취지와 목적

오늘(4/10) 참여연대 조세재정개혁센터는 더불어민주당 국회의원 서영교·신동근·김주영·양기대·이수진·홍성국, 포용재정포럼, 경제정의실천시민연합, 공공운수노조, 민변 복지재정위원회와 함께 <정부 역할 ‘외면’하고 ‘복지 절벽’ 초래하는 재정준칙 법제화 문제 진단> 긴급 좌담회를 개최했습니다. 앞서 정부여당은 관리재정수지 적자 폭을 3% 이내로 유지하고 국가채무비율이 60%를 넘어서면 관리재정수지 적자를 2%까지만 허용하자는 내용의 재정준칙 법제화를 추진 중인 상황입니다. 이번 좌담회에서는 재정준칙 법제화가 전세계적인 경제 위기 상황에서 재정투자에 대한 예외성을 감소시켜, 재정에 대한 경직성을 키우고 소극적인 재정정책을 야기할 확률이 높다는 문제의식이 공유되었습니다. 재정준칙 법제화의 문제점과 함께 관련된 파생 위기 등 현안을 분석하고 코로나19 팬데믹 이후 직면한 복합 위기에 적극적으로 대응하기 위한 재정 운용 방향을 살펴보았습니다.

2021년 작성된 ‘국가재정법 일부개정법률안 검토보고서’에 따르면 재정준칙을 국가채무 한도로 국가재정이 적극적으로 대응하지 못할 경우 경기회복을 더디게 하고, 다시 국가채무비율을 높이는 악순환이 될 가능성이 있다는 분석이 나왔습니다. 아울러 정부여당이 추진하는 재정준칙은 재정수입 증대를 위한 구체적 방안을 마련하지 않은 채 강력한 지출제한을 규정하고 있음에 따라 국민 복지에 필수적으로 요구되는 지출이 제약될 수 있다는 우려도 제기되는 상황입니다.

이같은 재정준칙 법제화는 전세계적인 경제 위기 상황에서 재정투자에 대한 예외성을 감소시켜, 재정에 대한 경직성을 키우고 소극적인 재정정책을 야기하게 됩니다. 나아가 포스트 코로나 시기, 서민들이 체감하게 되는 ‘복지 절벽’을 더욱 가파르게 만들고 위기 상황 속에서의 사회안전망 확충, 고령화와 인구절벽, 기후위기 대응을 위한 적극적 재정정책이 요구되는 시점에서 부적절한 방향이라고 보여집니다.

포용재정포럼 회장인 김유찬 홍익대 교수의 사회로 진행된 이번 좌담회에서 첫 번째 좌담자로 나선 정세은 충남대 경제학과 교수(참여연대 조세재정개혁센터 실행위원)는 현 정부가 ‘현재 부채가 과도’하며 ‘포퓰리즘의 결과’라는 프레임을 내세우는 것에 우려를 나타냈습니다. 정 교수는 한국의 부채 상황이 선진국 평균에 비해 매우 적은 상황이라면서 이에 대한 근거로 “2020년 기준 GDP 대비 총부채가 선진국 평균이 123.2%인데 비해 한국은 48.7%”라고 설명했습니다. 그러면서 “국내 상황에서 정부 채무가 증가하는 이유 중 우려해야 할 지점은 감세”라고 지적했습니다. 나아가 “기재부가 정부채무를 과장하도록 허용하는 국가재정법의 개정이 필요하다”고 제언했습니다.

두 번째 좌담자인 유호림 강남대 세무학과 교수(경실련 재정세제위원장)는 “재정준칙 법제화가 코로나 위기 극복을 위해서 적극적인 정부의 개입과 대응을 권고하는 OECD의 정책보고서와 상반된 것”이라며 “현재까지 코로나 팬데믹으로 경기침체가 지속되고 있는 국내 경제상황에서 결코 바람직하다고 볼 수 없다”고 지적했습니다. 그러면서 세계 주요국들은 코로나 팬데믹 이후부터 “자국의 경제와 산업 보호를 이유로 정부주도하에 경제전략을 수립했고, 이에 필요한 재원을 조달하기 위해 취약계층에 대한 정부지출과 조세지원을 확대하는 것을 주목해야 한다”고 강조했습니다.

세 번째 좌담자로 나선 나원준 경북대 경제통상학부 교수는 ”한국은 GDP 대비 순 채무 비율이 2021년 20.89%, 2022년 23.63%로 세계적으로 재정이 가장 건전하게 운영되는 나라에 속한다“고 현 상황을 설명했습니다. 한국 경제의 저성장 추세가 지속될 것이라고 내다본 나 교수는 “실질성장률이 낮더라도 실질금리는 더 낮을 수 있는 만큼 변화된 환경에서 적극적인 재정정책에 대한 경제적 필요성이 사라지는 것이 아니다”라며 재정준칙 법제화로 인해 발현될 수 있는 소극적 재정정책에 대한 우려를 나타냈습니다. 또한 “재정준칙의 기계적인 준수는 결국 사회정책과 복지재정을 최우선적으로 위축시켜 불평등과 양극화를 악화시키는 부작용을 초래하기 쉽다”고 꼬집었습니다.

네 번째 좌담자인 정순문 민변 복지재정위원회 부위원장은 “현재 상황이 과거 그 어느때보다 국가재정의 역할 강화가 요구되는 시점”이라며 “기축통화국이 아닌 우리나라는 정부가 휘두를 수 있는 유일한 무기가 재정정책”이라고 강조했습니다. 그러면서 “재정준칙의 도입은 재정지출을 제한한다는 특성으로 인해, 본질적으로 재정정책의 효과성 추구와 상충되는 관계에 있다”며 ”이같은 상충관계가 재정정책의 효과성을 과도하게 제약할 우려가 있다“고 설명했습니다.

마지막 좌담자로 나선 공성식 공공운수노조 정책실장은 ”재정준칙 법제화가 단기적으로는 코로나19와 같은 전염병 위기, 고물가–경기침체 등 경기변동에 대한 대응, 중기적으로는 심각해진 불평등의 해결, 인구 구조 변화, 장기적으로는 탈탄소 전환 등에 이르기까지 재정이 담당해야 할 기능과 역할을 제약할 수 있다“고 우려했습니다. 또한 ”이는 결과적으로 국민의 기본권 보장을 위한 국가의 책 임과 사회의 지속가능성을 약화시킬 수 있다“고 지적했습니다. 공 실장은 “재정준칙 법제화 추진은 즉각 중단되어야 하며 현 정부의 감세와 보수 적 재정 정책, 공공부문 축소와 구조조정 정책도 전면 수정되어야 한다”고 강조했습니다.

개요

• 제목 : ‘정부 역할 외면’하고 ‘복지 절벽 초래’하는 재정준칙 법제화 문제 진단 긴급좌담회
• 일시 : 2023년 4월 10(월) 오전 10시
• 장소 : 국회 의원회관 제2세미나실
• 주최 : 국회의원 서영교·신동근·김주영·양기대·이수진·홍성국 (국회 기획재정위원회 경제재정소위원회 의원), 참여연대 조세재정개혁센터, 포용재정포럼, 경제정의실천시민연합, 공공운수노조, 민변 복지재정위원회
• 프로그램
  • 사회 : 김유찬 홍익대 교수 / 포용재정포럼 회장
  • 좌담
    • 정세은 충남대 경제학과 교수 / 참여연대 조세재정개혁센터 실행위원
    • 유호림 강남대 세무학과 교수 / 경실련 재정세제위원장
    • 나원준 경북대 경제통상학부 교수
    • 정순문 변호사 / 민변 복지재정위원회 부위원장
    • 공성식 공공운수노조 정책실장
• 문의 : 참여연대 조세재정개혁센터 02-723-5056, [email protected]

보도자료 [원문보기/다운로드]

토론회 자료집 [원문보기/다운로드]

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참여연대, 전원위 앞두고 국회에 선거개혁 위한 의견서 발송

참여연대 의정감시센터(소장 유성진 이화여대 교수)는 선거제 개혁안에 관한 국회 전원위원회(위원장 더불어민주당 김영주 의원, 이하 전원위)를 앞두고 어제(4/9), 국회의원 전원에게 <선거개혁을 위한 참여연대 의견서>를 발송했습니다.

전원위 논의를 위해 국회 정치개혁특별위원회는 의원 정수 300명 유지를 전제로 중대선거구제(도농복합선거구제) + 권역별·병립형 비례대표제, 개방명부식 대선거구제 + 전국·병립형 비례대표제, 소선거구제 + 권역별·준연동형 비례대표제 등 3개 결의안을 제시했습니다. 그러나 이 각 결의안은 비례성과 대표성의 확대라는 선거제 개혁의 원칙에 비춰 볼때 한계가 명확합니다. 결의안을 마련하는 과정에서도 의원정수 확대 논의가 국민의힘의 일방적이고 무책임한 거부로 제외되는 등 문제가 드러났습니다. 또한 국민 공론화 과정이 본격화되기도 전 전원위원회가 선거제의 얼개를 확실시한다면, 국민 공론화 과정은 허울 뿐인 절차로 전락할 우려가 큽니다.

이에 참여연대는 현 세 가지 안의 문제점을 지적하고 개혁의 원칙에 충실한 선거제 논의를 위해 의견서를 21대 국회의원 전원에게 발송했습니다. 의견서의 중요한 내용은 다음과 같습니다. 

• 3개안은 모두 의원정수를 고정하고 비례대표의 확대도 전제하지 않고 있어 근본적으로 비례성과 대표성의 개선에 한계가 명확하며, 응당 전원위는 비례대표 의석 비율의 대폭 확대 및 국회의원 증원 또한 논의해야 합니다.
• 1안(도농복합형 중대선거구제 + 권역별·병립형 비례대표제)은 거대 양당의 복수공천과 비례대표의 권역별 분할로 인해 양당구조가 더 악화되며 불비례성도 심화되어 최악의 개악에 가깝습니다.
• 2안(개방명부식 대선거구제 + 전국·병립형 비례대표제)의 경우 다른 안에 비해 상대적으로 비례성이 나아지는 측면이 있지만, 개방명부식은 소수자 · 정치신인보다 현직 의원이나 지역 유지, 토호 등에게 유리하게 작용할 수 있습니다. 또한 선거구당 최대 7석으로는 실질적인 봉쇄조항의 상승 효과를 불러와 군소정당의 진입 가능성을 떨어뜨리고 유권자는 선거 결과를 예측하기 어려워지는 등 제도의 직관성이 떨어지는 한계가 있습니다.
• 3안(소선거구제 + 권역별·준연동형 비례대표제)은 유일하게 연동형 비례대표제의 취지를 부족하게나마 반영하고 있으나, 비례대표의 확대가 되지 않는 상황에서 권역을 나누면 전국단위보다 비례성이 악화될 수 있습니다. 또한 거대양당이 위성정당 창당을 하지 않겠다는 선언이 전제되어야 합니다.
• 국회는 비례성과 대표성의 확대라는 선거제 개혁의 대원칙을 위해 지역구와 비례대표의 의석간 비율을 2대 1로 명문화하고, 현실적으로 지역구 의석을 감축하기 어렵다면 비례대표를 중심으로 한 의원정수의 확대도 전향적으로 검토해야 합니다.

참여연대는 의견서를 통해 선거구 획정 시한 준수보다 중요한 것은 개혁의 원칙에 따라 최종안을 마련하고 과정에 있어 국민의 동의 기반이 높은 선거제를 만드는 것이라고 강조하며, 늦은만큼 더욱 충실한 공론화를 진행하고 국회는 당리당략이 아니라 공론화 과정에서  드러난 국민의 민심을 적극 수용해 선거제를 개혁하라고 촉구했습니다.

의견서 [원문보기 / 다운로드]

선거개혁을 위한 참여연대 의견서

1. 들어가며

• 국회는 오는 4월 10일 전원위원회를 앞두고 있음. 그러나 국회 정치개혁특별위원회가 결의한 세가지 안은 각자 한계가 명확함. 또한 국민공론화 과정이 본격화되기 전임에도, 국회가 먼저 전원위원회를 개최하여 사실상 선거제 개혁의 얼개를 확실시한다면 이제 막 시작된 국민공론화 과정은 국민의 우려대로 보여주기식 절차로 전락할 우려가 큼.
• 이에 참여연대는 전원위원회 개최에 앞서 현 세 가지 안의 문제점 및 제 충실한 선거제 개혁 논의를 위해 관련 의견서를 제출함. 

2. 선거제도, ‘개편’을 넘어 ‘개혁’ 해야

1. 일방적이고 정략적인 주장으로 개혁의 대원칙이 훼손되어선 안돼

• 지난 3월 17일 국회 정개특위 정치관계법소위는 비례대표 50석 확대를 전제로 한 소선거구제 + 권역별·병립형 비례대표제, 소선거구제 + 권역별·준연동형 비례대표제와 현행 의석수 유지를 전제로 한 중대선거구제(도농복합선거구제) + 권역별·병립형 비례대표제를 결의안으로 채택한 바 있음. 소위 결의안에는 전면적 비례제나 연동형 비례제는 제외되고 위성정당 방지책도 빠져 있어 선거개혁과 거리가 멀지만, 비례대표 50석을 확대하는 등 일부 긍정적인 대안도 포함되어 있었음. 그러나 국민의힘이 국회의원 증원 논의 자체를 거부함에 따라 국회 정개특위는 3월 22일 의원 정수 확대는 제외한 결의안을 다시 결의함. 국회 전원위원회 논의와 국민 공론조사 과정이 시작되기도 전부터 선거제 개편 논의가 개혁과 점점 멀어지고 있는 것을 우려하지 않을 수 없음. 
• 선거제도는 민주주의의 가장 중요한 과정인 국회의원 선거에 있어 어떤 대안이 사표를 방지하고 민심을 정확히 반영하는 국회를 구성할 지에 초점을 맞춰 논의되어야 함. 여당 스스로도 참여했던 정치개혁특위 내에서의 합의안을 일방적으로 파기하고 국회 혐오를 스스로 자처하며 의원정수 확대를 반대하고 나아가 축소를 주장하는 것은 책임있는 집권여당의 처사라고 볼 수 없음. 
  

2. 비례성과 대표성의 개선을 위해 국회의원 증원 또한 전원위에서 논의되어야

• 비례성과 대표성을 높이는 선거 제도의 획기적인 개선을 위해서는 비례대표 의석 비율의 대폭 확대 없이는 불가능함. 현실적으로 지역구 의석수를 감축하기 어렵다면, 현행 300석인 국회의원 정수를 비례대표 의석을 중심으로 증원하는 것 또한 전원위에서 함께 논의되어야 함. 대량의 사표를 양산할 수밖에 없는 단순다수제 소선거구 선거와 달리 비례대표 선거는 정당득표율만큼 의석을 배분하므로, 비례대표 의석의 비율이 확대될수록 사표가 줄고 정당득표율과 의석간 비례성을 높일 수 있음. 
• 현행 의원 정수를 유지로 한 채 비례대표 의석을 대폭 확대하고자 한다면 지역구 의석을 축소할 수 밖에 없음. 이는 현역 지역구 의원들 일부가 스스로 차기 재선 가능성을 희생해야 하는 만큼 현실성이 떨어지며, 지역구간 유권자 인구편차를 2:1로 유지하기 위해서는 지금도 극심한 지역구 면적의 격차가 더더욱 벌어지게 됨. 
• 결국 비례의석의 확대를 중심으로 전체 의석수의 증원을 검토해야 함. 이는 국회의원들이 점유한 과도한 특권을 분산하고 선거구의 면적을 축소하여 유권자와 정치인 간의 접촉면을 넓히는 효과는 물론, 국회의 행정부 감시 및 견제 역량을 신장하여 국회의 헌법적 권한을 충실히 이행하면서 국민의 신뢰를 회복하는 선순환을 가져올 것임.
• 또한, 비례대표제에 대한 국민적 반감과 불신을 종식시키고, 비례대표 비율 확대를 위해 불가결한 정원 확대 논의를 위해서는 비례대표 공천과정의 민주성과 투명성 강화를 위한 각 정당의 방안 제시가 전제되어야 함. 또한, 공직선거법상 명시되어 있던 민주적 공천 과정 규정을 정당법에 신설해야 함.

3. 국민의힘은 일부 소속 의원들의 비례대표 흠집내기 및 스스로 존재이유 부정하는 의원 정수 감축 주장을 중단해야

• 의원정수 증원 반대를 넘어 현원 감축까지 주장하는 국민의힘은 의석수가 적어질 수록 소수에게 집중되는 권한과 불비례성에 기대고픈 나머지 스스로 국회 혐오를 부채질하는 것 아닌지 돌아봐야 함. 또한 원내 제1당으로 지난 대선부터 정치개혁을 외쳐왔던 더불어민주당은 적정 의원 정수에 대한 책임있는 주장도 제시하지 못한채, 국민의힘의 발목 잡기를 핑계로 전원위원회 시작에만 의미를 부여하는 무기력한 모습으로 일관해선 안됨. 

3. 국회 정치개혁특별위원회 3개 결의안의 문제점

• 국회 정치개혁특별위원회가 결의한 세 가지 안은 다음과 같은 문제점을 내포하고 있음. 

1. 1안 : 중대선거구제(도농복합선거구제) + 권역별·병립형 비례대표제

• 의원정수는 물론 비례대표 의석의 확대조차 전제하지 않고 있어 비례성과 대표성을 개선할 수 없음. 
• 승자독식의 소선거구에서는 물론, 중대선거구제가 도입되더라도 3인~5인 선거구의 경우 복수 공천을 통한 거대양당의 독점 구조가 재생산되어 원내 제3당, 제4당의 등장을 어렵게 함. 또한 같은 정당 내에서도 더 많은 득표를 얻기 위해 후보자간 경쟁이 심화되어 선거비용이 더욱 많이 지출될 수 있고, 파벌 정치 또한 심화될 우려가 있음. 
• 도농복합형선거구는 다인선거구와 1인선거구 간 유권자 표의 등가성 뿐만 아니라 당선된 후보자들 간의 등가성도 심각하게 훼손될 우려가 있음. 일각에서는 지역대표성을 해치지 않기 위해 도농복합형선거구가 필요하다고 주장하지만, 지역대표성을 강화하기 위해서는 정당이 지역을 제대로 대표할 수 있는 후보자를 공천하는 것이 더욱 적절한 해법이 될 수 있음.
• 또한 병립형 비례대표제는 그나마 정당 지지율과 의석률 사이의 극심한 불비례성을 해소하고자 한 준연동형 비례대표제조차 폐지하고, 다시 거대 양당이 군소정당들의 의석수를 빼앗는 구조로 회귀하겠다는 것으로 선거제도 개혁의 대의에 정면으로 역행하는 것임.
• 심지어 지금도 47석에 불과한 비례대표 의석을 다시 권역별로 나눈다면 실질적 봉쇄조항이 대폭 상승하게 되어 비례성이 매우 악화됨. 지역구 의석수와 관계 없이 병립형으로 비례대표를 분배한다는 것은 지역구 선거에서 절대적으로 불리해 과소대표되고 있는 소수정당이 비례대표에서도 적절히 보전받지 못하게 됨. 이는 결국 지역주의를 보다 심각하게 고착시킬 뿐 아니라 거대양당을 제외한 정당의 원내진입장벽 악화 , 불비례성 심화 등을 가져올 수 있어 선거제도 개혁이 아닌 최악의 개악에 가까움. 

2. 2안 : 개방명부식 대선거구제 + 전국·병립형 비례대표제

• 2안의 경우 개방명부식 대선거구제를 도입해 다른 안보다 상대적으로 비례성이 나아지는 측면이 존재함.
• 지역구 선거의 경우, 대선거구 별로 정당 득표율만큼 정당에게 당선자 의석수를 배분하고, 각 정당이 확보한 의석수 내에서 후보자 투표 득표 순으로 당선자를 결정하기 때문에 지역구에서 연동형 비례대표제의 지향을 구현했다고 볼 수 있음. 그러나 개방명부식을 취하고 있어 현직 의원이나 지역 유지, 토호, 인기있는 인물이  선출될 가능성이 커지므로 여성, 소수자 등 대표성을 높이기 위한 비례대표제의 취지에는 어긋남. 유권자 입장에서도 투표하고자 하는 후보의 당선 가능성을 예측하기가 어려워지는 등 제도의 직관성이 떨어지는 단점이 있음.
• 그러나 최대 7석 이하의 선거구로는 군소정당에게 실질적인 봉쇄조항의 상승 효과를 불러옴. 실효적 봉쇄조항을 계산해봤을 때(teff=75/M+1) 최대 7인 선거구의 경우 9.38%, 최소 4인 선거구의 경우 15% 이상의 정당득표를 해야 의석을 할당받을 수 있음. 현 선거제도에서 전국 평균 지지율이 9.38%를 넘는 정당은 거대양당을 제외하면 없다고 보아도 무방함. 

3. 3안 : 소선거구제 + 권역별·준연동형 비례대표제

• 권역별 비례대표제는 비례대표의 획기적 확대가 전제되지 않는 이상 전국단위 비례제보다 비례성이 악화될 수 밖에 없음. 분할되는 권역의 갯수가 많을 수록 소수 정당에게 불리하고 거대 양당이 정당득표율보다 많은 의석수를 차지하게 될 것임. 
• 또한 승자독식의 단순다수 소선거구제를 온존한다는 점에서 현행 선거제에서 경험하고 있는 의석과 정당득표간 불비례성, 지역구도 등의 오래된 폐해를 개선할 수 없음. 47석의 비례대표의석만으로는 준연동형 비례대표제로 개정하더라도 사표 최소화, 비례성과 대표성을 높이고 지역구도를 완화하는데에 기여하지 못할 것임. 비례대표 의석 비율을 확대하고 연동형 비례대표제를 채택하는 것이 타당함
• 3안의 경우 위성정당 방지 논의도 함께 병행되어야 한다고 제안되어 있는데, 위성정당은 법률적 규제를 통해서 막을 수 있는 것이 아님. 거대양당이 과거 위성정당을 창당했던 점을 반성하고 선거개혁의 취지에 발맞춰 위성정당을 창당하지 않겠다는 선언이 전제되어야 함.

4. 선거제 논의 과정 상의 문제

• 선거제도는 주권자 국민이 자신을 대리할 대표를 구성하는 과정으로, 그 제도를 개편하는데 있어서 심도 깊은 토론과 국민적 대화의 과정이 필요함은 아무리 강조해도 부족하지 않음. 따라서 선거제도 개편을 논의함에 있어서 국민적 공론화의 과정은 반드시 필수로 거쳐야 함. 
• 비록 현실적으로 선거구 획정의 법정 시한을 맞출 수 없을 정도로 지체되긴 했으나, 국회가 이제라도 국민 여론을 수렴하기 위한 공론조사를 시작하게 된 것은 다행임. 그러나 현재 국회의장이 제시한 로드맵 만으로는 시일이 촉박하고 성급하며, 얼마나 내실 있게 공론조사가 진행될 것인지 낙관하기 어려움. 
• 또한 국회의원들이 자신의 견해를 밝히는 전원위원회가 공론조사 과정보다 먼저 진행됨에 따라, 국민 공론조사 결과가 국회 논의에 어떻게 반영될 것인지를 장담할 수 없는 상황임. 공론조사 결과가 국회 논의과정에 반영되는 가시적인 절차도 밝혀진 것이 없음. 무엇보다 기득권이자 이해당사자인 국회의원들의 주장이 국민 공론화 과정에 프레임을 제시하고, 다양한 방법이 제안될 수 있는 선거제 개혁의 상상력을 오히려 제한하는 결과를 가져올 수도 있음. 

5. 결론 : 선거 개혁의 성패는 국민과의 대화에 달려 있음

• 국회 전원위원회는 개혁성이 떨어지는 정치개혁 특위의 3개 결의안에 얽매여 사고의 폭을 스스로 제약해선 안됨. 
• 비례성과 대표성의 확대라는 선거제 개혁의 대원칙을 위해 지역구와 비례대표의 의석간 비율을 2대 1로 명문화하고, 현실적으로 지역구 의석을 감축하기 어렵다면 비례대표를 중심으로 한 의원정수의 확대도 전향적으로 검토해야 함. 
• 단순히 공론조사 결과를 수용하기만 할 것이 아니라 의원정수 확대 등을 포함해 국회 개혁을 위해 진정 필요한 대안들을 국민 앞에 제안하고 설득하며 평가받아야 함. 공론화 이전에 진행되는 전원위원회가 도리어 국민의 상상을 제약하는 결과를 유발해서는 안됨. 
• 선거구 획정 시한 준수보다 중요한 것은 개혁의 원칙에 따라 최종안을 마련하고 과정에 있어 국민의 동의 기반이 높은 선거제를 만드는 것임. 늦은만큼 더욱 충실한 공론화를 진행해야 하며, 국회는 당리당략이 아니라 공론화 과정 중 드러난 국민의 민심을 적극 수용해 선거제를 개혁해야 함.

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