* 나라살림연구소는 코로나19가 초래한 새로운 세계의 재정 정책에 대한 사회적 논의가 필요하다고 생각합니다. * 이에 나라살림연구소는 2020년 12월 4일 IMF에서 발행한 크리스탈리나 게오르기에바 IMF 총재와 Dr. Rajiv J. Shah 록펠러재단 이사장의 글을 번역하여 소개합니다. (원문보기) * 번역 송윤정 선임연구원
기후 변화와 코로나19 위기는 많은 공통점을 가지고 있다. 두 가지 모두 인간에게 비극이고 경제에는 재앙이다. 코로나19로 100만 명 이상이 목숨을 잃었고 수억 명이 일자리를 잃었으며 향후 5년 간 생산량이 28조 달러 가량 감소할 것으로 예상된다. 한편 기후변화의 영향은 우리 삶과 생계를 완전히 뒤집어놓고 있다. 코로나19와 기후위기 모두 전 세계 취약 계층에 큰 피해를 주고 있으며, 대비가 부족한 국가와 장기적 안목을 가지지 못한 나라들이 타격을 입고 있다. 이 두 위기가 가진 또 다른 공통점이 있다. 강력하고 조직된 녹색의 투자 동력은 두 가지를 모두 해결하는 데 도움이 될 수 있다.
세계는 경제를 회복시키고 사람들을 다시 일터로 복귀시키기 위해 엄청난 노력을 하고 있다.
세계는 경제를 회복시키고 사람들을 다시 일터로 복귀시키기 위해 엄청난 노력을 하고 있다. 세계 지도자들은 몇 주 전 파리 평화 포럼에 모여 다음 단계에 대해 논의했고, 며칠 전 G20 정상회의에서도 논의를 계속했다. 우리는 이러한 기회를 통해 현명하고 조화로운 결정을 할 수 있다. 즉, 녹색 투자를 촉진하여 회복을 도모하고 기후 재앙의 가능성과 그 영향을 감소시킬 수 있다.
코로나19로 인한 경제적 타격에 대응하여, 세계 최대 경제대국들은 이미 12조 달러가 넘는 재정을 지출했고, 많은 나라가 더 많은 지출을 할 수 있는 재정 여력을 가지고 있다. 다만 이들 국가의 재정 지출 시기를 맞추는 것이 중요하다. 10년 전 금융위기의 경우를 통해 알 수 있듯이 G20 국가가 개별적으로 움직일 경우 동시 행동시와 같은 결과를 얻기 위해서는 3분의 2 가량의 추가 지출이 필요하다.
기후변화를 가속화할 석탄화력발전소 같은 화석연료 기술에 투자하기보다는 더 친환경적이고 더 좋은 방법을 선택할 수 있다. 일자리를 풍부하게 창출하는 사업으로는 숲 가꾸기와 맹그로브 심기, 토양보전, 에너지 효율을 높이기 위한 건물 정비 등이 있다. 기후변화에 대비한 인프라 구축과 녹색 대중교통, 신재생에너지, 스마트 전력망 확충도 필수적이다. 또한 공공설비를 사용하지 않는 재생 에너지에 대한 투자로 전력공급이 부족한 35억 인구 중 일부에게 전력을 공급함으로써 성장을 창출할 수 있다.
세계는 최신 기술혁신을 활용해야 하며, 우리는 이미 규모에 맞는 행동을 보고 있다, 유럽연합은 향후 몇 년간 녹색 프로젝트에 6,400억 달러(5,500억 유로) 이상을 지출하겠다고 약속했다. 인도네시아, 이집트 등 신흥시장 국가는 녹색채권을 발행하고 있다. 그러나 모든 큰 경제, 국제 기관, 자선 단체, 그리고 모든 개인 투자자들은 더 많은 것을 할 수 있다. 실제로 경제협력개발기구(OECD)에 따르면 지금까지 녹색 지출과 비 녹색 지출 간의 균형은 지나치게 후자 쪽으로 기울어 있어, 추가적인 환경 파괴를 초래할 위험이 있다.
2008년 금융위기 당시 G20 정상들은 함께 정상화 프로그램을 추진했다. 정상들은 앞으로 수 주, 수 개월 동안 새로운 자본의 원천을 동원하여 이와 유사한 조치를 취할 수 있다. 기후 적응 작업의 많은 부분이 진행된 저소득 국가를 포함하여 도움이 필요한 국가들이 그 대상이다. 따라서 G20은 이미 취한 조치들을 토대로 코로나19 대유행 동안 저소득 국가들을 도울 것이다. 채무 상환을 중단하고 사례별로 유지 불가능한 부채를 해결하기 위한 공통의 틀을 마련하는 것이다.
정부는 또한 민간 부문에서 자본 창출과 독창성을 발휘하도록 독려하는 정책을 입안할 수 있다. 당장 비용이 감소하면서 녹색투자에 대한 수익은 상승하고 있다. 그러나 민간부문의 청정 에너지와 에너지 효율성 확대로의 가속화된 변화는 지속적인 탄소 가격의 상승 또는 그에 준하는 조치를 필요로 한다. 정부 세입의 일부를 "올바른 전환"을 장려하는 데 사용하여 에너지 가격 상승으로부터 빈곤층을 보호하고 실직자들을 도울 수 있다. 부채로 조달한 자금의 녹색 투자 계획과 더불어 탄소세 부과를 실시하면 실질적으로 2027년까지 약 1,200만 개의 신규 일자리를 창출, 경제 성장을 이룰 수 있다.
지금부터 지속적인 조치를 취한다면, 역사적으로 코로나19와 기후 위기 사이의 또 다른 공통점이 기록될 것이다. 바로 우리가 이 두 위기로 인해 더욱 강력해지고 회복탄력성이 우수해졌다는 것이다.
○ 서울시를 비롯한 다양한 행정기관들은 시책홍보, 공익광고, 법적의무사항 공고, 의견 등을 언론매체에 유료로 광고를 집행하고 있음
○ 서울시를 비롯한 행정기관들은 행정광고를 「정부광고법」에 의거하여 정부광고 대행기관인 ‘한국언론진흥재단’을 통해 진행하고 있음
「정부광고법」 제2조(정의) 제1항, 제3항
1. "정부기관"이란 「정부조직법」에 따른 국가기관, 「지방자치법」 제2조제1항 각 호에 따른 지방자치단체 및 같은 조 제3항에 따른 특별지방자치단체, 「지방교육자치에 관한 법률」 제18조에 따른 교육감 및 같은 법 제34조에 따른 하급교육행정기관을 말한다.
3. "정부광고"란 정부기관 또는 공공법인(이하 "정부기관등"이라 한다)이 국내외의 홍보매체에 광고, 홍보, 계도 및 공고 등을 하기 위한 모든 유료고지 행위를 말한다.
제6조(홍보매체 선정) ① 문화체육관광부장관은 정부기관등으로부터 정부광고를 요청받은 경우 정부기관등의 의견을 우선하여 홍보매체를 선정하여야 한다. 이 경우 광고의 목적, 국민의 보편적 접근성 보장 등을 고려하여야 한다.
② 문화체육관광부장관은 신문 및 잡지에 광고하는 경우에는 정부광고의 효율성을 높이고 질서를 확립하기 위하여 전년도 발행부수와 유가부수를 신고ㆍ검증ㆍ공개한 신문 및 잡지를 홍보매체로 우선 선정할 수 있다.
③ 그 밖에 홍보매체의 선정과 관련하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
제10조(정부광고 업무의 위탁) ① 문화체육관광부장관은 필요하다고 인정하는 경우 제5조부터 제8조까지에 따른 정부광고 업무를 대통령령으로 정하는 기관이나 단체에 위탁할 수 있다.
○ 행정광고는 시민들의 세금을 집합한 예산을 활용해서 하는 것이라 집행기준 등을 수립하여서 엄정하게 집행할 필요성이 높음
□서울시 인쇄, 방송, 인터넷 3개 매체로 구분한 집행기준 수립
○ 정보공개 청구를 통해 확인한 서울시 행정광고 집행기준은 인쇄, 방송, 인터냇 3개 매체로 구분해서 행정광고 집행기준을 수립하여 행정광고를 집행하고 있음
○ 행정광고에 대한 집행기준은 인쇄메체는 한국ABC협회의 전년도 발행부수 인증에 참여한 신문·잡지를 대상으로 일간지는 발행부수를 고려하여 배정하고 있고 잡지는 전문지는 5천부 이상, 주간·월간지 발행부수 1만부 이상에 우선배정하고 있음 다만 지역지는 서울전역 지역별로 적정 안배 및 균형 집행을 하고 있음
○ 방송매체는 매체영향력(시청률, 청취률 등)과 프로그램 특성(다큐, 교양정보, 예능 등), 시청층(청년, 여성, 노인 등)을 고려하여 집행하고 있음
○ 인터넷 매체는 한국언론진흥재단에 등록된 매체사 중 콘텐츠 자체기획 및 제작능력, 콘텐츠 조회수, 채널의 확산력, 구독자 수 등을 종합 고려하여 배정하고 있음
○ 발행부수 인증, 매체영향력, 콘텐츠 조회수 등 매체별로 객관적 평가가 가능한 수치를 포함한 집행기준을 포함하여 공정한 행정광고 집행을 위해 노력하고 있지만 지역지의 경우에는 객관적 수치를 규정하기 어려워 지역별 안배로 집행
□서울시 2018년부터 178억원의 행정광고 집행
○ 최근 3년간 행정광고 집행금액은 178억원으로 인쇄메체에 51억원(28.7%), 방송매체에 114억원(64.2%), 인터넷매체에 12억원(7.1%)을 사용
* 나라살림연구소는 코로나19가 초래한 새로운 세계의 재정 정책에 대한 사회적 논의가 필요하다고 생각합니다. * 이에 나라살림연구소는 2020년 10월 20일 OECD에서 발행한 세계 각국의 실업률 챠트 중 일부를 발췌하여 소개합니다. (원문보기)
2020년 10월 20일 OECD가 발표한 데이터에 따르면, 2020년 8월 기준의 실업률 추이를 볼 때, 청년과 여성들이 고용 위기에 더욱 취약하다. COVID-19 위기는 일부 근로자들에게 다른 근로자들보다 더 큰 영향을 미치고 있다. 청년들과 여성들은 실업과 빈곤의 가장 큰 위험에 처해 있는 사람들 중 하나이다. 그들은 일반적으로 덜 안전하고 비숙련된 직업을 가지고 있으며 관광이나 식당과 같은 위기의 영향을 가장 많이 받는 산업의 노동자들 사이에서 높은 대표성을 가지고 있다.
한국의 경우, 실업률은 2020년 2월 대비 2020년 7월에 크게 증가했다가 8월에 안정세를 보였다.
한국의 대학진학률 및 생애 주기를 고려했을 때, 25세를 기준으로 한 청년-비청년 고용률 비교에는 다소 무리가 있을 수 있다. 다만 한국에서의 실업률 성별 비교의 경우, 2020년 2월에는 남성 실업률이 여성 실업률보다 0.3%p 높았으나 2020년 7월 여성 실업률은 2월 대비 1.2%p로 급등하여 남성보다 0.2%p 높았고, 2020년 8월에는 3.4%로 남성 3.0%보다 0.4%p 로 그 격차를 넓혀, 여성이 감염병으로 인한 위기 상황에서 고용 위기에 더 취약함을 드러냈다. 이는 OECD에서 밝힌 바와 같이 전 세계적 추세라고 볼 수 있다.
첫째, 여성이 남성보다 직접적인 상호 작용이 필요한 서비스 산업, 소매업, 관광업 등과 같은 사회 분야에서 일할 가능성이 더 높다. 이런 직종에 종사하는 많은 여성들에게는 재택근무라는 선택지가 없다. 미국 여성의 54%, 브라질 여성의 67%가 재택근무를 할 수 없다.
둘째, 저소득 국가에서 남성보다 여성이 비정형 부문에 취업할 가능성이 더 높다. 이로 인해 여성은 저임금 노동을 하며 노동법의 보호를 받지 못하고, 연금이나 건강보험의 혜택을 받을 수 없는 경우가 많다. 콜롬비아에서는 코로나로 인하여 여성 빈곤이 3.3% 증가했다.
셋째, 여성들은 남성보다 무급 가사 노동을 하는 경우가 많은데, 정확히 하루에 2.7시간 많다. 여성은 셧다운으로 인한 자녀와 노인의 돌봄 공백에 따른 책임을 맡고, 셧다운이 해제되어도 다시 고용되기 쉽지 않다. 캐나다의 5월 조사 결과에 따르면, 육아 문제가 지속되었는데, 남성의 취업률은 2.4%였던 데 비해 여성의 취업률이 고작 1.1%증가했다. 6세 미만의 아이를 가진 부모 중 남성은 여성보다 직장으로 복귀할 가능성이 3배 가량 더 높았다.
넷째, 유행병은 여성 인적 자원을 상실할 위험에 처하게 한다. 많은 개발 도상국에서, 어린 소녀들은 학교를 중퇴하고 가계 수입 위해 일을 해야 한다. 말랄라 기금 보고서에 따르면 라이베리아에서 학교에 다니지 않는 여학생의 비율은 에볼라 위기 이후 3배 가까이 증가했으며, 기니에서는 학교에 재등록한 여학생 수는 남학생보다 25% 적었다. 인도에서는 COVID-19로 인한 봉쇄조치 이후 주요 결혼 사이트들에 딸들의 결혼을 주선하기 위한 신규 등록이 30퍼센트 증가했다고보도되었다. 교육을 받지 않으면, 이 소녀들은 인적 자원으로서는 영구적 손실을 겪고, 생산성의 성장을 희생하고, 여성 빈곤의 사이클을 영속화하게 된다.
정책 입안자들이 이 유행병이 여성에게 미치는 영향을 제한하기 위한 조치를 취하는 것이 중요하다. 여기에는 취약 계층에 대한 소득 지원 확대, 고용 연계 보존, 일과 가족 돌봄 책임의 균형에 대한 인센티브 제공, 의료 및 가족 계획 접근성 향상, 소기업과 자영업자에 대한 지원 확대 등이 포함될 수 있다. 여성의 경제적 권한을 제한하는 법적 장벽을 없애는 것도 중요하다. 일부 국가들은 이러한 정책 중 일부를 채택하기 위해 빠르게 움직였다.
오스트리아, 이탈리아, 포르투갈, 슬로베니아는 일정 연령 미만의 자녀를 둔 부모들을 위해 (부분적) 유급 휴가를 쓸 수 있는 법적 권리를 도입했고, 프랑스는 학교 폐쇄의 영향을 받는 부모들이 돌봄이나 업무 조율의 대안이 없는 경우 병가를 확대했다.
토고에서, 새로운 모바일 현금 지원 프로그램에 참가한 참가자의 65퍼센트는 여성이다. 이 프로그램은 비정형 근로자들이 최저 임금의 30%에 해당하는 보조금을 받을 수 있게 해 준다.
장기적으로 여성이 일할 수 있는 조건과 동기를 만들어 성 불평등을 해소하는 정책을 설계할 수 있다. 최근 IMF 블로그에서 논의된 바와 같이, 특히 효과적인 것은 교육 및 인프라에 대한 투자, 육아 지원, 육아휴직 제공 등 성인지적 재정 정책이다. 이러한 정책들은 여성의 경제력 강화에 대한 제약을 해소하는 데 중요할 뿐만 아니라 COVID-19 이후의 포괄적 회복을 촉진하는 데 필요하다.
예산안심의를 잘 하려면 어떻게 해야 할까?아니,그보다 먼저,예산안심의를 잘 한다는 것은 무엇일까?
예산은 정책이고 정치다. 예산을 편성하고 심의 확정하는 것은 가장 노골적인 정치행위다. 상식적이라는 전제아래 정치를 옳고 그름으로 가르며 얘기하기는 쉽지 않다. 예산안심의, 특히 세출예산사업도 마찬가지다. 자기 입장에서의 나름 최선의 선택을 하는 것이 정치고 예산안심의다.
그럼에도 불구하고 지방의원들이 예산안심의를 잘 한다는 것은 첫째, 지방자치단체의 가용재원(세입)이 충분히 시민들을 위한 행정서비스 비용으로 지출(세출)되게 했느냐이다. 지방자치단체는 기업이 아니다. 특별한 경우가 아니고는 예산을 남겨둘 이유가 없다. 그 해의 수입은 거의 모두 시민의 행복을 위해 지출하는 게 정상이다.
둘째, 세입추계가 제대로 됐는지 세입부분을 잘 심의해야 한다. 지방자치단체의 세정부서는 가장 보수적으로 세입금액을 잡는다. 그리고 가용재원이 부족하다는 이유로 부서에서 요구하는 예산요구서의 30%가량을 자르고, 물렁물렁한 지방의원이 하고 싶어 하는 사업의 예산편성은 콧방귀도 안 뀐다. 이럴 때 세입추계가 과잉축소된 부분을 찾아서 세입 총계를 증액한 수 협상하자.
셋째, 예산안편성이 예산조정심의위원회 등 제대로 된 시스템 절차를 밟아 진행됐는지 잘 살펴보아야 한다. 특히 단체장과 그 측근 공무원들이 과도하게 권한을 휘두르지 않았는지를 점검해야 한다. 제대로 일하고 싶은 부서에서 제안한 좋은 사업들이 일부 권력들의 편파적 판단에 의해 사장된 것이 있다면 다시 살릴 방안을 모색해야 한다.
넷째, 예산안편성이 지방자치법, 지방재정법, 예산편성기준에 맞게 잘 됐는지 살펴봐야 한다. 규정을 어기면서까지 예산안 편성을 하는 경우는 문제있는 사업의 무리한 예산편성인 경우가 많다.
행정안전부는 해마다 7월말 다음연도 지방자치단체 예산편성 운영기준 및 기금운용계획 수립기준을 배포 한다. 이 기준을 기준으로 각 지방자치단체가 내년도 예산안을 편성하므로 예산안심의를 하는 지방의원이 이 기준을 읽어보는 것은 당연하다.
특히 Ⅰ-2. 지방재정운용 방향, Ⅱ-1. 주요 개선사항은 해마다 꼼꼼히 숙지해야 하고, 초선의원이라면 Ⅴ-1 예산편성 및 집행절차와 Ⅴ-2 예산운용실무부터 반복해 읽어봐야 하고, 예산편성운영기준과 기금운용계획 수립기준 윤곽을 머릿속에 저장해 놓아야 한다.
(중략)
예산편성기준에 “예산편성 과정은 가장 전형적으로 정치적 성격을 띠고 있다. 권력관계나 동원된 정치권력, 영향력에 의하여 크게 좌우된다”고 돼 있다. 예산은 정책이고 정치라고 말하고 있는 것이다.
따라서 예산안심의는 이 예산편성과정에서 정치가 공정하고 합리적으로 작동했는지, 단체장의 일방적인 권력이 합리적인 행정력을 억누르지는 않았는지, 단체장 측근들의 사업위주로 과도하게 편성되지 않았는지 등을 살펴보아야 한다.
이를 위해서는 각 부서가 올린 사업중 탈락사업이나 과도하게 축소된 사업이 무엇인지, 그리고 예산안조정 절차가 공개적이고 공정하게 운영되었는지를 판단해야 한다.
각 지방자치단체 예산편성방침이 8월15일까지 각 부서에 통보되면 각 부서는 예산안 편성에 들어간다. 혹시 꼭 하고 싶은 사업이 있다면 늦어도 8월까지 각 부서장과 미리 협의해 편성단계에서 넣으면 나중에 ‘쪽지예산’으로 무리하게 집어넣는 수고를 안 해도 된다. 또 사업계획도 훨씬 완성도가 높아진다. (중략)
예산안을 조정하는 예산조정심의회에 대한 명확한 규정은 찾지 못했다. 다만 예산편성기준 곳곳에 “조정 또는 심사를 할 때 소관 부서장의 설명을 들어야 한다”고 돼 있다. 또 예산편성기준 373쪽에는 “부서장이 참여하는 예산조정심의회를 통해 조정, 배분돼야한다”는 말도 있다. 각 지방자치단체들은 예산조정을 예산조정심의위원회 같은 공식적인 절차가 아니라 예산부서가 소관부서를 불러 따로 협의조정하는 형태인 것 같다.
가능하다면 지방자치법이나 지방재정법을 살펴 이 예산조정심의회 같은 것을 공식적으로 운영하도록 조례를 제정하는 방안을 강구하면 좋겠다.
행정안전부가 국회 행정안전위원회 김영배의원에게 제출한 답변자료“지방재정법 및 지방기금법 개정내용(특별회계 예비비 등 예수 예탁 활용방안)”에 따르면 개정내용에는 지방자치단체 특별회계의 과도한 예비비 등 잉여금 활용을 위한 정비가 포함되어 있다.
지난해 11월 4일 나라살림연구소는 전국 지자체의 결산에 대한 전수조사를 통해 지자체의 순세계잉여금이 가파르게 증가하고 있다고 밝히고 보다 적극적인 집행이 필요하다는 의견을 제시한 바 있다.(나라살림리포트 2019-11호) 이에 대해 지자체들은 지방정부의 의지만으로 순세계잉여금을 축소시키기 어렵다고 주장하면서 그 이유의 하나로 특별회계의 특성을 꼽았다.
특별회계는 특수목적사업의 추진을 위해 특정자금으로 운영하는 것이어서 연말이라고 무조건 집행하기 어려운 구조라는 것이었다. (오마이뉴스 2019.11.7.)
상기 행안부 답변자료에 따르면 2019년 결산 기준 전국 자치단체 특별회계에서 발생한 예비비잔액(순세계잉여금)은 약 6조원에 이르며, 이번 법 개정은 특별회계에 여유재원이 있어도 적기에 활용하지 못하는 비효율(칸막이)을 개선하기 위한 것으로 대구시, 인천시 등 지자체의 요구를 반영한 것이다.
통합재정안정화기금의 이원화 구조
구체적인 관련 개정 내용의 핵심은 신설되는 통합재정안정화기금의 구조를 통해 확인할 수 있다. 통합계정(예수예탁활용)과 재정안정화계정(전출활용)의 두 계정으로 분리 운용하도록 구성된 통합재정안정화기금은 지방재정법 제14조에 의해 신설됐던 ‘재정안정화기금’을 폐지하고, 지방기금법 제16조의 ‘통합관리기금’의 기능을 확대, 개정한 것이다.
개정전・후 신구조문비교
개정 전
지방재정법 제14조(지방자치단체 재정안정화기금의 설치 등) ① 지방자치단체는 회계연도 간의 재정수입 불균형 등을 조정하고, 재정을 안정적으로 운용하기 위하여 세입 및 결산상 잉여금 등의 일부를 재원으로 지방자치단체 재정안정화기금(이하 "재정안정화기금"이라 한다)을 설치할 수 있다.
② 지방자치단체가 한 회계연도에 재정안정화기금에서 사용할 수 있는 금액은 전년도 말 기준 재정안정화기금 적립금 총액 중 지방자치단체의 조례로 정하는 비율에 해당하는 금액을 초과할 수 없다. 다만, 지방채의 원리금 상환에 사용하는 경우에는 그러하지 아니하다.
③ 제1항 및 제2항에서 규정한 사항 외에 재정안정화기금의 조성, 용도 및 운용 등에 필요한 사항은 지방자치단체의 조례로 정한다.
지방자치단체 기금관리기본법(약칭:지방기금법) 제16조(통합관리기금의 설치ㆍ운용) ① 지방자치단체는 각종 기금의 여유자금을 통합관리하고 이를 재정융자 및 지방채 상환 등에 활용하기 위하여 지방자치단체별로 기금의 여유자금을 통합하여 통합관리기금을 설치할 수 있다.
② 통합관리기금의 설치ㆍ운용에 필요한 사항은 조례로 정한다.
개정 후
지방자치단체 기금관리기본법(약칭:지방기금법) 제16조(통합재정안정화기금의 설치ㆍ운용) ① 지방자치단체는 회계연도 간의 재정수입 불균형 등의 조정 및 재정의 안정적 운용 또는 각종 회계ㆍ기금 운용 상 여유재원 또는 예치금의 통합적 관리를 위하여 통합재정안정화기금(이하 "통합기금"이라 한다)을 설치할 수 있다. 통합기금은 통합 계정과 재정안정화 계정으로 구분하여 운용하여야 한다.
② 통합 계정은 다음 각 호의 재원으로 조성한다.
1. 「지방재정법」 제9조의2에 따라 다른 회계 또는 기금으로부터 예탁받는 자금(이하 이 조에서 "예수금"이라 한다)
2. 다른 회계 또는 기금에 예탁한 자금의 원금 및 이자 수입
3. 통합기금 운용으로 발생하는 수익금
③ 통합 계정의 용도는 다음 각 호와 같다.
1. 다른 회계 및 기금으로의 예탁
2. 예수금 원금 및 이자 상환
3. 통합기금의 운용ㆍ관리에 필요한 경비
④ 재정안정화 계정은 세입 및 결산상 잉여금 등 다른 회계로부터의 전입금을 재원으로 한다. 다만, 특별회계로부터의 전입은 법령 또는 조례에 근거가 있는 경우에 한정한다.
⑤ 재정안정화 계정의 용도는 다음 각 호와 같다.
1. 다른 회계로의 전출
2. 지방채 원리금 상환
⑥ 지방자치단체가 한 회계연도에 재정안정화 계정에서 사용할 수 있는 금액은 전년도 말 기준 재정안정화 계정 적립금 총액 중 조례로 정하는 비율에 해당하는 금액을 초과할 수 없다. 다만, 지방채 원리금 상환에 사용하는 경우에는 그러하지 아니하다.
⑦ 제1항부터 제6항까지에서 규정한 사항 외에 통합기금의 조성, 용도 및 운용 등에 필요한 사항은 조례로 정한다.
특별회계도 통합관리 가능하도록 개정
확인하듯, 기존 통합관리기금이 기금에 한정해 여유자금을 통합관리해 재정융자 및 지방채 상환 등에 활용할 수 있도록 한 것이었다면, 통합재정안정화기금의 통합계정에는 통합관리가능한 재원으로 특별회계가 포함됐다.
지방재정법 제9조의2(회계ㆍ기금 간 여유재원의 예수ㆍ예탁) ① 지방자치단체의 장은 재정의 효율적 운용을 위하여필요한 경우에는 다른 법률 또는 조례에도 불구하고 회계 및 기금의 목적 수행에 지장을 초래하지 아니하는 범위에서 회계와 기금 간, 회계 상호 간 그리고 기금 상호 간에 여유재원 또는 기금 예치금을예탁하거나 예수하여 통합적으로 활용할 수 있다. 이 경우 그 내용을 예산 또는 기금운용계획에 반영하여야 한다.
② 제1항에 따른 여유재원의 예탁 및 예수와 기금 예치금의 예탁 및 예수는 「지방자치단체 기금관리기본법」 제16조에 따른 통합재정안정화기금의 통합 계정으로 운용하여야 한다.
지방재정법 제9조의2를 통해 회계와 기금간 또는 회계(기금)상호간에 예탁예수할 수 있도록 근거를 마련하고, 통합계정을 통해 운용상의 여유재원을 타 회계 또는 기금에 일정기간 융자하고 약정기간이 종료한 뒤에 회수할 수 있도록 한 것이다. 상환이 예정되어 있기 때문에 최종적으로는 당초 목적에 맞게 사용될 수 있으므로 해당 특별회계나 기금의 설치목적에 위배되지 않는다는 것이 행안부의 설명이다.
세입 및 결산상 잉여금 등의 일부를 재원으로 설치해 조례에 따라 지방채의 원리금상환 및 세입재원 부족분 충당을 위해(대개 조례에 의해 정해지는 용도 및 운용의 조건은 비교적 엄격했던 편이다.) 사용할 수 있도록 했던 재정안정화기금 대신 마련된 재정안정화계정은 세입 및 결산상 잉여금 등 다른 회계로부터의 전입금을 재원으로 다른회계로 전출이 가능하도록 하고 있다. 통합계정의 예수예탁 방식이 예수금의 원리금 상환을 전제로 하고 있다는 점에서 특별회계의 최종용도를 제한하고 있는 것과 달리 적립금 총액의 일정비율을 초과하지 않는 범위 내에서 전출을 허용하고 있다는 점이 크게 다르다. 다만 특별회계의 경우 법이나 조례에 근거가 있는 경우에 한해 전입할 수 있도록 제한하고 있다.
그렇다면 이제 지방정부 특별회계의 순세계잉여금 문제는 해결된 것일까?
#1. 서울특별시 A구의 경우- 세입은 넘치지만 쓸 곳이 없는 주차장특별회계
A구의 2018년 결산상 순세계 잉여금은 약 1,116억원으로 세출결산액 3,928억원의 28.4% 수준에 육박했다.
A구의 순세계잉여금 가운데 일반회계의 순세계잉여금은 640억원. 나머지 476억원 가운데 거의 대부분인 445억원이 주차장특별회계 한 곳에서 발생했다.
구 분
예산현액
결 산
결산상 잉여금 세부내역
세입
세출
결산상
잉여금
이월액
보조금
반납금
순세계
잉여금
합 계
533,091
548,409
392,769
155,641
38,300
5,743
111,597
일 반
회 계
458,148
475,183
371,433
103,750
34,480
5,266
64,005
특 별
회 계
74,943
73,226
21,336
51,890
3,820
478
47,592
***특별회계
296
400
283
117
12
105
***특별회계
1,917
1,879
1,879
1,879
주차장특별
회계
71,722
69,838
21,053
48,786
3,820
465
44,500
***특별회계
1,008
1,109
1,109
1,109
A구 주차장특별회계 설치조례에 따르면 해당 특별회계는 주차장법 제21조의2에 따라 설치된 것으로 회계수입은 공영주차장 등의 주차요금, 정차ㆍ주차위반차량의 견인료, 일반회계로 부터의 전입금, 서울특별시의 보조금, 「도로교통법」 위반 과태료, 부설 주차장 설치면제를 위한 비용의 납부금, 주차장법 제24조의 2에 따른 과징금, 주차장 법 제30조에 따른 과태료, 이행강제금 징수금 등으로 구성된다.
대도시 도심에 위치한 지역의 특성상 유동인구가 많고 통행차량도 많다보니 주차요금 수입, 주차위반과태료 등을 통한 회계수입은 많을 수밖에 없어서 2018년 기준 주차장특별회계의 세입결산액은 698억원에 달한다.
반면, 세출에 대해 해당 조례에서는 공영주차장 설치ㆍ관리 및 운영비, 공영주차장 관리수탁자에 대한 관리 및 운영비 보조, 불법 주ㆍ정차 단속 비용, 견인대행비용, 단속공무원 실적포상금 등 주차관련 편의제고를 위한 목적 외에는 사용할 수 없도록 명확히 제한하고 있다.
모법인 주차장법 제22조(주차요금 등의 사용 제한)에 준해 설치된 용도제한규정이다.
주차장법 제22조(주차요금 등의 사용 제한)
특별시장ㆍ광역시장, 시장ㆍ군수 또는 구청장이 제9조제1항 및 제3항과 제14조제1항에 따라 받는 주차요금 등은 주차장의 설치ㆍ관리 및 운영 외의 용도에 사용할 수 없다
용도가 제한된 탓에 같은 시기 해당 회계의 세출결산액은 211억원에 불과하다. 충분한 세입액을 바탕으로 공영주차장을 추가로 설치하고 불법 주정차 단속을 열심히 하면 불용을 줄일 수 있지 않을까? 안타깝지만 이미 한계에 봉착했다는 것이 담당자들의 얘기다.
도심지역의 특성상 주차면수 하나를 확보하기 위해 소요되는 경비가 어마어마하고 그나마도 확보할 수 있는 부지가 사실상 남아 있지 않다. 게다가 이미 2006년에 서울시의 외형적 주차장 확보율이 100%를 넘어셨고, A구의 경우 도심지역 재개발로 건물의 지하주차장이 대폭 확충된 상황이다. 수년간 무인주차설비의 확충이 이루어져 인건비의 감축이 진행된 상황에서 주차관련 비용의 추가집행도 어렵고 주차단속도 충분히 이루어지고 있다. 요컨대 A구의 주차장 특별회계는 앞으로도 계속 더 많은 순세계잉여금이 쌓일 수 밖에 없는 구조이다.
개정된 지방기금법이 A구에게 제시한 선택지는 일단 두 가지이다. 통합재정안정화기금의 통합계정일까, 재정안정화계정일까?
전술한 바 있듯, 통합계정을 통한 예탁예수는 해당재원의 최종용도를 특별회계의 목적에 맞는 것으로 한정하는 구조이다. 살펴본 바 대로라면 A구 주차장 특별회계의 잉여금은 예수금이 되어 원리금상환을 기다리며 통합계정으로 회계계정만 이동한 상태로 남아있게 된다. 그렇게 끝끝내 남아있게 될 잉여금이 합리적으로 지출될 방안은 별로 없는채로. 재정안정화계정의 경우라면 타 회계로 전출되어 칸막이의 비효율을 좀더 실효성있게 해결할 수 있다. 물론 법령 또는 조례에 근거규정이 존재하거나 신설하는 경우에 한한다.
개정법령이 제시한 해법에 집중하다 보니 잊은 것이 있다. 주차장 특별회계는 주차장법에 근거하고 있지만 반드시 설치해야 하는 의무가 있는 것은 아니다. 주차요금을 주차관리를 위해서만 쓰도록 한 주차장법 제22조의 용도제한을 특별회계의 구조를 통해서만 준수할 수 있는 것도 아니다. 이같은 취지에서 주차장특별회계의 재원 가운데 하나인 주정차위반 과태료에 대해 주차시설 뿐 아니라 기타 교통시설의 확충을 위해서도 사용할 수 있도록 하자는 내용의 도시교통정비 촉진법 일부개정법률안이 2019년 국회에 제출되었으나 본회의 심의중 임기만료로 폐기된 바 있다.
#경기도 B시의 경우 - 몇 년 후의 사업계획을 위한 잉여금을 쌓아 둔 C 공기업특별회계
경기도 B시의 2018년 결산상 순세계잉여금의 내역을 살펴보면, 특별회계의 문제는 더욱 심각하다. B시의 순세계잉여금 6,976억원 가운데 일반회계에서 발생한 것은 1,238억여원으로 전체 순세계잉여금의 16.31%에 불과하다. 나머지 83.69%인 5,838억원의 순세계잉여금이 모두 특별회계에서 발생했다. B시의 특별회계는 18년 결산을 기준으로 C특별회계를 포함한 3개의 공기업 특별회계와 9개의 기타 특별회계로 구성되어 있었는데, 이 가운데 C특별회계에서 발생한 순세계잉여금이 61.8%인 4,311억원에 달한다.
경기도 B시 2018년 결산상 순세계잉여금 내역
(단위: 백만원)
과 목
순세계잉여금
초 과
세입금
집 행 잔 액
보조금반납금
소 계
정책사업
행정운영경비
재무활동
합 계
697,599
50,530
653,910
644,995
8,707
208
6,840
일 반 회 계
113,786
41,249
76,628
68,821
7,599
208
4,091
특 별 회 계
583,813
9,281
577,282
576,174
1,108
0
2,750
공기업특별회계
529,603
-1,778
534,129
533,099
1,030
0
2,748
C 특별회계
431,087
-21,951
453,038
452,638
400
0
0
***특별회계
48,984
2,042
46,942
46,580
362
0
0
***특별회계
49,533
18,132
34,148
33,881
267
0
2,748
기타특별회계
54,210
11,059
43,153
43,075
78
0
2
***특별회계
32
30
5
5
0
0
2
***특별회계
2,621
91
2,531
2,531
0
0
0
***특별회계
6,631
2,976
3,656
3,577
78
0
0
***특별회계
6,413
-7
6,420
6,420
0
0
0
***특별회계
6,101
12
6,089
6,089
0
0
0
***특별회계
23,442
41
23,402
23,402
0
0
0
***특별회계
932
-3
935
935
0
0
0
***특별회계
8,036
7,920
116
116
0
0
0
*** 특별회계
1
0
0
0
0
0
0
C 특별회계는 B시에서 진행 중인 택지, 주택, 공단 조성사업을 위해 설치된 것으로 B시는 C 특별회계에서 발생한 순세계잉여금에 대해 토지매각 수입이 연차별 계획된 소요사업비 보다 초과 발생함에 따른 잉여세입이며, 향후 개발계획 및 공정률에 따라 사업비로 투자될 예정이라고 밝혔다. 그러나 해당 개발계획은 향후 수년간의 기간에 걸친 것으로 아직 상세사업내역이 확정되지 않은 상태인 것들도 있어 계획대로라면 당분간 회계연도 독립의 원칙은 무시될 수 밖에 없다.
참고로 해당 특별회계의 설치조례에서는 매 사업년도에 이익이 생긴 경우에는 전 사업연도로부터 이월한 결손금을 보전하고 남은 잔액은 조례에 규정된 순서대로 처분하며, 잔액은 미처분 이익잉여금으로 처리하도록 하고 있다. 2019년 결산을 기준으로 C 특별회계의 이익잉여금은 2천 9백억원을 상회하며 이 가운데 이처분 이익잉여금이 2천45억원에 달한다. 자본잉여금 1천 108억원을 합하면 잉여금 총액은 4천 53억원에 이른다. 이 많은 잉여금은 어떻게 비효율의 칸막이를 걷어내고 지역주민의 현재와 미래를 위한 가용재원으로 활용될 수 있을까. 앞에서 확인한 것처럼 지방기금법 개정에 따라 통합재정안정화기금으로의 운용이 가능해졌다. 특별회계에 사업계획이 남아있는 점을 우선적으로 고려하는 경우 통합계정을 통해 예수예탁의 형태로 타 회계의 재원으로 활용할 수 있다. 재정안정화계정의 경우 앞서 살펴본 바처럼 법령과 조례의 근거가 필요하다.
결국 문제는 지자체의 해결의지
한편 C 특별회계의 근거법령인 지방공기업법에서는 이익잉여금의 처리에 대해 어떻게 규정하고 있을까. 행정안전부의 ‘2021년 지방공기업 예산편성기준’에 따르면 지방공기업법 제17조, 제37조, 제67조에 따라 지방직영기업의 특별회계는 이익상황에 따라 예산에 의하여 전년도의 이익금의 일부를 그 출자한 회계에 납부할 수 있으며,
공영개발사업의 경우 재해복구, 사회간접자본시설의 건설, 다른 지방직영기업에 경비를 지원하거나 재정확충을 목적으로 하는 수익사업에 사용할 경우 일반회계로의 전출이 가능하다고 하고 있다.(지방공기업법 제17조제3항 및 동법시행령 제14조의2)
이번 지방재정법 및 지방기금법 개정으로 회계 및 기금간 효율적 재원운용의 가능성이 좀 더 열렸지만 특별회계의 잉여금을 어떻게 해결할 것인가는 위 두 사례가 보여주듯 결국 특별회계 칸막이의 비효율을 해소하는데 대한 의지 여하에 달려있는 것으로 보인다. 확인하듯 그간 다른 정책적 선택지가 없었다고 보기도 어렵다. 넘치는 잉여금을 묶어 그대로 비효율의 칸막이 안에 둘 것인지, 합법적이고 합리적인 해결방법을 모색해 칸막이를 허물고 효율적인 운용이 가능한 가용재원으로 지역주민의 행정수요를 충족할 것인지, 지켜볼 일이다.
시민들의 의견
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