글 | 이미루(진보네트워크센터 활동가)

사단법인 오픈넷은 2021년 4월 27일에 진보네트워크센터와 함께 여성의 SRHR(성과 재생산 건강과 권리)과 정보접근권”을 주제로 웨비나를 개최했다. 

방송통신심의위원회(이하 방심위)는 지난 2019년 3월 11일 ‘위민 온 웹’사이트의 접근을 차단했다. 해당 사이트에서 ‘의약품 구매’가 이뤄진다는 것이 주요 이유였다. 하지만 해당 사이트는 그동안 여성의 재생산권과 관련된 중요한 정보를 제공하는 역할도 해 오고 있었다. 하지만 방심위의 심의 과정에서 이러한 맥락은 전혀 고려되지 않았고, 당연히 그 필요성도 전혀 논의되지 않았다. 

위민 온 웹 사이트의 차단은 차단 자체에도 문제가 있지만, 그 과정에서의 문제도 존재했다. 심의 과정에서 차단의 필요성과 적정성 등을 고려해야 함에도 불구하고 별다른 논의 없이 차단이 결정된 점은 물론 차단이 이루어진 후 사이트 운영자에게 차단 사실을 고지하고 이의제기 절차를 이행할 수 있도록 해야함에도 불구하고 해외사이트라는 이유로 그 과정도 생략되었다. 

특히나 위민 온 웹의 경우 ‘낙태죄’폐지 이후 임신 중단과 관련해 적절한 제도 조차 마련되지 않은 현 상황에서 여성들이 재생산권과 관련한 정보를 얻을 수 있는 주요 사이트였다. 그렇기에 지난 방심위의 차단 조치는 여성들의 알권리와 성과 재생산 건강과 권리를 침해하는 한 사건이라고 이해할 수 있다. 그렇기에 이번 웨비나를 통해 위민 온 웹 차단으로 침해된 여성의 알권리와 현재 한국 여성이 마주하고 있는 성과 재생산권리의 현실을 짚어보고 방심위의 일방적인 사이트 차단 행위에 대해 토론하는 자리를 마련하고자 했다. 

아래는 각 발제문과 질의응답의 요약이다. 

[발제1] 방송통신심의위원회 사이트 차단의 근본적인 문제와 해결책 | 미루(진보네트워크센터 활동가) 

미루는 그동안 방심위의 심의 과정에서 나타난 여러 문제점을 짚고 이러한 문제들을 해결하기 위해서는 해당 제도가 어떻게 바뀌어야 하는지에 대해 발제했다. 그는 방심위의 주요 문제점으로 광범위한 규제 범위, 심의 과정에서의 문제, 차단 방식의 문제, 심의 주체의 문제를 들어 방심위의 그간의 심의와 결정이 어떤 문제점들을 가지고 있는지 비판했다. 

방심위의 심의 대상은 정보통신망법 제44조의 7에 따른 불법정보 및 청소년에게 유해한 정보 등 심의가 필요하다고 인정되는 정보인데, 이 경우 온라인상의 많은 정보가 심의 대상이 될 수 밖에 없음을 지적했다. 심의 과정에 대해서도 이의제기 절차의 미비, 독자적인 심의보다는 공공기관의 부속기능으로서의 심의가 이루어지는 경향에 대해 비판했다. 뿐만 아니라 현재 방심위가 특정 게시물의 불법 여부를 결정할 권한을 가지는데, 국가보안법의 저촉 여부 및 불법 의약품 해당 여부 등을 방심위가 판단하게 되어있는 구조이다. 하지만 이에 대해 방심위원 중 전문성을 가진이는 전무하며, 결국 행정기관인 방심위가 불법성 여부를 판단하고 공공기관의 요청을 기계적으로 승인하는 역할에 그치고 있다며 비판했다. 차단 방식의 경우 SNI차단의 도입이 인터넷 보안 기술의 허점을 이용한다는 점, 기존의 DNS 차단의 경우 warning.or.kr 페이지로 이동하던 것이, SNI 차단 방식이 도입됨에 따라 차단의 결과를 정보 소비자가 제대로 인지할 수 없다는 점, 특정 url이나 페이지가 아닌 사이트 전체를 차단하는 점을 들어 비판했다. 특히 방송통신위원회는 방심위를 독립적 민간기구로 정의하고 있지만 2012년 법원은 ‘방심위가 행정기관이며 그 처분은 행정처분’이라 인정한 바 있음을 들어, 행정기관이 불법여부를 판단함으로써 권력의 필요에 따라 이용자의 표현을 통제하는 역할을 수행하고 이것이 국가검열로 이어질 수 있음을 의미한다고 말했다. 

이처럼 방심위의 문제점을 지적한 그는 내용규제 정책의 개선 방안으로 1) 내용규제의 명확한 기준이 필요하며 2) 심의 과정에서 당사자의 의견을 듣는 절차가 필요하고 3) 행정기관인 방심위 권한을 독립적 민간기구 및 사법부로 이양할 필요가 있다고 주장했다. 

[발제2] 성과 재생산권의 전반적인 현실과 정보접근의 중요성| 류민희(공익인권변호사모임 희망을 만드는 법 변호사

류민희는 위민 온 웹 사건을 통해 한 사이트의 차단이 여성의 건강과 삶에도 치명적인 영향을 미칠 수 있는 권리 침해의 맥락을 살펴보고, 성과 재생산 건강 문제 중에서도 정보 접근성과 관련해 국가가 해서는 안되는 소극적 의무와 이행해야 하는 적극적 의무에 대해서 이야기 했다. 

그는 위민 온 웹 사이트의 역할을 강조하며 이와 관련된 여러 논문이 존재함을 강조했다. 그는 위민 온 웹 사이트 차단에 대해 ‘최소한 전체 차단은 비례의 원칙에 위반’됨을 강조했고, 해당 사이트는 제한해서는 안되는 표현 정도가 아니라 국가가 공적으로 제공했어야 하는 표현에 속한다고 말했다. 결국 여성의 성과 재생산 권리와 관련된 정보에 대한 접근성을 높이기는 커녕 오히려 관련 정보를 제공해왔던 해외 웹 사이트를 방심위가 차단 한 것이라 말했다. 이와 동시에 사이트 제공자의 표현의 자유를 부당하게 침해한 것은 물론 한국 여성의 성과 재생산 건강과 권리와 정보접근권을 침해하는 결과를 보여준 것이 위민 온 웹 사건의 핵심이라고 지적했다. 

성과 재생산 건강과 권리는 자기결정권, 건강권, 교육권, 반차별의 권리 등 복합적인 인권과 관련이 있음을 이야기 하며 해당 권리를 온전히 향유하기 위해선 정보의 접근 가능성이 중요하다고 말했다. 성과 재생산 건강과 권리는 프라이버시의 영역이라고 할 수 있지만, 개인이 자유로운 선택을 하기 위해서는 관련된 정보에 대한 접근은 물론 사회적으로 보건의료서비스와 시설에 대한 접근성이 있어야만 진정한 개인의 결정이 이루어졌다고 볼 수 있다고 말했다. 

그는 유엔 사회권위원회의 일반논평 22호를 들며 성과 재생산 건강권의 요소로 이용가능성, 접근 가능성, 물리적 접근성, 구매 가능성, 정보의 접근성이 주요한 요소임을 강조했다. 이 외에도 포괄적 성교육 등 성과 재생산 건강과 권리에서 정보 접근권이 매우 중요한 요소임을 언급했다. 이번 방심위의 차단은 정보 접근권을 행정기구가 방해한 것이 핵심이라고 했다. 

‘낙태죄’라는 재생산적 결정을 범죄화하는 것은 성과 재생산 건강과 권리의 침해의 일부분으로 이 상황이 제거되었다는 것만으로 권리의 실현이 보장되는 것은 아니며 앞으로도 방심위 등 다양한 행정주체들을 통해 여전히 다양한 권리의 침해가 발생할 수 있음을 이야기 했다. 정보접근권의 문제를 단순히 보면 안되며 국가가 소극적 침해를 삼가는 정도가 아니라 성과 재생산 건강과 권리의 핵심 의무에 대해 적극적으로 실현할 책임이 있음을 강조했다. 

[발제3] ‘낙태죄’폐지 후의 제도 공백과 위민 온 웹 사이트 차단의 문제점 | 윤정원(성적권리와 재생산권리를 위한 센터 셰어 SHARE 기획운영위원)

윤정원은 위민 온 웹 사건을 개괄하고, 낙태죄 폐지 이후의 제도 공백 상황에서 해당 사이트가 어떤 역할을 해 오고 있는지, 이 사이트의 차단한 이후 저해 된 안전한 임신중지 접근성에 대한 내용을 개괄하는 발제를 진행했다. 

헌법재판소에서 낙태죄 헌법 불합치 결정이 난 이후 보건복지부에서 모자보건법 개정안을 발의했으나 통과되지 않았고, 행정처에서 여러 유권해석을 내 놓은 상황이며 여러 국회의원들이 관련 법안을 발의 했으나 회기 만료로 폐기 되거나, 아직 논의 중인 안이 대부분이다. 

여성들이 필요로 하는 것은 정확한 정보를 필요로 하며, 이와 관련하여 어떤 정보가 담겨야 하는가는 WHO 가이드라인을 예시로 들어 설명했다. 특히 임신 중단과 관련하여 가짜뉴스, 부정적인 정보 등에 대한 통제가 필요함을 강조했다. 언론에서도 공식적으로 인정되지 않은 ‘낙태 후 증후군’ 등을 그대로 내보내고 있어 문제가 심각함을 이야기했다. 그는 여러 해외 사례를 들며 어떤 방식으로 정보가 전달되는 것이 적합한 방법인지에 대해 설명했다. 무엇보다 우리나라에도 정보가 전혀 제공되지 않는 것이 아니며, 의료 서비스와 관련한 여러 정보를 제공하고 있음을 언급하며 여기에 항상 임신 중지에 대한 정보는 빠져있었음을 이야기 했다. 

약물적 임신중지를 위한 유산유도약물 도입의 중요성을 강조했다. 약물의 도입과 함께 의료인의 역할이 변화하고 여성에게 더 많은 권한을 위임하게 되는 효과를 불러올 것이라고 말했다. 하지만 제도 공백 상황이 길어지면서 약물 암시장이 더 커지고 있으며 전문인이 아닌 사람에게 상담을 받고 약을 복용하는 상황에 노출됨으로써 여성들을 더 위험한 상태에 놓이게 하게 됨을 이야기 했다. 결국 여성들이 안전하지 못한 임신중지에 의존할 수 밖에 없는 상황이 이어지는 것이다. 앞으로 약물이 도입된다고 하더라도 단순히 도입으로 끝나는 것이 아니라 이에 대한 규제, 접근성, 건강보험 적용 여부 등을 논의해야 한다고 강조했다. 

결국 더 많은 보건의료인들의 참여가 필요하고, 임신 중지를 둘러싼 보건 의료체계, 공식적인 정보 체계, 의료기관에서의 공적 정보의 제공, 상담소의 활용 등의 활동이 필요함을 강조했다. 그 과정에서 임신 중지에 대한 탈낙인 과정이 필요하다고 말했다. 

낙태죄가 폐지된 이후에도 위민 온 웹 사이트를 통해 약물 지원을 요청하는 사례들이 있었으며, 의료 기관에 접근할 수 없는 경우 혹은 사회적 낙인을 피하기 위해서 해당 사이트를 방문하는 사람들이 여전히 존재하고 있다. 공식적으로 약물이 도입된 이후에도 해당 사이트에 대한 수요는 있을 것이라고 이야기 하며 발제를 마무리 했다. 

[질의 응답] 

첫 번째 토론자인 박경신(사단법인 오픈넷 이사)은 여러 방심위의 심의 과정을 지켜 보면서 느낀 바를 공유했다. 위민 온 웹 차단의 경우 불법 약물 의약품 판매와 이를 교사 방조한다는 논리로 차단한 것이다. 그는 방심위의 논리가 매우 견고한 듯 하나, 결국 방심위의 심의 자체가 매우 불분명한 심의를 하고 있음의 문제점을 강조했다. 특히 개인의 장소가 어디냐(한국이냐 아니냐)에 따라서 특정 정보에 접근 할 수 있는가가 결정되는 것은 개인의 표현의 자유를 침해하는 행위라고 말했다. 특히 특정 사이트를 차단하는 것은 결국 정보 수용자에 대한 규제이자 차별이라고 생각한다고 밝혔다. 해외에서도 테러, 혐오표현, 아동 성 학대물의 배포, 인종차별 등의 경우에는 차단할 수 있도록 하는 법이 만들어지기도 한다. 하지만 그 범위가 매우 한정적이고 구체적임을 강조했다. 

두 번째 토론자인 이주영(서울대 인권센터 전문위원)은 성과 재생산 건강과 권리의 관점에서 정보 접근권 문제를 어떻게 볼 것인가에 대한 이야기를 나눴다. ‘낙태죄’폐지에서 그칠 것이 아니라 성과 재생산 권리를 여성들이 누릴 수 있도록 하기 위해서는 어떤 제도와 정보와 서비스가 실질적으로 제공되어야 하느냐가 핵심이라고 생각한다고 말했다. 이런 맥락에서 정보는 충분히 제공받을수 있게 하여야 한다는 국가의 의무 지침을 국제적으로 이야기 하고  있음을 강조했다. 자기 결정권이라는 자유권의 핵심적인 내용이 되는 권리를 행사하기 위해서도 정보접근권이 핵심적이고 더 나아가 건강권의 관점에서 봤을때 어떻게 이 권리를 실질적으로 누릴 수 있는가에 대해서도 충분한 과학적 근거에 기반한 정보에 접근 할 수 있어야 한다는 점을 강조했다. 이에 대해 성과 재생산에 대한 정보의 접근에 대해 국가가 부당하게 규제해서는 안되고, 적극적으로는 국가가 이에 관한 정보를 제공해야 한다는 의무를 모두 고려해야 함을 이야기 했다. 지금 논의 되어야 하는 것은 ‘낙태죄’폐지 이후에 어떻게 적극적으로 성과 재생산 건강과 관련해서 안전하게 그런 권리를 누릴 수 있게 할 것인가에 대한 제도와 정책이 만들어져야 한다고 이야기 했다. 

세 번째 토론자인 김새롬(시민건강연구소 젠더와건강연구센터장)은 임신 중단과 관련하여 정보인권의 측면에서 논의 될 수 있는 몇 가지 주제를 중심으로 이야기를 나눴다. 표현의 자유, 정보접근권과 관련하여 보건의료 체계 내에서의 이해관계, 정치적인 문제 등으로 인해 부당하게 정보접근권이 제한되는 경우가 생길 수 있다. 뿐만 아니라 제약사와 의사들의 정보 독점에 대해서도 이야기 했다. 특정 전문가들이 지식을 독점하고 다른 사람들은 해당 정보, 서비스 등을 제공할 수 없도록 하는 경우가 발생하고 있기 때문이다. 특히 임신중단과 관련한 프라이버시의 문제가 매우 중요한데, 의료기록에 대한 완전한 프라이버시가 보장되지 못하는 상황에 대한 문제제기를 했다. 임신 중단에 대한 사회적 낙인이 여전히 존재하는 상태에서 지금까지의 불신과 프라이버시 침해의 기억들이 여성들을 오히려 위험한 결정을 하도록 만들 수 있음을 이야기 하며 이에 대한 논의가 필요하다고 말했다. 

*이 글은 경향신문 2021.06.16에도 실렸습니다.

SK브로드밴드와 넷플릭스의 소송전이 막바지에 들어서고 있다. SK브로드밴드는 자신들의 망이 넷플릭스의 데이터를 자신의 고객들에게 전송하니 이에 대한 대가를 달라는 것이고 넷플릭스는 인터넷에서 전송료는 있을 수 없다고 주장하고 있다. 

망중립성이라는 말을 처음 만들어낸 팀 우는 모두가 인터넷을 차별없이 이용할 수 있어야 한다는 원리를 표현하기 위해서 인터넷을 수도, 전기 등에 비유한 바 있다. 전기로 정부정책을 비판하는 회의의 불을 밝히든 물로 회의참석자 갈증을 채우든 차별이 없어야 한다는 것이다. 

하지만 수도, 전기에의 비유는 거기에서 끝난다. 수도, 전기는 파는 사람이 있고 사는 사람이 있다. 인터넷에는 파는 사람과 사는 사람이 따로 있지 않다. 전세계 컴퓨터들이 서로 연결되어 있는 상태가 바로 인터넷이며 여기서 데이터를 전달한 것에 대해서는 서로간의 대가를 받지 않는다. 오직 물리적 연결을 유지하기 위해 필요한 비용 즉 접속료를 서로간의 자유로운 합의에 따라 주고받을 뿐이다. 우리가 집에 인터넷을 깔기 위해 망사업자에게 돈을 내는 것도 접속료이고 바로 그런 이유로 초고속인터넷 납부금은 접속용량에 따라 정해지지 인터넷을 얼마나 보았는가에 따라 정해지지 않는다. 왜 수도와 전기처럼 쓰는 만큼 내는 것이 상식적이라고? 텔레비전을 생각해보라.UHD급 영상이 무지막지하게 쏟아져 들어오지만 텔레비전 오래 본다고 돈을 내지 않는다.  왜 인류는 인터넷 무전송료 규칙을 유지해왔을까? 과거에는 수많은 사람들에게 메시지를 전달하고 싶은 사람은 엄청난 전화비와 우표값을 걱정해야 했다. 단순히 ‘당신이 하고 싶은 말을 하라’는 형식적 표현의 자유만 있었다. 그러나 인터넷은 ‘당신의 메시지가 실제로 수많은 사람들에게 무료로 전달되게 해주겠다’는 실질적 표현의 자유를 보장했고 이를 통해 정치적 자유와 경제적 발전이 문명사적으로 진흥시킬 수 있음을 간파했기 때문이다.   

인터넷에서는 ‘전송료’는 없고 ‘접속료’만 있다는 원칙은 EU가 2012년12월에 공식문건으로 천명한 바 있다. 유럽망사업자연합회가 ‘발신자종량제’ 즉 인터넷에 데이터를 발송한 량에 비례해서 돈을 받자는 제안을 명시적으로 거부하였다. 미국연방통신위원회(FCC)의 2015년 망중립성명령(Open Internet Order)도 망사업자가 콘텐츠를 망사업자고객들에게 전달해주는 대가를 콘텐츠제공자에게 요구해서는 안된다(113문)고 명시했고 캘리포니아 망중립성법에 위 조항은 그대로 승계되었다(3101조 (a)(3)(A)). 

해외에서는 인터넷전송료를 내고 있다는 주장은 과거에 극소수에 있었던 사례들로 비롯된 일반화의 오류이다. 특히 이중 어떤 사례들은 전송료가 아닌 접속료를 냈던 것(paid peering 사례)로서 망사업자와 접속하는 콘텐츠제공자에게만 적용되고 접속용량에 비례하여 부가되었기 때문에 ‘전송료’라고 보기 어렵다. 오직 우리나라만 전세계에서 유일하게 2016년부터 망사업자들 사이에서 발신자종량제를 의무화하고 2020년 CP서비스안정화의무법은 종량제를 결국 콘텐츠제공자에게까지 확대시킬 위험을 증폭시켰다. 

인터넷에서 전송료를 인정한다는 것이 어떤 의미일까. 인도네시아가 우리나라처럼 아예 발신자종량제를 시행하게 된다면, 인도네시아 사람들이 한국웹사이트를 방문하게 되면 한국서버에서 인도네시아 각지역으로 엄청난 데이터가 뿌려지는데 한국웹사이트운영자들은 이 데이터량에 비례해서 인도네시아 망사업자들에게 비용지불을 하게 된다. 한류의 발전에 큰 타격을 준다.  

이건 사업자들 사이의 문제로 끝나지 않는다. 지금 인터넷에 수많은 사람들이 무료로 자신의 메시지와 영상을 올릴 수 있는 이유는 서버에 전세계 이용자들이 접속할 때마다 전세계로 흘러가는 데이터에 대한 어떠한 전송료도 서버운영자에게 부과되고 있지 않기 때문이다. 망사업자들이 서버운영자로부터 전송료를 받게 되면 서버운영자는 인기있는 콘텐츠를 올린 사람에 대해 지금은 무료인 업로드를 유료로 전환할 것이다. 그렇다면 개인업로더들은 너무 많은 사람들이 자신의 콘텐츠를 열람하는 것을 항상 두려워해야 할 것이며, 인터넷이 열어젖힌 막강한 표현의 자유의 세계는 과거로 퇴보할 것이다. 

거대인터넷기업들과 망사업자들간의 접속료 협상에서 시장지배적 지위나 거래상 지위가 문제가 된다면 프랑스처럼 정부가 경쟁법의 입장에서 가격협상에 적극적으로 개입하면 된다. 국내망시장과 플랫폼시장의 각각의 경쟁상황을 고려하면 된다. 그러나 망중립성을 위반하는 전송료를 받겠다는 세계유일의 반혁신적 발상만큼은 막아야한다. 돈이 없는 자들도 혁명을 하고 사업을 할 수 있는 공간인 인터넷을 보호해야 한다. 

넷플릭스와 SK브로드밴드에 대한 기사와 논평들이 쏟아져나오고 있다. 이 글들에서 공통적으로 드러나는 주장들에 대해서 진위 확인을 해본다.

“인터넷망은 공짜”라는 넷플릭스…재판 결과 ‘인터넷 산업’ 후폭풍 (이데일리 2021-06-20)

왜 넷플릭스만 무임승차 해야 하나요 (헤럴드경제, 2021.06.23)

망이용대가 일본엔 주고 한국엔 못주겠다는 넷플릭스 (지디넷, 2021/05/04)

법에도 없는 ‘전송’ 개념 꺼낸 넷플릭스, 무리수될까 묘수될까 (서울경제 2021-06-22)

누가 인터넷 생태계를 위협하나(중앙일보 2021.06.22)

“콘텐츠제공자들이 망이용대가를 내야 한다.”

망사업자들에게 소비자들이 1달에 몇만원씩 내고 네이버 카카오등이 매년 수백억씩 내고 이미 망이용대가를 내고 있다. 해외콘텐츠업체들도 캐시서버 제공 및 해저케이블의 형태로 또는 현지망사업자와의 트랜짓계약을 통해서 한국의 국경 또는 국내까지 자신들의 데이터를 끌어다 놓기 위해 엄청난 비용을 치르고 있다. 이런 의미에서는 콘텐츠제공자들은 이미 ‘망이용대가’를 내고 있고 앞으로도 낼 것이다.

그러나 SKB가 넷플릭스로부터 받겠다고 주장하는 것은 이렇게 받은 데이터를 자신의 고객들에게 전달하는 것에 대해서 별도의 대가를 받겠다는 것이다. 망중립성은 바로 이렇게 콘텐츠제공자가 돈을 냈는가 내지 않았는가를 기준으로 차별하여 어떤 콘텐츠는 고객에게 잘 전달하고 어떤 콘텐츠는 전달하지 않거나 느리게 전달하는 행위를 금지하고 있다. 이와 같은 과금행위는 유럽통신규제기구와 미국FCC가 공히 명백히 금지한 바 있다. 그런 의미에서 인터넷에서는 데이터전송료란 있을 수 없다는 것이다.

“해외에서는 콘텐츠업체들이 망이용대가를 현지망사업자들에게 지불하고 있다.”

역시 무엇을 ‘망이용대가’로 이해하는가에 따라 다르다. 위에서 말했듯 접속료나 상호접속에 필요한 비용부담을 말하는 것이라면 모든 이용자들과 국내외 콘텐츠제공자들은 이미 내고 있다. 하지만 국내에서 말하는 ‘망이용대가’를 지불하는 사례는 전세계 어디에도 없다. 국내에서 말하는 ‘망이용대가’의 특징은 다음의 2가지이다.

첫째 발신자종량제이다. 강제적 발신자종량제가 2016년 이후 망사업자들 사이에서 이미 시행되고 있고 망사업자들이 자신들의 순발신량 정산의 부담을 콘텐츠제공자들에게 전가하면서 종량제로 접속료를 산정하는 곳이 늘어났다. 이렇게 접속료를 종량제로 운영되도록 법적 압박을 가하는 나라는 어디에도 없다.

둘째 강제성이다. 콘텐츠제공자에 따라서는 망사업자의 가정용인터넷 이용자들에게 원활하게 데이터전송이 되도록 하기 위해서 망사업자의 망지도 상 이용자쪽에 더 가까운 지점에 자신들의 전용회선을 연결하거나 자신들의 데이터복사본 즉 “캐시서버”를 연결하기도 한다. 이것을 페이드피어링(paid peering, 유정산직접접속)이라고 하는데 콘텐츠제공자들이 이와 같이 지름길 연결을 받아주는 대가를 망사업자에게 지불한 적이 있고 대표적인 사례가 넷플릭스-컴캐스트딜이었다. 넷플릭스가 2013-4년경 미국의 대형망사업자들의 독과점적 행위 – 일부러 망설비 확충을 거부하여 위와 같은 지름길 연결을 하지 않으면 넷플릭스 트래픽이 느려지도록 만듦 – 에 밀려 이들 망사업자들에게 예외적으로 지급한 적이 있었다. SK브로드밴드가 원하는 것은 바로 2013년 당시의 컴캐스트처럼 넷플릭스에게 돈을 받겠다는 것인데 문제는 2020년5월 통과된 CP서비스안정화의무법에 의거한 방송통신위원회의 재정절차를 통해서 강제하겠다는 것이다. SK브로드밴드와 넷플릭스는 이미 무정산직접접속(free peering)을 이미 홍콩과 일본에서 하고 있는 상태이고 어느 한쪽이 이를 원치 않으면 원래대로 미국 시애틀에서 했던대로 각자의 상위망사업자에게 전세계와의 중계(transit)접속료를 내는 방식으로 하면 된다. 하지만 그렇게되면 국내 넷플릭스 이용자들의 이용속도는 엄청나게 느려질 것이며 방송통신위원회는 이와 비슷한 상황에서 페이스북을 징계했던 것처럼 이제는 넷플릭스를 징계할 것이다. 과거의 페이스북 징계는 법원에서 모두 취소되었지만 그후 제정된 CP서비스안정화의무법까지 있으니 방송통신위원회의 징계가 유효해질 수 있고 이 경우 넷플릭스는 돈까지 내면서 원치도 않는 홍콩/일본의 접속을 유지해야 하는 상황이 될 수 있다.

결론적으로, 2016년 발신자종량제 상호접속고시에 의해 종량제의 성향을 갖게 되고 2020년 CP서비스안정화의무법에 의해 강제성을 갖게 된 ‘망이용대가’는 전세계 어디에도 없고 누구도 지불한 적이 없다.

“넷플릭스가 소송을 이기면 모든 CP들이 망이용대가 납부를 거부할 구실을 준다.”

어떤 콘텐츠제공자도 그런 의도를 보인 적이 없다. 위에서 말했듯이 모든 CP들은 망사업자에게 이미 접속료서의 망이용대가를 내고 있고 넷플릭스 소송에 관계없이 계속 낼 것이다. 심지어 일부 콘텐츠제공자들 특히 CDN사업자들은 이미 접속료를 종량제로 내고 있다. 2016년 정부는 망사업자들 간의 발신자종량제를 시행하였고 심지어 요율까지 높게 정해주었다. 이 때문에 망사업자들은 발신자종량제 하의 자신들의 순발신량 정산의 부담을 콘텐츠제공자들에게 쉽게 전가하기 위해 접속료를 종량제로 받으려 했다. 또 망사업자들이 자신의 순발신량에 대한 정산부담 때문에 인기있는 콘텐츠들의 호스팅을 꺼려하게 되었고 망사업자들의 시장경쟁이 낮아지면서 접속료가 세계 최고 수준이 되어 버렸는데, 이 때문에 콘텐츠제공자들은 울며겨자먹기로 종량제 전환을 통해서 접속료를 낮추었다. 개인이동통신이용자들이 무제한데이터약정이 너무 비싸서 데이터요율이 낮다면 종량제를 선호하는 것과 같은 원리이다. 종량제는 데이터가 전송되는 만큼 액수가 높아지므로 인터넷에서는 금지된 데이터전송료와 비슷해진다. 그럼에도 불구하고 법령이 개정되지 않는 한 CP들은 기존의 접속료는 계속 낼 것이고 종량제 형태의 접속료 마저도 계속해서 낼 수 밖에 없다. 더욱 중요한 것은 기존의 고율의 접속료와 종량제 형태의 접속료 과금을 유도하는 세계유일무이한 강제적 종량제를 계속 유지할 것인가이다.

“미국법원은 통신사의 CP에 대한 망이용대가 부과는 정당하고, 일반적인 거래관행이라고 판시했다”

이것은 거짓이다. 전송료로서의 망이용대가라면 말이다. 그 결정은 페이드피어링과 같은 접속료에 대한 것이었는데 그 마저도 원고적격에 대해서만 판단을 했고 당시 소송상대방인 FCC가 반-망중립성주의에 경도되어 있는 트럼프행정부 하의 아짓 파이(망사업자 변호사 출신)의 지시에 따라 본안에 대한 변론을 포기했기 때문에 나온 결과이다. 결정문에는 “망이용대가 부과가 정당하다”거나 “일반적인 거래관행”이라는 표현이 나오지도 않는다. 심지어 “미국 법원이 차터 가입자(원고) 손을 들어준 것은 차터가 CP로부터 망 이용대가를 받지 못하면 최종 이용자들의 인터넷 요금이 인상될 우려가 있다고 판단했기 때문이다”라는 보도도 있는데 정확히는 망사업자가 ‘망이용대가를 받지 못하면 이를 핑계로라도 최종이용자들이 인터넷요금을 인상할 수가 있으니 차터가입자도 이해관계가 있다’고 있다는 것이었지 망이용대가를 받아야 정당하다는 취지의 판시가 아니었다. 더욱 중요한 것은 당시 소송의 결과로서 FCC는 차터가 타임워너케이블, 브라이트하우스네트워크를 인수합병하는 과정에서 부과된 인가조건 중에서 ‘종량제의 금지’는 그대로 유지가 되었다.

“넷플릭스가 소송을 이기면 CP들로부터 망이용대가를 받지 못하는 부담이 중소CP나 개인이용자들에게 전가된다”.

이것은 망사업자들의 의도의 표명이다. 망중립성에 어긋나는 돈을 받지 못하게 되면 당연히 다른 누군가를 희생양으로 삼겠다는 것은 기업의 생리일 뿐이다. 불법적인 영업으로 이득을 올리지못하면 죄없는 다른 고객들을 희생하겠다는 뜻인가.

미국에서도 국내 망사업자들이 요구하는 ‘망이용대가’를 허용하는가에 대해서 참고자료를 공유하고자 합니다.

인터넷은 처음부터 개인이든 회사이든 누구나 원하는 정보를 – 방송, 전화, 우편과 같은 중앙통제없이 – 다른 모든 사람들에게 전달할 수 있도록 개발되었다. 미국은 인터넷의 발전초기에 자유로운 성장을 유도하고자 인터넷을 ‘정보서비스(information service)’로 정의하여 규제를 자제해왔다. 케이블서비스, 유무선전화서비스는 통신서비스(telecommunication service)라 하여 물리적 연결을 위해서는 전봇대, 지하도관, 주파수 등 공공재를 이용해야 하므로 한국의 ‘기간통신사업’처럼 강하게 규제해왔던 것과 대비된다. 그런데 원래 기대와는 달리 전화 및 케이블업자들이 인터넷을 제공하기 시작하면서 – 특히 케이블업자는 자신의 콘텐츠를 경쟁콘텐츠에 비해 선호할 동기가 있으므로 – 이들의 기존 시장지배력이 인터넷의 혁신적 질서를 훼손하는 것에 두려움을 갖게 되었고 이에 대한 대응은 인터넷의 질서를 보호하기 위해 인터넷제공자들이 지켜야 할 ‘망중립성’규범로 나타났다. 이에 따라 연방통신위원회는 처음으로 망중립성을 명문화한 명령을 2010년에 발표하였다. 이 2010년 명령은 절차적인 이유 – 연방위원회가 인터넷을 ‘통신서비스’로 규정하지 않았다는 이유 – 로 법원에 의해 취소가 되지만 내용적으로는 망중립성규범을 온전히 담고 있고 2015년에 연방위원회가 절차적 흠결을 해소하여 새로운 망중립성명령을 발표할 때 그대로 계승되었다. 2017년에 트럼프행정부가 들어서면서 2015년 망중립성명령도 취소되지만 2018년 캘리포니아를 포함한 여러개의 주정부들이 자체적으로 망중립성법을 만들면서 여기에 계승되었다.

2010년 망중립성명령은 우선 인터넷의 개방성에 대해 설명한 후 인터넷접속제공사업자(Internet Service Providers, ISP)가 어떻게 개방성을 훼손할 수 있는가를 다음과 같이 설명한다.

[B]roadband providers may have incentives to increase revenues by charging edge providers, who already pay for their own connections to the Internet, for access or prioritized access to end users. Although broadband providers have not historically imposed such fees, they have argued they should be permitted to do so. A broadband provider could force edge providers to pay inefficiently high fees because that broadband provider is typically an edge provider’s only option for reaching a particular end user.17 Thus broadband providers have the ability to act as gatekeepers.18 [번역] 초고속인터넷사업자들(이하, ISP)은 부가통신사업자(이하, CP)들이 이미 인터넷접속에 대해 대가를 지급하고 있음에도 불구하고 CP들과 소비자들사이의 통신이나 통신의 우선처리를 유료화함으로써 매출을 늘리려 시도할 수 있다. ISP들은 실제로 그런 적은 없지만 그렇게 하도록 해달라는 주장을 해왔다. ISP는 CP가 특정소비자와 통신할 수 있는 유일한 통로이므로 비효율적으로 높은 대가(인터넷접속료 와는 별도로 이용자와의 통신에 대한 대가-편집자)를 부가통신사업자에게 요구할 수 있다. 이렇게 ISP는 게이트키퍼(즉 인터넷의 개방성에 반하는-편집자)가 될 수 있다. (Federal Register/Vol. 76, No. 185/59196 /Friday, September 23, 2011)

Broadband providers would be expected to set inefficiently high fees to edge providers because they receive the benefits of those fees but are unlikely to fully account for the detrimental impact on edge providers’ ability and incentive to innovate and invest, including the possibility that some edge providers might exit or decline to enter the market. The unaccounted-for harms to innovation are negative externalities,19 and are likely to be particularly large because of the rapid pace of Internet innovation, and wide-ranging because of the role of the Internet as a general purpose technology. Moreover, fees for access or prioritized access could trigger an ‘‘arms race’’ within a given edge market segment. If one edge provider pays for access or prioritized access to end users, subscribers may tend to favor that provider’s services, and competing edge providers may feel that they must respond by paying, too. [번역] ISP들이 CP들로부터 받는 통신대가가 비효율적으로 높게 책정될 것으로 기대되는 이유는 이들은 대가를 받아서 이득을 보지만 CP들의 혁신과 투자기회를 훼손하는 결과를 고려하지 않을 것이며 특히 몇몇 CP들은 이 대가 때문에 시장을 떠나거나 진입을 포기할 가능성도 고려하지 않을 것이기 때문이다. 이렇게 산입되지 않은 반혁신적 해악은 부정적 외부성(negative externality)이 되며, 인터넷 상의 혁신의 빠른 속도 때문에 매우 지대할 것이며, 인터넷의 일반목적기술로서의 위상 때문에 매우 광범위할 것이다. 더욱이 통신대가 또는 우선통신대가는 CP들 사이의 ‘무기경쟁’을 촉발시킬 수 있다. 하나의 CP가 통신대가나 우선통신대가를 지급하기 시작하면 이용자들은 이 사업자의 서비스를 선호하게 되고 경쟁CP들도 이를 지급해야 할 압박을 느낄 수 있다.(Federal Register/Vol. 76, No. 185/59196 /Friday, September 23, 2011)

Fees for access or prioritization to end users could reduce the potential profit that an edge provider would expect to earn from developing new offerings, and thereby reduce edge providers’ incentives to invest and innovate.20 In the rapidly innovating edge sector, moreover, many new entrants are new or small ‘‘garage entrepreneurs,’’ not large and established firms. These emerging providers are particularly sensitive to barriers to innovation and entry, and may have difficulty obtaining financing if their offerings are subject to being blocked or disadvantaged by one or more of the major broadband providers. In addition, if edge providers need to negotiate access or prioritized access fees with broadband providers,21 the resulting transaction costs could further raise the costs of introducing new products and might chill entry and expansion.22 [번역] 통신대가나 우선통신대가는 CP들의 신제품개발 이익을 축소하여 혁신과 투자의 동기를 위축시킬 것이다. 빠르게 혁신하는 부가통신분야에서 많은 신규진입자들은 작은 ‘가라지사업자’들이지 대형사업자들이 아니다. 이들 신규사업자들은 혁신과 진입에 대한 장애요인들에 민감하며 자신들의 제품이 주요ISP들에 의해 차단되거나 통신상 열위로 밀리게 되면 투자를 받지 못하게 된다. 더욱이 CP들이 통신대가나 우선통신대가를 협상해야 한다면 그 거래비용은 새로운 제품을 도입하는 비용 및 진입과 확산을 위축시킬 것이다.(Federal Register/Vol. 76, No. 185/59197 /Friday, September 23, 2011)ㄱㄴ

Third, if broadband providers can profitably charge edge providers for prioritized access to end users, they will have an incentive to degrade or decline to increase the quality of the service they provide to non-prioritized traffic. This would increase the gap in quality (such as latency in transmission) between prioritized access and non- prioritized access, induce more edge providers to pay for prioritized access, and allow broadband providers to charge higher prices for prioritized access. Even more damaging, broadband providers might withhold or decline to expand capacity in order to ‘‘squeeze’’ non-prioritized traffic, a strategy that would increase the likelihood of network congestion and confront edge providers with a choice between accepting low-quality transmission or paying fees for prioritized access to end users. [번역] ISP들이 CP들에게 소비자들과의 우선통신대가를 받아 이익을 남기게 되면 ISP들은 우선통신대가를 내지 않는 CP들의 통신품질을 저하시키거나 그 개선을 거부할 동기를 갖게 된다. 우선통신과 비우선통신 사이의 품질차이(전송지연 등)는 CP들이 우선통신비용을 내도록 유도할 것이며 ISP들은 더 높은 우선통신대가를 받을 수 있게 된다. 더 중요한 것은 ISP들은 비우선트래픽을 ‘압착’하기 위해 일부러 접속용량을 줄이거나 그 확대를 거부할 수 있으며, 이 전략은 망혼잡을 촉발하여 CP들에게 무료저질전송과 유료우선통신 사이의 선택을 강요할 것이다.(Register/Vol. 76, No. 185/59197 /Friday, September 23, 2011)

국내에서 몇몇 평론가들은 망사업자들이 CP들로부터 망이용대가를 받아야 소비자들의 인터넷접속료를 낮출 수 있다는 이른바 ‘풍선효과’를 거론하지만 이에 대해서도 연방통신위원회는 단호히 거부한다.

Some commenters contend that, in the absence of open Internet rules, broadband providers that earn substantial additional revenue by assessing access or prioritization charges on edge providers could avoid increasing or could reduce the rates they charge broadband subscribers, which might increase the number of subscribers to the broadband network. Although this scenario is possible,23 no broadband provider has stated in this proceeding that it actually would use any revenue from edge provider charges to offset subscriber charges. In addition, these commenters fail to account for the likely detrimental effects of access and prioritization charges on the virtuous circle of innovation described above. Less content and fewer innovative offerings make the Internet less attractive for end users than would otherwise be the case. Consequently, we are unable to conclude that the possibility of reduced subscriber charges outweighs the risks of harm described herein.24 일부 평론가들은 [망중립성 규정이 없으면] ISP들이 통신대가나 우선통신대가로 매출을 올리면 일반고객들에 대한 요율을 낮춰 초고속인터넷 참여자들을 늘일 수 있다고 주장한다. 이 시나리오도 가능하지만 관련 절차에서 어떤 ISP도 CP로부터 받은 통신대가로 소비자요율을 낮추겠다고 한 적이 없다. 그리고 이들 평론가들은 통신대가나 우선통신대가가 위에서 말한 선순환효과에 미치는 악영향을 고려하지 않는다. 혁신제품과 콘텐츠가 질적 양적으로 줄어들면 소비자들에게도 인터넷은 매력을 잃을 것이다. 결과적으로 소비자가격의 하락가능성이 위에서 말한 해악의 위험에 앞선다고 보기 어렵다.(Federal Register/Vol. 76, No. 185/59197 /Friday, September 23, 2011)

이와 같은 배경설명을 통해 FCC는 다음과 같은 유명한 차단금지명령(No blocking rule)을 선언한다. “A person engaged in the provision of fixed broadband Internet access service, insofar as such person is so engaged, shall not block lawful content, applications, services, or non- harmful devices, subject to reasonable network management.” 국내의 많은 평론가들은 차단금지명령이 ‘망이용대가’와 무관하다고 생각한다. 그러나 바로 아래에 다음과 같은 문장이 나온다.

Some concerns have been expressed that broadband providers may seek to charge edge providers simply for delivering traffic to or carrying traffic from the broadband provider’s end-user customers. To the extent that a content, application, or service provider could avoid being blocked only by paying a fee, charging such a fee would not be permissible under these rules.79 [번역] ISP들이 자신의 고객들에게 데이터를 전송해주는 대가를 CP들로부터 받고자 하는 것에 우려를 표시한 바 있다. 대가를 내지 않으면 CP가 차단될 수 있다면 그런 대가는 금지된다. (Register/Vol. 76, No. 185/59205 /Friday, September 23, 2011)

여기에서 흥미롭게도 각주 79번에는 다음과 같은 내용이 있다. “We do not intend our rules to affect existing arrangements for network interconnection, including existing paid peering arrangements(기존의 페이드피어링을 포함한 상호접속에 대한 기존 거래에 대해서는 이 규칙이 영향을 미치지 않는다).” 페이드피어링은 라우터로 묶여있는 2개의 단말그룹이 물리적으로 서로 접속하여 서로간의 데이터를 직접 주고받되 제3의 단말그룹에게 중계해줄 의무는 없는 피어링관계의 일종으로서 한쪽이 다른 쪽에 접속비용을 지급하는 관계를 말한다.

이 규범을 SK브로드밴드-넷플릭스 소송에 대입해보자면 SK브로드밴드가 넷플릭스에 페이드피어링을 요청했다면 망중립성 상으로는 문제가 없다. 넷플릭스가 이를 거부하고 원래대로의 접속(시애틀에서의 트랜짓접속)을 유지했을 수도 있고 또는 금전적인 대가 대신 Open Connect Access 서버를 무상으로 제공했을 수도 있다. 물론 SK브로드밴드가 OCA서버를 거부한다면 역시 원래대로의 접속을 유지했을 것이다. 문제는 우리나라의 유일무이한 법인 발신자종량제상호접속고시와 CP서비스안정화의무법을 근거로 페이드피어링이 종량제의 형태로 강제된다는 것이다.

글 | 박경신(고려대 법학전문대학원 교수, 오픈넷 이사)

대학생 때부터 친구들과 논쟁했던 주제다. 부자가 될 기회를 주면서 빈자에게 인색한 자본주의, 모두가 부자되기를 포기하지만 빈자에게 따뜻한 사회주의, 어느 것이 더 우수한가. 논쟁의 결말보다 중요한 것은 인류의 행복 논쟁에서 ‘사회 내 수직이동가능성’이 정치투쟁을 횡단하면서 절대로 빼앗기지 않고 차지하는 위상이다. 우리나라의 발전경로에 비추어볼 때 이는 더욱더 중요한 의제가 되었고 이를 위한 사회경제적 혁신의 진흥은 진보·보수를 막론하고 거부할 수 없는 과제이며 여기서 인터넷 생태계의 발전은 중심적인 위치를 차지하고 있다.

한국은 초고속인터넷보급률이 세계 1, 2위를 다투는 인터넷 강국이면서도 인터넷 생태계의 혁신성은 허약하다는 평가를 받고 있다. 2020년 6월 스타트업 게놈이 발표한 조사에 따르면 서울은 베이징, 상하이, 도쿄, 싱가포르에 뒤지는 20위이다. 그런 이유 중의 하나는 바로 세계 최고 수준의 인터넷접속료이다. 서울의 IP트랜짓 가격은 파리의 8.3배, 런던의 6.2배, 뉴욕의 4.8배, LA의 4.3배, 싱가포의 2.1배, 도쿄의 1.7배를 넘고 있다. 아프리카TV의 경우 1년 영업이익에 해당하는 150억원 가량을 인터넷접속료로 낸 적 있고, 코로나19 확진자 방문지점을 알려주는 유명한 코로나앱 ‘코백’도 인터넷접속료 부담 때문에 확장을 못하는 지경에 이르기도 했다.

이렇게 된 이유는 진보·보수를 가로질러 전화·우편의 시대를 벗어나지 못하고 있는 역대정부의 패착에 있다. 인터넷은 정보전달을 궁극적으로 크라우드 소싱하여(즉 각자가 자기 집 앞의 눈만 쓸면 모두가 온 동네를 스노체인 없이 돌아다닐 수 있다) 모두가 소액의 ‘입장료’만 내면 무료통신의 세계를 무한정 누릴 수 있도록 설계된 통신체계인데, 정보전달에 전화료나 우표처럼 과금을 해야 한다는 소위 ‘망이용료’라는 유령의 마수를 벗어나지 못하고 있다. 미국과 유럽은 강제력이 있는 행정법규 또는 법률로 이 통신체계의 원리인 망중립성을 보호하고 있다. 여기에는 망사업자가 자신의 고객에게 트래픽을 전달하는 대가를 콘텐츠제공자에게 요구하면 안 된다는 내용, 즉 ‘망이용대가란 없다’는 내용이 들어 있다.

우리나라는 미국·유럽과 달리 망중립성을 ‘가이드라인’이라는 강제력 없는 하위행정규범에 규정하고 있어 2011년 삼성스마트TV차단(KT), 2013년 카카오톡 보이스 차단(KT, SKT), 2015년 P2P 트래픽 차단(KT), 2018년 페이스북 지연 사태(KT), 2019년 넷플릭스 지연 사태(SK브로드밴드)가 연이어 발생하였고 모두 망사업자들이 ‘망이용대가’를 받아내겠다는 탐욕에서 시작된 것들이다. 그런데 정부와 정치권은 이미 2016년부터 시행된 발신자종량제 상호접속고시를 통해 망사업자들 사이에서 ‘망이용대가’를 시행하더니 2020년에는 ‘서비스안정화의무법’으로 콘텐츠제공자에게 전송품질에 대한 의무를 부과하였고 올해는 그 ‘전송품질 안정화의무’로서 망이용대가를 내야 한다는 법안(김영식 의원)까지 나오게 되었다.

물론 요즘 인터넷 기업들이 스스로 독점기업이 되어 사회이동 기회를 막기도 한다는 불만이 늘고 있다. 자본주의에서 사회수직이동성을 지키는 또 하나의 방식은 독점규제이다. 최근 조 바이든 미국 대통령이 인터넷 기업들에 대한 독점규제를 주장했던 리나 칸을 연방공정거래위원회 위원장으로 임명하였다. 예측건대 인터넷 기 업들이 인터넷의 특성을 이용하여 일으킨 혁신을 제압하는 규제조치보다는 전통적 규제장치를 이용하여 인터넷의 특성과 무관하게 이루어진 행위들을 제압하기 위해 조치가 이루어질 가능성이 높다. 예를 들어 2000년 마이크로소프트 반독점재판은 정통 독과점 규제를 적용해 거대기업의 강제분할을 논의할 정도로 밀도 있는 규범력을 창출했다. 요즘 논란이 되는 인앱결제 문제의 실마리도 이 방향으로 잡힐 가능성이 높다.

우리나라는 어떤가? 인터넷 규제의 선봉에 방송통신위원회, 과학기술정보통신부, 문화체육관광부, 그리고 관련 정치인들이 서서 독점에 대한 규제가 아니라 인터넷에 대한 규제를 펼쳐놓고 있다. 인터넷에서는 진입장벽이 매우 낮다(구글이 야후를 그리고 페이스북이 마이스페이스를 밀어내는 데 2년밖에 걸리지 않았다)는 점 즉 사회수직이동성을 북돋는 방식으로 규제를 구사해야지, 우리나라처럼 인터넷의 장점에 수술칼을 대면 도리어 독점을 공고히 하게 된다. 망중립성을 하루빨리 법제화하여 망이용대가 논쟁을 종식시키자.

이 글은 경향신문에 기고한 글입니다. (2021.08.30)