록 해상택시와 같은 수단이 도입돼야 한다. 또한 타 교통수단보다 3.4~11.2배까지 비싼 연안 여객선의 km 단위 운임을 지원해야 한다. 민간에 맡길 게 아니라, 국가 항로 운영 계획을 수립해 해상교통을 체계적으로 관리해야 한다.”

박진경 한국지방행정연구원 연구위원
“지속가능발전 중심으로 섬 발전 계획 수립해야”

이어 한국지방행정연구원의 박진경 연구위원이 ‘주민 삶의 질 제고를 위한 섬 발전정책 추진방안’이라는 주제로 두 번째 발제에 나섰다. 박 연구위원은 일본 사례를 들며, 섬 관리체계를 일원화할 것과 거점 중심으로 생활권을 구축하여 주민 삶의 질을 개선할 것을 제안하였다.

“우리나라 도서개발정책은 1960년대부터 산발적으로 개발사업 위주로 진행되다가 1986년 도서종합개발촉진법을 제정하면서 지금에 이르고 있다. 내년부터 추진할 예정인 ‘제4차 도서종합개발 10개년 계획’은 ‘지속가능한 우리 국토, 섬의 가치 재발견’이라는 비전을 앞세우고 있다.
그런데, 노무현 정부 당시 국가균형발전을 위하여 포괄보조금제도를 도입하면서 행정자치부로 일원화되었던 도서개발 사업이 국토해양부 소관의 성장촉진지역과 행정자치부 소관의 특수상황지역으로 이원화되었다. 무인도서는 해양수산부 소관의 무인도서법에 의해 관리되고 있다.
성장촉진지역사업은 100% 국고보조이지만, 특수상황지역사업은 80%만 국고보조이다. 이에 따라 지역 간 불균형과 격차에 따른 갈등이 발생하고 있다.
한국이 소관 부처별로 섬 발전 정책을 추진하는 것과 달리, 일본은 섬별로 구체적인 사업 보조율을 지정해 운영하고 있다. 예를 들어 치수(治水), 치산(治産), 해안선, 도로, 항만 등을 고려해 국고 보조율을 차등화하고 있다. 이도 활성화 교부금 제도를 신설해 정주촉진, 교류촉진, 안전촉진을 지원하고 있다. 섬에 들어온 사업자를 위해 이도 세제 특례 제도도 마련하고 있다.
이에, 국가의 지속가능한 성장과 주민 삶의 질을 높이기 위해서는 우선 섬 관리체계를 일원화해야 한다. 개발에서 발전으로 패러다임의 전환이 필요하며, 모도(母島) 중심으로 섬 생활권을 구축해야 한다. 공동체 참여를 확대하고, 지역 역량을 강화하고, 파트너십을 구축하는 등 국토의 일부로서 섬 발전 전략을 수립해야 한다.”

김준 광주전남연구원 책임연구위원
“섬의 가치를 재발견하기 위해선 섬사람의 눈으로 바라봐야”

세 번째 발제자로 나선 김준 책임연구위원은, 섬 발전방안을 마련할 때 주민의 눈으로 바라볼 것과 행정과 주민을 연결해줄 중간지원조직의 필요성을 주장하였다.

“섬의 자원으로 무언가를 만들려면, 육지처럼 인위적이어서는 안 된다. 정책 기간도 차등해서 집행해야 한다. 섬 발전은 주민이 중심이 돼야 한다. 섬에 새겨진 생태와 문화에서 보석을 캐는 일인 만큼 문화공간이 될 수 있게 해야 한다.
국립공원으로 지정된 관매도는 가고 싶은 섬이라고 불릴 정도가 되었다. 주민 입장에서는 불편하지만, 국립공원으로 지정됐다는 건 생태와 문화가 그만큼 잘 보존됐다는 것이다. 시간이 흐를수록 가치가 높아질 수밖에 없다. 다만 향후 지자체와 국립공원이 마을 만들기, 섬 발전 계획을 수립할 때 상생의 정책을 어떻게 만들지가 관건이다. 즉, 행정과 주민을 연결해준 중간지원조직이 필요하다. 이를 통해 공동체 중심의 섬마을 재생 프로젝트를 추진할 수 있는 기반을 구축해야 한다.”

세 명의 발제에 이어 학계, 정부부처 관계자, 활동가, 지방의원의 열띤 토론이 이어졌다. 이때 성장촉진지역을 담당하는 국토해양부 관계자가 참석하지 않은 점을 지적하기도 했다.

옹진군의회 부의장이자 전국도서지역기초의원협의회 회장을 맡고 있는 장정민 의원은 섬 주민의 복지를 위해서는 연륙교 설치가 최고의 복지라고 주장하였고, 연륙교가 안되면 연안여객 요금을 대폭 낮출 수 있는 지원을 요구하였다.

전남도청에서 섬가꾸기 전문위원을 맡고 있는 윤미숙 위원은, 섬은 가장 낙후된 곳이며 가장 차별을 받는 곳이라고 지적하며, 도시와 섬의 교류, 소통을 통해 도시 청년 문제와 섬 인구 급감 문제를 해결해야 한다고 말했다.

목포대학교에서 20년 넘게 해양문화 활성화에 힘을 쏟고 있는 강봉룡 교수는 섬을 살리는 처방으로 섬에 대한 국민적 인식 개선, 연안여객선 공영제를 제안하며, 이를 수행할 기관으로 가칭 한국섬발전진흥원 설립을 주문하였다.

양영진 해양수산부 어촌어항과장은 섬 관광 활성화를 위해 연안여객 준공영제 추진을 국정과제로 추진하고 있다고 밝혔다.

도서종합개발계획을 담당하는 행정자치부 박천수 지역발전과장은, 섬 발전에 대한 다양한 시각이 존재하는 만큼 주민이 방향을 정하고 종합계획을 추진할 필요가 있다고 말했다. 또한 세월호사건 이후 강화된 주민등록증 확인 절차의 문제점은 곧바로 개선방안을 모색해 보겠다고 했다.

청중석에서도 의견이 쏟아졌다. 옹진군 북도면에 사는 주민은 지역에 학교가 없어 아이들이 영종도 소재의 학교에 다니는데, 날씨가 안 좋으면 배가 다니지 않아 결석하는 일이 잦다고 했다. 하지만 다니는 학교가 인천 소재라는 이유로 농어촌특별전형 혜택을 받지 못한다고 토로하였다. 전남관광협회 여수지부장은, 기술 발전으로 여객선의 안전성이 높아졌지만 법률 제한으로 다양한 유람선 운영이 어렵다며 법제도 개선을 촉구했다.

섬 관련 국회의원연구모임, 지방자치단체장협의회, 지방의회협의회, 중앙부처, 학계, 활동가, 주민 등이 모인 ‘지속가능한 섬 발전방안 모색 정책토론회’는 이렇게 끝을 맺었다. 섬에 대한 가치를 재확인하고 정부의 적극적인 지원과 법·제도의 정비가 필요하다는 것에 의견을 모았다. 이번 토론회를 계기로 대한민국 최전선에서 영토를 지키는 섬에 살고 있는 주민의 삶이 나아지고, 가고 싶은 섬이 되기를 기대한다.

– 정리 : 송정복 | 목민관클럽팀 연구위원 · [email protected]
– 정리 : 방연주 | 미디어홍보팀 선임연구원 · [email protected]
– 사진 : 박동명 사진작가