고용노동부, 고용노동행정개혁위 권고안 즉각 이행하라

고용노동행정개혁위, 최종 조사결과 및 권고안 발표

근로감독 행정개선, 5인 미만 사업장 근로기준법 적용 확대 등 이행해야

전교조 합법화, 현대·기아차 직접고용 등 노동행정 적폐 청산 방안 담겨

어제(8/1) 고용노동행정개혁위원회(위원장 이병훈, 이하 위원회)는 9개월 동안의 활동을 마치고 최종 조사결과 및 권고안(https://bit.ly/2vfgriD)을 발표하였다. 위원회는 전국교직원노동조합(이하 전교조) 법외노조 문제와 현대기아차 불법파견 문제에 대한 해결을 포함해 고용노동행정의 정책결정·집행과정의 부당 행위 및 불합리한 제도에 대한 개선을 고용노동부 장관에게 권고했다. 참여연대는 지난 정부에서 자행된 부당하고 불합리한 문제를 드러내고 고용노동행정 적폐 청산의 계기를 마련한 위원회의 활동과 권고안에 공감하며, 고용노동부가 위원회의 조사결과를 수용하고 권고안을 즉각 이행할 것을 강력히 촉구한다.

위원회는 지난 9개월간의 활동을 통해 고용노동행정의 적폐를 청산하기 위해 구성된 위원회의 출범 목적에 충분히 부합하는 최종 조사결과를 제시했다. 구체적으로 위원회는 최종 조사결과 발표를 통해 △불시 근로감독의 원칙·근로감독에서의 투명성과 공정성 제고 등 근로감독 행정 개선, 임금체불 사용자에 대한 제재 강화 등 임금체불 행정 개선, △근로기준법 시행령 개정을 통한 5인 미만 사업장 근로기준법 적용 확대, △노조 설립과 유지·활동을 제약함으로써 노동권 침해 요소가 있는 노조법 시행령(제9조 제2항, 제7조) 폐지, △행정관청의 단결권 제한 실태 개선, △'불법 파견' 현대・기아차에 직접고용 명령, △이마트 노조의 근로감독 청원 관련하여 근로감독청원심사위 심사 실시, △이명박・박근혜 정부 당시 노조 무력화・부당개입 정황에 대한 진상조사 및 부당노동행위 개입 제재조치 제도화, △산업재해 판정 독립성 강화 및 산재입증 관련 노동자 권리 확대’ 등의 방안을 고용노동부 장관에게 권고하였다. 권고안은 노동기본권 탄압 등 노동행정 적폐를 청산하고 불합리한 제도를 개선하기 위한 방안을 제시하고 있으며, 참여연대를 비롯한 시민사회단체가 지속적으로 주장해온 내용들이 상당부분 담겨 있다. 

근로감독 제도는 ‘노동자의 권리’와 ‘노동조건’이 제대로 보장·이행되고 있는지를 관리·감독하는 고용노동부의 노동행정으로서 노동권 보호와 관련해 중요한 의미가 있다. 미조직 노동자의 권리를 보호하고, 불법파견·간접고용이 양산하는 노동권 사각지대의 문제들을 해결하기 위해서 위원회가 권고한 근로감독 행정개선의 빠른 이행이 필요하다. 매년 수십만 명이 피해를 겪고 있는, 경제 규모에 비해 지나치게 규모가 큰 심각한 임금체불 문제에 대한 위원회의 권고인 '임금체불 사용자에 대한 제재 강화와 체불청산 업무 효율화'를 시행하기 위한 제도 개선안도 시급히 마련되기를 기대한다. 또한 최근 법제처가 “불합리한 차별법령”으로 본 5인 미만 사업장에 대해 부분 적용되는 현행 근로기준법에 대한 위원회의 개선 권고도 중요한 지점이다. 

위원회는 또한 전교조에 대한 '노동조합 아님 통보' 문제를 해결하기 위해 ①직권으로 취소하거나 ②노동조합 및 노동관계조정법 시행령 제9조 제2항을 조기 삭제할 것을 권고하였다. 이는 헌법이 보장하는 노동기본권을 부정한 박근혜 정부의 위헌적인 조치를 바로잡기 위함이다. 하지만, 고용노동부 장관은 입장문을 통해 법외노조 통보의 문제나 시행령 개선 필요 의견에 공감한다면서도 직권취소에 부정적인 의견을 밝히고, 전교조 문제가 조속히 해결될 수 있도록 최선의 노력을 다할 계획이라고 강조했다. 해직자가 조합원이면 노동조합이 아니라는 이전 정부의 결정은 노동조합의 자주성을 앗아가는 반헌법적 행위였던 만큼 전교조에 대한 ‘노조 아님 통보’는 어떤 방식으로든 당장 철회되어야 한다. 근본적 해결책 마련을 이유로 당장의 실행가능한 방안을 미뤄서는 안 된다. 전교조 문제의 조속한 해결은 위원회 권고안의 즉각적인 이행이다. 

위원회의 출범 목적이 최종적으로 달성되기 위해 남은 것은 고용노동부의 실천이다. 고용노동부는 위원회의 조사결과와 권고안을 수용하고 권고안을 즉각 이행해야 한다. 위원회의 조사결과를 통해 지난 이명박・박근혜 정부 당시, 노동자 권익을 보호해야 할 노동행정이 노동자 탄압을 위해 작동하는 등 고용노동행정의 적폐가 만연했다는 점이 사실로 드러났다. 노동자를 보호해야 하는 행정기관이 삼성 등 재벌권력과 유착하면서 오히려 노동자들을 괴롭혀왔다는 현실에 개탄을 금할 수 없다. 잘못이 반복되지 않고 노동이 존중받는 사회가 도래할 수 있도록, 고용노동부는 각고의 노력으로 내부 개혁에 임하여 새롭게 거듭나야 한다. 이를 위해 고용노동부는 위원회의 권고를 하루 빨리 이행해야 할 것이다. 끝.

논평 [원문보기/다운로드]

고용노동부의 임금체불 노동행정 개선 방향¹

송은희 | 참여연대 노동사회위원회 간사

“저도 아르바이트 하면서 사장님이 망해서 월급을 떼인 적도 있다. 사장님이 같이 살아야 저도 산다는 생각으로, 임금을 떼였지만 노동청에 고발하지 않았다. 우리사회의 공동체의식이 같이 함께 살아야 한다는 게 필요한 때가 아닌가 생각하게 된다.”²

국민의당 원내수석부대표인 이언주 의원이 지난 7월 25일, 국민의당 원내대책회의에서 한 발언이다. 발언이 문제가 되자 이언주 의원은 “저의 경험에 비춰 사장이 망하니 월급 달라고 할 데가 없고 법적으로 대응을 해도 실익이 없다”고 해명했다. 위 발언과 해명 모두 이언주 의원이 임금체불 관련 노동행정에 대해 얼마나 무지한지를 보여주었다. 우리 사회는 이미 20년 전인 1998년, 임금체불을 사업주와 노동자의 채권채무 관계로만 바라보는 것을 넘어 노동자의 생존권 보장의 차원에서 체불 문제를 바라보는「임금채권보장법」을 만들었다. 기업의 도산으로 인하여 임금을 지급받지 못하고 퇴직한 노동자에게 국가가 임금채권보장기금을 활용하여 일정 범위의 임금 등을 미리 지급하는 임금채권보장 제도를 도입한 것이다. 우리 사회는 임금체불 피해를 방관하는 공동체가 아님을 이미 오래 전에 선언한 것이다.

임금채권보장제도 이외에도 임금체불 피해를 입은 노동자를 구제하기 위한 여러 제도들이 있다. 대한법률구조공단을 통한 무료법률소송 지원제도, 고용노동부의 시도별 지방고용노동청을 통한 신고 접수와 근로감독 제도 등이 그것이다. 그러나 이런 제도들에도 불구하고 우리나라의 임금체불 문제는 매우 심각하다. 임금체불액과 임금체불 피해노동자수는 매년 기록을 경신하고 있다.

임금체불 실태

노동자가 직접 고용노동부에 신고한 사건(이하 ‘신고사건’) 기준, 2016년 임금체불 피해 노동자(이하 ‘피해 노동자’) 수는 32만 명, 임금체불액은 1조 4천 2백억 원이다. 여기에 고용노동부의 사업체 근로감독으로 적발된 임금체불의 경우를 포함하면 피해 노동자는 50만 명, 임금체불액은 1조 5천 7백억 원이다. 매해 수십만 명이 임금체불 피해를 겪는 상황을 해결하기 위한 체불사업주 명단 공개 등 개선책을 마련하고 있다고는 하지만 상황은 개선되지 않고 있다.

우리나라의 임금체불 문제는 다른 나라와 비교하면 그 심각성이 더 분명하게 드러난다. 2014년 기준으로 우리나라의 임금체불액은 일본의 9~10배 정도³인데, 일본의 경제·인구 규모를 감안하였을 때 우리나라의 임금체불액은 일본의 최대 30배에 이른다는 추정을 할 수 있다. 아래에서는 만연한 임금체불 문제의 한 원인을 고용노동부의 노동행정을 중심으로 살펴보고자 한다. 

시정지시로 끝나는 임금체불 관련 근로감독

근로감독제도는 「헌법」과 「근로기준법」, 「최저임금법」 등과 같은 노동관계법령이 명시하고 있는 ‘노동자의 권리’와 ‘노동조건’이 실제 현장에서 제대로 보장·이행되고 있는지 여부를 관리·감독하는 고용노동부의 노동행정이다. “노동법 준수를 위해서는 당사자의 스스로 노력과 책임에 맡기는 것보다 국가의 근로감독과 그 책임이 1차적으로 중요”하다.⁴ 근로감독을 위해 고용노동부와 그 소속기관은 ‘근로감독관’을 두고 있으며, 근로감독관이 수행하는 직무의 구체적인 내용과 방식 등은 「근로감독관집무규정」⁵에 규정되어 있다. 

임금체불의 사전예방 차원에서 ‘근로감독’은 매우 중요하다. 임금체불과 관련된 근로감독관 집무규정은 아래와 같다. 

2016년 한 해 동안 근로감독을 통해 적발된 임금체불은 14,776건, 피해 노동자의 규모는 17만 5천 명으로, 임금체불 관련 주요 근로감독 결과는 아래와 같다.

고용노동부의 임금체불 원인 파악 미비

우리나라의 임금체불이 심각한 이유에 대해 “준법의식 결여(일본과 비교)”, “근로자의 노동력에 대한 경시 풍조(경영악화 시 사업계속 위해 우선 임금부터 체불하는 의식)” 등이 지적되기도 한다.⁸ 고의적인 임금체불이 만연한 이유 중의 하나가 될 수 있다는 것이다. 그러나 신고사건을 기준으로 만들어진 고용노동부의 통계에 의하면 임금체불 원인은 ‘일시적 경영악화’, ‘사업체 도산폐업’ 등이 대부분이며 ‘고의에 의한 임금체불’ 항목은 없다. 참여연대가 통계산출 방식을 고용노동부에 질의한 결과 ‘사용자에 대한 설문조사’에 의한 것이었다.

사업주에 대한 설문에 기반 하여 만들어지는 고용노동부의 통계로는 ‘고의’, ‘악성’, ‘반복’적인 임금체불이 임금체불 전체에서 어느 정도의 비중을 차지하는지 확인하기 어렵다. 고용노동부의 통계와는 달리 한 연구결과에 따르면 20% 가량의 임금체불 피해노동자는 임금체불이 사용자의 고의에 의한 것이라고 보고 있다.⁹

임금체불 신고사건 처리 과정의 문제

노동시민사회계는 임금체불 피해노동자가 지방고용지청에 체불 피해 사실을 신고한 경우, 이를 지청이 처리하는 과정에서 ‘임금체불액에 대한 합의종용’이 있다는 문제 제기를 해왔다. 실제 알바노조의 설문조사(2016.01) 에 따르면 응답자 3명 중 1명이 ‘근로감독관이 체불된 임금의 일부만을 받게 유도했다’고 답한 바 있다.¹⁰

‘임금체불 건수’와 ‘피해 노동자 수’ 기준으로 임금체불 신고사건(2016년)에서 각 처리방식이 차지하는 비율을 보면 “지도해결(지방고용노동청 사건처리 과정에서의 권리구제+반의사불벌(행정종결))”로 처리된 비율이 “사법처리(기소 또는 불기소 의견으로 검찰에 송치)” 비율보다 높은 상황이다(20~40% 차이). 그러나 ‘임금체불액’의 기준에서 보면, 각 처리방식이 차지하는 비율이 비슷하다.

이는 ▲실제 피해 노동자의 경험, 노동시민사회계가 주장하는 ‘지도해결 과정에서의 임금체불액에 대한 합의종용’의 문제를 뒷받침하는 통계이거나 ▲임금체불액이 작은 사건들은 지도해결의 과정에서 종료되고 고액의 임금체불은 사법처리로 이어진다는 의미 일 수 있다. 합의종용에 대한 문제제기를 불식시키려면 사건처리 방식에 따라 청산율이 상이한 이유를 확인해볼 필요가 있다. 

임금체불 노동행정 개선 방향

임금체불에 대한 처벌 강화

임금체불과 관련하여 임금체불이 드러난 사업장, 적발된 사용자에 대한 고용노동부의 엄정한 조치가 요구된다. 현재와 같이 적발된 이후, 시정지시에 따라 시정기간 안에 체불한 임금을 지급하면 법적 책임이나 추가적인 비용 부담이 없는 근로감독관집무규정으로는 낮은 준법의식을 고착시킬 뿐이다. 또한 고용노동부의 민원실 상담사부터 근로감독관까지, 노동행정 전반에서  ‘합의 종용’ 없는, 체불된 임금 100% 지급의 원칙 수립이 필요하다. 현재 전액변제가 안된 경우 합의 하에 포기한 것으로 간주되나, 앞으로 미지급액에 대한 형사처벌 및 체당금 지급 등으로 제도가 바뀌어야 한다.

물론 모든 책임을 근로감독에만 돌리기 어렵다. 임금체불과 관련한 근로기준법 처벌 조항¹¹은 반의사불벌이어서 임금을 체불한 사용자에 대한 법적인 책임이 무겁지 않은 것이 현실이다. 반의사불벌조항 폐지와 함께 재직자의 체불 임금에 대한 지연이자 지급의 확대, (징벌적)부가금의 도입 등 근로기준법 개정을 통해 임금체불에 대한 경제적인 비용을 늘리고, 그 책임을 철저하게 묻는 접근이 필요하다.

임금체불에 대한 정확한 원인 분석

고용노동부가 분류한 임금체불의 기준으로는 현실에서 다수 적발되는 ‘인건비를 줄이기 위한 사용자의 인사노무관행’과 임금을 체불한 사용자의 재산의 은닉과 도피, 위장폐업 등 고의·악성·상습 체불을 확인하기 어렵다. 예를 들어, 소위, ‘꺾기’, 30분 단위 근로계약, 연장수당·연차수당 미지급과 같은 유형의 임금체불의 경우, 그 원인을 현재 고용노동부가 제시하고 있는 임금체불의 원인인 사업장 도산폐업, 일시적 경영악화보다는 ‘인건비를 줄이기 위한 사용자의 의도적인 인사노무관행’이라고 이해하는 편이 적절하다고 판단된다.

고용노동부 통계로 인해 ‘사업장 도산폐업’, ‘일시적 경영악화’ 부분이 실제보다 강조되어, 임금체불을 합리화되고 있는 것은 아닌지 우려스럽다. 임금체불의 원인을 정확하게 구분하여 통계로 축적해야 하고 이를 통해 고의·상습·악성적인 유형의 임금체불을 분류하여 단호하게 처벌할 필요가 있다. 

근로감독의 효율화

증가하고 있는 임금체불 신고사건이 노동행정 전반의 과부하 원인으로 작동하고 있다. 임금체불의 증가, 그로 인한 신고사건의 증가를 대비하기 위해 근로감독관의 증원과 함께, 업무처리의 효율성 제고가 요구된다.

이를 위해 △임금체불 의심사업장에 대한 정교한 타겟팅(혹은 근로감독 대상의 다양화), △임금체불 적발(‘피’신고) 사업장에 대한 일정 기간 내 추가점검 혹은 재(再)근로감독, △동일 사업장에 대한 반복적인 근로감독 등으로 근로감독의 효율성을 제고할 필요가 있다. 이를 위해, 앞서 언급한 ‘고의·악성·반복적인 임금체불 사업장’에 대한 기준과 정확한 통계가 요구된다.

또한, 고용노동지청과 노동위원회의 역할 분담을 생각해볼 수 있다. 법률적인 조력에 앞서 빠르게 권리구제할 수 있는 사건과 법적으로 다툼의 여지가 있거나 법적인 책임을 물어야 할 사건을 구분하여 신속한 권리구제가 가능한 건은 고용노동지청에서, 법적인 다툼의 여지가 있는 경우는 노동위원회가 담당하여 임금체불 사건을 처리하는 방안을 고민해볼 수 있다. 이는 사건처리의 효율성 제고와 함께, 현재 고용노동지청에 과도하게 집중된 임금체불 사건 전체에 대한 업무량 줄이기에 대한 대안이기도 하다

1. 이 글은 참여연대 노동사회위원회의 임금체불 관련 논평, 보도자료 등과 2017.9.11. 발표한 <임금체불 보고서: 근로감독·신고사건 분석과 체불 근절을 위한 제안>을 수정·요약한 것임. 임금체불 보고서의 상세내용은 참여연대 홈페이지(http://www.peoplepower21.org/Labor/1525970) 참조. 

2. 국민의당 홈페이지 https://goo.gl/KonuPm(검색일: 2017.10.14.)

3. 이승욱, “임금체불개선을 위한 임금체불행정시스템 개편 방향”, <임금체불개선을 위한 전문가 토론회>, 고용노동부, 2016.12.21., p.4.

4. 김홍영, “영세사업장의 비공식 고용과 근로감독제도”, 『성균관법학』, 성균관대학교 법학연구소, 제25권 제4호, 2013.12., p.572.

5. 「근로감독관집무규정」은 훈령으로 근로감독의 종류와 방식, 적발 시 조치 기준과 내용 등 「근로기준법」에 따른 근로감독관 직무의 집행에 필요한 사항을 규정하고 있음. 

6. 고용노동부가 검찰에 기소, 불기소 의견으로 송치한 것을 의미함.

7. 2016년 소위 임금꺽기 문제로 사회적 문제가 된 애슐리, 자연별곡 등 프랜차이즈 외식업체에 대한 근로감독이었음. 

8. 이승욱, 각주3, p.8.

9. 강승복, “체불임금의 실태와 시사점”, 『월간 노동리뷰』, 한국노동연구원, 2012. 4., p.76.

10. 한국일보 2016.01.18. 기사, goo.gl/MLw5LT(검색일:2017.10.16.)

11. 근로기준법 제109조(벌칙) ① 제36조, 제43조, 제44조, 제44조의2, 제46조, 제56조, 제65조 또는 제72조를 위반한 자는 3년 이하의 징역 또는 2천만원 이하의 벌금에 처한다. ② 제36조, 제43조, 제44조, 제44조의2, 제46조 또는 제56조를 위반한 자에 대하여는 피해자의 명시적인 의사와 다르게 공소를 제기할 수 없다. 

※ 참고문헌

강승복, “체불임금의 실태와 시사점”, 『월간 노동리뷰』, 한국노동연구원, 2012. 4.

김홍영, “영세사업장의 비공식 고용과 근로감독제도”, 『성균관법학』, 성균관대학교          법학연구소, 제25권 제4호, 2013.12.

이승욱, “임금체불개선을 위한 임금체불행정시스템 개편 방향”, <임금체불개선을 위          한 전문가 토론회>, 고용노동부, 2016.12.21.

삼성 불법파견 관련 문건 비공개한 고용노동부 유감

고용노동부, 삼성 불법파견 관련 문건 정보공개청구 비공개에 대한 이의신청 기각

노동행정 적폐를 반성하고 청산하려는 의지 있다면 문건 내용 즉시 공개해야

참여연대가 삼성전자서비스 불법파견 사건 관련하여 정보공개청구 한 ‘고용노동행정개혁위원회가 삼성전자서비스 불법파견 감독 적정성 조사 관련한 조사 과정에서 확보한 문건’에 대하여 고용노동부가 비공개 처분(7/18)한 데 이어, 비공개처분에 대한 이의신청마저 지난 8월 29일에 기각했다. 2013년 고용노동부 전·현직 고위공무원들이 삼성전자서비스가 불법파견을 하였다는 근로감독 결과를 뒤집고 삼성의 노조파괴 불법행위에 관여한 정황이 고용노동행정개혁위원회의 조사결과로 상당 부분 드러났다. 고용노동부가 과거 노동행정 적폐를 떨쳐내고 노동권 보호라는 본연의 임무를 다하는 조직으로 다시 태어날 의지가 있었다면, 조직의 잘못에 대한 반성과 함께 관련 문건들을 일체 공개해야 마땅했다. 참여연대 노동사회위원회는 국민들의 알 권리를 무시한 채 삼성 불법파견 문건을 비공개 처분한 고용노동부에 깊은 유감을 표하며, 삼성 불법파견 관련 문건 모두를 즉시 공개할 것을 다시 한번 촉구한다.

고용노동부 고용노동행정개혁위원회가 지난 7월 2일 공개한 “2013년 삼성전자서비스 불법파견 감독의 적정성에 관한 조사결과”(https://goo.gl/tYZ79w)를 통해 2013년 이래 지속적으로 제기되었던 삼성전자서비스 근로감독에 대한 고용노동부와 삼성의 불법적 결탁 의혹이 사실로 확인된 바 있다. 이에 참여연대는 관련 문건에 담긴 상세 내용을 파악하기 위해 고용노동부에 2013년 당시 고용노동부가 작성한 ‘삼성전자서비스 개선 제안내용’, ‘수시감독 관련 향후 조치 방향’ , '삼성적법도급 결론 보고서', ‘불법파견 여부에 대해 법률자문을 받은 문서’ 등을 정보공개청구(7/5)하였지만, 고용노동부는 ‘해당 기록물은 수사 중인 건으로 공공기관의 정보공개에 관한 법률 제9조제1항제4호에 의해 비공개 대상 정보에 해당한다’는 이유를 들며 비공개 처분(7/18)하였다. 이에 참여연대는 청구 문서들의 일부 내용이 이미 언론을 통해 공개됐으며 정보공개청구 내용이 근로감독과 관련된 것으로 비공개가 될 사안이 아니라고 판단하여 정보공개법 제9조제1항제4호에 해당하는 구체적인 사유가 무엇인지 질의하며 이의신청(8/2)하였으나, 고용노동부는 ‘문건이 공개될 경우, 검찰의 수사에 영향을 미칠 가능성이 농후하며, 진행 중인 수사의 독립성 및 공정성 확보가 국민 알권리의 이익에 우선한다’는 이유로 이의신청을 기각(8/28)하였다.

고용노동부의 정보공개청구 비공개 결정 사유는 고용노동부가 과거 자행한 적폐를 청산할 의지를 가지고 있는지 의구심을 갖게 한다. 현재 삼성전자서비스 불법파견 의혹에 대한 수사가 진행 중인 것은 맞으나, 고용노동행정개혁위원회와 언론 등을 통해 이미 관련 문서들의 일부가 공개된 상황에서, 문서를 공개한다고 하여 수사에 외압이 생길 가능성이 있다고 볼 수 없다. 고용노동부는 양승태 대법원의 사법행정권 남용의혹 관련해 ‘사법행정권 남용의혹 관련 특별조사단’과 법원행정처도 사법농단 관련 문건을 결국에는 공개한 것을 상기해야 한다. 고용노동부가 문건을 비공개 처리함으로써 삼성이라는 거대 경제권력과 관련된 근로감독결과가 삼성-고용노동부의 결탁에 의해 어떤 과정을 통해 왜곡되었는지에 대한 국민들의 알 권리가 침해됐다. 알 권리는 민주사회의 기본이다. 고용노동부가 과거 어떤 행위를 하였는지 국민들은 정확히 알아야 하고, 그래야만 근로감독, 나아가 고용노동행정에 대한 신뢰회복 방안도 명확하게 제시될 수 있다. 손바닥으로 하늘을 가릴 수 없다. 고용노동부는 삼성 앞에서 유독 위축되었던 과거의 행태를 되풀이하지 말아야 한다. 고용노동부는 삼성 불법파견 관련 문건을 즉시 공개하라.

논평 [원문보기/다운로드]