[월간경실련 2020년 1,2월호 시사포커스(1)]

기득권 정당에 놀아난 선거제도 개혁 운동

서휘원 정책실 간사

2019년 12월 27일, 연동형 비례대표제 도입을 둘러싼 지난했던 협상과정이 끝났고, 준연동형 비례대표제 도입을 주요 내용으로 하는 공직선거법 일부개정법률안이 본회의를 통과했다. 통과된 선거법 개정안은 의석을 지역구 253석에 비례대표 47석으로 하고, 이 중 30석에만 준연동형 비례대표제를 적용하는 내용을 골자로 하고 있다. 이러한 선거법 개정안은 정당득표율에 비례해 총 의석수를 배분하는 연동형 비례제의 원칙을 처음으로 도입했다는 점에서 그 의의가 있지만, 비례대표 의석을 단 한 석도 늘리지 않는 수준에서 그 수준을 50% 연동형 비례제 도입에 국한하고, 그 마저도 30석으로 제한하고 있다는 점에서 아쉬움이 크다. 이러한 점에서 경실련은 27일, “‘반쪽짜리’ 연동형 비례대표제 도입, 의미 있지만 아쉽다”라는 제목의 논평을 낸 바 있다.

그렇다면 왜 연동형 비례제의 원칙이 훼손된 것일까? 나는 그 원인이 선거법 협성과정에서 기득권 정당인 자유한국당과 더불어민주당이 각종 셈법 굴리기에 급급한 것에 더해 경실련을 포함한 570여개 시민사회단체들로 구성된 정치개혁공동행동이 더불어민주당에게 처음부터 끝까지 휘둘렸다는 데에 있다고 본다. 연동형 비례제 원칙의 도입을 위해 그간 엄청나게 많은 기자회견, 집회, 성명 발표 등을 했지만 결국 그 결과는 반쪽짜리에 불과했고, 더불어민주당에 좀 더 유리한 선거법 개정안 통과로 이어졌기 때문이다.

연동형 비례대표제 도입 취지와 훼손

경실련을 포함한 시민단체들이 연동형 비례대표제 도입 운동에 뜻을 모았던 것은 비례성을 확대하기 위한 것이었다. 지금까지의 선거제도는 지역구에서 최다득표자만을 당선시키는 단순다수대표제와 이를 보완하기 위해 2004년에 도입된 전국구 병립형 비례대표제를 골간으로 하고 있었다. 이러한 선거제도 하에서는 정당지지율과 실제 의석 수 사이에 큰 차이가 발생해 비례성이 매우 낮다는 문제가 지적되어져 왔다. 2016년 제20대 총선의 경우 새누리당이 33.5%, 더불어민주당이 25.5%, 국민의당이 26.7%, 정의당이 7.2%의 정당득표율을 받았지만 실제 의석 배분의 경우 새누리당 122석(40.7%), 더불어민주당 123석(41.0%), 국민의당 38석(12.7%), 정의당 6석(2%)으로 되어 정당지지율과 의석 점유율 사이에 많은 괴리가 있었다. 지역구에서 많은 의석을 확보한 기득권 정당의 경우 정당지지율은 적음에도 불구하고, 지역주의 대결 구도에 편승해 많은 의석을 확보할 수 있었기 때문이다.

연동형 비례대표제는 기본적으로 정당득표율과 의석수를 연동하여, 정당의 실력만큼, 정당이 지지받는 만큼 의석을 갖게 하자는 제도이다. 예를 들어 총 의석수가 100석인 상황에서 A정당이 정당득표율로 30%를 얻었다면 A 정당의 지역구 당선자 수와 상관없이 무조건 30석을 얻게 되는 것이다. 지역구 당선자가 10명이면 나머지 20명을 비례대표제로 채워주는 것이다. 한국 사회에서 연동형 비례대표제는 그동안 지역주의에 편승해 지역구에서 많은 의석을 확보했던 기득권 정당이 비례대표 의석에서 손해를 감수하게 하고, 지역구에서 많은 의석을 확보하지 못했던 소수 정당들은 더 많은 비례대표 의석을 가지게 해 정당지지지율만큼 총 의석을 확보할 수 있도록 하자는 의미를 가진다. 특히 한국 사회에서 연동형 비례대표제는 현행 지역구의원 선출제도의 장점인 지역구 대표성의 장점을 살리면서도 비례성을 증대시킬 수 있다는 점에서 현행 선거제도의 대안으로 주목 받았다.

그렇지만 이번에 통과된 선거법 개정안은 의원정수 확대 논의에 선을 그어 비례의석을 최저 수준에 머무르게 하고, 준(準) 연동형을 주장하며 연동률을 50% 줄이고, 여기에 연동형 방식으로 배분되는 의석에 상한선을 씌웠다. 사실상 비례성 확대라는 원칙이 대부분 소실된 것이다.

후퇴에, 후퇴를 거듭한 협상 과정

그렇다면 왜 연동형 비례제의 원칙이 훼손된 것일까? 첫 번째 이유는 기득권 정당인 자유한국당과 더불어민주당이 각종 셈법 굴리기에 급급했기 때문이다. 연동형 비례대표제가 온전히 도입되기 위해서는 지역구 국회의원 선출과정에서 기득권 정당이 지역구에서 정당지지율보다 과대 대표되는 의석만큼을 비례대표 의석에서 손해를 본다는 합의, 소수 정당이 과소 대표되는 의석만큼을 비례대표 의석으로 보완해줘야 한다는 합의가 이뤄졌어야 한다. 하지만 현행 선거제도에서 수혜를 보고 있는 기득권 정당은 더욱 공정한 선거제도로의 합의를 포기하고, 기득권 지키기에 급급했다.

자유한국당은 대안 제시 없이 선거제도 개혁 논의 일체에 반대하다가 국회의원 정수 축소 및 비례대표제 폐지라는 정치발전에 역행하는 안을 가지고 나왔다. 자유한국당 나경원 원내대표는 자유한국당을 뺀 4개 정당을 위주로 선거법 협상이 본격화된 2019년 3월 10일에 와서야 기자간담회에서 국회의원 정수를 270석으로 축소하고, 비례대표를 완전 폐지하는 방안을 협상안이라고 고려 중이라는 발언을 내놓았다. 이후에는 ‘게임의 룰’인 선거법 개정안은 모든 정당이 함께 논의해야 한다는 것을 명분으로 삼아 선거제도 개혁 논의를 지연시켜왔다.

더불어민주당은 2018년 6월 지방선거 이후 갑자기 선거법 개정에 미온적인 태도를 보이기 시작했고, 선거법 협상 과정에서는 선거제도 개혁법안을 후퇴시켜 나갔다. 더불어민주당에 대한 우려가 현실화된 것은 2018년 11월 16일, 더불어민주당 이해찬 대표가 국회의장과 여야5당 대표회담에서 현재 더불어민주당의 정당지지율을 고려할 때 연동형 비례대표제 도입 시 더불어민주당에 아무런 이득이 없다는 취지의 발언을 하면서부터였다. 2019년 1월 21일에는 정책의원 총회에서 선거제 개혁안으로 ‘한국형’ 연동형 비례대표제를 주장하기 시작했다. 그 중에 하나가 준 연동형 비례대표제로 이는 정당지지율 전체가 아니라 정당지지율의 절반만을 의석수 배분에 적용하겠다는 것이었다. 2019년 3월 7일에는 의원총회에서 국회의원 정수 유지(지역구 225석, 비례대표 75석), ‘한국형’ 연동형 비레대표제, 석패율제 도입 등을 내놓았다.

문제는 더불어민주당이 연동형 비례대표제가 온전히 비례성을 담보하기 위해서는 충분한 비례대표 의석이 필요함에도, 의석정수 확대에 선을 긋고, 현역 지역구 국회의원의 이탈을 방지하기 위해 협상 과정에서 비례대표 의석을 줄여가면서 부터였다. 패스트트랙에 올라간 ‘지역구 225석 대 비례대표 75석’의 개혁안은 ‘240대 60’으로, ‘250대 50’으로, 결국 ‘253석 대 47석’으로 점차 줄어들었다.

이러한 상태에서 더불어민주당은 비례대표 의석을 배분받기 어려워지자 100% 연동형 비례대표제 도입에서 ‘준연동형 비례대표제’로, 나아가 ‘최저이익’을 주장하며 ‘연동형 캡’ 30석을 씌우는 안을 제안했다. 이것은 기존의 병립형 비례대표 방식을 유지하기 위해서였다. 즉, 더불어민주당은 “선거제도 개혁”을 추진하면서도 한국당과 같이 기존의 기득권을 지키기 위해 연동형 비례제의 원칙을 점점 훼손시킨 책임에서 자유로울 수 없다.

개정안이 후퇴한 두 번째 이유는 정치개혁공동행동이 협상 과정에서 적절한 개입을 하지 못했기 때문이다. 우선, 정치개혁공동행동은 더불어민주당과 마찬가지로 국민정서를 고려해 비례대표 의석수 확대를 큰 소리로 주장하지 못했다. 이런 상태에서 더불어민주당이 비례대표 의석수를 축소하고, 이로 인해 더불어민주당이 손해를 볼 수 없는 상태에 봉착해 연동형 비례제의 원칙을 훼손해 나갈 때에도 협상의 판이 깨지지는 않을까 노심초사 했다. 정치개혁공동행동은 더불어민주당이 준연동형 비례대표제를 협상안으로 제시했을 때, 아무런 압박을 하지 못했다. 더불어민주당이 연동형 비례대표제 도입에는 소극적이었던 반면, 바른미래당과 민주평화당은 공수처법에 소극적인 태도를 보이고 있던 터라, 여야 4당이 선거제도 개정안과 공수처법을 이해타산에 따라 묶어서 처리하도록 하는 것을 암묵적으로 지지했기 때문이다. 이후 준연동형 비례대표제가 패스트트랙안으로 지정되자, 준연동형 비례대표제도 의미가 있다는 워크숍을 개최해 운동을 이어나갔다.

준연동형 비례대표제 시뮬레이션

이렇듯 선거법 개정안이 협상과정에서 후퇴에 후퇴를 거듭했음에도 그 운동이 지속될 수 있었던 것은 ‘그래도’ 라는 믿음이랄까, 자기확신이 있었기 때문이었다. 이번에 본회의를 통과한 공직선거법 개정안을 20대 총선 결과에 도입해보면, 비례성이 개선되었지만 여전히 매우 역부족이라는 점을 확인할 수 있다. ‘그래도’라는 믿음이, ‘이러려고’라는 한숨을 동반하게 됐다.

정의당의 경우 정당득표율에 100% 비례했을 때 얻어야 하는 의석은 22석이다. 하지만 이번에 통과된 선거법에 따라 지역구 당선자 2석을 빼고 남은 수에 준연동형 비율인 50%를 적용하면 10석을 배당받게 된다. 하지만 연동형 캡을 적용하므로 다시 2석을 빼야 한다. 여기에 병립형 방식으로 1석을 추가하면, 최종적으로 얻게되는 의석은 총 11석이다.

준연동형 비례대표제 성과와 한계

따라서 연동형 비례대표제의 취지를 놓고 보았을 때 준연동형 비례대표제 도입안의 한계는 분명하다. 위의 표에서 확인할 수 있듯, 여전히 정당득표율과 개정안 적용 의석배분율 사이에는 괴리가 크다. 새누리당과 민주당은 36.01%와 27.46%의 정당득표율을 가지고, 37.0%, 8.33%에 해당하는 의석을 가져가는 반면, 국민의당과 정의당은 28.75%, 7.78%의 정당득표율을 가지고도, 17.33%, 3.66%의 의석밖에 차지할 수 없다.

차라리 이럴거였으면, 병립형 방식을 고수하더라도, 비례대표 의석수라도 확실히 증가하는 쪽으로 가는 것이 옳았다. 지난 2018년 2월 12일 경실련은 김종민 더불어민주당 정개특위 간사와 면담을 가졌다. 이 날 김종민 의원은 우리에게 더불어민주당이 지난 1월 21일 제안한 선거제도 개혁안을 설명하고, 이에 대한 양해를 구했다. 그 내용은 국회의원 정수를 고정하고, 준연동형 비례대표제를 도입한다는 것이었다. 이제와서 비하인드 스토리를 밝히자면, 당시 김종민 의원은 “이번에 선거법 개정 됩니다!”라고 확실하게 말했고, 가만히 들어보니 그 복안은 비례대표 정수를 찔끔 늘리고, 준연동형 비례대표제를 도입하는 것이었다. 추측컨대 더불어민주당은 이때부터 캡 상한을 두어 조정의석을 통해 병립형 방식으로 비례대표 의석을 받는 방식을 염두에 두고 있었다. 그래서 우리는 그럴 바에야 기존의 병립형 비례대표제도 방식을 고수하는 한이 있더라도, 비례대표 의원 정수를 대폭 확대하는 것이 좋겠다고까지 말한 바 있다.

내가 운동했던 이슈인 연동형 비례대표제 운동이 기득권 정당에 처음부터 끝까지 놀아났다고 하는 것은 어쩌면 너무나도 과한 혹평일지도 모르겠다. 하지만 협상 과정에서 민주당의 기득권 지키기에 아무런 압박을 하지 못했고, 결론적으로 그동안의 정치개혁공동행동의 운동 과정이 무색하게, 민주당의 정개특위 간사가 당당하게 밝힌 그 안이 통과된 것을 나는 목격했다.

2024년 22대 총선을 앞두고, 다시 100% 연동형 비례대표제 운동이 전개된다면, 다시는 이러한 과오가 반복되지 않았으면 좋겠다. 기득권 정당이 기득권 챙기기에 급급한 것은 예측가능한 당연한 시나리오이므로, 국민들을 설득해 비례대표 의석으로 지역구 국회의원 의석수를 보완한 이후에도 거대 정당들이 비례대표 의석을 충분히 보장받을 수 있다고 생각할 수 있을 만큼 비례대표 의석 대폭 확대를 주장해야 한다. 또, 협상 과정에서 조금이라도 타협이 생긴다면, ‘이것이라도’ 라는 자세가 아니라, ‘반드시 이것이어야만 한다’라는 자세로 협상안에 대해 가차없이 비판해야 한다.

참고자료
• 서휘원, 연동형 비례대표제 관련 7가지 쟁점. 월간경실련, 2019. 01. 28.
• 서휘원, 정치권의 이해관계로 퇴색되는 연동형 비례대표제의 의미, 월간경실련, 2019. 03. 27.
• 서휘원, 패스트트랙 정국이 던진 화두, 월간경실련, 2019. 05. 24.
• 강지헌, 비례대표제 선거개혁, 이제 다시 시작이다. 프레시안 2019. 12. 31.
• 박효영 선거제도 개편 80 ‘헌신한 사람들’ 선거제도 개혁 관철되기까지, 중앙뉴스 2019. 12. 28.

[월간경실련 2021년 3,4월호 – 시사포커스(1)]

LH 사태로 본 농지 문제

오세형 경제정책국 팀장

지난 3월 2일 참여연대와 민주사회를 위한 변호사 모임(민변)의 LH 직원들의 부동산 투기 의혹에 대한 공개와 관련 언론보도가 있었다. 2018년 4월부터 2020년 6월까지 LH 임직원과 그 가족들이 사들인 토지는 총 10필지(2만 3,028㎡, 약 7,000평)로, 매입비용이 약 100억 원에 달했고 이 중 58억 원 넘게 지역 농협 등에서 대출을 받았다는 것이다. 그리고 해당 토지의 98.6%가 농지였다고 한다. 이러한 투기는 정책 입안·실행 관련자의 내부정보 이용, 이해충돌 등도 심각한 문제이지만, 투기의 대상이 결국 ‘농지’였다는 점도 매우 중요하다.

경실련 농업개혁위원회는 작년부터 농지 정의 실현을 핵심과제로 삼아 행정부 고위공직자와 입법부 국회의원의 농지 소유 등을 조사하여 발표하고 농지법 개정 토론회 등을 개최하면서 꾸준히 농지 문제를 제기하여왔다. 그것은 농지에 관한 경자유전의 원칙이 무너지고 있음을 밝히고자 했던 것이고, 이번 LH 사태 역시 농업인이 아닌 자의 농지 소유가 매우 광범위하고 쉽게 이루어지고 있음을 명확하게 보여준 것이다.

헌법 제121조 제1항은 국가는 농지에 관하여 경자유전의 원칙이 달성될 수 있도록 노력하여야 하며, 농지의 소작제도는 금지된다고 하고 있다. 그래서 농지법 제6조 제1항은 농지는 자기의 농업경영에 이용하거나 이용할 자가 아니면 소유하지 못한다고 하고 규정하고 있다. 비농민의 농지 소유가 금지되어야 함에도 그 원칙이 제대로 지켜지고 있지 못한 것이다. 많은 예외조항으로 농지 소유가 가능하게 되어 있는 것을 바로잡아야 한다. 농민에게 농업인에게만 농지를 소유할 수 있도록 해야 한다.

농지를 소유하기 위해선 농지취득자격증명이 필요하고 해당 증명을 발급 받기 위해서는 농업경영계획서 등이 필요하다. 그럼에도 불구하고 비농민의 농지 소유가 가능했던 것은 그러한 최소한의 절차마저 제 기능을 다하고 있지 않다는 것을 보여준 것이다. 향후 영농계획서 등을 엄격하게 심사하고, 계속적인 현장조사를 통해 비농민의 농지 소유와 이용을 철저하게 관리해야 한다.

농업회사법인의 농지 매입과 매도로 얻는 시세차익 등의 문제도 끊임없이 제기되고 있다. 허술한 법률과 제도를 악용하여 농업회사법인이 사실상 농지투기회사가 된 것이다. 정부는 목적 외 사업을 운영하고 있거나, 실제 운영이 거의 없는 농업법인에 대한 철저한 조사를 기초로 엄격한 기준을 적용하여 해산 등을 실시해야 한다. 국회는 완화되어 있는 농업회사법인 설립요건도 강화하여 본래 취지의 농업경영과 농산물의 출하·유통·가공·수출 및 농어촌 관광휴양사업을 성실히 수행할 수 있도록 유도해야 한다. 비농업인의 출자비율이나 조합원 요건에 비농업인을 최소화하여, 농업경영체 육성 취지에 맞게 법률과 제도를 고쳐야 한다.

다시 한 번 밝히지만, 이번 땅 투기 문제의 또 다른 핵심은 허술한 농지취득 및 농지관리이다. 정부는 LH 투기 사건 관련 합동조사를 하면서 다른 공공사업에서의 농지 관련 매매 부분도 조사하여 투기 의혹을 밝혀야 한다. 궁극적으로는 농지의 소유 및 이용실태를 정기적으로 조사하여, 상시적으로 투명하게 공개하는 ‘농지통합정보관리시스템’을 구축하고, ‘농지관리기구’를 설치하여야 한다.

이번 사태를 계기로 공직자 부동산투기 신고센터를 개소했다. 많은 제보로 투기 문제가 제대로 밝혀져 더 투명하고 깨끗한 공직사회가 되길 기대해 본다. 더 늦기 전에 농업계의 해묵은 숙제인 농지 소유와 이용 문제에 대한 근본적인 해법을 찾도록 정부와 국회가 의지를 갖고 강력하게 해결해 나가길 바라본다. 끝으로 한 문장을 더한다면, “농지는 농민에게!”

[월간경실련 2021년 1,2월호 – 시사포커스(4)]

국민의 생명 보호보다 우선한 의사 기득권

– 정부의 편법·특혜 의대생 국가고시 재응시 허용 유감 –

남은경 정책국장

정부는 지난해 말(12월 31일) 매년 하반기에 한 차례 시행하는 의사 국가고시 실기시험을 2021년에는 상·하반기 2회 실시하기로 하고, 상반기 시험은 1월 말 시행할 것이라고 밝혔다. 지난해 정부의 의사 증원 계획에 반대해 국가고시를 거부했던 의대생에게 사실상 재시험 기회를 준 조치다. 정부는 공공의료 강화 대책의 차질 없는 시행과 필수의료 분야의 의사 인력 확충, 취약지 의료공백 방지를 위해 기존 의사 인력 배출 일정에 차질이 없는 게 중요하다며 시행 이유를 밝혔지만 구체적이고 실효성 있는 대책은 없어, 다른 국가고시와 형평성 등으로 반대한 여론을 잠재우기에는 미흡했다. 재시험 기회 부여는 없다던 정부의 입장을 뒤집는 결정으로 많은 국민들은 실망하였다.

의대생들은 정부의 <의대 정원 확대 및 공공의대 신설> 추진에 반대하며 정부가 두 차례나 부여한 의사 국가고시 실기시험 응시 기회를 거부하였다. 다른 국가고시와 달리 두 차례나 시험 응시 기회를 부여한 것도 의사라는 직종에 대한 특혜인데, 이를 거부한 학생들에게 또 다시 응시 기회를 부여하자 이에 반대하는 청와대 국민청원이 이어지는 등 여론은 싸늘하였다.

정부가 공정의 원칙 훼손

의사 시험 재응시를 허용하는 것은 다른 국가고시 응시생들과의 공정성 시비를 부를 수 있는 문제이므로 매우 신중해야 한다. 더욱이 국시 응시 거부 이유가 직역의 이익을 지키기 위한 것이었다는 점에서 잘못을 저질러도 책임지지 않는 무소불위의 특권을 인정해주는 것이다. 정부가 번번이 의료계의 실력행사에 밀려 원칙과 소신 없이 입장과 정책을 번복한다면 공정의 원칙은 지켜지기 어려울 것이다.

의료계는 의사 고시 미응시로 당장 2,700명에 달하는 의사 배출에 지장이 생기면 의료공백으로 인해 현 의료체계가 마비될 것이라며 정부와 정치권에 지속적으로 시험 기회를 부여해야 한다고 주장했다. 의료공백으로 인한 국민 불편을 볼모삼아 자신들의 주장을 관철시킨 후, 이제와 국민을 되레 걱정하는 척하는 것은 이율배반적이다. 이에 대해 당시 복지부 장관 등은 국민 공감대 없는 재응시 기회 부여는 불가하다는 입장을 공개적으로 밝힌 바 있지만, 오래 가지 않았다.

정세균 국무총리는 지난해 12월 20일 한 언론과의 대담프로그램에 출연하여 “국민 여론 때문에 신중한 입장이었는데 지금 코로나19 상황까지 고려해 조만간 정부의 결정이 있을 것”이라며 정부의 시험 재응시 허용 결정이 임박했음을 알렸다. 새롭게 복지부 장관 후보로 내정된 현 권덕철 장관도 국회 청문회 과정에서 재응시 허용 입장을 공개적으로 밝혔다. 정부는 당장의 의료공백 문제를 이유로 제대로 된 사과도 없는 이들에게 시험 재응시 특혜를 부여했다.

의사 부족, 더 이상 방치할 수 없어

정부는 국민의 생명과 안전 보호를 위해 공공의료 부족 및 격차를 해소해야 할 의무가 있다. 의약분업 이후 의사들의 반발을 잠재우기 위해 의대 입학정원을 300여 명 가량 감축하였고, 이후 급격하게 늘어난 의료량으로 의사 부족 문제에 시달려 왔다. 의대 증원 방안이 정부 내에서 여러 차례 논의되었지만, 의사단체의 반대로 공론회되지 못했다. 경실련은 의료계의 이익에 반하는 정부 정책이 나오면 집단 진료 거부를 일삼는 의료계의 불법행태를 막고, 부족한 공공의료를 확충하기 위해서는 국공립 의과대학과 병원 설립이 필요함을 10년 전부터 주장했다.

2015년 메르스 확산으로 감염병의 위험성과 국가 대응체계 마련의 필요성을 인지하고 공공의료를 확충할 기회를 맞았지만 또 실기했다. 정부는 감염병 전담병원 설치 약속을 지키지 않았다. 결국 코로나19로 전체 의료의 10%에 불과한 공공의료가 80%의 감염환자의 치료를 담당하며 공공병상과 인력 부족 문제가 또 다시 불거졌다. 그러나 의사단체들에 의해 또 다시 중단되었다. 코로나19의 급격한 확산 상황에서 위·중증 환자의 진료도 거부하는 집단행동은 정부와 정치권을 무력화시켰다. 의대생의 국가고시 응시 거부는 이러한 의료계의 행동에 동조하는 행위로, 이번 정책 중단사태의 책임에서 자유로울 수 없다. 정책 추진 여부가 불투명한 상황에서 대책도 없이 이들에게 특혜를 주는 무책임한 행태에 국민들은 더욱 분노하였다.

정부가 공공의료 확충에 대한 의지가 있다면, 의료계의 요구에 부응해 불가피하게 시험 재응시 기회를 부여하더라도 먼저 사회적 논의를 통해 의료 인력과 공공의료 인프라 확충에 대한 중장기 계획을 마련하는 등 보다 치밀한 전략을 마련했어야 한다. 관련 정책의 중대성을 고려하여 당장의 의료불편을 감소하더라도 법과 원칙에 따라 정책을 추진하고, 의료계의 반대 등 논란 요소를 제거하고 국민에게 양해를 구했다면 공공의료 확충이라는 정책 추진의 방향과 원칙을 보다 분명히 할 수 있었을 것이다. 향후 정부의 의사 증원과 공공의료 확충 정책의 추진은 여전히 불확실하다.

의료인력 확충 논의 재개해야

경실련을 비롯한 시민사회소비자 단체는 지난 1월 15일 권덕철 복지부장관과의 면담에서 정부의 의사 국시 재응시 허용에 유감을 표하며 의정합의로 중단된 <의대 정원 확대 및 공공의대 설립> 논의를 조속히 재개할 것을 촉구하였다. 우리나라 의료인력 부족은 단순히 이번 국시를 거부한 의대생의 재응시 허용으로 해결될 문제가 아니다. 국제 수준의 절반에도 미치지 못하는 의사의 절대 부족과 코로나19의 확산에 속수무책일 수밖에 없는 빈약한 공공의료 부족 문제는 오래된 일이다. 지속적인 대책 요구에도 정부는 민간 의료의 공적 활용을 이유로 외면해왔기 때문이다.

코로나19 중증환자 증가에 따른 당장의 의료인력과 병상 부족 위기 상황을 극복하기 위해 정부는 민간을 통한 중환자 병상확보에 즉각 나서고, 중장기대책으로 권역별 공공의대와 공공병원 설치 등 의료 인력 확대방안을 조속히 마련하고 추진해야 한다. 공공의료 확충, 더 이상 물러서거나 실기해서는 안 된다.

[월간경실련 2020년 5,6월호 – 특집. 그리고… 다시 시작(4)]

21대 국회의 전망과 소망

황도수 경실련 상임집행위원장, 건국대학교 교수

 
대한민국은 민주공화국이다. 요즘 공화국 개념을 사회복지주의의 근거 원리로 해석하는 경향이 있으나(사회복지주의에 대한 근거는 헌법의 다른 조항에서 얼마든지 찾을 수 있다), 공화국 개념은 ‘합의체 기관’으로서 국회가 국가기관 중 최고가 되어야 함을 의미한다고 해석하는 게 옳다. 그것이 공화국의 원래 의미이다. 공화국 원리에 따라, 헌법은 헌법 아래에서 최고의 국가의사인 ‘법률’을 국회가 제정하도록 규정하고 있다.

국회가 이처럼 막강한 입법권을 행사하므로, 헌법은 국회의원에게 공무원으로서 국민 전체에 대한 봉사자이며, 국민에 대하여 책임을 진다는 공무원 의무만으로는 부족하다고 생각해, 제발 1. 청렴하고, 2. 국가이익을 우선하여 양심에 따라 직무를 행하고, 3. 그 지위를 남용하여 국가·공공단체 또는 기업체와의 계약이나 그 처분에 의하여 재산상의 권리·이익 또는 직위를 취득하거나 타인을 위하여 그 취득을 알선하지 말라고 신신당부하고 있다.

이런 점에서 국회의원은 아무나 하는 것이 아니다. 국가이익을 우선하여 양심에 따라 직무를 행할 수 있는 수양(修養)이 되어 있어야 한다. 국가의 미래, 20년 뒤에 우리 자손들이 어떤 모습으로 살아갈지를 구상하고, 실현할 수 있어야 한다. 자리를 탐해서 국회의원이 됐다면, 이제 국회의원을 해봤으니 즉시 사표를 내고 나올 일이다.

20대 국회에 대해서 국민이 완전히 실망했었다. 국회는 국민에게 비전을 제시하지 못한 채 과거 청산에만 몰두했다. 여당, 야당이 서로 편을 갈라 으르렁거리는 데 시간을 허비할 뿐, 미래를 위한 대화와 토론은 뒷전이었다. 동물국회, 식물국회였다. 이렇게 국회를 운영하는 의원들의 가슴속에 미래 청사진이 들어있다고는 생각하기 힘들었다. 차라리 저들 없는 국회가 바람직하다고 생각했었다. 그렇다고 해도 국민은 21대 국회에 대한 기대마저 저버리지는 않았다.

이제 21대 국회가 새로 출범한다. 늘 그랬듯이 국민은 절묘하게 선택했다. 국회의석수 300석 중 5분의 3에 해당하는 180석을 여당에 몰아줬다. ‘한 번 해보라!’라는 격려이다. 국회의원 각자가 원래 가슴속에 품고 있던 비전을 실현해 보라는 명령이다.

오늘날 정치는 ‘행정부(대통령) : 입법부(국회)’의 견제 균형이 아니라, ‘정부와 여당 : 야당’의 견제 균형이다. 그리고 5분의 3 이상 의결정족수 국회법 조항으로 인해 여당과 야당의 싸움으로 국회가 마비될 수 있다. 국민은 국회의 이런 현대적 구조를 꿰뚫고 있었다. 그래서 여당에 180석을 몰아줬다. 국민은 정부와 여당의 가슴속에 품고 있는 원대한 꿈이 실현되길 기대하고 있다. 그 꿈이 무엇인지 확인하고 싶은 것이다.

이제 여당은 자신의 정치적 포부를 국민에게 보여야 하고, 보일 수밖에 없다. 더는 야당을 핑계 삼아서 자신의 무능을 숨기거나 변명할 수 없는 상황이다. 핑계를 댈 곳이 없어졌다. 자신의 적나라한 진상을 보여야 한다. 평소 품고 살았던 비전을 국민 앞에 솔직하게 펼쳐놓아야 한다. 지금까지 정권을 잡겠다고 노력한 이유와 목적이 무엇인지를 보여줘야 한다. 개인적 영달을 위한 것이었는지, 아니면 진정 국민을 위하여 헌신하기 위해서 노력해 왔던 것인지, 단순히 정권을 움켜쥐고 장기집권하고 싶었던 것인지, 안전과 자유와 행복을 국민과 함께 누리기 위한 것인지를 보여줘야 한다.

이제 정권을 잡았고, 더하여 다수 여당이 되었다. 자신을 돌아보면서 자신의 정체성을 재정립할 때다. 이제 ‘정권을 잡기 위한 소수정예 정치인’이 아니다. ‘국가를 운영하는 자’이다. 이제는 정권을 잡기 위해서 목숨을 걸고, 비밀을 유지하던 사람들 속에서 뱅뱅 돌 것이 아니다. 국가가 발전하고, 국민이 행복할 수 있는 아이디어를 가진 국가 인재들과 함께 국정을 논의할 때다.

그동안 정권을 잡기 위해서 공부할 시간을 충분히 가지지 못했던 것을 벌충할 수 있는 국가 인재들을 서둘러 영입해서 함께 걸어갈 시점이다. 국가를 운영하고 있으니 내 주머니 수첩에 적혀 있는 사람이 아니라 국가에 있는 수많은 인재를 ‘적극적’으로 찾아 나서야 한다. 다음 정권이 사용할 수 있도록 국가의 인재 데이터베이스를 구축해 놓아야 한다. 누가 어느 분야에서 어떤 공부를 깊이있게 하고 있는지 축적해둬야 한다.

내 편에 속한 사람도 다시 관리해야 한다. 어떤 ‘자리’에 가면 사람이 바뀌는 사람들이 있다. 권력 앞에서 제정신을 못 차리는 사람도 있다. 만일 내 편 사람이 잘못되었으면, 그 사람을 없애고 더 좋은 사람을 새로 찾아 함께해야 한다. 그래야 내 편 전체가 튼실해질 수 있다. 내 편이라고 해서 불성실하고 부정한 사람을 끝까지 옹호하다가 내 편 전체를 무너뜨리는 어리석음은 피할 일이다. 편 가르기는 정의, 공정, 올바름을 뒤흔드는 ‘눈의 들보’이고, 편견이고, 고정관념이다. 시야를 넓게 확보해야 한다.

정권을 잡은 이유는, 국가를 운영할 때 네 편 내 편을 나눠서 내 편을 먹여 살리기 위한 것이 아니다. ‘우리들과 자손의 안전과 자유와 행복’을 위한 것이다. 우리 헌법이 기본원리로 채택하고 있는 민주주의는 함께 잘사는 민주주의이다. 나와 다르게 생각하는 국민을 죽여서 더 이상의 경쟁자를 없애기 위한 것이 아니다. 민주주의에서 다른 생각과 아이디어를 가진 상대방과 경쟁자는 필수요소이다. 그들이 없다면 민주주의가 아니다. 경쟁자와 상대방이 없어질 것을 꿈꾸기보다 진실과 정의를 두고 경쟁하기 위해서 나가야 한다. 대화와 토론, 비판과 설득이 이뤄져야 한다.

이곳에서 굳이 21대 국회가 할 일의 ‘내용’을 일일이 열거하지는 않겠다. 헌법을 고치는 일, 국가조직을 정비하는 일, 국민의 거래질서를 개선하는 일 등등. 국회에서 180 의석이라면 할 수 있는 일은 수없이 많다. 주어진 시간 속에서 그중에 무엇을 할 것인가가 핵심이다. 그 구체적인 내용을 쓰기보다는 오히려 정부 여당이 원래부터 가졌던 꿈과 비전을 펼쳐보라고 주문하고 싶다. 만일 국민에게 비전을 제시할 수 없다면 차라리 사표를 내는 것이 마땅하다. 하루하루 일어나는 일이나 처리하면서 세월을 보내고 세비로 맛있는 음식이나 먹을 생각이라면 또한 사표를 내는 것이 마땅하다.

할 일의 내용과 관련해서 한마디만 덧붙인다. 우리나라 국가질서에서 정치는 ‘시장’을 전제로 하고, ‘시장’을 대상으로 한다. 정치는 시장에 끌려가는 것이 아니라 시장을 규제하고 조정할 사명(使命)을 다해야 한다. 시장을 모른 채 정치를 한다면 시장에 놀림만 당할 것이다. 시장에 끌려다닌다면 정치의 사명을 저버리는 셈이다. ‘나는 정치가 전공이니, 경제는 모른다’거나 ‘몰라도 된다’라는 어리석은 말은 꺼내지도 말라.

우리 헌법에 시장과 정치의 관계를 잘 보여주는 조문이 있다. 제119조이다. “대한민국의 경제질서는 개인과 기업의 경제상의 자유와 창의를 존중함을 기본으로 한다. 국가(정치)는 균형있는 국민경제의 성장 및 안정과 적정한 소득의 분배를 유지하고, 시장의 지배와 경제력의 남용을 방지하며, 경제주체 간의 조화를 통한 경제의 민주화를 위하여 경제에 관한 규제와 조정을 할 수 있다.”

국민은 시장 속에서 삶을 영위한다. 시장에서 죽고 시장에서 산다. 시장에서 아프고 시장에서 괴로워한다. 국회, 국회의원, 정치하는 사람들이 시장을 모른다면 국민은 ‘임금님 귀는 당나귀 귀’라고 말할 것이고, 벌거벗고 활보하는 임금님을 보고 있을 것이다.

진보정권과 진보여당이 마음껏 뜻을 펼칠 기회를 얻었으니 멋있는 정치를 국민에게 선사해줄 것을 간절히 기대한다.

[월간경실련 2020년 9,10월호 – 시사포커스(4)]

공매도 금지 기간 동안 반드시 제도 개선 이뤄야

권오인 재벌개혁본부 국장

금융위원회는 8월 27일 코로나19 재확산에 따른 주식시장 리스크가 증대하자 9월 15일자로 종료되는 한시적 공매도 금지조치를 추가로 6개월 연장했다. 금지 기간 동안 불법 공매도 처벌 강화와 개인 투자자 공매도 접근성 제고 등 시장에서 요구하는 제도 개선도 추진할 것이라고 밝혔다. 코로나19 재확산으로 인한 주식시장 불안정을 최소화하기 위해 공매도 금지 기간을 연장한 것은 그나마 다행이다. 하지만 발표한 제도 개선 방향을 봤을 때 여전히 문제의 본질을 제대로 인식하지 못하고 있어 우려감이 크다.

불법이 허용되는 공매도 거래시스템
현행 공매도 제도의 가장 큰 문제는 불법 무차입 공매도가 아무렇지도 않게 행해진다는 점이다. 차입계좌에 실제 입고되지도 않은 무차입 상황에서 공매도를 한 후, 결제일 전에만 갚으면 매매시스템에서 적발되지 않는다. 불법 세력들이 실수로 결제일 전에 갚지 못할 경우 간혹 적발되곤 한다. 2018년 골드만삭스인터내셔널의 무차입 공매도 사건이 대표적이다. 골드만삭스인터내셔널은 이틀 동안 156개 종목에 대해서 무차입 공매도를 쏟아 냈고, 거래량 중 합법보다 불법 수량이 많은 종목도 다수였다. 이러한 거래 환경을 봤을 때, 2015년부터 2019년까지 적발된 81건의 무차입 공매도 건수는 빙산의 일각이라고 볼 수 있다.

현재 공매도를 위한 차입시스템은 골드만삭스인터내셔널의 사례에서 나타나 있듯이 전화 또는 메신저로 협상이 완료되지도 않은 상황에서 차입결과 수동 입력 칸에 차입하지도 않은 주식을 수기로 입력할 수 있게 되어있다. 사실상 무차입 공매도를 허용해주는 거래시스템인 것이다.

도입 시부터 불공정
공매도를 위한 대차기간, 종목, 절차 등에 있어 외국인 투자자와 기관 투자자는 거의 제한을 받지 않는 반면, 개인투자자는 자본력과 신용도가 낮기 때문에 일부 종목만 허용되고 있어 형평성이 심각하게 훼손되어 있다. 특히 대차기간도 외국인과 기관 투자자의 경우 1년 정도인 반면, 개인 투자자는 60일로 제한되어 있다. 그래서 공매도는 자본력과 정보력이 있는 외국인 투자자와 기관 투자자의 전유물인 것이다. 때문에 공매도 거래의 1% 남짓 되는 개인투자자는 속수무책으로 당할 수밖에 없다.
시장조성자(LP)에 대해서 직전 가격 이하로 공매도 호가를 내지 못하도록 하는 업틱룰을 예외로 허용해주고 있다는 점도 문제이다. 이를 악용할 경우 특정 종목을 공매도하여 하락시킬 수 있기 때문이다. 국회 김병욱 의원실 자료에 따르면, 업틱룰 예외 거래대금이 2014년 2조 6,138억 원에서 2018년 19조 4,625억 원으로 약 17조 원 늘어난 것으로 나타났다. 아울러 업틱룰 예외 거래대금이 전체 공매도 거래대금에서 차지하는 비율도 2014년 4.6%에서 2019년 8월 말 기준 20.3%까지 증가한 것으로 집계되었다.

불법 등으로 번 돈 외국으로 유출
공매도는 주가 하락을 통해 수익이 창출되는 포지션인 만큼, 주체 세력들은 하락을 조장하기 위해 한국경제와 기업들에 대해 온갖 악성루머를 퍼뜨린다. 때문에 건전한 기업의 가치마저 하락한다. 한국의 주식시장은 거래의 70% 가까이 개인투자자가 차지하는 만큼, 공매도에 대한 방어가 쉽지가 않다. 2018년 8월 박용진 의원실 보도자료를 보면, 11개 외국계 증권사가 2017년까지 5년 동안 불법 공매도 등으로 번 1조 7,300억 원을 본사로 송금했고, 같은 기간 외국계 은행 40곳도 본사에 배당한 돈이 3조 4,500억 원에 달했다. 공매도 거래의 60%를 차지하는 외국인 투자자가 공매도에 취약한 한국 주식시장에서 번 돈을 외국으로 유출까지 하고 있는 것이다.

국민 10명 중 6명 이상, 공매도 폐지하거나 금지 기간 연장해야
경실련과 한국주식투자자연합회는 8월 13일 여론조사 전문기관(리얼미터)을 통해 실시한 공매도 관련 국민여론조사 결과를 발표했다. 여론조사는 전국 만 18세 이상 남녀 1,000명을 대상으로 구조화된 설문지를 이용한 자동응답조사(ARS) 방식으로 지난 8월 7~8일(2일)간 진행됐다. 여론조사의 표본오차는 95%, 신뢰수준 ±3.1%p이었다.

여론조사결과 첫째, 국민 10명 중 6명(63.6%)이 공매도를 폐지하거나 금지 기간을 연장해야 한다고 답했다. 둘째, 국민 10명 중 7명(71.5%)은 공매도 제도가 개인 투자자에 피해를 집중시킨다고 응답했다. 특히 우리 주식시장 전체 공매도 거래의 대부분을 외국인 투자자와 기관 투자자가 차지하고 있어, 진입 형평성 논란과 피해 또한 개인 투자자에 집중되고 있다는 주장에 대해, ‘공감한다’는 응답이 71.5%(매우 공감 43.1%, 다소 공감 28.4%)로 압도적이었다. 셋째, 국민 10명 중 7명(70.5%)은 공매도 제도가 미래 주력산업 발전을 저해한다고 했다.
금융당국은 9월 15일 만료되는 한시적 공매도 금지조치를 6개월 연장한 기간 동안 개인 투자자와 국민의 목소리를 담아 제도 개선을 제대로 이뤄내야만 한다.

공매도 폐지안도 반드시 검토해야
금융위원회, 증권업계, 외국인 투자자 등 공매도를 옹호하는 세력들은 유동성 공급과 가격발견이라는 순기능을 내세운다. 공정한 거래 환경이 조성된 상황에서 순기능을 이야기한다면 모르지만, 불법이 가능한 거래시스템과 주가지수가 3000포인트도 되지 않는 우리 주식시장에서 할 이야기는 아니다. 금지 기간 동안 해야 할 일은 우선 최근 5년간 공매도 거래에 대해 전수조사하여 불법이 있을 경우 엄벌부터 해야 한다. 다음으로 무차입 공매도를 적발할 수 있는 시스템을 조속히 도입하고, 불법에 대한 형사처벌과 징벌배상제도를 도입해야 한다. 정보력과 자본력이 없는 개인에게 공매도를 확대한다는 계획은 철회해야 한다. 오히려 시장 혼란만 가중될 뿐이다. 이러한 실효성 있는 대책을 세우지 못할 경우, 공매도 폐지안도 검토해야 한다.