참여연대, 전원위 앞두고 국회에 선거개혁 위한 의견서 발송

참여연대 의정감시센터(소장 유성진 이화여대 교수)는 선거제 개혁안에 관한 국회 전원위원회(위원장 더불어민주당 김영주 의원, 이하 전원위)를 앞두고 어제(4/9), 국회의원 전원에게 <선거개혁을 위한 참여연대 의견서>를 발송했습니다.

전원위 논의를 위해 국회 정치개혁특별위원회는 의원 정수 300명 유지를 전제로 중대선거구제(도농복합선거구제) + 권역별·병립형 비례대표제, 개방명부식 대선거구제 + 전국·병립형 비례대표제, 소선거구제 + 권역별·준연동형 비례대표제 등 3개 결의안을 제시했습니다. 그러나 이 각 결의안은 비례성과 대표성의 확대라는 선거제 개혁의 원칙에 비춰 볼때 한계가 명확합니다. 결의안을 마련하는 과정에서도 의원정수 확대 논의가 국민의힘의 일방적이고 무책임한 거부로 제외되는 등 문제가 드러났습니다. 또한 국민 공론화 과정이 본격화되기도 전 전원위원회가 선거제의 얼개를 확실시한다면, 국민 공론화 과정은 허울 뿐인 절차로 전락할 우려가 큽니다.

이에 참여연대는 현 세 가지 안의 문제점을 지적하고 개혁의 원칙에 충실한 선거제 논의를 위해 의견서를 21대 국회의원 전원에게 발송했습니다. 의견서의 중요한 내용은 다음과 같습니다. 

• 3개안은 모두 의원정수를 고정하고 비례대표의 확대도 전제하지 않고 있어 근본적으로 비례성과 대표성의 개선에 한계가 명확하며, 응당 전원위는 비례대표 의석 비율의 대폭 확대 및 국회의원 증원 또한 논의해야 합니다.
• 1안(도농복합형 중대선거구제 + 권역별·병립형 비례대표제)은 거대 양당의 복수공천과 비례대표의 권역별 분할로 인해 양당구조가 더 악화되며 불비례성도 심화되어 최악의 개악에 가깝습니다.
• 2안(개방명부식 대선거구제 + 전국·병립형 비례대표제)의 경우 다른 안에 비해 상대적으로 비례성이 나아지는 측면이 있지만, 개방명부식은 소수자 · 정치신인보다 현직 의원이나 지역 유지, 토호 등에게 유리하게 작용할 수 있습니다. 또한 선거구당 최대 7석으로는 실질적인 봉쇄조항의 상승 효과를 불러와 군소정당의 진입 가능성을 떨어뜨리고 유권자는 선거 결과를 예측하기 어려워지는 등 제도의 직관성이 떨어지는 한계가 있습니다.
• 3안(소선거구제 + 권역별·준연동형 비례대표제)은 유일하게 연동형 비례대표제의 취지를 부족하게나마 반영하고 있으나, 비례대표의 확대가 되지 않는 상황에서 권역을 나누면 전국단위보다 비례성이 악화될 수 있습니다. 또한 거대양당이 위성정당 창당을 하지 않겠다는 선언이 전제되어야 합니다.
• 국회는 비례성과 대표성의 확대라는 선거제 개혁의 대원칙을 위해 지역구와 비례대표의 의석간 비율을 2대 1로 명문화하고, 현실적으로 지역구 의석을 감축하기 어렵다면 비례대표를 중심으로 한 의원정수의 확대도 전향적으로 검토해야 합니다.

참여연대는 의견서를 통해 선거구 획정 시한 준수보다 중요한 것은 개혁의 원칙에 따라 최종안을 마련하고 과정에 있어 국민의 동의 기반이 높은 선거제를 만드는 것이라고 강조하며, 늦은만큼 더욱 충실한 공론화를 진행하고 국회는 당리당략이 아니라 공론화 과정에서  드러난 국민의 민심을 적극 수용해 선거제를 개혁하라고 촉구했습니다.

의견서 [원문보기 / 다운로드]

선거개혁을 위한 참여연대 의견서

1. 들어가며

• 국회는 오는 4월 10일 전원위원회를 앞두고 있음. 그러나 국회 정치개혁특별위원회가 결의한 세가지 안은 각자 한계가 명확함. 또한 국민공론화 과정이 본격화되기 전임에도, 국회가 먼저 전원위원회를 개최하여 사실상 선거제 개혁의 얼개를 확실시한다면 이제 막 시작된 국민공론화 과정은 국민의 우려대로 보여주기식 절차로 전락할 우려가 큼.
• 이에 참여연대는 전원위원회 개최에 앞서 현 세 가지 안의 문제점 및 제 충실한 선거제 개혁 논의를 위해 관련 의견서를 제출함. 

2. 선거제도, ‘개편’을 넘어 ‘개혁’ 해야

1. 일방적이고 정략적인 주장으로 개혁의 대원칙이 훼손되어선 안돼

• 지난 3월 17일 국회 정개특위 정치관계법소위는 비례대표 50석 확대를 전제로 한 소선거구제 + 권역별·병립형 비례대표제, 소선거구제 + 권역별·준연동형 비례대표제와 현행 의석수 유지를 전제로 한 중대선거구제(도농복합선거구제) + 권역별·병립형 비례대표제를 결의안으로 채택한 바 있음. 소위 결의안에는 전면적 비례제나 연동형 비례제는 제외되고 위성정당 방지책도 빠져 있어 선거개혁과 거리가 멀지만, 비례대표 50석을 확대하는 등 일부 긍정적인 대안도 포함되어 있었음. 그러나 국민의힘이 국회의원 증원 논의 자체를 거부함에 따라 국회 정개특위는 3월 22일 의원 정수 확대는 제외한 결의안을 다시 결의함. 국회 전원위원회 논의와 국민 공론조사 과정이 시작되기도 전부터 선거제 개편 논의가 개혁과 점점 멀어지고 있는 것을 우려하지 않을 수 없음. 
• 선거제도는 민주주의의 가장 중요한 과정인 국회의원 선거에 있어 어떤 대안이 사표를 방지하고 민심을 정확히 반영하는 국회를 구성할 지에 초점을 맞춰 논의되어야 함. 여당 스스로도 참여했던 정치개혁특위 내에서의 합의안을 일방적으로 파기하고 국회 혐오를 스스로 자처하며 의원정수 확대를 반대하고 나아가 축소를 주장하는 것은 책임있는 집권여당의 처사라고 볼 수 없음. 
  

2. 비례성과 대표성의 개선을 위해 국회의원 증원 또한 전원위에서 논의되어야

• 비례성과 대표성을 높이는 선거 제도의 획기적인 개선을 위해서는 비례대표 의석 비율의 대폭 확대 없이는 불가능함. 현실적으로 지역구 의석수를 감축하기 어렵다면, 현행 300석인 국회의원 정수를 비례대표 의석을 중심으로 증원하는 것 또한 전원위에서 함께 논의되어야 함. 대량의 사표를 양산할 수밖에 없는 단순다수제 소선거구 선거와 달리 비례대표 선거는 정당득표율만큼 의석을 배분하므로, 비례대표 의석의 비율이 확대될수록 사표가 줄고 정당득표율과 의석간 비례성을 높일 수 있음. 
• 현행 의원 정수를 유지로 한 채 비례대표 의석을 대폭 확대하고자 한다면 지역구 의석을 축소할 수 밖에 없음. 이는 현역 지역구 의원들 일부가 스스로 차기 재선 가능성을 희생해야 하는 만큼 현실성이 떨어지며, 지역구간 유권자 인구편차를 2:1로 유지하기 위해서는 지금도 극심한 지역구 면적의 격차가 더더욱 벌어지게 됨. 
• 결국 비례의석의 확대를 중심으로 전체 의석수의 증원을 검토해야 함. 이는 국회의원들이 점유한 과도한 특권을 분산하고 선거구의 면적을 축소하여 유권자와 정치인 간의 접촉면을 넓히는 효과는 물론, 국회의 행정부 감시 및 견제 역량을 신장하여 국회의 헌법적 권한을 충실히 이행하면서 국민의 신뢰를 회복하는 선순환을 가져올 것임.
• 또한, 비례대표제에 대한 국민적 반감과 불신을 종식시키고, 비례대표 비율 확대를 위해 불가결한 정원 확대 논의를 위해서는 비례대표 공천과정의 민주성과 투명성 강화를 위한 각 정당의 방안 제시가 전제되어야 함. 또한, 공직선거법상 명시되어 있던 민주적 공천 과정 규정을 정당법에 신설해야 함.

3. 국민의힘은 일부 소속 의원들의 비례대표 흠집내기 및 스스로 존재이유 부정하는 의원 정수 감축 주장을 중단해야

• 의원정수 증원 반대를 넘어 현원 감축까지 주장하는 국민의힘은 의석수가 적어질 수록 소수에게 집중되는 권한과 불비례성에 기대고픈 나머지 스스로 국회 혐오를 부채질하는 것 아닌지 돌아봐야 함. 또한 원내 제1당으로 지난 대선부터 정치개혁을 외쳐왔던 더불어민주당은 적정 의원 정수에 대한 책임있는 주장도 제시하지 못한채, 국민의힘의 발목 잡기를 핑계로 전원위원회 시작에만 의미를 부여하는 무기력한 모습으로 일관해선 안됨. 

3. 국회 정치개혁특별위원회 3개 결의안의 문제점

• 국회 정치개혁특별위원회가 결의한 세 가지 안은 다음과 같은 문제점을 내포하고 있음. 

1. 1안 : 중대선거구제(도농복합선거구제) + 권역별·병립형 비례대표제

• 의원정수는 물론 비례대표 의석의 확대조차 전제하지 않고 있어 비례성과 대표성을 개선할 수 없음. 
• 승자독식의 소선거구에서는 물론, 중대선거구제가 도입되더라도 3인~5인 선거구의 경우 복수 공천을 통한 거대양당의 독점 구조가 재생산되어 원내 제3당, 제4당의 등장을 어렵게 함. 또한 같은 정당 내에서도 더 많은 득표를 얻기 위해 후보자간 경쟁이 심화되어 선거비용이 더욱 많이 지출될 수 있고, 파벌 정치 또한 심화될 우려가 있음. 
• 도농복합형선거구는 다인선거구와 1인선거구 간 유권자 표의 등가성 뿐만 아니라 당선된 후보자들 간의 등가성도 심각하게 훼손될 우려가 있음. 일각에서는 지역대표성을 해치지 않기 위해 도농복합형선거구가 필요하다고 주장하지만, 지역대표성을 강화하기 위해서는 정당이 지역을 제대로 대표할 수 있는 후보자를 공천하는 것이 더욱 적절한 해법이 될 수 있음.
• 또한 병립형 비례대표제는 그나마 정당 지지율과 의석률 사이의 극심한 불비례성을 해소하고자 한 준연동형 비례대표제조차 폐지하고, 다시 거대 양당이 군소정당들의 의석수를 빼앗는 구조로 회귀하겠다는 것으로 선거제도 개혁의 대의에 정면으로 역행하는 것임.
• 심지어 지금도 47석에 불과한 비례대표 의석을 다시 권역별로 나눈다면 실질적 봉쇄조항이 대폭 상승하게 되어 비례성이 매우 악화됨. 지역구 의석수와 관계 없이 병립형으로 비례대표를 분배한다는 것은 지역구 선거에서 절대적으로 불리해 과소대표되고 있는 소수정당이 비례대표에서도 적절히 보전받지 못하게 됨. 이는 결국 지역주의를 보다 심각하게 고착시킬 뿐 아니라 거대양당을 제외한 정당의 원내진입장벽 악화 , 불비례성 심화 등을 가져올 수 있어 선거제도 개혁이 아닌 최악의 개악에 가까움. 

2. 2안 : 개방명부식 대선거구제 + 전국·병립형 비례대표제

• 2안의 경우 개방명부식 대선거구제를 도입해 다른 안보다 상대적으로 비례성이 나아지는 측면이 존재함.
• 지역구 선거의 경우, 대선거구 별로 정당 득표율만큼 정당에게 당선자 의석수를 배분하고, 각 정당이 확보한 의석수 내에서 후보자 투표 득표 순으로 당선자를 결정하기 때문에 지역구에서 연동형 비례대표제의 지향을 구현했다고 볼 수 있음. 그러나 개방명부식을 취하고 있어 현직 의원이나 지역 유지, 토호, 인기있는 인물이  선출될 가능성이 커지므로 여성, 소수자 등 대표성을 높이기 위한 비례대표제의 취지에는 어긋남. 유권자 입장에서도 투표하고자 하는 후보의 당선 가능성을 예측하기가 어려워지는 등 제도의 직관성이 떨어지는 단점이 있음.
• 그러나 최대 7석 이하의 선거구로는 군소정당에게 실질적인 봉쇄조항의 상승 효과를 불러옴. 실효적 봉쇄조항을 계산해봤을 때(teff=75/M+1) 최대 7인 선거구의 경우 9.38%, 최소 4인 선거구의 경우 15% 이상의 정당득표를 해야 의석을 할당받을 수 있음. 현 선거제도에서 전국 평균 지지율이 9.38%를 넘는 정당은 거대양당을 제외하면 없다고 보아도 무방함. 

3. 3안 : 소선거구제 + 권역별·준연동형 비례대표제

• 권역별 비례대표제는 비례대표의 획기적 확대가 전제되지 않는 이상 전국단위 비례제보다 비례성이 악화될 수 밖에 없음. 분할되는 권역의 갯수가 많을 수록 소수 정당에게 불리하고 거대 양당이 정당득표율보다 많은 의석수를 차지하게 될 것임. 
• 또한 승자독식의 단순다수 소선거구제를 온존한다는 점에서 현행 선거제에서 경험하고 있는 의석과 정당득표간 불비례성, 지역구도 등의 오래된 폐해를 개선할 수 없음. 47석의 비례대표의석만으로는 준연동형 비례대표제로 개정하더라도 사표 최소화, 비례성과 대표성을 높이고 지역구도를 완화하는데에 기여하지 못할 것임. 비례대표 의석 비율을 확대하고 연동형 비례대표제를 채택하는 것이 타당함
• 3안의 경우 위성정당 방지 논의도 함께 병행되어야 한다고 제안되어 있는데, 위성정당은 법률적 규제를 통해서 막을 수 있는 것이 아님. 거대양당이 과거 위성정당을 창당했던 점을 반성하고 선거개혁의 취지에 발맞춰 위성정당을 창당하지 않겠다는 선언이 전제되어야 함.

4. 선거제 논의 과정 상의 문제

• 선거제도는 주권자 국민이 자신을 대리할 대표를 구성하는 과정으로, 그 제도를 개편하는데 있어서 심도 깊은 토론과 국민적 대화의 과정이 필요함은 아무리 강조해도 부족하지 않음. 따라서 선거제도 개편을 논의함에 있어서 국민적 공론화의 과정은 반드시 필수로 거쳐야 함. 
• 비록 현실적으로 선거구 획정의 법정 시한을 맞출 수 없을 정도로 지체되긴 했으나, 국회가 이제라도 국민 여론을 수렴하기 위한 공론조사를 시작하게 된 것은 다행임. 그러나 현재 국회의장이 제시한 로드맵 만으로는 시일이 촉박하고 성급하며, 얼마나 내실 있게 공론조사가 진행될 것인지 낙관하기 어려움. 
• 또한 국회의원들이 자신의 견해를 밝히는 전원위원회가 공론조사 과정보다 먼저 진행됨에 따라, 국민 공론조사 결과가 국회 논의에 어떻게 반영될 것인지를 장담할 수 없는 상황임. 공론조사 결과가 국회 논의과정에 반영되는 가시적인 절차도 밝혀진 것이 없음. 무엇보다 기득권이자 이해당사자인 국회의원들의 주장이 국민 공론화 과정에 프레임을 제시하고, 다양한 방법이 제안될 수 있는 선거제 개혁의 상상력을 오히려 제한하는 결과를 가져올 수도 있음. 

5. 결론 : 선거 개혁의 성패는 국민과의 대화에 달려 있음

• 국회 전원위원회는 개혁성이 떨어지는 정치개혁 특위의 3개 결의안에 얽매여 사고의 폭을 스스로 제약해선 안됨. 
• 비례성과 대표성의 확대라는 선거제 개혁의 대원칙을 위해 지역구와 비례대표의 의석간 비율을 2대 1로 명문화하고, 현실적으로 지역구 의석을 감축하기 어렵다면 비례대표를 중심으로 한 의원정수의 확대도 전향적으로 검토해야 함. 
• 단순히 공론조사 결과를 수용하기만 할 것이 아니라 의원정수 확대 등을 포함해 국회 개혁을 위해 진정 필요한 대안들을 국민 앞에 제안하고 설득하며 평가받아야 함. 공론화 이전에 진행되는 전원위원회가 도리어 국민의 상상을 제약하는 결과를 유발해서는 안됨. 
• 선거구 획정 시한 준수보다 중요한 것은 개혁의 원칙에 따라 최종안을 마련하고 과정에 있어 국민의 동의 기반이 높은 선거제를 만드는 것임. 늦은만큼 더욱 충실한 공론화를 진행해야 하며, 국회는 당리당략이 아니라 공론화 과정 중 드러난 국민의 민심을 적극 수용해 선거제를 개혁해야 함.

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최소한의 인간다운 삶을 위한 시급 400원 인상, 샤워실 설치, 휴게실 개선 요구를 내걸고 지난해 3월부터 시작된 덕성여대 청소노동자들의 투쟁이 여전히 이어지고 있다. 문제 해결이 이토록 난망해진 배경에는 김건희 덕성여대 총장과 대학본부가 있다. 이들은 청소노동자들의 고용과 임금 등 제반 노동조건의 결정에 지배적인 영향력을 미치는 ‘진짜사장’이다. 이들 진짜사장은 청소노동자들의 절박한 요구를 줄곧 거부해 왔다. 지난 십수 년간 최저임금을 맴도는 수준의 낮은 임금과 열악한 노동환경을 감내해 온 청소노동자들에게 “그 돈이면 이미 충분하지 않냐”며 임금동결과 노동강도 강화 계획을 스스럼없이 밝히기도 했다. 심지어 이들은 시급 400원을 인상하는 조건으로 향후 5년간 인원 12명을 감축하는 구조조정안을 제시하며 청소노동자의 생존을 두고 흥정을 벌이기까지 했다.

그뿐만이 아니다. 김건희 총장과 대학본부는 총장실 항의방문을 비롯한 노동조합의 쟁의행위로 인해 업무에 막대한 지장이 있었다며 손해배상 청구를 예고하기도 했다.

김건희 총장과 대학본부가 용역업체 소속 청소노동자들을 상대로 벌여 온 일련의 행위들은 누가 청소노동자들의 ‘진짜사장’인지 적나라하게 보여주었다. 진짜사장 덕성여대 측은 여느 대학 간접고용 사업장처럼 용역업체 뒤에 숨어 자신의 존재를 감추지 않았다. 그 대신 진짜사장이 가진 막강한 권한을 유감없이 드러냈다. 최소한의 생존을 위한 청소노동자들의 요구와 구조조정을 맞바꾸자는 겁박도 서슴지 않고, 업무방해와 명예훼손, 손해배상청구 등 민·형사상 모든 법적 조치를 취할 것이라며 정당한 노조 활동에 으름장을 놓았다.

청소노동자들을 오로지 비용으로만 간주하며 시급 400원 인상 요구를 한사코 거부하는 원청 대학자본의 이 같은 행태는 노조법 2·3조 개정의 필요성을 절절하게 확인시켜줄 따름이다. 덕성여대 청소노동자들의 지난한 투쟁을 통해 김건희 총장과 대학본부가 용역업체 소속 청소노동자들의 저임금·불안정 노동을 지속해 온 장본인이었음을, 무분별한 손해배상청구로 자유로운 노조 활동을 위축시킨 장본인이었음을 새삼 확인한다. 바로 그렇기에 ‘진짜사장 책임법’, ‘손배폭탄 방지법’은 덕성여대 청소노동자를 비롯한 대학 간접고용 노동자들 모두에게 더더욱 절실하다.

3월 8일, 세계 여성의 날을 맞아 덕성여대 청소노동자들이 혹독한 차별과 착취에 시달려온 과거를 청산하는 싸움을 시작한다. 여성노동자의 저임금과 고용불안을 정당화하는 구조를 깨트리기 위한 ‘3·8 여성파업을 여는 비정규직 여성 노동자 대회’에 덕성여대 청소노동자들이 선두에 섰다.

노조법 2·3조 개정 운동본부는 사태 해결을 차일피일 미루고 있는 진짜사장 김건희 총장과 대학본부에 엄중히 경고한다. 시급 400원 인상 요구를 외면하며 비정규직 여성 노동자의 노조 할 권리마저 깡그리 부정하는 만행을 지금 당장 중단하라! 그리고 하루빨리 덕성여대 청소노동자들의 진짜사장으로서 책임과 역할을 다하라!

노조법 2·3조 개정 운동본부는 비정규직 여성 노동자의 존엄과 평등을 위해 싸우는 덕성여대 청소노동자들이 승리할 때까지 함께 끝까지 연대할 것이다.

2023년 3월 7일
노조법 2·3조 개정 운동본부

성명 [원문보기/다운로드]

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대통령 집무실 앞 집회금지 꼼수를 막아요

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진상규명 특별법 제정 국민동의청원에 함께해요

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기억캠페인내 손으로 만드는 안전사회

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