요란했던 지방선거가 끝나고, 민선 7기 기초자치단체장들의 임기가 시작되었다. 여당의 '역대급' 압승으로 중앙정부 뿐만 아니라 지방권력의 교체가 이뤄진 만큼, 지역 행정의 새로운 변화가 있을 것이라 많은 시민들이 기대하고 있는 상황이다. 특히 너나 할 것 없이 참여와 소통을 외쳤던 만큼, 민선 7기 지방자치는 주민들과 함께하는 행정에 대한 비전을 보여줘야 한다. 민선 7기 기초자치단체장들이 과거와 다른 변화를 만들기 위해서는 과거 민선 6기에 대한 평가와 반성이 필수적일 것이다.

한국행정연구원에서 공공갈등에 대해 분석한 연구 보고서(임동진. 공공갈등관리의 실태 및 갈등해결 요인분석, 2011)에 따르면, 공공사업이나 정책 추진 과정을 둘러싸고 발생하는 사회적 갈등에 대해 설문조사한 결과 '경제적 이익관계 충돌'(24.7%), '정부의 일방적인 공공정책 추진'(16.5%)과 '정부에 대한 불신'(15.5%) 등이 갈등을 유발한 주요 원인으로 꼽혔다. 이러한 연구가 보여주는 것은 정책 추진에 앞서서 주민과의 의사소통을 통해 신뢰를 확보하고 합의를 만들어가는 과정을 통해 갈등 비용을 상당히 줄일 수 있다는 의미다. 행정 과정에서 주민들과 소통하고, 참여시키는 것은 단순히 그것이 '민주적'이라는 당위를 넘어서 행정의 신뢰성을 확보하고 행정의 독선을 통제함으로써 갈등을 방지하고, 정책 집행의 효율성을 향상시킬 수 있다는 장점이 있다.

이러한 장점이 있기 때문에 행정절차법에서는 시민의 행정 참여를 도모하여 행정의 공정성과 투명성, 신뢰성을 확보하기 위한 제도들을 규정하고 있다. 법으로 규정된 대표적인 시민의 행정 참여 수단이 바로 '공청회'다. 그러나 민선 6기 임기 4년 동안 서울 지역 25개 자치구에서 개최된 공청회 내역을 살펴보면 그동안 구청에서 주민 참여를 위한 노력에 충실했는지 의문을 품게 된다.

투명사회를위한정보공개센터가 서울 지역 25개 기초자치단체를 대상으로 '행정절차법에 따라 개최한 공청회 전체'에 대해 정보공개 청구한 내역에 따르면 지난 4년 간 전체 구청에서 개최한 공청회 수는 총 122회로 나타났다. 구정에 있어서 주민들의 의사를 수렴하는 공청회가 1년에 1회 정도 밖에 열리지 못한 것이다. 대부분 도시재정비법이나 지역특구법에 따라 법으로 공청회 실시가 의무화된 경우 대다수라, 민원에 대한 피드백이나 조례 제정을 앞두고 시민들의 의견을 청취하기 위한 목적으로 구청이 자율적으로 개최한 사례는 36회에 불과했다.

현재 행정절차법에서는 국토기본법, 국토계획법, 환경보전법 등 주로 여러 사람들의 생활 공간에 영향을 미칠 수 있는 개발 사업과 관련된 법안에서 공청회 실시를 의무화하고 있고 있다. 그 뿐 아니라 "널리 의견을 수렴할 필요가 있다고 행정청이 인정하는 경우"에도 공청회를 개최하도록 하고 있다. 문제는, '행정청의 인정'이라는 문구 때문에 사안이 중요성과 무관하게 공청회 개최 여부가 행정의 재량에 맡겨져 있다는 점이다. 이러한 제도의 미비점 때문에, 지역 주민들에게 중요하게 느껴질 수 있는 조례나 사업을 공청회라는 의견 수렴 절차 없이 진행하게 되는 경우가 종종 발생하게 된다.

공청회 매뉴얼

그뿐 아니라 막상 공청회를 개최하더라도 이를 제대로 홍보하지 않거나, 요식화된 절차로 진행하여 주민 당사자들이 참여가 제대로 보장되지 않는 경우도 부지기수다. 대표적인 사례가 바로 공청회 시작 시간이다. 주민들의 삶과 재산권에 큰 영향을 끼치는 개발 사업 관련 공청회가 평범한 직장인들은 참여할 수 없는 평일 오후 시간에 열린다면 생업에 바쁜 주민들은 참석하기 어려울 수 밖에 없다. 공청회는 주민 당사자들이 참여하여, 그들의 의견을 수렴하는 절차여야 하지만 정작 당사자들이 참여하기 어려운 시간에 열리다 보니 시간적 여유가 있거나, 관에서 동원 가능한 주민들이 주로 공청회 장소를 채우게 된다. 대다수 주민들의 의사는 반영되지 않는데, 절차 상 형식만 취하는 편의주의적 행정이 이뤄지고 있는 것이다. 자연스레 주민들이 관의 행정에 대해 불만을 가질 수 밖에 없다.

정보공개센터가 청구한 서울 지역 25개 자치구 공청회 개최 내역 중 2017~2018년 목록. 대부분의 공청회 시작 시간이 직장인들이 참여하기 어려운 평일 낮 시간에 집중되어 있다.

공청회에 대한 홍보 역시 문제가 있다. 행정절차법에서는 공청회를 개최하는 경우, 이를 알리기 위해 공청회 개최 14일 전까지 관보, 공보, 인터넷 홈페이지 또는 일간신문 등에 공고하도록 하고 있다. 그러나 실제로 주민들이 관보나 공보, 구청 홈페이지, 지역신문 등을 자주 확인하지 않기 때문에, 공청회가 열린다는 사실을 알 수 있는 경로가 없다. 현수막을 거는 것이 가장 효과적인 홍보수단이지만, 122회의 공청회 중 현수막 게첩을 통해 홍보를 한 경우는 25회에 불과했다. 결국 기초자치단체의 의지 부족으로 '아는 사람만 아는' 공청회가 반복되고 있는 셈이다.

문제는 그뿐 만이 아니다. 행정절차법에서는 공청회와 병행하여 전자공청회를 실시할 수 있다고 되어있다. 공청회 현장에 참여하지 못하는 주민들도 사안에 대해서 의견을 표명할 수 있도록 절차를 마련해 놓은 것이다. 그러나 서울 지역 자치구 중에서는 광진구청을 제외하면 전자공청회를 실시한 사례도 없고, 홈페이지에 전자공청회 시스템을 마련한 곳도 전무한 상황이다. 전자공청회 제도를 활용하려는 의지가 없었던 것이다.

이처럼 주민들과 가장 맞닿아 있는 행정조직인 기초자치단체에서부터 공청회에 대해 요식적 절차로 접근하고 있는 상황이 반복된다면, 행정에 대한 불신을 해소하고 주민참여형 지방자치를 이루는 것은 요원한 일이 될 것이다. 지역 주민들이 중심이 되는 행정을 만들어 가기 위해서는, 구청과 구의회가 조례를 제개정하거나 일정 이상의 예산을 사용하는 사업을 추진할 때 그 취지를 알리고 주민들의 뜻을 묻는 공청회를 정례화 해야한다.

종로구청 홈페이지 정책토론방(좌)과 인천 계양구청 홈페이지 전자공청회 게시판(우). 서울시 자치구 중에서는 광진구청을 제외하면 홈페이지에 전자공청회 페이지를 따로 마련해둔 경우가 없다.

또, 앞으로의 공청회는 주민들이 실제로 참여할 수 있는 평일 저녁 시간이나 주말에 개최하는 것을 원칙으로 삼아야한다. 이미 구로구나 성북구의 경우에는 주민들의 참여를 고려하여 정비사업이나 도시재생 사업, 협치 조례 제정을 위한 공청회를 저녁 시간에 개최한 사례가 존재한다. 주민들에게 널리 알리고, 주민들의 참여를 통해 행정에 대한 의견을 묻는다는 공청회 제도의 목적을 살리기 위해 기초자치단체부터 노력할 필요가 있다.

보통 기초단체장이 경로당을 찾아간다거나, 전통시장에 방문하면서 '주민 소통'을 이야기하는 경우가 많다. 그러나 '소통'이란 단순히 일회적이고 개별적인 민원 청취가 아니라, 행정 조직이 정기적으로 주민들 만나고 의견을 듣는 시스템을 구축해야 가능한 것이다. 이미 민선 7기 기초자치단체장들 다수가 지역의 해묵은 갈등 사안을 해소하기 위해 공청회를 통해 주민들과 소통하겠다고 밝힌 바 있다. 이들이 단지 특정 사안에 대해 공청회를 활용하는 것에 그치지 않고, 행정과 주민이 만나는 기본 절차로서 공청회 제도를 정립하여 참여를 이끌어내는 단체장으로 의지를 가지고 활동해야 할 것이다.

*이 글은 팩트체크 전문 미디어 뉴스톱에도 게재되었습니다. 정보공개센터는 언론협력사업의 일환으로 뉴스톱과 제휴를 통해 팩트체크 보도 지원을 하고 있습니다. 앞으로 정보공개센터와 뉴스톱의 팩트체크 보도에 많은 관심 부탁드립니다.

정보공개센터는 얼마 전 이재용 부회장 가석방이 이슈가 되었을 때, 법무부 가석방심사위원회 회의록이 공개되고 있지 않음을 지적한 바 있습니다. (가석방심사위원회, 회의록은 어디에?)

가석방심사위원회 희의록은 법무부 예규에 따라 가석방 심의 5년 이후부터 홈페이지를 통해 공개하도록 되어 있는데요, 5년이 지난 자료도 그동안 공개하지 않고 있었죠.

이번에 공개된 회의록은 2011~2013년 사이에 열린 가석방심사위원회 회의록입니다. 아마 조만간 2016년까지의 회의록이 공개될 것으로 보입니다.

다만 한 가지 우려가 되는 점이 있습니다. 마찬가지로 5년 후부터 공개하도록 되어 있는 법무부 사면심사위원회 회의록은, 정보공개 청구가 많이 들어오자 2015년부터 회의록 공개 방식을 '속기록'이 아니라, 안건 의결 내용을 요약한 형태로 바꾼 바 있습니다. 이렇게 되면 어떤 논의를 거쳐 결정이 이뤄졌는지 제대로 살펴보기 어려워집니다. (재벌 회장 풀어준 2015년 사면심사위원회, 속기록이 사라졌다?!)

그동안 제대로 공개하고 있지 않던 가석방심사위원회 회의록도 2021년부터 속기록이 아니라, 단순히 회의 요약으로 바꾸지 않을까 하고 걱정이 되는데요, 그 여부는 2026년에야 확인할 수 있겠죠? 제발 법무부가 '꼼수' 부리지 않고 회의록 그대로 공개하길 바랍니다.

2011년 ~ 2013년 법무부 사면심사위원회 회의록은 법무부 홈페이지 링크를 통해 확인할 수 있습니다.

# 이중결재 꼼수, 그마저도 귀찮아? 

업무추진비의 고질적인 문제가 있습니다. 바로 50만원 이상 집행내역에 대한 증빙서류를 남기지 않는 것 입니다. 공공기관들은 기획재정부 ‘예산 및 기금운용계획 집행지침’에 따라 업무추진비 건당 50만원 이상 집행 시 주된 상대방의 소속 및 성명을 증빙서류에 반드시 기재하게끔 되어 있습니다. 증빙서류를 남기지 않기 위해 50만원 미만으로 두 번 결재하는 이중결재의 꼼수는 업무추진비 집행에 지속적으로 제기되는 문제점입니다.

2014/06/02 - [오늘의정보공개청구] - 문용린 교육감 업무추진비로 보는 맛집기행!(부록: 이중결제 꼼수 의혹)

2012/02/13 - [오늘의정보공개청구] - 최시중은 누구와 호텔에 갔을까? - 의혹투성이 업무추진비 내역

▲ 사진출처 : 연합뉴스(클릭)

이번 서울 25개 기초의회 역시 50만원 미만으로 두 번 결재하는 끊어 쓰기 내역이 발견되었습니다. 특히 동일한 식당에서 적게는 11초 간격, 길게는 1시간 30분 간격으로 50만원 이상의 금액을 두 번 나누어 결재한 내역들을 확인할 수 있습니다.

건당 50만원 이상 업무추진비 집행 시 주된 상대방의 소속과 성명을 기재하도록 하는 이유는 업무추진비의 과도한 집행을 막고, 그 사용 용도를 명확히 하기 위해서입니다. 25개 기초의회 중 21개 기초의회에 50만원 이상 집행내역이 존재하지만, 이중 17개 자치구의회는 주된 상대방이 표기된 증빙서류를 확인할 수 없습니다. 지방의원은 지방자치단체의 예·결산을 심의하는 역할을 수행합니다. 허나 정작 본인들이 사용하는 예산에 대해서는 기본 지침조차 지키지 않고 있는 것이 이번 정보공개청구로 드러났습니다. 과연 이들이 지방자치단체의 예산과 결산을 심의할 자격이 있는지, 의심스러운 현실입니다.

지난 글에서 지난 5년 간 지방의회에서 벌어졌던 갖가지 사건 사고들을 살펴 보았습니다. 지방의회에서 사건사고가 빈번하게 일어나고 있지만, 정작 징계는 허술하기 그지 없습니다.

이는 지방의원에 대한 징계가 '셀프 징계'로 이루어지며, 징계의 종류도 많지 않아 중징계가 어려운 구조 때문입니다. 현재 지방자치법 제 88조에서 규정하고 있는 지방의원에 대한 징계 종류는 다음과 같습니다.

1. 공개회의에서의 경고

2. 공개회의에서의 사과

3. 30일 이내의 출석정지

4. 제명

지방의원 징계를 위한 절차 (출처 - YTN)

징계가 이루어지는 구체적인 절차는 각 지방의회의 회의규칙으로 정하고 있어 각기 다르지만, 큰 틀에서는 대동소이합니다. 재적 의원 1/5 이상이 서명한 징계 요구서가 의장에게 제출될 경우 의장은 이를 본회의에 보고합니다. 의장은 윤리특별위원회에 이를 회부합니다. 윤리특별위원회에서 사건에 대해 심사한 후, 심사보고서를 본회의에 제출하면 본회의는 이에 대해 토론하고 표결로 징계를 의결합니다.

본회의에서 징계가 의결되려면 재적 의원 과반수의 출석과 출석 의원 과반수의 의결이 필요하지만, 특별히 의원 제명의 경우 재적 의원 2/3 이상의 찬성을 통해 의결하도록 되어 있습니다.

이해를 돕기 위한 사례로 서울특별시 강남구의회 회의규칙 중 징계 관련 조문들을 첨부합니다.

언뜻 보면 문제 없어 보이는 절차지만, 찬찬히 뜯어보면 제도적으로 의원 징계가 이뤄지기 어려운 구조라고 할 수 있습니다. 먼저 윤리특별위원회가 문제입니다. 윤리특별위원회는 '특별위원회'라는 이름에서 알 수 있듯이, 상설 기구가 아니라 사안이 생길 때마다 새롭게 구성되는 기구입니다. 몇몇 지방의회의 경우 윤리특별위원회를 사실 상 상설화하여 운영하는 경우도 있지만, 대부분의 경우는 징계 요구가 있은 후에야 윤리특별위원회를 구성하게 됩니다. 그러다보니 윤리특별위원회 위원 구성을 두고 당리당략이나 의원 간의 친소 관계에 따라 진통이 벌어지는 경우도 적지 않습니다.

성추행으로 논란이 된 의원 제명안을 부결시킨 대전 서구의회 (출처 - 오마이뉴스)

어렵게 윤리특별위원회를 구성해서 심사를 마치더라도, 징계안이 본회의를 통과하는 것 또한 난관입니다. 2018년, 대전 서구의회에서 성추행으로 유죄 판결을 받은 의원의 제명안이 부결된 것이 대표적인 사례입니다. 양당 체제가 강한 한국의 지방의회에서 재적의원 2/3 이상의 제명 동의를 얻기가 어렵기 때문에, 아무리 큰 잘못을 저지른다 하더라도 제명까지 가긴 어려운 상황입니다. 잘못에 따르는 징계 기준이 정해져 있지 않고, 지방의원들끼리 사안 마다 징계 수위를 합의하여 정하는 '셀프 징계' 구조이기에 시민들의 상식과 동떨어진 솜방망이 징계가 되풀이 되고 있는 것입니다.

그 뿐 아니라, 대부분의 지방의회 회의규칙에서 정하고 있는 징계 회부 시한 역시 징계를 제대로 논의하기 부족한 실정입니다. 지방의회 개회 기간 동안 징계 사유가 발생하면, 그 날로부터 3일 이내에 징계에 회부하도록 되어 있습니다. 의원들의 연서명을 통해 징계하는 경우에도 징계대상자가 있는 것을 알게된 날로부터 5일 이내에 징계를 요구해야 합니다. 국회의원들 마저도 징계 사유가 발생한 날로부터 10일 이내에 징계 요구를 하게 되어 있는데 지방의회는 국회보다도 그 시한이 촉박한 것입니다. 국회에서도 징계 요구 시한 10일이 너무 적기 때문에 30일로 시한을 연장하고자 논의 중입니다. 5일 이내라면 그 기한이 얼마나 촉박한지 말할 것도 없겠죠. 그러다보니 의원들 사이에서 서로 책임을 미루거나, 논의가 늦어지게 된다면 징계 요구 자체가 어려워집니다.

지난 해 11월, 어린이집 대표 겸직 문제로 부산 부산진구의회 배영숙 의원이 제명되었으나, 회의록만 보아서는 무슨 문제로 제명되었는지 알 길이 없습니다.

또다른 문제는 징계 논의 과정이 시민들에게 전혀 공개되지 않는다는 것입니다. 현재 지방의회들은 회의규칙에 따라 징계와 관련된 회의는 비공개하고 있습니다. 비공개 회의이기 때문에, 회의록도 남지 않습니다. 시민들이 직접 뽑은 의원이 문제를 일으켜서 징계를 받는 것인데, 어떤 이유로 징계를 받는지 정작 시민들은 알 수가 없습니다.

이런 비공개 관행 때문인지, 심각한 문제를 일으키고 징계를 받았던 의원들도 아무런 문제 없이 다시 출마하곤 합니다. 7기(2014~2018) 지방의회에서 징계를 받았던 54명의 기초의원 중에서, 48명이 6.13 지방선거에 재출마했습니다. 이 중 17명이 재선에 성공했습니다. 개 중에서는 교통사고를 일으키고 뺑소니를 쳤거나, 탄핵 정국 당시 경찰에게 화염병을 던져야 한다고 선동했거나, 20대 여성을 몰래 훔쳐보기 위해 주거침입을 했던 인물들도 포함되어 있습니다.

이처럼 물의를 일으키고도 재선되는 의원들이 있다는 것은, 이들을 공천해 후보로 내세운 정당에서도 후보 검증을 제대로 하지 않고 있다는 이야기이기도 합니다. 특히 사건이 터질 때마다 정당들은 소속 의원의 잘못에 대해 제대로 책임지지 않고 발뺌하는 경우가 많은데, 공식적인 징계를 내리지 않고 해당 의원을 탈당 처리하는 것이 대표적인 사례입니다. 문제가 있을 때는 탈당을 시키고, 선거가 돌아오면 은근슬쩍 복당을 허용해 다시 공천하는 경우도 많습니다.

잘못에 대해 엄벌주의로 일관하는 것이 꼭 정답은 아니지만, 현재 여러 지방의회에서 도덕적 해이가 반복되고 있는 것은 이처럼 징계 자체가 제대로 이뤄지고 있지 못한 상황이라 할 수 있습니다. 국민권익위원회가 3월 19일 발표한 '지방의원 겸직 관련 이행점검 결과'만 보더라도, 3년 전에 국민권익위원회가 권고한 권고 과제를 하나도 이행하지 않은 지방의회가 무려 70.8%(172개)에 달했습니다. 국민권익위원회가 겸직신고, 영리거리 금지 등에 대한 징계 사유 등 제재 방안을 마련하고 징계기준을 구체적으로 정비할 것을 권고했으나, 198개 의회가 전혀 징계 기준을 정비하지 않았다고 합니다.

국민권익위원회가 발표한 지방의회 겸직 관련 이행점검 현황 (출처 - 국민권익위원회)

이렇게 지방의회가 스스로를 바꾸기 위한 자구책을 마련하지 않는다면, 지방분권도 시민들의 지지를 얻을 수 없는 공허한 구호에 그치게 됩니다. 지방의회의 사건 사고들이 시민들의 정치혐오를 강화하고 있는 현 상황도 우려하지 않을 수 없습니다. 선거 때마다 투표율이 낮다고 왈가왈부할 것이 아니라, 시민들의 정치적 냉소주의를 극복하기 위한 정치인들의 노력이 선행되어야 합니다. 무엇보다도 지방의회를 망치고 있는 주범인 거대 정당들부터, 공천 심사와 후보 검증을 강화하고, 자당 의원의 사건사고들에 대해 제대로 책임지는 모습을 보이면서 지방의회의 징계 규정을 정비하겠다는 의지를 보여야 할 것입니다.

# 건어물, 옥돔 사서 어떤 의정활동 하시나요?

서울 25개 기초의회 의장단 업무추진비를 분석하다 보니, 유독 같은 날 의장단 전원이 동일한 집행처에서 큰 금액을 사용한 자치구의회가 있습니다. 바로 관악구의회인데요. 특히 서울이 아닌 다른 지역에서 집행된 내역을 확인할 수 있습니다. 주로 해당 지역의 특산물을 구입한 내역이 존재했습니다.

2015년 4월 2일 제주공항 부근의 친환경 농수산점에서 의장, 부의장, 운영위원장, 행정재경위원장이 총 1,321,000원을 결재했습니다. 2015년 9월 17일 내소사 근처 건어물 집에서는 관악구 의장이 같은 날 4번에 걸쳐 50만원 씩 총 200만원을 결재했습니다. 2016년 4월 27일 관악구 의장단은 모두 다 함께 경북 경주에 머물렀던 것을 확인할 수 있습니다. 경주의 아울렛과 수산물 가공·제조 업체에서 총 2,868,000원을 사용했습니다. 2016년 11월 10일 관악구의회 의장단은 전남 완도에 방문하여 총 2,373,000원을 수산업협동조합에서 사용했습니다. 2017년 다시 제주를 찾은 의장단은 3월 7일과 8일에 걸쳐 서귀옥돔마트에서 2,555,000원을 사용했으며, 해당연도 11월에는 주문진항 근처 건어물 집에서 의장단 전체가 총 3,245,000원을 사용했습니다.

2015년에서 2017년까지 반기별로 각 지역을 방문하여 특산품을 구매한 금액은 총 14,382,000원입니다. 과연 각 지역의 특산품인 건어물, 옥돔 등이 의장단의 어떤 직무활동에 필요한 물품일까요? 관악구의회는 업무추진비 집행목적이나 집행내용을 공개하지 않아 확인할 길이 없습니다.

관악구의회의 이해할 수 없는 업무추진비 집행은 이뿐만이 아닙니다. 등산복 전문점에서 3년기간에 걸쳐 총 7,162,800원을 사용했습니다. 의장업무추진비로 2015년 3월 30일 K2 매장에서 1,917,200원을 집행하고 바로 한달 뒤 4월 30일 330만원을 한번에 집행했습니다. 그 외에도 2015년 5월 11일 60만원, 2016년 5월 6일과 29일 각 930,800원 114,800원의 의장업무추진비가 결재되었습니다. 2017년 10월 26일 역시 해당 매장에서 30만원의 보건복지위원장 업무추진비가 집행되었습니다.

업무추진비 집행범위 규정이 워낙 광범위하고 구체적이지 않아 이러한 사용내역을 규정위반이라고 단정 짓기 어렵습니다. 그러나 이례적으로 동일한 일자에 혹은 동일한 집행처에서 200~300만원을 한 번에 집행한 경우 그 사용내역을 시민들이 이해할 수 있도록 설명하고 공개해야 하는 의무가 있습니다. 관악구의회가 공개한 업무추진비 집행내역에서는 그 어떠한 설명도 확인할 수 없었습니다.