미 의회, “‘이해충돌방지법’, 20세기의 가장 위대한 법” 천명

최근 한 국회의원의 ‘이해충돌’ 사건이 불거지면서 이를 둘러싼 논란이 이어지고 있다. 하지만 국회의원들의 이해충돌 논란은 비단 이번만이 아니라 그간 국회에서 여야 불문하고 계속 발생해왔다.

외국에서 공직자들의 ‘이해충돌 방지제도’는 매우 중요한 의미를 가지며 엄격하게 시행되고 있다.

‘이해충돌(Conflict of interest) 방지제도’란 공직자가 자신과 4촌 이내의 친족과 관련된 업무를 할 수 없도록 하는 조항으로서 미국 등 선진국의 공직자 부정부패방지법의 핵심조항이다. 미국 의회는 1962년 케네디 정부가 제정한 ‘이해충돌 방지법’을 “20세기의 가장 위대한 법”으로 평가한 바 있다.

이해충돌 문제를 둘러싼 혼란, 국회의 직무유기

사실 우리나라의 ‘김영란법(부정청탁 및 금품 등 수수의 금지에 관한 법률)’은 본래 ‘부정청탁 금지 및 공직자의 이해충돌 방지법’이라는 이름으로 논의가 시작되었다. 즉, ‘김영란법’이 처음 발의되었던 당시 ‘공직자 이해충돌 방지 규정’은 관련법안의 핵심적인 골간을 이루고 있었던 것이다.

하지만 이후 지루한 논란만 거듭하다가 결국 입법과정에서 “추상적이고 포괄적”이라는 이유로 그 내용이 송두리째 누락되어 빠져버렸다. 당시 국회는 ‘추후에’ 공직자의 이해충돌방지법을 분리해 재론하기로 하였지만, 실제로는 언제나 그랬듯 아무런 후속 조치도 없었다. 이해충돌 문제를 둘러싼 오늘의 혼란은 전적으로 국회의원들의 직무유기다.

선출직을 포함한 공직자의 ‘이해충돌’이란 사적 이해관계, 특히 직계 및 친인척과 이해관계가 있는 직무수행, 공정한 직무수행을 저해하는 대외활동, 업자와의 다종다양한 이해관계에서 비롯되는 모종의 거래, 소속기관 등에 가족의 채용 및 계약체결 등으로 표출된다.

미국 연방법률 제18편 제208조는 미국의 공직자는 본인은 물론 배우자와 자녀, 자신이 근무하고 있는 단체, 자신이 향후 고용될 수도 있는 단체 등과 금전적 이해관계가 있는 사안에 관하여 공직자로서 결정ㆍ허가 등의 행위를 한 경우 처벌된다고 명문화하고 있다. 고의성이 없는 경우 1년 이하의 징역형에 처해지지만, 고의성이 있는 경우 5년 이하의 징역형으로 양형이 증가한다.

반면 우리의 현행 공직자윤리법에는 이해충돌 방지 의무만 있을 뿐 관련 처벌 조항은 부재한 상태로서 선언적 의미 외에 아무런 실효성을 지니고 있지 못하다.

미국만이 아니라 영국의 부정행위방지법, 프랑스의 공무원의 권리와 의무에 관한 법률, 캐나다의 이해충돌법, 호주의 연방공무수행법, 일본의 국가공무원윤리법 등 대부분의 국가들이 이해충돌방지에 대한 규정을 두고 있다.

영국 하원의 윤리규정 제10조는 “어떤 의원도 의회 내의 모든 사안을 다룸에 있어 보수를 받고 이익을 보호하는 행위를 해서는 안 된다(No Member shall act as a paid advocate in any proceeding of the House)”고 규정되어 있다. 이해 관련이 없는 집단을 위해 단순히 보수를 받는 로비스트가 되어서는 안 된다는 뜻이다. 제11조는 더욱 구체적이다. “의원은 여하한 경우에도 자신이 금전적인 보수를 받는 의회 밖의 기관이나 상업 법인의 이사, 고문, 자문, 혹은 어떤 지위를 계속해서 가질 수 있다. 또 그러한 기관이나 법인으로부터 금전적인 보상을 받는 의원이라 할지라도, 이 규정이 정하는 지침 3장에 따라 행동한다는 전제하에 사안의 이해에 영향을 미칠 수 있는 장관, 의원, 공직자와의 의회 내 절차를 위한 미팅과 협의에 참가할 수 있다. 그러나 해당 의원은 나중에 경제적 혜택이나 보상을 받을 수 있는 어떠한 기관이나 개인의 금전적, 물질적 이득이 되는 절차나 미팅을 주체적으로 시도해서는 안 된다.”

독일 하원의원이 준수해야 할 이해충돌 방지 규정은 무려 67쪽에 이른다.

국회에서 왜곡된 ‘김영란법’, 다시 만들어야 한다

예전에 일부 의원이 국회에 파견된 판사에게 재판과 관련된 민원을 부탁했다는 이른바 ‘재판민원’ 사건은 “국회 법제사법위원회의 관행적인 문제”로 간주된 바 있다.

이해충돌 방지 규정은 형사적ㆍ 경제적ㆍ 재정적 제재를 통하여 ‘부적절한 처신이나 관행’으로 치부되는 외부 압력과 청탁을 처벌하는 법적 근거를 마련함으로써 국회의원을 비롯한 주요 이해관계자들에게 강력한 경고 기능을 수행한다. 또한 이들 주요 행위자들로 하여금 ‘자기 통제’를 강제함으로써 우리 사회가 보다 투명하고 공정한 방향성을 지향하는 디딤돌이 될 수 있다.

국회는 이제라도 당초의 약속을 지켜 이해충돌 방지법을 제정하든가 아니면 ‘김영란법’을 개정하여 본래의 입법취지대로 이해충돌 방지 규정을 보완해야 한다. 그리하여 국회의원들이 해야 할 일과 하지 말아야 할 기준과 규범을 명문화함으로써 더 이상 국회가 이런 문제로 국민들을 피곤하게 만들고 스스로 법과 사회질서를 무너뜨리는 일이 없도록 해야 할 것이다.

“국회 전문위원 검토보고서를 직접 봤더니”

얼마 전 경기연구원의 한 연구원은 국회 전문위원이 작성한 검토보고서를 직접 읽고서 개탄하는 기고문을 발표하였다.

보건복지위원회 수석전문위원의 검토보고서를 읽어보다가 큰 충격을 받았다. 상임위원회의 검토보고서라면 해당 정책을 논의하는 중요한 기초자료인데, 그 가운데 기본소득에 관한 사실관계(fact)가 틀린 곳이 다수 발견되었기 때문이다. 나라의 정책이 이런 허술한 자료에 근거하여 논의되고 결정된다니 정말 믿기 어려운 일이다….. 이 검토보고서는 기본소득의 기초적 개념조차 모르는 전문위원이 작성한 것이 분명해 보인다…..

그동안 몇몇 기고에서 수석전문위원이 초선 의원 5~6명을 합한 것보다 힘이 세다는 것, 그것은 수석전문위원의 검토보고서 때문에 국회의원이 입법에서 소외되기 때문이라는 것, 이러한 폐단은 전두환 군사정권에서 만들어졌다는 것, 그리하여 드디어 참여연대가 이처럼 국회의원의 입법권을 훼손하는 전문위원 검토보고제도를 폐지하자는 주장을 하고 나섰다는 것 등을 간간이 보아 왔다. 그렇지만 그저 문제가 많은 제도구나 라고 어렴풋이 느꼈을 뿐, 그 깊은 내막까지는 잘 몰랐었다. 그런데 이번에 검토보고서라는 것을 직접 보고 나니 그 폐해가 피부로 느껴진다. 이렇게 부실한 검토보고서로 저렇게 막강한 권한을 누리다니 얼마나 우려스럽고 위험한 일인지…(정원호 경기연구원 선임연구원, “국회의 기본소득 검토보고서 ‘팩트 체크’가 필요하다”, <프레시안>, 2020, 12,30)

국회 전문위원의 ‘검토보고서’는 단지 ‘검토’의 차원을 훨씬 넘어선 것이다. 지엄한 ‘선언’이요 ‘결정문’과도 같은 위상으로 된지 이미 오래다. 세계 의회사상 그 유례를 찾아볼 수 없는 국회공무원, 즉 입법관료에 의한 법안 검토 시스템이다. 그리고 아무도 주목하지 않는 가운데 입법관료의 영향력은 막강해졌다. 하지만 이른바 ‘국회 전문위원’은 공무원시험에 합격해 국회에서 순환 근무하는 국회 공무원들일 뿐이다. ‘전문’이란 그 명칭과 부합되지 않는다.

국회는 “입법관료의 하부 구조”인가?

필자는 오래 전부터 국회 전문위원이 피감기관이나 행정부 소속기관 공무원에게 “갑중의 갑”이라는 ‘증언’을 많이 들었다. 그들이 법안과 예산에 대한 국회 전문위원의 검토보고 권한을 비롯해 국정감사 제도를 통하여 커다란 권력을 행사하는 위치에 있기 때문이다.

연전에 국회의 한 전문위원이 자신의 직무가 “국회의원과 비슷한 영향력이 있다”며 해당 상임위 소속기관에 국회의원급의 식사와 골프 접대를 요구했다는 논란이 각 언론에 보도된 적이 있었다. 국회 전문위원 스스로도 자신들이 국회의원에 준하는 권한을 가지고 있다고 ‘주장하는’ 현실이다. 국회의원 스스로 부여받은 권한을 행사하지 아니하고 그 직무를 유기하면서 생긴 권한의 공백이 국회 입법관료들의 수중에 쥐어진 셈이다. 그러니 국회가 “입법관료의 하위 구조”라는 비아냥까지 나오고 있다.

참여연대는 최근 “국회법상 전문위원은 국정감사를 지원하고, 법안에 대한 조사 등을 통해 검토보고서를 제출한다. 국회는 법안 심사 시, 첫 단계로 해당 법안에 대한 전문위원의 검토보고를 의무적으로 들어야 하고, 전문위원의 검토보고가 국회의원들의 법안 심사에 영향을 미치는 사례는 비일비재”하다며 “국회의원의 입법권을 훼손하는 전문위원 검토보고제도 폐지가 필요하다”고 강력히 주장했다.

국회란 “숟가락만 얹어놓기” 선수들이 필요한 게 아니다

우리는 국회가 법률 해석과 관련하여 법제처의 ‘유권해석’을 요청하는 경우를 여러 차례 목격한 바 있었다. 그러나 법제처는 행정부 각 기관에 법률 문제와 관련된 자문을 수행하는 행정부의 일개 부처로서 국회가 그러한 법제처에게 ‘유권해석’을 요청하는 것은 전혀 위상에도 맞지 않고 자존심도 버려버린 상황이다. 또 주지하는 바와 같이, 국회는 늘 자신들의 정쟁 문제를 검찰에 고소 고발하고 법원 판단에 맡겨놓고서 ‘하염없이’ 그 결정을 기다린다. 그런가 하면 국회 내에서 여야끼리 무슨 문제가 발생하면 이제는 국회 사무처에게 ‘유권해석’을 의뢰한다.

매사에 숟가락만 올려놓는 자세로 일관한다. 이런 자세로 일관하니 마땅히 자신들이 수행해야 할 법률 검토도 (세계 의회사상 유례가 없이) 국회 공무원에게 맡겨놓고 이제 거꾸로 그 ‘검토’를 신주 모시듯 모시면서 ‘분부’를 기다리게 된 것이다.

물론 국회의원 본인들은 자신들이 정말 열심히 일하고 있다며 자부할 게 분명하다. 세계에서 가장 많은 법안을 ‘발의’하고, 본회의에도 열심히 출석하여 법안을 통과시키며, 매일 같이 상대당을 향해 질타한다. SNS 활동 또한 대단히 열심이다. 또 줄줄이 찾아오는 민원인과 이해당사자들 만나느라 분 단위로 약속이 잡혀있고, 게다가 지역주민들의 경조사를 비롯해 각종 모임 등등… 너무 바쁘고 너무 열심히 일하는 선량의 삶이라고 스스로 자부할 것이다. 하지만 외화내빈, 속빈 강정이다.

근본을 잃게 되면 모든 일이 본말전도된다

오늘 우리 국회의 모든 왜곡과 혼돈은 근본적으로 국민이 부여해준 입법권 수행이라는 직무를 사실상 유기하는 것으로부터 비롯된다. 만약 우리 국회의원들이 다른 나라 의원들처럼 법안 검토를 국회 공무원에 넘겨 대신 하는 것이 아니라 자신이 직접 불철주야 진지하고 성실하게 수행한다면, 지금처럼 주야장천 아수라장의 정쟁에만 몰두하는 시간 자체가 없게 될 것이다. 또 마치 연예인처럼 SNS 활동과 ‘재담(才談)’에만 몰두하는 국회의원의 모습도 찾아보기 어려워질 것이다.

기본과 근본을 잃게 되면 모든 일이 본말전도된다. 국민들이 부여해준 입법권을 스스로 수행하지 않고 다른 사람에게 맡기게 되면, 결국 내가 아니라 그 다른 사람이 ‘국회의원’이 되는 것이다. 그러나 오늘 우리 국회의원 중 세계 의회사상 유례가 없는 이 왜곡된 전문위원 검토보고 제도를 개혁하여 자신들이 직접 수행해야 한다고 나서는 의원은 단 한 명도 없다. 아니 이것이 문제라고 말하는 의원도 찾아볼 수 없다.

우리는 과연 언제 제대로 된 국회의원을 볼 수 있을까?

소준섭

삶의 가치란 결코 지위의 높낮이에 있지 않다

물론 ‘저항’을 생각하는 공무원이 지나치게 많게 된다면, 그 또한 작은 문제가 아닐 것이다.

하지만 지금과 같이 상명하복과 동종교배식의 조직 분위기만으로 과도하게 충만된 관료사회에서 그 권위와 관행에 ‘저항’하는, “미움 받을 용기”가 있는 공무원들이 존재해야만 조직이 그나마 건강해질 수 있다고 믿는다. 그리고 그러한 사람들이 조직 내에서 ‘왕따’되지 않고 소금으로서의 역할을 수행할 수 있어야만 우리 공직사회도 비로소 희망이란 게 존재하고 미래가 있다고 확신한다.

필자는 이제까지 공무원 신분으로 국회에 근무하면서 몇 번이나 징계와 면직 위기를 겪어야 했다. 평소 잘 알고 지내는 한 기자는 필자에게 “걸어 다니는 징계혐의자”라고 농담 삼아 말할 정도였다.

필자가 직면했던 대표적인 징계위기는 바로 지금 이 기고문에서 계속 지적하고 있는 국회 전문위원 검토보고 제도에 대한 비판 때문이었다. 국민이 선출하지 않은 국회 공무원들이 헌법이 부여하지 않은 막강한 입법권한을 행사하는 ‘검토보고’ 제도에 위헌 소지가 있으며 따라서 폐지되어야 한다는 기고문을 신문에 발표했다는 이유였다. 당시 국회사무처가 필자에게 뒤집어씌운 혐의는 ‘품위 유지 위반’ 혐의였다. 그러나 정작 ‘품위 유지’를 어긴 것은 오직 그들이라는 확신은 결코 흔들리지 않았다.

그 뒤 필자는 양승태 전(前)대법원장이 추진했던 상고법원 추진법안에 국민들이 알지도 못한 상황에서 이미 과반수 이상의 의원들이 서명한 사실을 비판하고 상고법원은 절대 도입해서는 안 된다는 기고문을 발표했다는 이유로 다시 징계위기에 몰렸다. 당시 국회 법사위 의원들이 여야를 막론하고 필자를 징계하기로 했었다는 믿기 어려운 얘기도 훗날 풍문으로 들었다(그런데 이 기고문을 계기로 필자는 대한변협의 ‘상고법원반대 TF 활동’을 하게 되었고, 그래서 마침내 상고법원을 저지시키는 데 힘을 보탤 수 있었다).

보수정당 출신의 어느 국회의장은 공식적인 자리에서 내 이름을 거론하면서 (기고를 포함한 필자의 활동을) 비난하기도 했다. ‘아랫것’의 ‘하극상’에 못마땅해 한 것이리라. 봉건성과 비민주성의 뿌리가 깊다. 한편 국회사무처의 한 고위간부는 언론사에 메일을 보내 필자를 비방하면서 필자의 기고문을 실어주지 말 것을 종용하기도 했고, 공공기관이 주최하는 학술대회는 발표를 불과 며칠 앞두고 알 수 없는 이유로 필자의 발표만 돌연 취소되기도 했다.

국가가 요구하지 않지만, 국가와 사회에 필요한 일을 하고자

필자는 조직 내에서 이른바 ‘왕따’가 되어 시대를 앞선 ‘혼밥족’으로 산지 몇 년이 계속되었고, 또 필자가 조직 내 ‘왕따’로 지내는 사이에 나이가 상당히 어린 한 직원에게 “당신”이라는 말을 듣는 수모까지 당했다. 하지만 결코 이를 불행으로 생각하지 않았다. 다만 심성을 단련시키는 기회로 받아들이고자 하였다.

사실상 면직의 위기였던 두 차례의 징계위기는 가까스로 넘겼지만, ‘서면경고’를 피하지는 못했다. 그런데 그 발단은 무슨 비판을 하고 기고문을 발표해서 발생한 것이 아니었다. 바로 ‘공포(公布)’라는 법률 개념을 둘러싼 학술 차원의 논의로 인한 것이었다.

사실 필자의 이 문제 제기는 최소한 입법을 주 업무로 하는 국회로서는 법률적 개념을 혁신적으로 바로잡은 것으로서 상을 받아야 마땅한 문제였다. 하지만 필자는 관련 개념의 정확한 규정을 요구했다고 하여 결국 기관으로부터 징계까지 받았다. 거기에 그치지 않고 심지어 기관장으로부터 공식석상에서 “×××”라는 욕지거리를 들어야 했다. “정신병자”로 지칭되기도 했다(이 문제를 국가인권위에 진정했지만, 국회는 자신들 소관 밖이라며 접수를 받아들이지 않았다. 사실 국회의 다른 문제를 국민국익위에 제기한 적도 여러 차례 있었지만, 대부분의 경우 국회는 소관업무 외라는 회신만 받아야 했다. 이렇게 하여 국회 조직은 ‘그들만의 리그’, ‘성역’으로 영역화한다).

또 그 ‘서면경고장’을 준 총무과 계장은 필자에게 “경거망동하지 말라”는 ‘훈계’까지 하였다. 나아가 이 징계의 부당성을 바로잡고자 요청해 열린 고충처리 소청조차도 “근무한지 몇 년이나 됐느냐?” 등 조롱 섞인 언사만 들어야 하는 채 기각되었다. 이 소청에서 필자는 중요한 증인이기도 한, 진보진영 출신으로서 훗날 국회의원까지 된 한 당료의 증언을 요청했지만, 그는 귀찮은 탓인지 아니면 문제의식이 결여된 때문인지 출석을 거부했다. 무릇 정치란 타인의 아픔과 고통을 배려하고 공감할 줄 아는 능력이 가장 큰 덕목일 터다. 불행하게도 타인의 아픔에 대해 이렇듯 무관심하고 경시하는 사람들이 정치를 ‘독점’하고 있는 현실이 정치인들의 근본적인 폐단이리라.

내게 서면경고를 ‘부여’한 기관 측은 서면경고가 징계도 아니고 아무런 효력도 없는 것이라고 강변한다. 그렇다면 그들은 왜 “징계도 아닌 것”을 그토록 한사코 ‘부여’하고자 했을까? 필자가 서면경고를 받은 바로 그 날부터 알고 지내던 동료 직원들이 복도에서 지나치면서도 아는 체 하지 않게 되었다. 결국 그 날로부터 완전히 ‘왕따’가 되었고, ‘혼밥족’이 되어야 했다. 확실한 사실은 그것은 ‘주홍글씨’로서 곧 조직 내 ‘왕따’의 분명한 신호라는 점이었다.

언젠가 이 ‘법률 문제’에 대해 내가 발표를 하고 기관에서 관련 전문가를 초청하여 학술토론회를 연 적이 있었다. 당시 토론회가 끝나고 저녁 식사를 할 때 한 법대 교수가 내 직함인 ‘해외자료조사관’이 무슨 일을 하느냐고 물었다. 그랬더니 동석했던 과장은 “번역하는 사람이다”라고 답하는 것이었다. 이건 예를 들어 방호과 직원을 앞에 두고 “문지기”라고 지칭하는 것과 마찬가지다. 최소한 ‘조사관’이란 명칭그대로 조사를 담당한다고 하면 될 일을 굳이 번역하는 사람이라고 해야 할까? 예의 차원만이 아니라 인격 모독, 인권 유린이기도 했다. 나아가 “번역하는 사람”이 발표하는 자리에 토론하러 참석한 교수들도 모독하는 행위이기도 했다. 그 과장은 이후 사과하라는 내 요구도 들은 척 하지 않았다. 더구나 그 과장은 이른바 ‘운동권 출신’이었다. 하지만 나는 그가 공무원으로 된 후 기관에서 개혁적 발언이나 행동을 했던 것을 보거나 들어본 적이 단 한 번도 없다.

징계를 받던 당시 나는 갈릴레오처럼 탄식했다. “그래도 지구는 돈다.”고. 모두가 막무가내 1+1=3이라 강변하면서 1+1=2라는 나의 정답을 처벌하는 상황이었다.

한 가지 부연해야 할 특징적인 사실은 필자에 대한 징계 사안이 묘하게도 모두 교수 출신의 기관장 시기에 발생했다는 점이었다. 여당이 파견한 인물이든 야당이 파견한 인물이든, 또 그들이 입으로 진보를 내세우는가 보수를 내세우는가와 전혀 무관했다.

하지만 필자는 결코 그러한 비정상적인 압박이나 상황에 굴복하여 무릎 꿇고 살 수 없었다. 필자는 매일같이 어둠 속 새벽 출근길에 국회 정문을 들어서면서 다짐했다. “오늘도 최선을 다해서 ‘저항’하고 ‘투쟁’하자. 그리고 ‘연구’하자.” 그러면서 감히 이순신 장군을 떠올렸다.

국가가 요구하지 않지만, 오늘도 국가 그리고 우리 사회에 필요한 일을 한다는 마음으로 전심전력, 실천하고자 하였다.

모든 분야에서 비판자, 실천자가 나와야 하고, 구체적 대안이 제시되어야 한다

2019년 11월, 필자는 청천벽력과 같은 아내의 췌장암 4기 확진으로 근무가 불가능해졌고 끝내 직장을 그만두게 되었다. 그러나 내가 소속된 과의 과장이라는 사람은 한 마디의 위로의 말이나 문자도 없었다. 알고 지내던 한 국회사무처 고위 간부는 필자의 후임 채용에 자기 아는 사람을 도와준다며 정말 너무 경황이 없는 필자에 전화해 일언반구의 위로도 없이 필자가 수행했던 업무 내용 좀 보내줄 수 있냐는 어이없는 부탁을 하는 것이었다. 또 내가 가슴이 무너지는 사연으로 직장을 떠났건만 국회도서관 노조 게시판에는 필자 후임 채용을 언급하면서 필자를 “문제아”라고 표현해 ‘조롱’과 ‘적대적 태도’를 보이기도 했다(아이러니하게도 이 노조가 내세우는 캐치프레이즈는 “사랑과 화목이 가득한 직장”이다). 물론 필자를 응원해준 국회 직원들도 적지 않게 있지만, 참으로 몰인성화(沒人性化)된 조직의 성격이 그대로 투영된, 어이없게도 슬프고 이기적이며 비인간적 행태가 아닐 수 없다.

1760년대의 이탈리아의 계몽사상가 베카리아는 사람들이 분석적 탐구보다는 진부한 인상에 좌우되기 때문에 “생명과 자유에 가장 필수적인 문제에서도 수많은 오판을 겪고 자신들이 저지른 잘못에 지쳐 인내의 한도에 이른 이후에야 비로소 자신을 괴롭혀온 폐해를 바로잡으려는 노력을 하게 된다. 그 때가 되어서야 비로소 그들의 눈은 가장 자명한 진리를 향해 열린다.”고 설파했다.

우리는 이제 진리를 향해 눈을 떠야 할 때이다.

민주주의란 결코 다른 사람이 나에게 가져다 바치는 것이 아니다. 우리 모두 비판자 그리고 실천자가 되어야 한다. 바로 나로부터 시작하여 내가 지금 있는 이 자리에서 문제를 제기하고 정확한 대안을 제시함으로써 우리 스스로 정상적인 시스템을 만들어나가야 한다. 그러한 힘의 총화로써 우리 사회가 비로소 민주주의가 실현되어나갈 수 있을 것이다.

진리는 그리고 희망은 멀리 ‘추상’의 형태로 존재하는 것이 아니라 바로 우리의 가까운 곳에 ‘구체’로 존재한다.

모름지기 지행합일(知行合一)이 실천되어야 한다. 입으로 진보를 주창하는 인사일수록 정작 그 일터에서 진보의 가치를 실천하는 경우를 찾아보기 어려운 오늘의 현실이다. 공적 가치와 사적 이익 추구의 주관적 등치가 빈발한다. 자기의 삶터와 일터라는 가까운 곳에서는 전혀 실천하지 않으면서 침묵하고 방관, 동조하면서 오로지 멀리 ‘열매’와 ‘자리’만 추구했기 때문에 결국 오늘의 모순과 혼돈이 초래된 것이리라.

길이 끝나는 곳에서 새로운 길은 시작된다.

과연 우리 국회가 예산 심사를 하기는 하는 것인가?

 우리 국회의 경우 예산 심사에 겨우 두 달이 주어진다. 심지어 그 두 달도 사실은 지켜지지 않고 있다. 그간 국회에서 실제로 여러 차례 예산 심사를 해왔다는 어느 의원은 필자에게 두 달 심사기간은커녕 의원들이 행정부로부터 회의 일주일 전에야 겨우 심사 자료를 받는데, 그것도 산더미처럼 많은 엄청난 자료로서(이것도 일 년 전의 그 자료에 단지 숫자만 바꾼 것이 태반이라 했다) 열람할 수도 없고 또 실제로도 거의 열람하지 않는다고 ‘증언’했다.

이 의원에 의하면, 그렇게 하여 예산 심사에 들어간다 해도 의원들은 언론에 자기 이름 내기 위해 이미 매스컴에 소개된 예산 관련 사안 발언만을 되풀이하거나 아니면 자신의 지역구 관련 예산 발언만을 계속되는 경우가 허다하다. 그리고 행정부 공무원들은 “일 년에 3, 4일만 국회에 나가 수모 당하면 된다.”는 생각을 하면서, 의원들 질문이 이어지는 회의장 뒤쪽에서 졸고 있는 경우가 부지기수라고 말했다(사실 공무원들도 실제 예산 내용을 잘 알고 있지 못하다고 이 의원은 말했다). 이렇게 시종일관 그야말로 수박겉핥기식으로 진행되는 심사는 결국은 대부분 규정에도 없는 이른바 ‘소소위’에 넘겨져 예산의 구체적 내용이 아닌, 단지 “총액 규모를 얼마 깎자”라는 여야의 ‘보여주기식 숫자 싸움’으로 마무리된다. 이 와중에도 각 당 중진들을 비롯해 자기 지역구 예산 증액을 목표로 하는 ‘쪽지예산’이 횡행한다. 결산 분야는 더욱 심각해서 아예 관심도 없고 또 능력도 없다는 평가다.

‘쪽지 예산’, 국민 혈세에 대한 범죄

 예를 들어, 2014년도 예산안을 기준으로 국회 예결위원회가 감액한 3조 원 중 여당은 1조 6000억 원(55%), 야당은 1조 3000억 원(45%)을 나눠 가졌다. 즉, 겉으로만 보면 그토록 으르렁대기만 하던 여야가 사이좋게 그만큼의 증액 분을 챙겨간 것이다. 이는 다시 여야 예결위원들에게 배분된다. 각 위원들은 지역구 유지나 동료 의원들에게서 받은 예산 민원, 이른바 ‘쪽지 예산’을 슬쩍 끼워 넣기도 한다. 이렇게 하여 정부와 국회, 여당과 야당은 공생관계가 된다. 국민의 혈세가 이렇듯 허술한 과정을 거쳐 마치 ‘주인 없는 공돈’처럼 방만하게 사용되고 있다.

더구나 이 ‘쪽지 예산’은 계획성 없이 중구난방으로 결정된 것이 많아 대부분 사업타당성이 약하고 결국 집행조차 되지 않은 경우가 많다. 이는 국민의 혈세에 대한 범죄라 할 수 있다. ‘쪽지 예산’은 즉시 폐지되어야 하고, 공식적인 문서화 절차를 밟도록 해야 한다.

국회는 예산 감액 권한밖에 없다

사실 우리 국회는 예산 조정의 권한이 없다. 오직 감액만 가능하다. 왜냐면 “국회는 정부의 동의 없이 정부가 제출한 지출예산 각항의 금액을 증가하거나 새 비목을 설치할 수 없다.”는 헌법 제57조의 규정 때문이다. 국회가 예산 조정을 할 수 없고, 기재부가 내놓은 예산안을 감액하는 것이 고작이니 기재부의 힘이 막강할 수밖에 없는 것이다. 어쨌든 이렇게 하여 국회는 감액한 그 예산으로 ‘쪽지 예산’이라는 편법을 일삼는 것이다.

결국 근본적으로 재정통제가 불가능한 현실이다. 국민들의 혈세는 이렇게 엉망으로 관리되고 낭비되고 있다. 그러니 나라가 나라가 아니게 된다.

예산에 관한 한, 철저히 ‘통법부’에 불과한 국회

우리나라 역대 국회의 행정부 예산안 수정은 겨우 1%에 그치고 있다. 99%가 그대로 통과된다. 이야말로 ‘통법부’의 전형적 모습이다. 또 국가 재정통제의 중요한 수단으로서의 국정감사는 모두가 인정하듯 그 실효성이 심각하게 의심받고 있는 상황이다. 이러한 국회의 모습은 본연의 임무에 대한 직무유기이고, 국민주권주의 시대에 대한 배신이다.

이제 우리 사회가 ‘부패 사회’라는 낯부끄러운 오명을 떨치고 진정 새롭게 전진하기 위해 우선 국회가 국가의 재정 통제라는 본연의 임무를 충실하게 수행해야 한다.

미국의 의회는 행정부 소속의 예산국에 비견되는 의회예산처(CBO)의 뒷받침에 의해 충실한 예산심의를 수행한다. 의회예산처는 의회 예산위원회에 경제 및 예산 전망에 대한 보고서를 제출하며, 각 상임위원회도 예산위원회에 예산 관련 입장과 추정치를 제출한다. 의회의 예산 심사 기간은 약 8개월에 이른다.

독일에서 예산안은 매년 9월 1일 의회에 제출되어 연방의회의 제1독회를 거쳐 (정당 소속의 정책위원을 포함하여) 전문성을 갖춘 예산위원회의 심사만 꼬박 3개월이 소요된다. 그리고 최종적으로 본 회의에 회부되어 제2독회와 제3독회를 통해 의결된다. 프랑스 그리고 영국 등 다른 나라도 마찬가지로 기본적으로 최소한 3개월 이상의 심사 기간을 거치도록 되어 있다.

중요한 점은 이들 나라도 행정부가 예산안을 작성하기는 하지만, 반드시 회계감사원에 의한 사실상의 ‘사전 감사’ 과정을 거쳐야 예산안이 작성될 수 있다는 사실이다. 그러므로 이러한 과정을 통하여 우리처럼 행정부가 독주하는 예산안이 아니라 의회와 회계감사원의 통제가 가능하게 된다.

결산 심사는 미국의 경우 별도의 심사제도가 없이 의회에 설치된 회계감사원에서 연중 상시적으로 실시하며, 프랑스나 독일 그리고 영국은 독립된 회계검사원의 회계감사 보고서를 제출받아 시행한다.

국가 예산은 국가 운영에서 가장 중요한 핵심적 사안이다. 도대체 이 중요한 예산 심의를 언제까지 지금처럼 비체계적이고 무책임하게 운용해야 하는 것일까?

재정민주주의, 주권자인 국민이 국가 재정을 통제해야 한다

국가 재정에 대한 통제는 당연히 국가의 주권자인 국민이 통제해야 한다. 이는 국민주권주의 정신의 실현이고, 재정민주주의의 내용이다. 우리나라에서 행정부의 힘이 강한 것은 한마디로 ‘돈줄’을 쥐고 있기 때문인 것이고, 마찬가지로 대통령의 힘이 강해 제왕적 대통령제라는 말이 나오는 것도 대통령이 이렇듯 ‘돈줄’을 쥔 행정부 위에 군림하기 때문이다. 더구나 국회가 이를 전혀 통제하지 못하기 때문에 ‘돈줄’을 쥔 그 힘은 더욱 커질 수밖에 없다.

원래 의회의 형성 자체가 행정부에 대한 재정통제로부터 비롯된 것이었다. 미국 독립전쟁 당시의 “대표 없이 세금 없다”는 말은 이를 한 마디로 웅변하고 있다. 의회의 재정통제 기능을 정상적으로 확보하고 그리하여 우리 사회에 만연된 부패 문제를 해결하기 위해서는 독립적인 회계검사 기관을 설치하는 것이 필수적이다. 예를 들어, 미국 회계검사원의 경우 회계검사 건의에 의해 2007년 기준 570억 달러의 비용 절감 효과가 있었다.

국회, “국민의 이름으로” 국가 재정통제의 임무를 수행해야

국회 예산 심사 기간은 확대되어야 하고, 예·결산 상임위원회의 위원 임기는 4년 임기로 전문화되어야 한다. 특히 예·결산 검토를 담당하는 ‘국회 전문위원’이라는 직위는 명실상부하게 각계의 전문가에게 개방되어 의원들에게 실제로 필요한 전문적인 자문과 지원을 제공해야 한다(더구나 예ㆍ결산 검토보고는 이 분야에 대한 의원들의 전문성 및 시간 부족으로 일반 법안 검토보고에 비해 ‘국회 전문위원’의 주도권이 훨씬 강하다).

동시에 국회에 설치되어 있는 예산정책처가 명실상부한 예산 전문기관으로서의 위상을 정립함으로써 의원들의 예·결산 심사 활동을 효율적으로 지원해야 한다. 나아가 국회 소속의 회계감사원 혹은 국회와 긴밀히 연결되는 회계감사원을 기초로 국가 재정 통제라는 임무를 “국민의 이름으로” 수행해야 한다.

소준섭

국회는 더 이상 미루지 말고 보험업법 개정안 통과시켜라

– 취득원가로 계열사 주식 보유액 평가하는 현 보험업법은 삼성생명 특혜법 –

– 정부가 보험업 감독규정 변경하지 않는다면 국회가 보험업법 개정으로 금산분리 특혜와 삼성생명 특혜 고리를 끊어내야 –

국회 정무위원회에는 작년 6월 박용진 의원과 이용우 의원이 각각 발의한 「보험업법 일부개정법률안(삼성생명법)」이 계류되어 있다. 이 법안들의 주요 골자는 보험회사의 계열사의 주식 보유한도를 총자산의 3%로 제한하고, 주식 보유금액을 ‘시장가격’으로 평가하도록 되어있다.

현재의 보험업법은 다른 업계와는 달리 주식 보유금액을 ‘취득원가’로 평가하고 있어, ‘삼성생명 특혜법’이라고 비판받고 있다. 이러한 문제는 정부와 여당도 다 알고 있는 사항이고, 보험업법 개정 없이 정부 권한으로 보험업 감독규정만 바꾸면 된다는 것도 너무 잘 알고 있다. 하지만 주식 보유금액 평가기준을 취득원가가 아닌 시장가격으로 하도록 감독규정을 변경하라는 시민사회의 요구에 정부는 본 법률을 바꾸지 않고 감독규정만 변경할 경우 정권이 바뀌거나 하면 또 다시 변경될 수 있다는 핑계를 대어왔다. 그러면서 정작 국회에 보험업법 개정안이 발의되자 모른 체하며, 시간을 끌고 있다.

삼성생명은 현재 삼성전자 지분을 8.51%(5억815만7,148주) 정도로 과도하게 보유하고 있다. 이를 통해 이재용 부회장은 핵심계열사인 삼성전자의 지배력을 확보하고 있다. 이는 금산분리 원칙에 위배되지만 과거 2006년 금산법 부칙에 의해 특혜를 받아 허용되고 있고, 보험업법에서도 또 다른 특혜도 받고 있다. 결국 이 특혜들을 제거하도록 보험업법을 개정한다면 총자산의 3%인 10조원 가량을 제외하고, 나머지 5.51%인 31조원 가량을 매각해야 하는 것이다. 이러한 삼성생명 특혜는 고 이건희 회장 시설 이루어졌던 것으로 삼성이 스스로 해결하지 않는다면, 국회가 법개정을 통해 정상적으로 돌려놓아야 한다.

삼성생명의 과도한 삼성전자 주식보유는 산업자본인 삼성전자의 리스크가 금융자본인 삼성생명으로 전이될 수 있다는 점에서 눈여겨봐야 할 사항이다. 삼성생명으로 리스크가 전이 될 경우 그룹전체로 전이되고, 국민 다수가 삼성생명보험을 보유하고 있다는 측면에서 국가경제 전체에 영향을 줄 수도 있다. 따라서 이러한 리스크와 특혜 제거를 위해 정부가 나서지 않는다면, 국회가 나서서 보험업법 개정안 통과를 통해 반드시 해결해야만 한다. “끝”

2021년 5월 4일

경제정의실천시민연합

성명