미국에서도 국내 망사업자들이 요구하는 ‘망이용대가’를 허용하는가에 대해서 참고자료를 공유하고자 합니다.

인터넷은 처음부터 개인이든 회사이든 누구나 원하는 정보를 – 방송, 전화, 우편과 같은 중앙통제없이 – 다른 모든 사람들에게 전달할 수 있도록 개발되었다. 미국은 인터넷의 발전초기에 자유로운 성장을 유도하고자 인터넷을 ‘정보서비스(information service)’로 정의하여 규제를 자제해왔다. 케이블서비스, 유무선전화서비스는 통신서비스(telecommunication service)라 하여 물리적 연결을 위해서는 전봇대, 지하도관, 주파수 등 공공재를 이용해야 하므로 한국의 ‘기간통신사업’처럼 강하게 규제해왔던 것과 대비된다. 그런데 원래 기대와는 달리 전화 및 케이블업자들이 인터넷을 제공하기 시작하면서 – 특히 케이블업자는 자신의 콘텐츠를 경쟁콘텐츠에 비해 선호할 동기가 있으므로 – 이들의 기존 시장지배력이 인터넷의 혁신적 질서를 훼손하는 것에 두려움을 갖게 되었고 이에 대한 대응은 인터넷의 질서를 보호하기 위해 인터넷제공자들이 지켜야 할 ‘망중립성’규범로 나타났다. 이에 따라 연방통신위원회는 처음으로 망중립성을 명문화한 명령을 2010년에 발표하였다. 이 2010년 명령은 절차적인 이유 – 연방위원회가 인터넷을 ‘통신서비스’로 규정하지 않았다는 이유 – 로 법원에 의해 취소가 되지만 내용적으로는 망중립성규범을 온전히 담고 있고 2015년에 연방위원회가 절차적 흠결을 해소하여 새로운 망중립성명령을 발표할 때 그대로 계승되었다. 2017년에 트럼프행정부가 들어서면서 2015년 망중립성명령도 취소되지만 2018년 캘리포니아를 포함한 여러개의 주정부들이 자체적으로 망중립성법을 만들면서 여기에 계승되었다.

2010년 망중립성명령은 우선 인터넷의 개방성에 대해 설명한 후 인터넷접속제공사업자(Internet Service Providers, ISP)가 어떻게 개방성을 훼손할 수 있는가를 다음과 같이 설명한다.

[B]roadband providers may have incentives to increase revenues by charging edge providers, who already pay for their own connections to the Internet, for access or prioritized access to end users. Although broadband providers have not historically imposed such fees, they have argued they should be permitted to do so. A broadband provider could force edge providers to pay inefficiently high fees because that broadband provider is typically an edge provider’s only option for reaching a particular end user.17 Thus broadband providers have the ability to act as gatekeepers.18 [번역] 초고속인터넷사업자들(이하, ISP)은 부가통신사업자(이하, CP)들이 이미 인터넷접속에 대해 대가를 지급하고 있음에도 불구하고 CP들과 소비자들사이의 통신이나 통신의 우선처리를 유료화함으로써 매출을 늘리려 시도할 수 있다. ISP들은 실제로 그런 적은 없지만 그렇게 하도록 해달라는 주장을 해왔다. ISP는 CP가 특정소비자와 통신할 수 있는 유일한 통로이므로 비효율적으로 높은 대가(인터넷접속료 와는 별도로 이용자와의 통신에 대한 대가-편집자)를 부가통신사업자에게 요구할 수 있다. 이렇게 ISP는 게이트키퍼(즉 인터넷의 개방성에 반하는-편집자)가 될 수 있다. (Federal Register/Vol. 76, No. 185/59196 /Friday, September 23, 2011)

Broadband providers would be expected to set inefficiently high fees to edge providers because they receive the benefits of those fees but are unlikely to fully account for the detrimental impact on edge providers’ ability and incentive to innovate and invest, including the possibility that some edge providers might exit or decline to enter the market. The unaccounted-for harms to innovation are negative externalities,19 and are likely to be particularly large because of the rapid pace of Internet innovation, and wide-ranging because of the role of the Internet as a general purpose technology. Moreover, fees for access or prioritized access could trigger an ‘‘arms race’’ within a given edge market segment. If one edge provider pays for access or prioritized access to end users, subscribers may tend to favor that provider’s services, and competing edge providers may feel that they must respond by paying, too. [번역] ISP들이 CP들로부터 받는 통신대가가 비효율적으로 높게 책정될 것으로 기대되는 이유는 이들은 대가를 받아서 이득을 보지만 CP들의 혁신과 투자기회를 훼손하는 결과를 고려하지 않을 것이며 특히 몇몇 CP들은 이 대가 때문에 시장을 떠나거나 진입을 포기할 가능성도 고려하지 않을 것이기 때문이다. 이렇게 산입되지 않은 반혁신적 해악은 부정적 외부성(negative externality)이 되며, 인터넷 상의 혁신의 빠른 속도 때문에 매우 지대할 것이며, 인터넷의 일반목적기술로서의 위상 때문에 매우 광범위할 것이다. 더욱이 통신대가 또는 우선통신대가는 CP들 사이의 ‘무기경쟁’을 촉발시킬 수 있다. 하나의 CP가 통신대가나 우선통신대가를 지급하기 시작하면 이용자들은 이 사업자의 서비스를 선호하게 되고 경쟁CP들도 이를 지급해야 할 압박을 느낄 수 있다.(Federal Register/Vol. 76, No. 185/59196 /Friday, September 23, 2011)

Fees for access or prioritization to end users could reduce the potential profit that an edge provider would expect to earn from developing new offerings, and thereby reduce edge providers’ incentives to invest and innovate.20 In the rapidly innovating edge sector, moreover, many new entrants are new or small ‘‘garage entrepreneurs,’’ not large and established firms. These emerging providers are particularly sensitive to barriers to innovation and entry, and may have difficulty obtaining financing if their offerings are subject to being blocked or disadvantaged by one or more of the major broadband providers. In addition, if edge providers need to negotiate access or prioritized access fees with broadband providers,21 the resulting transaction costs could further raise the costs of introducing new products and might chill entry and expansion.22 [번역] 통신대가나 우선통신대가는 CP들의 신제품개발 이익을 축소하여 혁신과 투자의 동기를 위축시킬 것이다. 빠르게 혁신하는 부가통신분야에서 많은 신규진입자들은 작은 ‘가라지사업자’들이지 대형사업자들이 아니다. 이들 신규사업자들은 혁신과 진입에 대한 장애요인들에 민감하며 자신들의 제품이 주요ISP들에 의해 차단되거나 통신상 열위로 밀리게 되면 투자를 받지 못하게 된다. 더욱이 CP들이 통신대가나 우선통신대가를 협상해야 한다면 그 거래비용은 새로운 제품을 도입하는 비용 및 진입과 확산을 위축시킬 것이다.(Federal Register/Vol. 76, No. 185/59197 /Friday, September 23, 2011)ㄱㄴ

Third, if broadband providers can profitably charge edge providers for prioritized access to end users, they will have an incentive to degrade or decline to increase the quality of the service they provide to non-prioritized traffic. This would increase the gap in quality (such as latency in transmission) between prioritized access and non- prioritized access, induce more edge providers to pay for prioritized access, and allow broadband providers to charge higher prices for prioritized access. Even more damaging, broadband providers might withhold or decline to expand capacity in order to ‘‘squeeze’’ non-prioritized traffic, a strategy that would increase the likelihood of network congestion and confront edge providers with a choice between accepting low-quality transmission or paying fees for prioritized access to end users. [번역] ISP들이 CP들에게 소비자들과의 우선통신대가를 받아 이익을 남기게 되면 ISP들은 우선통신대가를 내지 않는 CP들의 통신품질을 저하시키거나 그 개선을 거부할 동기를 갖게 된다. 우선통신과 비우선통신 사이의 품질차이(전송지연 등)는 CP들이 우선통신비용을 내도록 유도할 것이며 ISP들은 더 높은 우선통신대가를 받을 수 있게 된다. 더 중요한 것은 ISP들은 비우선트래픽을 ‘압착’하기 위해 일부러 접속용량을 줄이거나 그 확대를 거부할 수 있으며, 이 전략은 망혼잡을 촉발하여 CP들에게 무료저질전송과 유료우선통신 사이의 선택을 강요할 것이다.(Register/Vol. 76, No. 185/59197 /Friday, September 23, 2011)

국내에서 몇몇 평론가들은 망사업자들이 CP들로부터 망이용대가를 받아야 소비자들의 인터넷접속료를 낮출 수 있다는 이른바 ‘풍선효과’를 거론하지만 이에 대해서도 연방통신위원회는 단호히 거부한다.

Some commenters contend that, in the absence of open Internet rules, broadband providers that earn substantial additional revenue by assessing access or prioritization charges on edge providers could avoid increasing or could reduce the rates they charge broadband subscribers, which might increase the number of subscribers to the broadband network. Although this scenario is possible,23 no broadband provider has stated in this proceeding that it actually would use any revenue from edge provider charges to offset subscriber charges. In addition, these commenters fail to account for the likely detrimental effects of access and prioritization charges on the virtuous circle of innovation described above. Less content and fewer innovative offerings make the Internet less attractive for end users than would otherwise be the case. Consequently, we are unable to conclude that the possibility of reduced subscriber charges outweighs the risks of harm described herein.24 일부 평론가들은 [망중립성 규정이 없으면] ISP들이 통신대가나 우선통신대가로 매출을 올리면 일반고객들에 대한 요율을 낮춰 초고속인터넷 참여자들을 늘일 수 있다고 주장한다. 이 시나리오도 가능하지만 관련 절차에서 어떤 ISP도 CP로부터 받은 통신대가로 소비자요율을 낮추겠다고 한 적이 없다. 그리고 이들 평론가들은 통신대가나 우선통신대가가 위에서 말한 선순환효과에 미치는 악영향을 고려하지 않는다. 혁신제품과 콘텐츠가 질적 양적으로 줄어들면 소비자들에게도 인터넷은 매력을 잃을 것이다. 결과적으로 소비자가격의 하락가능성이 위에서 말한 해악의 위험에 앞선다고 보기 어렵다.(Federal Register/Vol. 76, No. 185/59197 /Friday, September 23, 2011)

이와 같은 배경설명을 통해 FCC는 다음과 같은 유명한 차단금지명령(No blocking rule)을 선언한다. “A person engaged in the provision of fixed broadband Internet access service, insofar as such person is so engaged, shall not block lawful content, applications, services, or non- harmful devices, subject to reasonable network management.” 국내의 많은 평론가들은 차단금지명령이 ‘망이용대가’와 무관하다고 생각한다. 그러나 바로 아래에 다음과 같은 문장이 나온다.

Some concerns have been expressed that broadband providers may seek to charge edge providers simply for delivering traffic to or carrying traffic from the broadband provider’s end-user customers. To the extent that a content, application, or service provider could avoid being blocked only by paying a fee, charging such a fee would not be permissible under these rules.79 [번역] ISP들이 자신의 고객들에게 데이터를 전송해주는 대가를 CP들로부터 받고자 하는 것에 우려를 표시한 바 있다. 대가를 내지 않으면 CP가 차단될 수 있다면 그런 대가는 금지된다. (Register/Vol. 76, No. 185/59205 /Friday, September 23, 2011)

여기에서 흥미롭게도 각주 79번에는 다음과 같은 내용이 있다. “We do not intend our rules to affect existing arrangements for network interconnection, including existing paid peering arrangements(기존의 페이드피어링을 포함한 상호접속에 대한 기존 거래에 대해서는 이 규칙이 영향을 미치지 않는다).” 페이드피어링은 라우터로 묶여있는 2개의 단말그룹이 물리적으로 서로 접속하여 서로간의 데이터를 직접 주고받되 제3의 단말그룹에게 중계해줄 의무는 없는 피어링관계의 일종으로서 한쪽이 다른 쪽에 접속비용을 지급하는 관계를 말한다.

이 규범을 SK브로드밴드-넷플릭스 소송에 대입해보자면 SK브로드밴드가 넷플릭스에 페이드피어링을 요청했다면 망중립성 상으로는 문제가 없다. 넷플릭스가 이를 거부하고 원래대로의 접속(시애틀에서의 트랜짓접속)을 유지했을 수도 있고 또는 금전적인 대가 대신 Open Connect Access 서버를 무상으로 제공했을 수도 있다. 물론 SK브로드밴드가 OCA서버를 거부한다면 역시 원래대로의 접속을 유지했을 것이다. 문제는 우리나라의 유일무이한 법인 발신자종량제상호접속고시와 CP서비스안정화의무법을 근거로 페이드피어링이 종량제의 형태로 강제된다는 것이다.

공정위와 방통위는 국내외 통신사업자들간 트래픽 분쟁과 망접속료 차별 사건에 대해 법원보다 선제적으로 대응하라!

– 문제의 당사자 “넷플릭스”는 SKB의 재정신청(망사용료 중재) 사건에 성실히 임해야

– 공정위/방통위는 글로벌 CP들의 망 과점과 트래픽 무상점유로 인한 불공정한 시장경쟁 상황에 내몰린 국내 기업들을 위해 선제적인 대응 등 조속한 사건 해결 긴요

– 국회역시 국내외 기업들간 불공정거래행위와 역차별 문제 해결에 적극 나서야

최근 코로나19의 여파로 인해 전 전계적으로 인터넷 사용량이 급증한 가운데, 국내 ISP와 글로벌 CP 간의 트래픽 분쟁과 망접속료의 형평성 논란이 끊이지 않고 있다. 지난주 4월 13일 글로벌 온라인동영상콘텐츠 공급업체인 넷플릭스가 국내 인터넷서비스제공자인 SK브로드밴드(SKB)를 상대로 “인터넷망 증설비용 및 망 접속료를 지불할 수 없다”는 취지에서 민사소송을 제기한 것으로 알려졌다. 지난해 11월 12일 SKB는 넷플릭스의 해외 동영상서비스로 인해 자사의 국내 망에서 발생되고 있는 과도한 트래픽 점유로부터 이용자들의 이익을 보호하기 위해 국제 망 증설비용 및 국내 망 이용대가에 대한 적절한 분담을 요구하며, 재정협상을 회피하고 있는 넷플릭스의 망 무임승차 문제에 대해 방송통신위원회에 중재를 요청한 바 있다(201911재정019트래픽분쟁 사건). 그러나 정작 문제의 당사자인 넷플릭스는 “재정 당사자 적격성”을 부정하면서 최근까지도 SKB와의 합의를 사실상 거부해 오다가 상황이 점점 불리해지자, 오히려 적반하장격으로 ‘채무부존재 확인의 소’를 법원에 제기해버린 것이다.

이와 같은 글로벌 CP들이 부가통신사업자로서 국내 인터넷시장에서 인터넷통신사업자의 망을 독과점하는 등 실질적인 시장지배력을 행사해 왔다는 점에서, 넷플릭스의 “재정 당사자 적격성”을 부정하는 것은 사리도 맞지 않을뿐더러 부적법하다. 한-미 FTA협정에 따라 자국법으로 보나, 국내법으로 보나 넷플릭스(Netflix, Inc.)가 국내의 전기통신사업자로서 신고 되어 있지 않는 경우라도 관련규정에 의거하여 실질적인 부가통신사업자로서 양국의 사업을 모두 영위하는 당사자의 지위에 있기 때문이다. 이는, 최근 논란이 됐던 페이스북의 접속경로 임의변경 사건(서울행정법원 2018구합 64528, 2019. 8. 22.)의 판례를 통해서도 이미 확인됐듯이, FTA협정에 따라 자국법이나 국내법에 근거하여도 양국의 부가통신사업자에 해당하므로 문제시되는 넷플릭스 역시 당사자에 해당한다고 보는 것이 옳다.

이에 따라 국내 전기통신사업법 등 관련법에 의거하여 ▲정당한 망 이용대가를 지불할 의무, ▲품질보장의 의무, ▲망 증설 등 재정협상에 응할 의무, ▲이용자 보호를 보호해야할 의무 등이 글로벌 CP들에게도 발생한다. 하지만 국내 기업들과는 달리, 글로벌 CP들은 이를 준수하지 않았다. 여태까지, 넷플릭스나 유튜브 등과 같은 동영상서비스들이 국내 인터넷시장을 독점하다시피 하면서 글로벌 CP들은 이미 국내 인터넷망을 과점하여 트래픽을 점유해 왔다. 그 과정에서 국내 ISP들이 제공했던 트래픽 사용량의 한계를 과도하게 초과사용 하면서 SKB나 KT와 같은 국내 인터넷망의 용량, 품질, 이용 등에 관한 결정 과정에 있어서 시장지배력을 형성했다. 이 때 부터는 국내 ISP들과의 상호접속에 따라 발생되는 망접속료를 제대로 정산하지 않고 무상으로 트래픽을 이용함으로써 부당이득을 취하는 등 망 이용계약 과정에서 시장지배력의 우위를 점하면서 불공정 관행으로 협상에 일관하고 암묵적으로 불공정 계약조건을 강요하고 있다. 이로 인해 글로벌 CP와 경쟁관계에 있는 국내 대형 및 중소형 CP과의 망접속료 불공정 문제를 야기 시키고 있는 것이다.

이러한 관점에서, 공정거래위원회와 방송통신위원회는 국내외 사업자들간 불공정거래행위를 선제적으로 규제하여 인터넷시장에서의 망접속료의 형평성과 생태계의 공정성을 확보하고, 이용자 보호와 피해 예방에 적극 대응해야한다. 특히 트래픽 분쟁과 망접속료의 형평성과 관련한 문제들을 해결하기 위해서는, 현재 방통위가 중재중인 이번 사건뿐만 아니라, 작년 4월 24일 경실련이 공정거래위원회에 신고했던 ‘통신3사의 망접속료 차별적취급행위(2019서경1156) 사건’에 대해서도 눈치보며 더 이상 결정을 미루지 말고 조속히 해결해야 한다. 공정위에 신고한지 벌써 1년이 다 됐다. 공정위와 방통위의 리더십 부재로 인한 행정 공백과 법적 공백을 틈탄 글로벌 CP들의 이같은 작태에 대해서 정부가 신속한 결단을 내려야 할 때다. 이에 경실련은 공정한 시장경쟁 환경을 조성해야 할 공정위와 방통위가 법원보다 선제적으로 대응할 것을 당부하며 빠른 시일 내에 이 중대한 사건들을 마무리 지을 것을 정부에 강력히 촉구한다. 아울러 국회역시 국내외 기업들간 불공정거래행위와 역차별 문제 해결에 각별한 관심을 갖고 관련법의 공백을 메울 것을 당부한다.

경제정의실천시민연합
2020년 4월 23일

200423_[경실련 성명] SKB와 넷플릭스 간 ‘망사용료 중재사건’에 대한 입장

문의: 경제팀 02-766-5623