'지자체 사회복지지출 증가, 이대로 둘 것인가?' 경기연구원. 2016.6.

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'지자체 사회복지지출 증가, 이대로 둘 것인가?' 경기연구원. 2016.6.

익명 (미확인) 님 | 수, 2016/07/06- 11:03

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경기연구원. 2016.6. '지자체 사회복지지출 증가, 이대로 둘 것인가'.pdf

중앙과 지방의 사회복지 지출이 모두 증가하는 가운데, 지방정부의 사회복지 지출의 연평균 증가율은 13.4%로 중앙정부(8.7%)에 비해 상대적으로 급격하게 증가하고 있다.

이것의 주요 원인이 바로 지방자치단체의 사회복지사업 및 지출구조에 있는 것으로 나타났다.

중앙정부의 사회복지분야 국고보조사업의 재정부담률은 감소하고 있고(`06년 70.9% -> `14년 61.8%), 증가하는 신규복지사업으로 인해 지방의 매칭 부담이 지속적으로 커지고 있으며(2014년의 경우 기초노령연금, 장애인연금, 영유아보육사업 추진으로 총 6조 3,900만원의 지방대응비 부담이 있었음), 국고보조사업의 지방이양이 증가함에도 분권교부세의 증가가 미미하여 지방재정부담이 제도 도입 이전 50% 수준에서 70.5%까지 증가한 문제가 주요한 원인으로 보고서는 분석하고 있다.

특히 이번 보고서는 현재 인구가 정체되거나 줄고있으며 인구구조의 고령화로 인해 젊은 세대의 복지행정수요가 감소하고 있는 지방 시군보다 젊은 인구 유입이 활발하고 출생률이 높은 대도시를 갖고 있는 수도권 지자체의 재정부담이 앞으로 더욱 커질 것을 보여주고 있어, 앞으로 지방재정 개편과 관련해서 강한 시사점을 주고 있다.

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[좌담회] 정부의 지방재정 개편안에 대한 공개 긴급좌담회 개최

정부의 지방재정 개편안에 대한 공개 긴급좌담회 개최

정부 지방재정 개편안에 대한 문제점 분석
수원·성남시와 행자부에서도 참석해 토론

참여연대 조세재정개혁센터(소장 정세은 충남대학교 교수)와 박광온 국회의원(경기 수원정, 기획재정위원회) 박주민 국회의원(서울 은평갑, 안전행정위원회)은 오늘(6/16) 오전 10시 국회 의원회관 제3세미나실에서『정부의 지방재정 개편안 무엇이 문제인가?』긴급좌담회를 개최했습니다.

오늘 열린 좌담회는 정부가 지난 4월 22일 발표한 시 ‧ 군 조정교부금 배분 방식 변경과 법인지방소득세 공동세 전환에 대한 문제점을 분석하고 대안을 마련하고자 준비되었습니다. 본격적인 토론에 앞서 공동주최한 박주민 의원의 사회로 진행된 행사에서 공동주최한 박광온 의원, 축사를 한 변재인 더불어 민주당 정책위 의장, 김진표 의원들이 정부의 지방재정 개편안에 대한 견해를 제시했습니다.

정세은 참여연대 조세재정개혁센터 소장(충남대학교 교수)이 좌장을 맡아 진행된 토론에서는 정창수 나라살림연구소 소장이 ‘지방재정 개편안 평가와 지방재정 조정제도 개혁 방안’발제를 통해 시대변화를 반영하는 지방재정 구조 재편 필요하다고 밝히고, 이번 정부의 개편안으로 재정이 축소될 6개 지자체의 1인당 예산이 타 지자체 보다 오히려 적어 이번 개편안으로 1인당 세수입 기준으로 재정 열위가 되는 모순이 존재하는 등 현재의 지방재정현황에 관해 설명했습니다. 또, 일본·독일·스위스 사례 등을 포함하여 구체적인 대안을 제시하며 지방재정 개편이 필요하지만 현재의 중앙정부의 일방적 개편이 지방자치를 훼손시키므로 보편적 증세를 비롯한 재정마련 방안을 가지고 논의가 시작되어야 한다고 밝혔습니다.

이어진 토론에서는 유태현 남서울대학교 교수(기초자치단체 간 재정력 격차의 적정 해소방안), 조수진 참여연대 조세재정개혁센터 실행위원, 변호사 (4.22 지방재정개편안의 법적 문제점) 정정순 행정자치부 지방재정세제실장 (정부안의 추진 배경 및 경과 등), 염태영 수원시장 (정부 지방재정 개편의 문제점과 대안) 박재양 성남시 행정기획국장 (재정확충 방안 없는 지방재정 개혁은 허구)의 토론이 이어졌습니다.

TA20160616_자료집_지방재정개편안 무엇이 문제인가 좌담회(인쇄후수정).pdf

지방재정개편, 지방재정, 교부세

목, 2016/06/16- 11:44

132

[기획2] 분권과 지방자치 성숙에 따른 지역 복지재정의 현재와 방향

분권과 지방자치 성숙에 따른 지역 복지재정의 현재와 방향¹⁾

김승연 | 서울연구원 부연구위원

6‧13 지방선거에 본격 돌입해 있다. 지방자치분권이 급물살을 타고 있는 상황에서 새롭게 구성되는 민선 7기 지방정부의 책임과 역할이 이전과는 달라질 것으로 기대된다. 문재인 정부는 지난 해 지방자치분권을 위해 자치입법권, 자치행정권, 자치재정권, 자치복지권 등 4대 자치권의 보장을 약속한 로드맵을 발표했다. 입법‧행정‧재정 분권은 오랫동안 논의되어 온 아젠다인데 비해 ‘자치복지권’은 새롭게 등장한 것으로 사회복지 분권에 대한 정부의 강한 의지로 볼 수 있다. 지방분권은 우리사회의 오랜 염원이고, 정부의 의지도 강력하니 어떤 방식이던 추진될 것이다. 특히, 복지재정 부담 때문에 지방분권 이슈에서 ‘복지’가 중심에 있다. 이런 상황에서 지방분권을 위한 복지재정 구조를 어떻게 바꿔나가야 할지에 관한 진지한 논의가 필요하다.

정체된 지방분권 탓에 복지확대가 지방자치 ‘위기’로

외환위기 이후 우리나라 복지정책은 꾸준히 확대해왔고, 그에 따른 복지지출 또한 급성장해왔다. 최근 6년 간 정부의 사회복지지출이 총 세입보다 더 빠르게 증가했고, 지방부의 복지지출은 연평균 10.2%씩 늘어났다. 그 결과 2016년 지방정부의 복지지출 비율이 32.2%로 중앙정부의 31.9%보다 높아졌다.

주목할 점은 복지확대와 복지지출의 증가가 아니라 중앙정부와 지방정부의 재원배분 구조이다. 세입은 중앙과 지방 간 8대 2로 배분되는데, 세출은 4대 6 구조이다. 단순하게 말하면, 지방정부는 들어오는 돈의 20%만 가져갈 수 있는데, 지출할 돈의 60%를 책임져야 한다. 이건 누가 봐도 불공평한 구조이다. 게다가 2016년 국세와 지방세 비중이 7.6:2.4 수준을 유지하고 있지만 지난 25년 간 절대적 규모 격차가 상당히 커졌다. 국세와 지방세 차이가 1991년도 22.3조원에서 2016년도 167.1조원으로 7.5배 늘어났다.

갈수록 지방의 자주재원이 열악해지는데 복지지출 부담은 기하급수적으로 늘어나니 지방정부 입장에서 복지사업은 뜨거운 감자일 수밖에 없다. 물론, 모든 복지지출이 지방정부의 자체 재원으로 부담하는 건 아니다. 복지사업의 대부분이 보조금으로 운영된다. 그런데 복지사업 보조금은 지방정부에서 추진하고자 하는 사업을 보조하는 게 아니라 중앙정부가 추진하는 사업에 대해 일부 비용을 보조금으로 주고, 나머지는 지방정부가 부담하게 한다. 대표적으로 영유아 보육료지원 사업은 ‘보육 국가책임’이라는 대통령 공약사업으로 추진하면서 서울시는 20%, 지방은 50%만 중앙정부가 보조해주고²⁾, 더 많은 금액을 지방정부에서 부담하게 하여 2012년부터 수년간 예산 갈등을 겪은 것이다.

이렇게 지방 세입원은 변하지 않으면서, 복지 지출 부담이 늘어나는 상태가 지속되면 지방정부 입장에서는 가장 먼저 자체 복지사업을 축소할 수밖에 없다. 기초 연금과 같은 국고보조사업 매칭비 때문에 당해 연도에 필요한 복지예산을 본예산에 편성하지 않고, 매년 추경편성을 반복하거나 신규 자체 복지사업은 엄두도 내지 못하는 기초 자치단체도 속출하고 있다. 이렇게 복지 확대가 지방자치의 위기로 작용하고 있다.

실효적 재정분권을 위해서 지방분권형 재정관계로 변화해야

지방분권 과제 중 재정분권 논의가 가장 활발하다. 요즘에는 ‘실효적 재정분권 실현을 위한 지방세 확충방안’을 키워드로 하는데, 그동안 정부가 추진해왔던 실속 없는 지방세 확충을 이번에는 확실하게 개선하겠다는 강력한 의지다. 지방자치, 자치복지 실현을 위해 지방재원 확충은 핵심 과업이다. 하지만 현재와 같은 중앙집권적 재정구조를 유지한 상태에서 지방세를 늘리는 것은 밑 빠진 독에 물 붓기가 될 수 있다.

지방정부의 복지사업의 90%(재정기준) 이상이 국고보조사업이다. 다른 분야에 비해 복지분야의 국고보조사업 비중이 가장 높다. 그런데 국고보조사업은 지방위임사무로 지방분권에 가장 역행하는 방식이다. 국고보조사업과 같이 중앙정부의 표준화된 지침에 따라 지방정부가 업무를 처리하는 것은 ‘지방행정’일 뿐 ‘자치행정’이라고 할 수 없다. 게다가 이런 사업체계는 중앙정부와 지방정부 모두가 피곤한 구조이다. 중앙정부는 수많은 세부사업에 대한 지침을 만들고, 세부사업별로 17개 광역단체와 234에 이르는 기초단체의 예산집행을 모두 관리해야 되는데 거의 행정낭비 수준이다. 한편 지방정부는 사업을 직접 운영하는 과정에서 융통성의 여지가 거의 없다. 일례로, 어린이집 운영비 지원 예산이 남고, 어린이집 교사 인건비 지원예산이 부족하더라도 남은 운영비 예산을 교사 인건비로 쓰기 어렵다. 또한 지방정부는 정부 지침에 따라 사업을 하다 보니 자체 사업을 기획할 행정여력도 부족하고, 사업 기획력이 요구되지도 않는다.

따라서 중앙집권형 사업구조와 재정방식을 탈피해야 한다. 그 방식은 전국적‧보편적인 사회보장은 중앙정부의 재정부 담을 높여 정부 책임을 강화하고, 지역적‧선별적인 사업은 지방정부가 전적으로 책임지도록 한다. 그리고 중앙과 지방의 공동사무는 현행 사업별 보조금 방식에서 포괄보조금 방식으로 전환하여 지방정부의 자율성을 높여준다. 더불어, 중앙과 지방정부의 사회복지기능 분담이 요구되는 사회서비스는 부분적으로 성과계약 방식을 고려해볼 만하다. 이를테면, 영유아 보육과 관련하여 영유아 보육료, 어린이집 지원, 종사자 보수교육 등을 개별 사업별로 보조금을 주는 것이 아니라 한꺼번에 묶어서 단위사업으로 보조금을 지급하되, 지방정부의 자체 운영에 맡겨 스스로 책임을 지도록 하고, 그 성과에 따라 예산규모를 재조정하는 방안이다. 만약 지방정부가 적극적으로 지역의 문제를 해결한다면, 복지지출 확대에 따른 ‘재정인센티브’ 제공하는 것이다. 이렇게 변화된다면, 수직적·경직적 재정관계에서 어느 정도 탈피하여 지방정부의 자율성을 높이면서 중앙정부의 불필요한 업무를 줄일 수 있다.

이런 방식은 미국의 2세대 정부 간 재정관계 이론을 통해 전파된 것이다. 하지만 우리나라에서 포괄보조금으로의 전환과 성과계약형을 모색할 때는 미국 연방정부가 주와 지방정부에게 재정부담을 전가하려했던 정치적 의도와 시장주의적 요소를 강조하려 했던 맥락과는 다르게 접근해야 한다. 자칫 지방분권의 명분하에 중앙정부의 역할을 축소시키는 것은 바람직하지 않다. 오히려 중앙정부의 책임을 높이면서 지방정부의 자율성을 확대시키는 전략이 필요하다.

지방분권형 재정관계를 위해 ‘국고보조사업의 분권형 구조조정’과 ‘성과책임형 포괄보조제도 도입’을 검토해 볼 만하다. 국고보조사업의 분권형 구조조정을 위해 정부 책임성이 강조되는 사업은 과감하게 국가사업으로 전환하고, 지역성이 강조되는 사업은 지방정부가 책임지도록 복지사업의 재정비가 필요하다. 고제이(2013)의 국가와 지방자치단체 간 사회보장 책임사무 재배분에 따른 정책효과 분석에서 2013년 보건복지부 국고보조사업 중 생계급여 등 23개 사업을 국가 고유사업으로 전환하고, 어린이집 지원, 방과후돌봄 등 18개 사업을 지방 고유사업으로 재분류한 경우, 순 지방재정부담이 약 1.1조 원 감소하는 것으로 나타났다. 특히 서울이나 부산 등 가장 많은 사회복지 지출수요가 있지만 상대적으로 낮은 기준보조율이 적용되는 지역의 재정 부담이 상당히 감소할 것으로 예상된다. 중앙정부와 지방정부 간에 복지사업이 어떻게 재배분하느냐에 따라 지방비부담이 감소할 수도 있고, 증가할 수도 있다. 중요한 것은 복지사업 배분에 따른 경비 전액보상의 원칙이 적용되어햐 한다. 프랑스는 1982년 신지방자치법의 시행과 더불어 1983년 사무배분법을 도입하면서 지방정부의 권한과 사무 기능이 증가한 만큼 재정지출 부담 역시 증가하였다. 이에 지방이양에 따라 증가한 재정 부담을 국가가 보전해주는 내용을 1983년 사무배분법과 2003년 헌법에 규정하였다. 재정보전 방식은 일반 경상교부금(La dotation globale de fonctionnement)이며, 지방정부가 국가로부터 이양된 권한을 수행하는데 필요한 재정을 매년 새로 계산하여 배분하도록 하였다. 프랑스의 경험과 같이 복지사업을 재편하는 경우, 그에 수반되는 경비가 전액 보상될 수 있도록 하는 것이 중요하다.

또한 세부 사업별 보조금 체계로 되어 있는 중앙집권형 재정구조를 개선하기 위해서 성과책임형 포괄보조제도 도입을 검토할 필요가 있다. 포괄보조제도는 협의적 차원부터 광의적 차원까지 다양하게 검토될 수 있다. 현행 국고보조사업 중 지역성 성격이 강하고, 사업대상이나 분야가 유사한 사업을 묶어 포괄보조금으로 하는 협의적 방식도 있고, 지방교부세 제도 내 사회복지수요 비중에 해당하는 재원을 통합하여 지방교부세 제도와는 별도의 사회복지분야 재정지원제도를 신설하는 광의적 대안이 고려될 수 있다. 중요한건, 정부의 이전재원을 줄이지 않으면서, 지방정부가 복지분야에 재원을 투입할 수 있도록 사용범위를 한정하는 효과를 갖는 방식으로 검토되어야 한다. 유사하게 참여정부 때 지방이양 사업에 대해 분권교부세를 운영한 바가 있다. 당시 분권교부세는 사용범위는 한정했지만, 분권교부세 재원을 내국세의 0.83%로 고정시켜 시간이 지날수록 정부 지원금이 상대적으로 감소하여 사회복지계의 반발만 키웠다.³⁾ 따라서 포괄보조금 제도 도입을 위해서 정교한 설계와 순차적 접근이 필요하다. 외부효과가 상대적으로 작게 나타나고, 지역적 상황에 민감한 시설운영과 일상생활지원 서비스 등은 기존의 개별보조보다 포괄보조금(block grant) 형태가 바람직하다고 할 수 있다. 단기적으로 지방정부의 책임성을 요하는 사업에 포괄보조금을 적용하고, 제도가 정착된 후 중앙정부와 지방정부의 공동 책임이 요구되는 사업들에도 확대해 나가는 것이 바람직하다.

맺으며

앞선 복지국가의 경험을 보면, 지방분권은 복지축소의 상황과 함께 있었다. 그런 학습효과 때문인지 지방분권이 복지발전에 긍정적인지에 대해 확신이 없다. 더욱이 ‘분권과 지방자치’가 미성숙한 상태에서 지역 복지재정을 늘리고, 권한을 강화하는 것이 바람직한지도 모르겠다. 지방분권을 강력히 주장하는 지인 연구자에게 이런 고민을 말했더니 ‘아들을 수영선수로 키우겠다고 수영장에 보내놓고, 물에 빠질까 겁나서 수영장 안에 못 들어가게 하는 거라고’ 답을 해줬다. 대한민국 건국부터 지방자치제는 만들어 놓았지만, 그동안 ‘지방자치’를 인정해 본 적이 있을까? 복지국가로 발전하는데 지방정부의 역할은 매우 긴요하다. 왜냐하면, 지역은 복지를 집행하는 가장 기초적인 단위이자 동시에 주민들과 접촉하는 접점이다. 특히, 서비스 중심의 복지체제로 갈수록 지방정부의 역할은 더욱 중요할 수밖에 없다. 지방정부는 지역주민의 욕구에 가장 민감하게 반응하고, 빠르게 대응할 수 있기 때문이다. 또한 최근 우리나라의 사회서비스 확대는 지방정부가 지역주민의 복합적 욕구에 대응한 결실이기도 하다. 경기도의 무한 돌봄과 위스타트 사업이 중앙정부의 통합사례 관리와 드림스타트 사업으로 확대되었고, 서울시의 찾아가는 동주민센터가 전국화 되고 있다. 또한 성남시와 서울시의 청년수당이 정부의 소득보장 확대에 군불을 지폈다. 이렇게 지역의 노력이 복지발전에 동력이 되고 있다.

1) 이 원고의 현황과 정책제언은 저자가 연구한 ‘지방분권 시대의 중앙-지방 간 복지사업 역할분담 재정립 방안 연구’의 내용을 일부 재정리 한 것임.

2) 2014년부터 국고보조율이 서울시 35%, 지방 65%까지 인상되었다.

3) 2006년부터는 내국세의 0.11%가 추가 배정되어 내국세의 0.94%로 증가하였다

복지동향, 김승연, 지방재정, 복지재정, 복지분권, 지방분권, 권력감시

금, 2018/06/01- 14:51

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[보도자료] 적폐연장이 뻔해보이 암울한 민선 7기 강원 도정

대표적 환경 적폐사업으로 평가되는 설악산 오색 케이블카 사업이 6.13 지방선거 공약에서 다시 표출되고 있다. 평창 동계올림픽 알파인 경기장...

보도자료, 6.13 지방선거, 가리왕산복원, 강원도, 설악산케이블카, 정창수, 최문순, 평창동계올림픽

월, 2018/06/11- 14:51

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[보고서] 생태계서비스 정책 도입을 위한 자연환경예산 체계 분석 및 재원조달 방안

[보고서]

생태계서비스 정책 도입을 위한 자연환경예산 체계 분석 및 재원조달 방안

연구기관명 나라살림연구소

연구책임자 정 창 수

연 구 원 이 왕 재

박 현 숙

이 상 민

연구보조원 박 승 만

백 연 주

1장. 연구의 개요

1절. 연구의 배경 및 목적 ··············································· 3

2절. 연구의 범위 및 내용 ·············································· 3

1. 중앙정부 자연환경 분야 정책과 재정 현황 분석 및 시사점 도출 ··························· 3

2. 자연환경 예산의 단기-중·장기 재원 확보 방안 제시 ···················································· 4

3. 생태계서비스지불제 정책 도입을 위한 세입·세출 구조 제안 ····························· 5

4. 조사 및 분석 방법 ························································ 6

3절. 기대성과 및 향후계획 ································ 6

2장. 생태계서비스와 동향

1절. 생태계서비스의 개요 ················································· 9

1. 생태계서비스의 개념 ··········································································· 9

2. 생태계서비스전략의 추진배경 ······························································ 11

3. 생태계서비스전략의 위상 및 근거 ······················································ 11

4. 생태계서비스전략의 비전 및 목표 ······················································ 12

2절. 국외동향 ···································································································· 14

1. 유럽연합의 생태계서비스전략 ······························································ 14

2. 생태계서비스 주요 평가 ·········································································· 14

3. 환경보호 및 생태계서비스 관련 협약 ················································ 16

3절. 국내동향 ···································································································· 17

1. 환경부 ············································································································· 17

2. 농식품부 ········································································································ 19

3. 산림청 ············································································································· 19

4. 해수부 ············································································································· 22

4절. 시사점 ········································································································· 24

1. 국외동향 시사점 ·························································································· 24

2. 국내동향 시사점 ·························································································· 25

3장. 국내·외 생태계서비스지불제 관련 제도

1절. 생태계서비스지불제 개요 ··································································· 29

1. 생태계서비스지불제(PES)의 개념 ························································ 29

2. 생태계서비스지불제(PES)의 의의 ························································ 29

3. 생태계서비스지불제(PES)의 관련 제도 유형 ··································· 30

2절. 환경부 생태계서비스지불제 관련 제도 ········································· 31

1. 생물다양성 관리계약제도 ········································································ 31

2. 생태계보전협력금 ······················································································· 34

3. 물이용부담금제도 ······················································································· 40

4. 국립공원 내 생태우수지역 보전 이용금 징수 시범사업 ············· 43

3절. 타부처 생태계서비스지불제 관련 제도 ········································· 47

1. 농식품부의 농업직접지불제도 ······························································· 47

2. 농식품부의 농지보전부담금 ··································································· 49

3. 농식품부의 대체초지조성비 ··································································· 52

4. 산림청의 대체산림자원조성비 ······························································· 54

5. 해수부의 해양생태계보전협력금 ·························································· 56

6. 국토부의 개발제한구역보전부담금 ····················································· 60

7. 기타 생태계서비스지불제 관련법 ························································ 63

4절. 국외 생태계서비스지불제 관련 제도 ·············································· 64

1. 코스타리카의 산림환경서비스 지불제 ··············································· 64

2. 일본의 생태계서비스지불제(산림환경세) ·········································· 73

5절. 시사점 ·········································································································· 75

1. 환경부 관련 제도의 시사점 ····································································· 75

2. 타부처 관련 제도의 시사점 ····································································· 78

3. 해외 관련 제도의 시사점 ·········································································· 81

4장. 환경부의 자연환경정책과 재정

1절. 자연환경정책의 개요 ············································································ 85

1. 자연환경정책의 개념 및 범위 ······························································· 85

2. 자연환경보전계획의 개요 ······································································ 86

3. 국가 생물다양성 전략의 개요 ······························································· 94

2절. 자연환경정책 대상 사업 분석 ·························································· 96

1. 환경부 자연보존국의 제3차 자연보존기본계획 대상사업 ········ 97

2. 환경부의 국가생물다양성전략 대상 사업 ········································ 98

3. 환경부의 생태계서비스 대상 사업 분석 ··········································· 104

3절. 자연환경정책관련 재정현황 분석 ··················································· 106

1. 환경보호지출 통계 중 생물다양성 보호 지출 ································· 106

2. 국가재정운용계획 ······················································································· 108

3. 2018년 환경부 세출 예산 ········································································ 109

4절. 시사점 ········································································································· 118

1. 자연환경정책의 시사점 ············································································ 118

2. 대상 사업 분석 시사점 ·············································································· 118

3. 자연환경정책 재정분석 시사점 ····························································· 119

5장. 자연환경 예산의 재원 확보 방안 및 모델제안

1절. 재원확보 방향 ··························································································· 123

1. 설치 목적에 부합하는 세입 재원 운용 필요 ····································· 123

2. 기본 계획과 사업 예산의 연계성 확보 ················································ 123

3. 환경부의 재원배분의 컨트롤타워로서의 역할 강화 ······················ 124

2절. 재원확보 방안 ··························································································· 124

1. 기존 재원에서 생태계서비스지불제 재원 확보 ······························· 125

2. 새로운 재원 확보 ························································································· 125

3. 중장기 방안 ···································································································· 128

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추천 보고서

목, 2018/09/06- 16:19

[연속세미나/후기] 지역희망, 고향사랑기부제도로 잇다

희망제작소는 시민연구공간 희망모울 오픈 기념으로 연속세미나를 진행하고 있습니다. 지난 7월 26일에는 ‘지역희망, 고향사랑기부제도로 잇다’라는 주제의 포럼이 열렸는데요. 고향사랑기부제도의 개념, 사례, 국내 도입과 추진 등에 관한 다양한 이야기를 들을 수 있었습니다.

고향사랑기부제도, 활발한 논의의 장(場) 필요해

일본에서 시작한 고향사랑기부제는 지역소멸 위기의 대안으로 떠오르고 있습니다. 문재인 정부의 100대 국정과제에 포함되었으며, 정부는 지난해 고향세 관련 법안을 마련하였습니다. 2018년 상반기에 국회에서 이 법안을 통과시켜 2019년부터 시행한다는 일정을 잡고 있다고도 밝혔는데요.

이번 세미나의 좌장을 맡은 옥세진 희망제작소 부소장은 11개의 고향세 관련 법안이 제정 또는 개정을 위해 국회에 계류 중이라고 말했습니다. 하지만 관련 논의가 진척되지 않고 있으며, 정책으로 도입하기 위해서는 세부 사항 조정에 관한 논의가 필요하다고 언급했습니다.

지역소멸 원인은 대도시, 수도권 중심 정책

첫 발제를 맡은 박상헌 강원발전연구원 선임연구위원은, 지역소멸 즉 인구감소 현상이 심화하는 현 상황을 직시하면서, 그에 대한 방안을 모색하는 사례로 일본의 고향납세 제도를 분석 연구하게 되었다고 말했습니다.

“많은 사람들이 지방, 고향에서 태어나 자라면서 교육을 받습니다. 대학진학을 위해 더 나은 곳을 찾다 보니, 대도시나 수도권 지역으로 이동하게 되죠. 이후 고향으로 돌아오면 좋은데, 대개는 학교를 다녔던 지역에서 취직하고 살아갑니다. 지방은 결국 사람을 키우는 돈만 들이고, 사람들은 돌아오지 않는 상황이 생기지요.“

일본의 고향납세는 (세금이나 기부든 형태에 상관없이) 자발적으로 고향에 기부를 할 수 있는 여건이 만들어 지면 어떨까 하는 취지로 2008년에 생겼다고 합니다. 어떤 장단점이 나타나고 있는지 일본 지자체 사례를 통해 소개했습니다. 이어 한국의 고향사랑기부제도 도입 방향에 대해서도 정리했습니다. 그 내용은 아래와 같습니다.

– 도입목적 : 열악한 지방재정 보완, 지역 간 재정격차 해소 및 지역 공동체 활성화
– 고향개념 : 기부하고 싶은 지역을 고향으로 봄
– 접근방식 : 거주지와 기부지역이 상이 하므로 조세원칙 준수하기 위해 기부금으로 접근
– 도입방법 : 타 법안의 개정보다, 고향사랑기부제법 제정과 기부제도로 도입
– 도입범위 : 대도시와 지방 간 재정 격차 해소 위해, 열악한 지자체로 한정하는 것이 바람직
– 기부금 사용분야 지정 : 사용목적을 선택 가능하도록 도입
– 접수가능 자치단체 : 재정자립도가 취약한 광역 및 기초자치단체로 한정
– 답례품 제공 여부 : 지역특산물을 활용한 답례품은 허용하고 상한 및 가이드라인 제시
– 답례품 제공 한도 : 기부금 특정비율 이내로 답례품 제공할 수 있게 하여 답례품 폐단 방지
– 접수 홍보 방식 : 지역 일자리 창출과 지역활성화 위해 지방이 재량적으로 운영할 수 있게 하고, 행정안전부는 지침 및 가이드라인 제시
– 지원조직구성 : 반드시 필요하고 일자리 창출 차원에서 자유롭게 창업할 수 있도록 개방
– 국세와 지방세의 세액공제 방법 : 국세와 지방세 동시 공제, 일본과 같은 자기부담금은 도입하지 않는 것이 바람직
– 국세와 지방세의 세액공제 비율 : 일본과 같은 방식이 바람직하나 대도시의 이해와 협력이 필요(국세(20%)와 지방세(80%) 동시 공제하나, 경제적으로 기부자가 거주하는 거주지로부터 기부하는 지자체로 세금이전 효과 발생)

수평적 구조 재정지원 확대 방안, 패러다임 전환 계기 가능

유선종 건국대 교수가 두 번째 발제를 이어주었습니다. 일본 고향세 현황을 통한 시사점과 고향세에 대한 찬성과 반대 논리를 일목요연하게 정리한 발제가 흥미로웠습니다. 그 내용은 아래와 같습니다.

■ 찬성논리
– 납세자에게 납세액 및 납세지에 대한 선택권을 부여함으로써 지방자치 원칙에 중대한 패러다임의 전환
– 고향의 중요성을 깨우치고 출향 인사의 애향심을 고취함으로써 국민정서 함양에 이바지
– 지방자치 단체 간 경쟁을 촉진 시킴으로써 지방경영시대의 특성을 발휘
– 지역산업과 전통산업의 활성화
– 지역 간 세수 격차 완화 및 재정 격차 축소, 지역 균형발전 등에 이바지
– 태어나고 자란 고향을 떠났어도 그 지역에 공헌 가능
– 조례 등으로 사용처 한정하고 있는 곳 많기에, 현재 주소지라 하더라도 세금 사용처에 대해 납세자가 관여할 수 있음
– 납세가 아니라 기부금 세제의 일환

■ 반대논리
– 이론적, 제도적 기반이 취약하여 조세원칙, 지방자치 원칙, 납세자 형평성 원칙 등에 위배된다는 법․제도상의 문제점
– 세원의 제로섬으로 피해를 보는 지방자치단체가 발생하기 때문에 지역 간 갈등이 심화하고 유치경쟁이 과열될 우려
– 고향세는 강제성이 없는 선택사항이기에 세수 예측성이 부정확하고 세수추계가 불안정하다는 점에서 세수 안정성을 훼손할 가능성
– 고향사랑에 호소하는 것은 현세대 출향민을 대상으로 하는 단기적 방편일 뿐으로, 고향에 대한 개념이 희박해지는 차세대까지 강요하기는 어려움. 즉, 지속가능성 문제로 장기적 정책대안이 될 수 없음
– 고향에 대한 정의가 불명확할 뿐 아니라, 적용대상이 광역인지 기초인지가 명확하지 않음
– 주민세의 수익자부담 원칙에 위반
– 지자체의 세무행정 부담이 증가
– 근본적인 지방 활성화, 격차 시정을 위한 대책이 아님

발제가 끝난 후 토론을 시작하였습니다. 토론자들은 다양한 입장과 관점에서 고향사랑기부제도를 바라보았습니다.

지역경제 활성화의 마중물 될 수 있어

이상범 전국시군구청장협의회 선임전문위원 : “고향세 도입에 대한 반대 논리와 여러 문제점이 있지만, 수평적인 조세 이전과 지역경제 활성화의 측면에서 바라봐야 합니다. 이에 세액공제 전액 한도도 20만 원으로 상향하고, 답례품도 기부금의 40% 한도로 허용하는 방식으로 도입해야 합니다. 제도적, 원칙적으로 세수 형평성의 원칙에 맞지 않고, 답례품이 과하다는 부작용만을 생각하기보다 긍정적인 측면을 바라봤으면 합니다.”

행정의 충분한 준비 필요해

문병태 순천시청 세무행정팀 팀장 : ”그간 부서 차원에서 고향세 도입에 대해 긍정적으로 보고 그에 대비해 스터디 및 도입을 위한 논의를 펼쳐왔습니다. 기부금 방식으로 수입처리를 한다면 세입 및 재정처리를 어떻게 봐야 할지 검토와 논의가 필요합니다. 고향사랑기부제도가 법령으로 도입되었을 때, 지방자치단체에서 적용하려면 조례 제·개정, 인력배치, 답례품 준비 등 6개월 이상의 시간이 소요될 것으로 예상됩니다. 지속성을 담보하기 위해 기부대상 지자체에 대한 명확한 선정, 인력 운용 및 활용에 대한 충분한 준비시간, 일정 금액 이상의 기부금 접수를 심사할 수 있는 프로세스 마련, 기부대상자의 범위 또한 지역 연고가 아니라 자유롭게 원하는 지역에 기부할 수 있게 하는 등의 제도가 필요합니다. 아울러 답례품 제공에 대한 상한선과 가이드라인 마련, 제도와 수납․답례품 제공 등을 관리하고 운영할 수 있는 원스톱 시스템 개발도 이뤄져야 합니다.“

선(先) 자치분권, 재정분권 후 고향사랑기부제도 검토해야

송창석 수원시정연구원 기획조정본부장 : ”중앙정부에서 재정분권 여건을 조성하지 않는 상황에서의 도입은, 한 지방자치단체에서 다른 지방자치단체로 재정 이전을 시켜주는 착시현상을 불러일으키는 것과 같습니다. 답례품 선정의 경우 자치단체 공무원과 답례품 생산자 간 특혜시비 등의 우려 지점이 있습니다. 답례품 유통과 운영에 대해서도 각 시군구의 자치단체를 통해서 할 일만은 아닐 수 있으며, 지역재단이 지정 기부를 하면서 해당 사업을 할 수 있도록 지원하는 것이 필요합니다. 지역에서 배분할 수도 있다고 보기에, 자치단체가 아닌 지역재단의 활성화를 위한 도구 차원으로 접근하면 좋겠습니다. 도농상생 차원에서 획기적인 제도를 시행해야 하는 것은 중요하지만, 근본적인 문제를 먼저 해결하는 것이 우선입니다. 끝으로 현재 베이비붐 세대에게는 적절할지 모르나, 밀레니엄 세대에게는 고향의 개념이 다를 수 있는 상황도 인지해야 합니다.“

끝으로 청중석의 한 지역재단 관계자가 추가 제언을 했습니다. 여러 우려가 있지만 제도와 법으로 보완할 수 있다고 보고, 지속적이고 깊은 토론을 하다보면 좋은 방안이 많이 강구될 수 있다고 말이지요. 잘 설계한다면 긍정적인 지역사회를 만드는 데 일조할 수 있을 것이라는 이야기도 덧붙였습니다.

지역과 지역 간, 지역과 중앙 간의 재정격차는 여전히 커지고 있으며, 지방소멸에 대한 우려는 계속해서 커지고 있습니다. 고향사랑기부제가 지방재정의 가뭄에 단비 효과를 넘어 지역활성화의 마중물이 될 수 있도록 다양한 논의와 활동이 진행돼야 할 것입니다. (세미나 자료집 다운받기)