현직 대통령인 트럼프가 징징거리며 자신이 이겼다고 우기면서 법적 소송을 운운하지만, 미국대선의 결과는 대충 정리되어가고 있다. 트럼프가 결국 대통령직에서 쫓겨 나겠지만, 정작 중요한 것은 트럼프주의(Trumpism)가 여전히 기승을 부리고 있으며, 이로 인해 미국의 대외정책에 대한 정쟁이 지속될 것을 암시하고 있다.

당선자인 조 바이든은 자신이 매우 험란한 상황에 빠져있다는 것은 느끼고 있다. 아마도 공화당이 여전히 상원의 과반을 장악할 것으로 보이며 (내년 1월초 조지아 주의 결과에 따라), 바이든이 자신이 뜻하는 방향으로 입법과정을 처리할 수 없게 될 것이다. 대신에 그는 해외정책에 주력을 하게 될 것으로 전망하고 있는데, 해외정책은 바이든의 정치경력 대부분을 채운 영역으로, 대통령의 재량권이 강력하게 작동한다. 하지만 자신이 선택한 국가안보분야의 핵심 인사들조차 상원의 인사청문회를 거쳐야 하는 어려움을 겪어야만 한다.

다른 어려운 문제들도 기다리고 있다. 대부분의 미국시민들은 대외문제에 별 관심이 없으며, 신임대통령이 해외문제에 주력하면 국내 현안을 소홀히 다룬다는 비난에 앞장설 것이다. 대외정책에서 큰 성과를 이룬다 하더라도 민주당을 포함하여 바이든의 인기는 신통치 않을 것이다. 신임대통령과 측근들은 트럼프에 의해 망가진 미국의 전통적인 동맹을 신속히 복원하겠지만, 동맹과 원만한 관계회복이 대부분 미국인들에게는 직접적이고 즉각적이며 가시적인 이익을 가져다 주지는 않는다.

신임대통령의 간절한 소망은 현재 공화당이 장악하고 있는 상원의 2022년 선거에서 승리하여 3년 차 임기 중에 주요 법안을 처리하는 것이다. 아마도 바이든이 승리하겠지만, 이번에는 진보세력의 영향력과 상대를 해야 할 것이다. 불행하게도 공화당이 승리하여 다시 상원을 장악하면, 개혁적인 입법조치와 이를 추진할 내각구성 모두 위협을 받게 될 것이다.

바이든은 임기 중 국제사회에서 미국의 역할에 대한 대통령으로서 주장을 계속 진행할 것이지만, 이 주제에 대한 정치적 주역들은 대충 4개의 진영(단순화라는 위험이 잠재하지만)으로 나누어져 정쟁을 벌릴 것이다.

이들 진영들은 다음 2개의 핵심적 질문으로 분류된다.

첫째는 주정부의 적절한 역할이 무엇인가? 특히 연방정부는 무엇을 해야 하는가? 라는 질문이며, 두 번째는 미합중국이 국제사회 전반적인 정치의 질서에 모두 관여해야 하는가? 아니면 제한적 선택을 통해 개입해야 하는가? 하는 점이다.

첫 번째 질문에 대하여, 일군의 미국시민들은 강력하고 능력이 있으며 재정적 역량을 갖춘 연방정부를 선호하며, 공공선을 확대하기 위해 연방정부가 사회를 강력히 통제하기를 희망하고 있다. 이러한 견해를 고전적으로 지칭한 표현이 ‘뉴딜 정부’ 또는 ‘개혁진보 정권’으로 교육과 사회간접시설 등 공공재적 역할을 강조하고 인종과 경제의 불평등 같은 사회의제에 강력히 대응하며, 금융 등 주요 산업에 대한 불필요한 간섭을 가급적 자제하면서, 애국심과 국민적 단결을 강조하는 진영이다.

그러나 다른 부류의 미국인들은 상기 견해의 핵심사항을 거부한다. 즉 국가안보라는 사항을 예외로 하면서, 이들은 연방정부의 역할을 축소시키고 세금을 낮추고자 한다. 이들은 정부를 자유에 대한 잠재적인 위협으로 간주하면서, 정부의 간섭은 경제성장을 방해하고 개인적 자유을 제한한다고 믿는다. 연방 대신에 주정부의 권한과 교육과 입법에 대한 자치권을 옹호하며, 대부분의 경우에 사회적이며 윤리적인 현안에 정부가 개입하지 말아야 한다고 주장한다. 이들은 앞에 언급한 일군의 시민들만큼이나 애국적이지만, 합중국이 강력하고 효과적인 연방정부를 중심에 두는 것을 원하지 않는다.

국제사회에 대한 미합중국의 역할에 관하여, 상당한 비중의 미국인들은 미국의 대외정책이 열정적이며, 야심적으로 세계에 개입해야 하며, 핵심적인 정치의 가치(민주주의, 인권, 자유시장)에 헌신해야 한다고 믿는다. 이들은 비록 단독이 아닐지라도 미국이 세계의 지도국가로 남길 희망한다. 대외정책에 종사하는 엘리트 집단에서 이러한 견해가 주류를 형성하는 것을 필자 개인적으로 목격하곤 한다.

이들 엘리트 집단은 미합중국이 동맹국들의 안보를 책임져야 하고, 테러리즘을 격퇴하는 임무를 수행해야 하며, 세계도처에서 공개적으로 또는 암암리에 정보활동을 전개하는 등, 민주주의 제도를 수호하고 경쟁의 시장원칙과 인권 그리고 법치주의를 다른 나라들에게 전파해야 한다고 믿고 있다.

이러한 견해를 지지하는 그룹은 트럼프로 인한 최근의 퇴조로 얼마간 위축되기는 하였지만, 여전히 미합중국의 국제적 역할의 불가피성을 포기하지 않으며, 장기적으로 국제적 자유질서를 촉진해는 것이 바람직한 것으로 주장한다.

반면에 상기의 견해에 더 이상 동의하지 않는 미국인들도 상당수에 이르는데, 이들은 국제현안에 대한 적극적인 개입이 비용이 클 뿐만 아니라 소귀의 목적을 이룰 수 없다고 판단한다. 물론 이들 역시 미국전래의 고립주의라는 순수한 방어요새(fortress)를 주장하는 것은 아니지만, 미합중국은 이제 해외의 현안에 대하여 신중하고 선택적으로 책임을 지면서, 해외의 군사기지를 축소해야 하고 방위비를 줄이는 반면에, 군사력보다는 외교에 집중하여 보다 제한된 대외정책을 추구해야 한다고 주장한다.

상기 2가지 이분법적 질문을 결합하면 아래의 테이블과 같이 4개의 진영으로 분류할 수 있다.

1. 자유주의자(libertarians)들이 상기 4 분면의 첫 자리를 차지한다. 이들은 자유와 개인적 선택을 수호하는데 열정적이며, 정부의 권한을 부정적으로 바라보는 것으로 악명이 높다. 정부가 필요하다는 것을 인정하지만, 권한을 가능한 축소시키고자 한다. 이들을 상징하는 용어들은 낮은 세율, 최소한의 규제, 구속이 없는 시장 그리고 개인적인 자유 등이다. 코로나-19의 출현이 이들의 신념에 명백한 타격을 가했지만 여전히 건재하며 사라지지 않을 것이다.

놀랄 것도 없이, 이들 그룹의 주요 인사들은 오랫동안 최소한의 외교정책을 선호하여 왔다. 이들에겐 자유시장이 작동하는 한 대외무역과 해외투자를 문제삼지 않는다. 그러나 서구를 벗어난 지역에서 미국이 안보의 책임을 부담해서는 안된다고 믿으며, 강고한 핵의 전쟁억지력과 거대한 대서양과 태평양에 의존하여 국가를 방어해야 한다고 주장한다.

이들은 중국이 잠재적인 경쟁국가로 출현하는 것에 상관하지 않으며, 설령 중국이 미국과 대등한 위치 또는 미국을 능가하는 경우에도, 자유세계에 머물러 있는 한 미합중국은 안전하게 번영할 수 있다고 믿는다. 중국과 신냉전에 돌입하는 것을 피해야 한다고 주장하는데, 그러한 배경에는 신냉전에 돌입하면 대규모의 국가방위비로 인하여 재정비용이 늘어나면서 국내의 자유를 위태롭게 하기 때문이다.

2. 공화당 주류는 4 분면의 두 번째에 자리잡고 있다. 수사적으로는 이들은 강한 정부를 거부하는 자유주의자들의 견해를 공유하고 있다. 영어로 9개 단어로 압축된 문장인 ‘I am from the government, and I am here to help’라는 로날드 레이건의 연설에서 보듯이 공화당의 영혼은 낮은 세금과 자율권 보장, 국세청의 기능축소, 그리고 정부기구의 역할을 악마에 준할 만큼 국가안보에 전력하는 것으로 집약된다.

공화당은 인종적 차별과 임신중절과 동성결혼 등 사회적으로 뜨거운 현안을 악용하여 왔다. 그러나 이러한 전술은 국민적 단결을 방해하고 국제사회에서 미국의 효과적 역할을 저하시켜 왔다. 최근에는 고등교육과정과 과학자체에 대한 부정적인 입장을 선언하였는데, 이로 인하여 미합중국의 기술적 우위의 유지여부에 대한 논쟁을 야기하고 있다.

동시에 공화당의 주류는 미국의 군사력이 도전을 허용하지 않을 만큼 강력하기를 원하며 해외에서 주기적이며 예방적으로 사용하기를 선호한다. 이것이 조지 부시 대통령 시절의 네오콘과 호전적인 Lindsay Graham 상원의원 그리고 작고한 John MaCain 등의 견해이기도 하며, 차기 대통령 후보군인 Tom Cotton 상원의원 그리고 국무장관 Mike Pompeo의 입장이기도 하다.

최소한 논리적으로 일관된 견해를 유지하는 자유주의자들과는 달리, 공화당 주류들은 상기의 핵심적인 질문에 서로 모순된 상반적인 입장을 취하고 있다. 이들은 자유무역을 증진시키려면 야심적인 대외정책을 지지해야 한다면서, 역으로 경제활동을 다시 미국 내로 이전시키기 위하여 강하고 유능한 주정부가 필요하다는 식이다.

시민건강을 위하여 사회적 혜택을 제공해고 애국심과 국민적 단합을 고취하기 위해서 제대로 된 교육을 실시해야 할 필요가 있으며 미국의 대학과 연구기관들이 세계최고의 수준을 확보해야 한다면서, 실제로는 정부의 재정을 축소시키면서 공화당을 지지하는 부자기업들을 지원하며, 세계를 지도해야 한다면서 동시에 잦은 전쟁을 수행해야 한다는 것이다.

더구나 교육과 사회시설 그리고 과학의 연구활동에 재정을 축소시켜 경제적 역량을 장기적으로 훼손시키고, 야심적인 국제전략을 추진하기 위해 필수적인 양당의 합의적 지지를 저해하는 파당적인 정치적 견해를 주요한 국제정책에 적용하고자 한다.

3. Bernie Sander 상원의원과 AOC(Alexandria-Ocasio-Cortez)하원의원 같은 진보주의자는 세 번째 분류에 속한다.

이들은 강력하고 재정적으로 풍족한 정부를 희망하며, 경제적 불평등과 기후변화 인종차별 경찰개혁 금융규제 등에 강력하게 대응하기를 원한다. 이들의 초점은 국내 현안에 우선적으로 집중하는 것으로 해외에 가급적 개입해서는 안된다는 입장이다. 더구나 상기에 언급한 목표를 위하여 직접적인 정치협상을 촉구한다.

이들의 견해에 따르면, 미국의 야심적인 대외정책은 결국 국방부에 더욱 많은 예산을 투입하면서 국내의 개혁에 필요한 예산을 축소시킨다고 본다. 또한 진보주의자들은 공개적이고 야심적인 대외정책은 미합중국으로 하여금 불량 국가들을 지지하게 만들면서 자유라는 가치에 타협하게 되고 불필요한 인권침해를 야기하면서 미합중국을 위선적인 국가로 만든다는 것이다.

한가지 확인할 것은 다른 그룹들도 그러하듯이 진보주의자 그룹 역시 많은 분파가 존재한다는 점이다. 일부 인사들은 미국이 국제사회에서 인권을 증진시키기 위해 노력하기를 희망하는 반면에 다른 인사들은 그러한 목표가 군사적 개입의 명분을 제공할 것이라는 우려를 가지고 있다. 필자를 포함한 현상유지를 지지하는 인사들은 미합중국이 제 3국의 레짐-체인지에 개입을 삼가하고 유럽은 자신들이 스스로 방위해야 하며 아시아에서는 힘의 균형을 추구해야 한다는 입장인데 반하여, 다른 견해를 가진 인사들은 신냉전을 야기하는 중국과 대립을 반대하고 있다.

몇 가지 견해를 달리하면서도, 진보그룹에 속하는 사람들은 일관된 세계관을 지니고 있다. 가급적 해외 사안에 개입을 삼가면서, 많은 시간과 열정 재정 그리고 정치적인 자산을 국내 현안에 집중해야 한다는 점이다.

4. 마지막 분류집단은 구주류에 속하는 민주당 인사들이다. 이들은 정부의 역할을 중시하면서 빌 클린턴 시절에 보였던 신자유주의적 편향에서 벗어나려고 한다. 정부는 시민사회를 전향적으로 유도하기 위하여 존재해야 한다는 진보주의자들의 신념을 공유하면서도, 1945년 이래 2015년까지 견지했던 ‘미국이 세계지도국가’라는 적극적인 개입의 입장을 견지한다.

이들은 나토와 유엔, 국제통화기금 등과 같은 국제기구를 통한 대외정책을 선호하면서, 이들 국제기구들을 21세기의 현안에 맞도록 강화하고 재조직하는 일에 미합중국이 지도적 역할을 해야 한다고 주장한다. 좀더 깊이 들어가면, 이들은 미합중국이 추구하는 이념들을 다른 국가들에게 전파해야 한다고 믿는다, 비록 최근에 보여주었던 오만한 기사도의 모습을 아니더라도.

당선자 바이든이 매일같이 분열된 국가를 치유하여 단합된 모습을 보이자고 호소하고 있는데   이는 대부분 진보주의자들도 공감하는 부분이다. 그런데 문제는 현실적 상황에 대하여 서로 일치하고 있지 못한 점에 있다.

거대하고 야심적인 대외정책에는 국내적으로 강력한 정부와 단합된 국민여론이 필요하다. 문제는 설령 강한 정부와 양당이 강력하게 지지한다고 해도, 미합중국이 대외정책을 성공적으로 수행하기에 충분하지 못하는 점이다, 현재의 미합중국은 더 이상 도전자가 없는 유일 초강대국이 아니다. 미합중국은 내재하고 있는 여러 양극화의 현상으로 사회적 해결(social-engineering)이 매우 어려운 지경에 처해 있다. 더구나 미국같이 해당 전문가조차 제대로 이해하기 어려운 수준의 분열된 사회에서는 거의 불가능한 작업이다.

구주류 집단이 국제적 개입을 첨단기술과 기후위기 등의 핵심적 사안에 대하여 다자적인 국제기구를 통해 주도하는 것으로 제한한다면, 진보주의자 그룹들도 별다른 이견이 없을 것이다. 그러나 바이든이 국내 현안에서 별다른 성과를 거두지 못하면, 구주류들은 해외에서 무엇인가를 성취하려는 유혹에 빠지게 될 것이다.

트럼프(트럼프주의자들)는 상기 4 영역의 분류를 넘나들면서 제대로 구분을 못했다. 트럼프 자신이 때로는 세금과 규제를 싫어하고 공공의료에 재정을 투입하는 것을 거부하며 법치를 조롱하면서 소위 그림자-정부(deep-state)를 혐오하는 등 자유주의자처럼 행세하면서도, 다른 한편에서는 샌더스 상원의원 같은 진보주의자처럼 어리석은 해외전쟁의 수행을 반대하면서 미국의 노동자들을 경쟁국가로부터 보호하고자 하였다.

그러나 그가 실제로 행한 과거의 행적을 보면 그는 공화당 주류의 입장에서 방위비 예산을 크게 증액하였고 무제한적 행정력을 행사하였으며, 드론을 이용한 공습을 단행하였고, 목표대상을 살해하는 등 공화당식 대외정책을 그대로 답습하면서 끊임없이 인종차별과 사회적 분열을 시도하였다.

무역관세에 대해서는 닉슨에서 시작하여 부시에 이른 공화당의 혈통을 그대로 답습하였다. 이러한 배경이 공화당 주류가 트럼프의 광대짓을 제지없이 지지한 이유를 설명해 준다. 한마디로 트럼프는 거칠지만 투명하게 현재 공화당의 본질을 보여준 셈이다. 그럴 리가 없지만, 만약에 트럼프가 2014년에 대선출마를 포기한다면, 대선출마 경합자들은 기꺼이 그의 지지를 얻으려고 줄을 설 것이다. 이들 경합자 명단에는 Pompeo, Cotton, Mike Pence, Marco Rubio, 그리고 전 유엔대사이었던 Nikki Haley 등이 대기하고 있다. 늪에는 더 이상 악어가 존재하지 않는다 하더라도 (트럼프가 사라진다 해도), 상기의 이유 하나만으로 공화당의 누구도 현재의 공화당 기류에서 벗어날 가능성은 전혀 없어 보인다.

바이든의 4년 동안 무슨 일이 전개되기를 기대할 수 있을까? 해외정책은 놀라움의 연속이겠지만, 당신이 생각하는 것처럼 핵심참모들의 조언에 따라 국제적인 신뢰를 재구축하기보다는, 진보주의자들의 제한된 개입에 가까운 행보를 보이는 것에 내기를 건다.

미국이 새로운 전쟁에 개입해야 할 절실한 필요가 존재하지 않으며, 국내에는 많은 현안이 대기 중에 있다. 코로나-19 팬데믹, 흑인인권보장(Black Lives Matters), 선거제도개혁, 등등.

바이든은 노련하고 능력이 있는 정치인이지만, 민주당내의 진보주의 세력이 구주류와 같은 과거회귀방식에 대하여 극구 반대할 것이며, 바이든 자신이 공화당의 Mitch McConell이 주도하는 상원에서 눈곱만치도 협조를 기대하지 않을 것이다.

이러한 난처한 상황 때문에 미합중국이 기후협약과 디지털 정부, 국제보건 및 무역기구들의 개혁 등에 대하여 효과적이며 필요한 만큼의 합의를 얻어내는 것은 불가능할 정도로 어려울 것으로 전망된다.

필자는 중증에 걸려 일체의 진전이 없거나, 아무 것도 하지 않는 것보다 그래도 무엇인가 성취하는 것을 선호한다는 류의 기대설정 자체에 염증을 느낀다. 불행하게도 이번 대선이 가져다 준 상황이 그러하다.

출처 : 포린폴리시(ForeignPolicy) on 2020-11-07.

Stephen M. Walt

하버드대학 교수이며 국제관계학 분야의 세계적 권위자로 인정받고 있다

편집자 주:

한국정치학계의 큰 기둥역할을 하고 계신 임혁백 교수님이 코로나 사태에 대하여 문명사적 시각으로 매우 소중한 글을 남겨 주셨다. 아래의 글은 첫 번째로 현재의 팬데믹 이전에 있었던 유럽중세의 흑사병에 대한 회상적 성찰이고, 이후 두 번째 글은 현재 진행중인 사태에 대한 분석, 그리고 마지막에는 향후 전개될 인류사회의 미래 모습에 관한 전망으로 향후 격 주간 세 번에 걸쳐 연재하고자 한다.

에드워드 기본은 “칭기스칸과 그 후손들이 지구를 흔들자 카리프들은 넘어졌고 카이사르들은 왕좌위에서 떨었다”고 하면서 칭기스칸과 후손들의 유럽침공으로 일어난 황화(yellow peril)를 두렵게 바라보았다. 몽골과 타타르인들의 유럽침공은 중동과 유럽의 중세군주들의 권자를 무너뜨렸고, 유럽인구의 1/3을 몰살시킨 흑사병으로 중세의 봉건적 생산양식을 종언시켰고, 중세 소작농과 농노를 임금노동자로 전환시킴으로써 자본주의적 생산양식을 지배적으로 만들었고, 구빈법이라는 국가복지제도를 출현시켰다.

몽골군대에 의한 황화는 역설적으로 중세를 끝장내고 근대의 도래를 앞당기는 “의도하지 않은” (unintended consequences) 진보적 역할을 수행한 것이다.

몽골군은 1346년에서 1348년 사이에 크리미아반도의 카파Kaffa시를 포위, 공격하였고 카파의 슬라브 군주가 결사항전하자 몽골군은 페스트 시체를 투석기로 성안으로 던져놓았고 카파성은 페스트가 퍼져 모든 사람들이 죽었고, 이웃 성과 도시로 번졌고, 카파를 탈출한 사람들은 콘스탄티노플, 시실리, 제노아, 베니스로 1347년에서 1348년에 도망하자 페스트는 이태리 반도로 확산되었고 베니스와 제노아의 상선에 탄 페스트 환자들이 프랑스, 스페인, 노르웨이의 번화한 항구에서 내리자 페스트는 유럽대륙으로 확산되었고, 1348년 5월 8일 영국에 상륙하자 흑사병은 유럽전역을 전염시킨 판데믹이 되었다. 흑사병으로 불리는 뷰보닉 플레이그 (bubonic plague)로 유럽인구의 1/3이 사망하는 대재앙이 발생하였다.

지오반니 보카치오는 데카메론에서 “교회 뒤뜰에 거대한 참호가 파졌고, 수백구의 시체가 배의 수하물칸처럼 차곡차곡 계속 쌓여져 갔다” 증언하였고, 이븐 할둔은 “파괴적 전염병은 나라를 황폐화시키고 수많은 인구를 소멸시켰다, 모든 인간이 거주하는 땅을 변화시켰다.”

뷰보닉 플레이그는 유럽전역을 휩쓸면서 유럽 전체 인구의 1/3의 생명을 앗아갔다. 페스트는 신분과 계급을 가리지 않았다. 고귀한 분들이 빈민들과 함께 속수무책으로 병마에 쓰러졌다. 엄청난 인구 감소는 봉건제적 생산양식을 파괴하고 중세를 종언시켰다.

인구감소는 엄청난 노동력 부족사태를 불러왔고, 임금을 폭등시켰다. 토지의 가치가 폭락하자 영주와 토지귀족들은 기존의 현물지급에서 현금지급으로, 물납제에서 금납제로 바꾸는데 동의하면서까지 농민들을 자신의 땅에 묶어 놓으려했으나, 그러한 조건을 충족시키지 못한 지주들은 농민들이 자신의 장원을 탈출해서 자유 노동자로 변신하여 높은 임금을 주는 농장으로 이동하는 것을 바라볼 수 밖에 없었다.

봉건제적 생산양식이 변화하면서 봉건적 계급관계도 변화하였다. 농민들은 지주의 땅에 묶여 현물급여를 받는 농노와 소작인에서 화폐임금을 받는 농촌임금노동자로 변신하여 자본주의 생산양식으로의 이행의 주체가 되었다. 페스트로 인한 엄청난 인구감소는 살아남은 농촌노동자의 협상능력을 강화시켰다. 지주들은 기존 임금의 3배를 주고라도 노동자를 고용하려 했다.

대토지귀족과 영국 왕은 노동조례(Statute of Laborers, 1351)를 통해 노동자들의 이동을 제한하고 임금을 흑사병 이전 수준으로 고정시키려 했으나, 노동시장이 노동자들의 실질임금을 두 배 이상 상승시키는 것을 막을 수 없었다. 임금상승과 지대하락으로 영주와 기사들의 재정은 압박을 받은 반면 노동자들은 귀족들이 입던 옷과 먹던 음식을 소비할 수 있었다. 기득권 영주와 지주들과는 달리 새로운 젠트리라는 신중산계급이 등장하였다.

그들은 토지귀족 출신은 아니나 도시에서 투기를 통해 번 돈으로 파산한 지주의 토지를 사들였고 상업적 농업의 선두에 섬으로써 자본주의적 생산양식으로의 전환을 주도하는 부르주아지를 형성하였다. 노동력부족은 국가와 토지귀족으로 하여금 농촌빈민들을 땅에 묶어놓는 조치를 강구하게 하였다. 그들은 농촌빈민들의 이동과 유랑을 금지시키고, 그 대신 그들에게 최소한의 구빈을 제공하는 잔여적 복지를 제공하였다.

그 결과 영국에서 최초로 빈민을 위한 구빈법이 출현하였다.(Poor Law Act and Statue of Artificiers, 1388) 뷰보닉 플레이그의 “의도되지 않은 결과”로 서구의 농민들은 봉건적 예속에서 해방되었고 해방된 자유노동자들과 몰락한 토지귀족의 땅을 사들인 젠트리 중산층에 의한 농업의 상업화로 봉건제 생산양식과 그에 기반한 중세의 복합시스템은 종언을 고하고, 유럽의 도시화와 자본주의적 근대화가 앞당겨졌다. 동구의 국가와 토지귀족들의 대응은 달랐다. 동구의 국가와 토지귀족은 장원에 예속된 농민들이 자유노동자로 해방시켜줄 것을 요구하자, 강압력을 동원하여 그들을 다시 장원의 노예로 가두어놓는 재농노화(reserfdom)를 강요함으로써 봉건제의 종식이라는 시대정신에 역행하였다.

임혁백

고려대 명예교수, 지스트 석좌교수

편집자 주:

2019년 7월부터 진행해온 기획칼럼 <더 많은 권력을 시민에게>는 총 17회로 구성하여 격주에 한번씩 소개하였으며, 이번 글을 마지막으로 게재하면서 마무리합니다.

“더 많은 권력을 시민에게” 제목으로 21세기 새로운 흐름인 직접민주주의를 소개하는 내용입니다. 현재의 한국정치로는 미래의 희망이 없습니다. 1%의 소수를 위한 정치에서 99%의 시민을 위한 정치로 거듭나기 위해서는 비례성을 100% 강화하는 연동형 비례제를 도입하고 주권자인 시민들이 직접 참여하고 비판하고 결정하고 통제하는 민치 – 시민권력의 새로운 시대를 열어가야 합니다. 이런 뜻에서 책의 내용을 격주를 통하여 약 10개월 간 연재하고자 합니다.  직접 구매를 원하시는 분들은 시중의 대형서점이나 온라인을 통하여 구매하실 수 있습니다.

오늘날 유럽에서는 많은 법규는 [유럽공동체의 본부가 있는] 브뤼셀에서 직접 만들어지거나 적어도 유럽공동체의 법규와 양립 가능한 것이어야 한다. 유럽연합은 대의 기관을 갖춘 주권 국가들의 연합체이지만, 그 구조 자체가 연방국가와는 다르다. 수많은 유럽 시민들은 느낌 상 유럽 차원에서 보통 시민인 자신들의 표가 그다지 중시되지 않는 반면, 막강한 경제력을 지닌 소수들의 이익은 더 많이 반영되는 듯하다고 느끼고 있다. 유럽연합의 핵심 목표인 유럽연합 내의 국경없는 시장에서 경제는 초국가적인 것이 되었고 유럽연합의 집행부도 힘을 얻게 되었지만, 그들의 민주적 통제에 강한 강제력이 뒤따르지 않은 현실 때문이다. 민주주의는 아직 국가적 울타리에 갇혀있는 듯하며, 유럽의회 내에서 초국가적 민주주의를 향한 발걸음은 너무나 소극적이다. 유럽연합은 세계최고 선진국들의 연합 프로젝트이지만, 근본 가치 중 하나가 제대로 이행되지 않아 아직 완성에 이르지 못했다. 그것은 민주주의이다.

유럽연합을 민주화해야 하는 이유?

유럽연합은 매우 특별한 조직이다. 국가가 아니지만 곧바로 시행할 수 있는 법령을 승인할 수 있는데, 이 법령은 실제로 개별국가의 법규를 침해하는 것일 수도 있다. 이런 구속력있는 법률 규정권을 지닌 유럽연합은 여타 초국가적 조직들과 확실히 구분된다. 유럽연합의 기구들은 제도화된 구조와 완전히 민주적인 민주주의 절차를 갖추어 만들어진 것이 아니다. 곧 기구의 중심에 시민들이 직접 선출하여 좀더 정치적 합법성을 지닌 기구, 곧 유럽의회EP가 결정권을 지니고 있지 않다. 유럽연합 리스본 조약이 유럽의회의 역량을 강화시켰지만, 국가 민주주의 특유의 권력 분산이 유럽연합에서는 아직 실현되지 않았다.

유럽연합은 커다란 정치적 방향의 결정은 물론 우리 일상 생활과 관련해서도 실로 폭넓은 법적 권한을 지닌다. 지속적으로 유럽공동체 차원으로 양도되고 있는 법적 권한들을 양적으로 측정하기는 어렵다. 1998년~2004년 기간 동안 전체 법령의 83%가 브뤼셀에 양도되었다. 그러나 이런 법령들의 중요성을 잘 평가할 필요가 있다. 리스본 조약조차 법제권이 계속해서 브뤼셀 쪽으로 흘러 들어가는 구조를 바로잡지 못했다. 다양한 법률 조항으로 유럽연합은 새로운 법적 권한을 지니게 되었지만, 그에 비해 시민들의 민주적 권한은 더 커지지 않았다. 대개 유럽연합에 법적 권한을 양도할 때마다 민주적인 통제력을 잃게 되는데, 유럽연합 차원에서 선출된 정치인들에 대한 시민들의 견제가 그리 강하지 않기 때문이다.

종종 유럽연합은 독특한 구조로, 연방국가 비슷한 특징을 지닌 국가들의 연합체로서 민주적 단일 민족 국가의 척도로 평가할 수 없다는 주장이 있다. 그에 대한 우리의 반론은, 민주주의의 척도는 그저 좁은 의미의 국가들만이 아니라 권력을 행사하는 연합의 모든 결정에 시민들이 중심으로 작동해야 한다는 점이다. 민주주의는 가치와 원칙, 방법과 제도들로 이루어지며, 개별적 전통 국가에 연결되는 것이 아니라 모든 인간 조직에 적용할 수 있다. 그러므로 유럽연합 또한 민주적 권리라는 획득한 기준들에 맞춰 보아야 할 것이다. 유럽연합에도 여느 국가에 적용하는 것과 같은 민주주의의 척도들을 적용하는 것이 타당하며, 그 이유는 다음과 같다.

유럽연합은 다양한 정치부문에 입법 및 행정 권력을 행사한다. 그러므로 하나의 정부 조직처럼 작동하며, 1천 4백 억 유로에 달하는 예산을 집행한다.

유럽의 통합과 그에 따른 유럽공동체 차원으로 법적 권한의 양도가 이탈리아 헌법에 허용되었으나 근본 원칙에 어긋나는 것일 수는 없다.

리스본 조약의 서문에 유럽연합 자체는 “민주주의의 원칙에 연결되어” 있으며, 그러므로 유럽연합은 시민들이 그 원칙들에 충실할 수 있도록 해 줄 의무가 있다.

유럽의 시민들은 매우 다양한 법규와 조례의 영향을 직접 받으며, 그러므로 그에 직접 관여할 수 있어야 한다.

정치인들은 종종 유럽 통합이 이루어지는 방식을 옹호하면서, 평화보장과 안정에서부터 시작하여 기능적인 단일 시장과 단일 통화, 노동 및 자본의 완전한 이동 가능성, 안정된 농가 수입, 대학생들의 교환 프로그램 등에 이르기까지 시민들에게 미치는 긍정적인 효과들을 열거하곤 한다. 합법성이나 민주적 투명성이 부족한 것은 시민들이 누릴 직접적 이익, 곧 유럽연합의 결과물로 보상될 수 있을 것이라고 한다. 실상, 민주주의에서는 그저 결과만 중요한 것이 아니라 어떤 것이 바람직한 결과물인지 시민들이 명확히 판단할 수 있는 기회가 주어지는 것 또한 중요하다. 민주주의에서 시민들은 정치 논리를 통해, 그리고 민주적인 방법으로 각각의 구체적인 정책의 목표와 수단을 선택할 수 있어야 한다. 독재 정권들도 대체로 민주적 정통성의 부재에 대한 반발을 무마하기 위해 시민들을 위한 결과물이라는 관점에서 성과를 자랑한다. 그러므로 정치의 실제 성과가 시민들에게도 받아들여지고 승인을 받는 것이 매우 중요하다.

직접 민주주의를 하기에 유럽은 너무 크지 않은가?

230년 전 민주주의라는 개념이 유럽 사람들 대다수를 열광시키기 시작했을 때 (이론적인 차원에서만이 아니라 실행 가능한 프로젝트로서), 대개 다음 질문을 중심으로 논의가 전개되었다. 어떤 환경에서 민주주의가 더 잘 시행될 수 있을까? 루소Rousseau는 더 작은 환경일수록 민주주의가 더 잘 작동할 것이라고 단언했다. 프랑스 혁명 이전에 많은 사람들이 프랑스 같이 커다란 나라에서는 민주주의를 실행할 수 없을 것이라고 생각했다. 오늘날에도 이와 비슷하게 많은 동료 시민들에게 유럽, 곧 4억 5천 만 인구를 지닌(영국은 제외) 단일 유럽연합은 민주적 형태로 조직되기에는 단순히 지나치게 크다.

이와 상반되는 첫 번째 역사적 증거는 미국에서 나왔다. 미국은 1776년 연방국이자 민주주의 국가로 건국되었다. 또 다른 증거는 인도인데, 인도는 1947년부터 연방국이자 다국적 민주주의 국가로 작동하고 있다. 2017년 인도는 13억 3천 9백 만 인구를 기록했으며, 벌써 2020년에는 세계에서 인구가 가장 많은 국가가 될 것이라고 예견되고 있다. 유럽연합 3배 인구 규모의 민주주의 체제이다. 유럽 차원에서 민주주의가 작동할 수 있을지를 생각하기 전에, 주권자인 시민들에게 최대의 참여를 보장하려면 그 체제가 어떻게 조직되어야 할지 자문해 보아야 할 것이다. 이 질문을 들고 27개 국에서 인구 4억 5천 만에 이르며, 조만간 그 숫자가 더 늘어날 전망인 유럽연합 거주민들과 마주해야 할 것이다. 미래의 통합된 유럽에는 5억 5천 만 명이 살아갈 수도 있겠지만, 의회는 실행상의 이유로 선출 의원숫자 750명을 넘기지 못할 것이다. 유권자75만 명 당 한 사람의 의원으로 대표성이 매우 낮다. 이 경우 민주주의는 공허한 약속이 될 위험이 크다. 그러므로 레퍼렌덤 권한으로 통합하는 수 밖에 없다. 유럽연합의 규모가 그 구조 안에 직접 민주주의를 끼워 넣는 것에 장애가 되지는 않으며, 오히려 대표성의 약화로 인해 직접 민주주의를 강화할 필요성이 더욱 크다.

2009년 새로운 리스본 유럽연합 조약은 유럽의회의 역할을 강화했을 뿐만 아니라 유럽 시민 발안으로 유럽 차원의 레퍼렌덤 권리를 향한 새로운 창을 열어 주었다. 반대로, 독일 연방의 전 정부 관료이자 2001-2003년 유럽 헌법 제정 협의회의 주요 주창자들 가운데 한 사람인 요슈카 피셔Joschka Fischer는 이 프로젝트에 대해 전혀 계획을 갖고 있지 않았다. 곧 유럽연합은 직접 민주주의를 하기에는 지나치게 크다는 생각이었다. 유권자 규모는 물론 레퍼렌덤 절차를 작동시키는데 중요한 요인이다. 그러나 유권자들의 숫자만이 어떤 시민 정치 참여 시스템이 실현 가능하지 않다고 선언하기 위한 결정적인 요인이 될 수 있을까?

민주적 정부 형태의 적용은 모든 차원의 정부에서 민주적 제도와 권리와 법규가 제대로 작동하기만 한다면 지리적인 문제가 아니다. 어떤 특정 지역에서 민주주의의 제도화는 주로 해당 주민들의 뜻에 달려 있으며, 그 다음으로 시민들의 문화적 수준에 달려있다. 유럽 시민들은 관찰하고, 성찰하고, 토의하고, 여론을 형성할 능력이 있는가? 그들은 평화롭게 서로의 의견을 대조하고 경청할 수 있는가? 그들은 자신들의 운명과 그들 주위 공동체의 운명에 책임의식을 갖고 있는가? 그들은 정치적 사안들에 대해 올바른 정보를 입수하고 바람직한 미디어에 접근할 기회를 갖고 있는가? 그들은 전반적 문제들에 대해 해결책이나 프로젝트를 마련할 수 있는가? 미디어들은 독립적이고 정치, 경제적 세력들을 견제하고 있는가?

이런 요인들이 유럽 차원에서 민주주의의 실현 가능성을 결정한다. 만일 지금 유럽연합이 충분히 민주적인 조직으로 여겨지지 않는다면, 그것은 공무에 대한 시민들의 이해력이나 의지와는 아무런 관련이 없다. 유럽연합 지역의 민주적 체제들은 시군, 광역 및 국가적 차원에서 작동하고 있다. 어째서 그 같은 유럽 시민들이 직접 민주주의의 도구들이 통합된 의회 체제에 기반하여 초국가적 차원에서도 강력한 민주주의를 조성할 능력이나 관심이 있을 수 없다는 것일까?

직접 민주주의가 제대로 작동하려면 규모가 작아야 한다는 생각은 이미 극복되었지만 이는 장 자크 루소의 오랜 가설이었다. 유럽연합이 직접 민주주의에는 지나치게 크다는 생각은 잘못이다. 더 커진 것은 민주적인 방식으로 운영되어야 하는 공간이며, 이 공간에서 더 많은 시민들이 살고 있을 수록, 순전히 의원들만이 직접 참여권을 지닌 대
의민주주의를 보완하는 것이 더욱 시급하다.

유럽 시민 발안: 유럽연합에서 직접 참여를 향한 첫 발걸음

2012년 4월 1일부터 유럽연합은 리스본 조약으로 도입된(제11항 4절) 시민들의 새로운 참여권인 유럽 시민 발안ECI: European Citizens’ Initiative을 적용할 수 있게 되었다. 그때부터 60여 건 이상의 유럽 발안이 제기되었지만 단 4건만이 백 만 명의 서명 문턱에 도달하여 유럽의 의사 결정 절차에 큰 영향을 주었다. 이는 민주주의의 역사에서 초국가적 직접 민주주의의 첫 번째 권리 행사이다. 최소 7개 유럽연합 회원국에서 적어도 백만 명 이상의 시민들이 유럽위원회에 유럽공동체에 법적 권한을 지닌 법령 제안을 제시할 권리를 지닌다. 그러므로 유럽 시민 발안ECI은 일종의 “집단 청원”으로서, 시민들은 유럽연합 기구들에 발안을 채택하도록 촉구할 수 있다. 이는 유럽공동체의 입법을 위한 초기적 직접 참여 형식이며, 그렇더라도 유럽위원회에 어떤 행동을 취하도록 의무를 부과하지는 않는다. 만일 유럽위원회가 시민들의 제안을 기각한다면, 그 어떤 레퍼렌덤 투표도 따르지 않으며, 최악의 경우 시민들의 모든 발안이 거기서 끝난다. 그러므로 유럽 시민 발안은 의회 측에서 기각된 후 국민투표가 따르지 않아 사라지고 마는 이탈리아 버전의 국민발안 법제안과 매우 흡사하다(이탈리아 헌법 제50조).

유럽 시민 발안은 최소 백 만 명의 시민들이 유럽위원회의 정치 의제에 영향을 주기 위한 국민 청원에 비교할 수 있지만, 레퍼렌덤 투표를 실시할 권한을 주지 않는다. 그러나 그렇다고 완전히 무익한 도구는 아니다. 백 만 명 이상의 시민들이 유럽공동체에 법적 권한이 있는 어떤 정치적 제안을 지지한다면, 이는 어떤 로비나 비정부 기구들이 제기하는 단순한 호소와는 다른 정치적 의미를 지닌다. 유럽 시민 발안으로 초국가적 형태로 조직되어 일하는 시민 사회는 유럽위원회나 다른 유럽 기구들이 간과할 수 없는 강력한 제안들을 표현해낸다. 그러므로 유럽 시민 발안은 여러 조직들에 유럽공동체의 다양한 정치 부문에서 하나의 새로운 압박 루트를 제공한다.

어쨌든 유럽 시민 발안은 초국가적 직접 민주주의의 첫 도구이긴 하지만, 유럽 연합의 의사 결정 과정에서 시민들의 목소리에 힘을 실어 주기에는 너무나 약한 권리이다. 결정에 영향을 주는 참여는 오직 시민들이 자신들의 유럽 국민발안과 유럽 실행 레퍼렌덤에서 투표할 자격 또한 부여받아야 작동할 수 있을 것이다. 그렇게 된다면, 유럽연합에서 하는 가장 중요한 결정들이 그저 강력한 로비의 압박에 놓인 브뤼셀에 집중된 테크노크라트들이나 유럽의 정치 엘리트들에게만 맡겨지는 것이 아니라 시민들에게도 돌아갈 것이다. 그러면 시민들은 자신들이 공공 영역이나 정치 프로젝트에 참여하는 것으로 느끼게 될 것이고, 유럽은 시민들 차원에서도 통합될 수 있을 것이다.

유럽 시민들에게 필요한 레퍼렌덤 권리들

지금까지는 유럽연합에 전통적인 직접 민주주의의 도구들이 없다. 2012년 도입된 유럽 시민 발안ECI은 전통적인 레퍼렌덤 권한, 곧 국민발안과 선택적 혹은 의무적 실행 레퍼렌덤을 대신할 수 없다. 그것은 보다 민주적인 유럽을 위해, 유럽의 입법을 통제하고 시민 사회에서 나온 제안들로 대의 기구들을 자극하기 위해 양도할 수 없는 권한을 말한다. 이 시점에서, 추후의 유럽 조약문서 개정을 염두에 두고, 국가적 차원에서 필요한 레퍼렌덤 권한을 되짚어 보며 다음 세 가지 종류의 직접 참여권을 제안할 수 있을 듯하다(베네딕토, 2010).

1) 국민발안의 법제안들에 투표하기 위한 유럽 레퍼렌덤을 포함하는 국민발안 입법권 (이탈리아의 법률 용어로는 ‘유럽의 제안 레퍼렌덤’이다). 일정 최소 인원의 시민들이 오늘날 유럽위원회와 매우 제한된 형태로 유럽의회에만 국한된 권한인 유럽의 법률 입안을 제안할 권리를 지닌다. 이 권한은 세 단계로 나뉘는데, 최소 백 만 명 이상의 시민들이 제기한 국민발안의 유럽 법률 제안으로 시작하며, 이어서 의회에서 토론을 거친다. 이 제안이 기각된다면, 시민들은 서명보다 더 높은 인원으로 레퍼렌덤 투표를 요청함으로써 이를 유럽의 제안 레퍼렌덤 실행으로 가져갈 수 있다.

2) 국민의 거부권, 곧 유럽의 실행 레퍼렌덤. 어떤 새로운 유럽공동체 법령이 승인되고 나서 일정 기간 내에 유럽 시민들은 이미 유럽연합 기구들에서 승인된 법령이나 어떤 새로운 회원국의 유럽연합 가입 여부에 대해 선택적 실행 레퍼렌덤을 요청할 권리를 지닌다. 이 레퍼렌덤을 “선택적”이라고 정의하는데, 일정 최소 인원의 시민들이 그 레퍼렌덤을 요청할 권한을 갖기 때문이다.

3) 유럽의 의무적 실행 레퍼렌덤은 향후 헌법 조약의 개정에 대해 자동으로 규정되었다. 곧 최소 인원 시민들 편에서 특정 요청이 없이도 법으로 규정되어 있음을 뜻한다. 이런 이유로 이를 “의무적 레퍼렌덤”이라고 한다.

“유럽의 레퍼렌덤”에서 투표권을 지닌 모든 유럽연합 시민들은 잠정적으로 유럽공동체 제도권의 어떤 반대 제안에 맞서 제기된 국민발안 제안에 관하여 결정하기 위해 투표하도록 요청받는다. 유럽연합의 독특한 제도적 구성은 소수 회원국들이 계속해서 소수파의 위치에 놓이는 것을 막기 위한 일련의 메커니즘을 지닌다. 그러므로 유럽의 레퍼렌덤 투표에 그런 연방적 요소를 넣는 것이 불가피할 것인데, 곧 “이중 과반수”를 규정해야 한다. 스위스에서 벌써 오래 전부터 이를 규정하고 있는데, 연방 레퍼렌덤 투표에서 총 투표자들 표의 과반수와 칸톤들의 절대 과반수가 둘다 필요하다(“Ständemehr”라고 한다). 이를 유럽 차원으로 가져가면 유럽의 투표에서 “연방”이라는 조건의 대의성을 보장하기 위해 총 투표자들 표의 과반수만이 아니라 대다수 회원국에서 나온 표들의 과반수 또한 요청된다는 의미가 될 것이다. 그러므로 제안에 대해 만일 투표자들의 과반수가 찬성을 표시하고 유럽연합 회원국(현재 27개 회원국 중 최소 14개국)의 대다수로부터도 승인된다면 그 제안이 수용된다는 뜻이다. “이중 과반수”는 연방이라는 의미에서 시민 숫자가 적은 회원국에 보호책을 제공한다. 유럽 레퍼렌덤 투표 또한 참여 정족수가 없는 것이 나을 것이다.

유럽의 시민들은 새로운 나라가 유럽연합의 회원 자격을 얻는 것에 대해서도 결정할 수 있어야 한다. 그러나 정부나 제도권에서 공포하는 가부형 레퍼렌덤 투표(플레비사이트)는 받아들이지 말아야 하는데, 그것은 이미 자국의 정치에 쉬운 환호를 얻기 위해 이용하는 도구로 전락할 수 있으며, 진정한 국민발안의 표현이 아닐 것이기 때문이다. 직접민주주의의 발전은 현재 유럽연합의 제도적 틀에서 민주적 결함을 보완할 수 있고, 유럽의 참된 여론 형성에 도움을 줄 수 있으며, 시민들의 정치 참여를 촉진시킬 수 있지만, 그것이 유럽 민주주의를 위한 만병통치약은 아니다.

유럽연합 내직접 민주주의를 위한 도전들

직접 민주주의의 도구 도입은 나름의 어려움에 봉착하는데, 유럽연합은 완전히 독특한 나름의 스토리와 정치적 구조가 있는데, 그것은 유럽연합을 이루는 여느 단일 국가의 그것과는 전혀 다르기 때문이다. 우리는 모든 이런 종류의 초국가적 민주주의 프로젝트가 공통으로 갖는 특유의 문제들을 다음과 같이 요약할 수 있다.

많은 시민들이 유럽연합은 지나치게 크고 멀리 떨어져 있어서, 민주적인 방식으로 작동할 수 없을 것이라고 여긴다.

유럽연합은 모든 차원에서 명확한 법적 권한이 구분되어 있거나 제도권과 권력의 분명한 위계 질서를 갖춘 연방 정부가 아니다

유럽연합은 성숙한 의회 민주주의 조직이 아니며, 유럽의회 또한 아직은 힘이 없고 유권자들 측의 관심 부족이라는 어려움을 겪고 있다.

유럽의 레퍼렌덤 도구에 대해 확신이 없는데, 그것은 일부 회원국들 차원에서 비슷한 도구들에 대해 부정적인 체험을 했기 때문이다. 유럽연합의 회원국 대부분은 중앙집권국가들이며 수많은 시민들이 이미 자국에서 정치적 의사 결정을 하는 본부들과 그들 일상의 상황 사이에서 느끼는 거리감을 비난하고 있다.

직접 민주주의로 역사적인 혁신을 도입하고자 하며, 그러므로 우리는 정치 구조의 변혁이라는 필요에 직면해야 한다.

모든 시민들이 벌써 “세계적으로 의사 소통을 하는 시민들”로 변화되지는 않았다. 한편으로 대다수의 시민들은 그저 자기 모국어(게다가 지역적 방언)만 알고 있으며, 다른 한편으로 아직 정치적으로 다소 지방색이 강한 시각을 지니는 경우가 많다.

유럽 직접 민주주의는 건설 중인 과정이자 과업으로 보아야 할 것이다. 유럽연합의 “민주적 후진성”에 대해, 유럽공동체 차원에서 모든 레퍼렌덤 권한이 갑자기 제도화될 수 있을 것이라고 기대해서는 안될 것이다. 이미 몇 개 국가군에서는 종종 레퍼렌덤 권한이 존재하지 않기 때문이다. 그러므로 먼저 의무적 실행 레퍼렌덤부터 시작하여 앞으로 제정되고 개정할 수 있도록 활동하면서, 유럽의회에 입법 국민발안과 국민 청원을 할 수 있게 하며, 그 다음 계속해서 선택적 실행 레퍼렌덤 권리를 위해 일할 수 있을 것이다.

결론적으로, 직접 민주주의의 유럽적 도구 도입에 처음부터 사전 대책을 마련해야 한다. 유럽연합 민주주의의 초국가적 규모로 인해 유럽연합은 특별한 특징을 지니며, 이는 국가적 민주주의에서 제기되는 것들에 비해 다음과 같이 독특한 요구사항을 만들어 낸다.

지리적으로나 사회적으로 발안의 결정이나 절차가 일방적이 되는 것을 피해야 할 것이다. 시민들의 발안들은 가능한 한 여러 나라에서 모든 사회 계층에서 나온 것이어야 한다.

여러 종류의 엘리트 의식을 경계해야 할 것이다. 재정적 권력이나 잘 조직된 비정부 기구들의 권력이 직접 민주주의를 장악해서는 안된다. 직접 민주주의의 도구들은 그저 잘 조직되고 자금력이 있는 소수들만이 아니라 모든 시민들이 접근할 수 있는 것이 되어야 한다.

초국가적 활동을 격려하고 지원함으로써 “유럽의 공적 공간” 조성을 장려해야 할 것이다.

유럽 국민발안을 다루고 실행하기 위해 기간을 정할 때, 제도권과 발안자들과 다양한 이익 집단들 사이에서 합의에 도달하기 위한 협상과 노력에 충분한 시간을 허락해야 할 것이다.

유럽 직접 민주주의의 형태는 그저 유럽의 제도권에 시민들의 의견을 더욱 경청하도록 의무를 지우는 것만이 아니라 시민들 또한 서로의 의견을 경청하도록 설계해야 할 것이다.

모든 국가적 민주주의가 당면한 위기는 이중적인 위기이다. 한편으로 회원국들의 국가 민주주의는 지나치게 간접적이며, 거의 항상 선거에만 기반을 두어 직접 민주주의적 요소들로 보완되어야 한다. 다른 한편으로는 지나치게 국가적이기도 해서, 초국가적인 막강한 경제 세력들을 감당하거나 견제해내지 못한다. 그러므로 그 민주적 권력들은 초국가적인 방식으로, 곧 유럽연합의 유럽 차원으로 확장되어야 할 것이다.

오로지 대의적 요소들을 직접적 요소들과 잘 결합시킴으로써 우리는 유럽연합에 단순히 과반수로 정해진 결정을 초국가적 차원에서 통과시키는데 필요한 민주적 합법성을 보장할 수 있을 것이다. 유럽연합은 시민들과 자연에 대한 관심에서 시장의 인간화와 문명화를 위해 요청되고, 꼭 필요한 합법성을 얻게 될 것이다. 그렇게 직접 민주주의는 한 구석에서 벗어나 그 잠재성을 발전시킬 수 있을 것이며, 더 이상 플레비사이트적 요소들과 혼동되지 않을 것이다.

편집자 주:

2001-2002년 간에 유엔안보리(UNSC) 의장을 맡았고 싱가포르를 대표하는 외교인으로 국제사회에 잘 알려진 인물인 Kishore Mahbubani가 아래 사진의 신작을 발표하면서 코로나 이후 세계질서를 미국이 아닌 중국이 주도할 것이라고 주장하자, 서구사회가 깜작 놀랐다. 이에 대해 FT의 아시아판 책임자를 역임했고 현재 미래혁신분야의 편집을 지고 있는 John Thornhill이 아래와 같은 서평을 게재하였다.

국제사회의 회의 자리에 기회가 있을 때마다 서구인들이 싫어하는 아시아인의 선호 발언을 직선적으로 해 왔던 Kishore Mahbubani가 자신의 소신을 책으로 출간했다. 제목으로 뽑은 “중국이 결국 승리했나?”라는 책자는 분명히 미국인 독자들을 당황하게 하고 화까지 돋우겠지만, 이는 한편정당한 일이다.

우선적으로 이 책은 세계의 패권국으로 굴림해온 미국을 중국이 이번 세기에 강자에 자리에서 쫓아낸다는 애메한 가정을 미국 독자에 강요한다. 코로나 사태 이전에 쓴 서적에서 Mahbubani는 미국의 지배계층들이 중국을 안이하게 냉전시대의 소비에트의 재판(결말은 모두가 아는)이라고 생각하고 있다고 지적한다. 시간의 문제이고 정치적 중심의 주제이지만 자유를 사랑하고 시장의 전능한 힘이 주제넘게 살아남은 공산주의 지도력을 날려버릴 것으로 확신한다는 것이다.

저자는 냉전의 비유를 들어 이야기한다. 그러나 이번에는 역할이 뒤바꾸었다고 주장하는 그는 미국을 유연성을 상실하고 이념에 갇혀있으며 체제적으로 도전을 받고 있는 수퍼-파워 국가로 묘사하는 반면에, 중국을 매우 유연하며 실제적이고 전략적으로 스마트한 경쟁자라고 비유한다. “미국이 예전의 소비에트와 같고, 중국이 예전의 미국과 같이 행동한다”는 것이다.

원론적으로 단순화시켰지만, 저자는 미국의 가장 예민한 부문들을 규명해 간다. 워싱턴에서 터져 나오는 많은 적대적 소음에도 불구하고 미국은 굴기하는 중국을 제대로 다룰 일관된 전략을 개발하는데 실패했다는 것이다. 이러한 상황을 냉전시기의 초기였던 1946년 미외교관이었던 George Kennan에 의해 적용되었던 봉쇄전략이라는 특허와 분명하게 대비시킨다.

저자는 미국의 현재 외교관들이 궁지에 몰려 있다고 지적한다: 전직 국방부 장관인 Robert Gates가 잘 지적하였듯이 미국의 전문적 외교관들보다 훨씬 많은 군부의 인물들이 국제외교 분야에서 설쳐 된다는 것이다.

싱가포르의 외교관이었던 그는 미국의 국내정치는 단시안적 금력(plutocracy)의 탐욕에 사로 잡혀 왔으며, 해외에 근무하는 공직자의 뇌물행위를 범죄로 규정하는 해외부패실행법안(Foreign Corrupt Practices Act)를 국내에 적용하면 오래 버티지 못할 것이라고 지적한다.

전략적 사고의 부재로 인해 미국은 군부의 근육질에 지나치게 의존하면서 중동에서 ‘끝낼 수 없는 전쟁(perpetual war)’에 휘말리게 되었다는 것이다. “미국은 전세계 방위비에 절반을 사용하고 있지만 소프트웨어의 시대에 군사적 물리력이 과연 얼마나 소용이 있을 것인가? 130억불을 들여서 건조한 미국의 항공모함은 수십만 불에 만들 수 있는 중국의 DF-26 미사일 한방에 쉽게 침몰될 수 있다”고 지적하기도 한다..

그는 많은 지면을 할당하면서 미국의 사회경제적 모델은 운용의 성과를 대부분의 시민들에게 돌려주는 것을 가로막고 있다고 지적한다. “미국은 지난 30여 년 동안 소득순위 50%이하의 시민들 소득이 감소되어온 유일한 국가이다. 같은 기간에 중국인민들은 중국 역사상 가장 괄목하게 생활의 수준을 향상시킨 경험을 체험했다”고 적고 있다.

자신이 주장하는 바를 증거하는 모든 사례를 최대로 활용하고 이에 반하는 사실들을 가능한 축소하는 것이 논객의 특징이듯이 저자 Mahbubani의 경우도 예외가 아니다. 그는 미국의 실패에 대해서 난타를 가하는 반면에, 중국의 명백한 실책에 대해서 옹호하려고 한다. 대약진운동과 문화혁명으로 수천 만 명이 희생되었음에도 불구하고 그는 단 한 줄로 언급한다. 홍콩에서 진행되고 있는 소요사태를 무주택자들과 부동산거부 간의 투쟁으로 간단히 치부한다.

저자는 중국의 지도자들을 칭찬하는 데는 열정이 넘쳐나면서도 미국의 지도자들에게는 저주를 던진다. 시진핑 주석이 임기제한(隔代指定)을 폐지한 것은 분파주의와 부패와 싸움을 위해 불가피한 조처이었다는 것이다. 그의 통치는 세계에 다음 세 가지의 공공선을 선사한다고 한다: 1) 중화민족주의를 적정하게 통제하고, 2) 기후위기에 신속히 대응하며, 3) 대국굴기의 중국은 혁명의 수출기지가 현상유지를 보장한다.

현자인 통치자에 의한 지배라는 자혜로운 정치(德治)를 시진핑 주석이 중국에 실현할 가능성이 매우 높다고 평한다.

결론부에서 저자는 책의 제목에서 던진 질문에 직접적으로 답변하길 회피한다. 미국에 대한 신랄한 비판에도 불구하고 미국의 많은 강점을 나열한다: 개인주의적 문화: 세계에서 가장 경쟁력있는 대학들 세계의 영재들을 흡인하는 매력( 35만 명의 중국인을 포함하여): 비록 트럼프가 엉망으로 만들고 있지만 잘 정비된 제도들 등. 그는 “국제정치라는 무대에서 미국과 중국과 경합은 불가피하기도 하지만 서로 피할 수도 있다”며 글의 매듭을 짓는다.

그의 저서를 읽으면서 동의하지 못하면 자극이라도 받으시길 바란다 – John Thornhill, FT innovation editor.

# by Kishore Mahbubani, Public Affairs, RRP$28, 320 pages

John Thornhill

FT의 아시아판 책임자를 역임했고 현재 미래혁신분야 편집인

편집자 주:

과연! 제임스 갈브레이스 교수의 천재적인 통찰력이 돋보인다. 그는 현재 바이든이 추진하고 있는 미국의 구제지원정책을 적극 지지하면서도 이후의 보완방향까지 제시하고 있다.  미국뿐만 아니라, 한국의 대통령, 정치인 그리고 정책 입안과 집행 관료들 모두가 반드시 읽고 숙지해야 할 필독의 칼럼이다.

야심차고 정확한 목표를 설정한 경제구제 계획을 발표함으로써, 조 바이든 신임대통령과 측근들은 현재의 상황의 극복에 필요한 거대한 규모의 구제책과 실행범위를 잘 이해하고 있음을 실천적으로 보여주고 있다. 보다 폭넓은 개혁의 조치가 뒤따라야 하겠지만, 현재로서는 위기관리가 급선무이다.

Austin/Texas  – 바이든의 당선 이후 3개월도 지나지 않아, 미국의 정치무대를 변화시키는 사건들이 진행되어 왔다.

첫째로 코로나-19가 도날드 트럼프를 패배로 몰아갔는데, 국가가 심각하게 양분화되었다는 시민적 여론이 이러한 변화를 가져온 것이 아니라, 바이러스가 그에 대하여 포문을 열었기 때문이다. 사전선거와 우편투표가 급증하면서 2020년 대선에는 투표참가의 숫자가 2016년에 비하여 20백만 표가 늘어났고, 1900년 이래 미국의 대선에 가장 높은 투표율을 보인 이벤트가 되었다.

둘째로, 지난 10여 년간 지역단위에서 유권자 참여운동이 활발하게 조직되어 왔다. 예건데 조지아 주 Stacey Abram가 보여주었듯이, 지난 1월5일 연방상원 중간선거에서 현직의 공화당 상원의원들 모두 민주당 후보로 대체되면서, 연방상원을 바이든의 민주당이 아슬아슬하게 장악하게 되었다.

마지막으로, 트럼프와 일부 공화당의원들이 폭도들로 하여금 연방의회를 약탈하도록 선동하였다. 이런 재앙적인 정치적 오판이 한 명의 경찰관을 포함하여 5명의 인명을 앗아갔으며, 트럼프에게 2번째 탄핵을 결의하고 만들었고, 차기 대선의 공화당 유력주자들인 미주리의 josh Hawley와 텍사스의 Ted Cruz 상원의원에게 씻을 수 없는 불명예를 안겨주었다.

이들 사건들이 때마침 전개되면서, 바이든이 국민들에게 자신이 준비한 경제(구제)계획을 공개할 시점이 무르익었고, 그는 상황이 요구하는 구제의 범위와 실행지침을 핵심적이며 정확하고 분명하게 이해하면서, 이를 공표하였다.

바이든은 긴급한 목표에 대하여 즉각적으로 시행할 수 있는 구제의 계획을 제안하였다.

그의 일차적 우선순위는 오랫동안 소홀히 다루어져 왔던 공공보건의 영역으로 지역 단위별 백신센터와 치료소를 설치하고, 전염병을 통제할 수 있는 기본적인 공공보건 인력을 최소한 10만 명 이상 즉각 교육하고 충원하는 것이다. 이 계획의 우선적 시행 장소는 저소득과 소수인종의 거주 지역과 구치소 및 교도소이다.

두 번째 목표는 개별소득 지원으로 일정기준 이하의 가정에게 현금성 특별지원금을 지불하고, 실업보험 및 유급병가를 확대 및 연장하며, 임대인들과 소규모 상공인들에게 별도의 구제지원을 제공하고, 아동들에 대하여 세금혜택을 부여하는 등 이다.

셋째의 목표는 3,500억불 규모의 재정지원을 통해 재정적자에 시달리는 주정부와 지방도시를 지원하여 연방체계를 안정시키는 것이다. 이러한 지원은 매우 시급을 다투는데 해당 지역의 선생님들과 소방대원, 경찰인력, 그리고 기본적인 공공서비스 종사자 조직을 유지하도록 하며, 200억불을 추가로 지원하여 재정의 위기 속에서도 공공교통수단을 지속적으로 운영하게 만드는 일이다.

마지막으로 적정임금이라는 명분으로 오랫동안 지체되어온 연방기구 종사자들의 최저시급을 15불 이상으로 인상시킬 것을 제안하고 있다. 이것이 시행되면 미국 노동자의 약 30%가 임금인상의 혜택을 받게 된다.

바이든은 상기의 계획을 ‘회복’ 또는 ‘촉진’이라는 표현대신에 정확하게 ‘미국구제계획 American Rescue Plan’이라고 명명하였다. 이번 시행이 성공하면, 이번 구제조치로 팬데믹이 소멸되고, 사회적 재앙이 줄어들며, 주정부와 지방도시의 파산을 방지할 것이다.

경제의 구조개혁 역시 매우 중요하지만, 이는 별도의 목표로서 분리하여 이차적 계획으로 차후에 진행할 수 있다. 바이든은 이러한 차별점을 분명하게 인지하고 있으며, 일단 일차 단계로서 구제계획이 시행되고 난 이후, 후속적인 구조개혁을 착수할 수 있는데 이차 단계에서는 사회간접시설, 에너지 그리고 기후대응전략 등이 포함되어 있다.

무엇보다도, 이차단계(구조개혁)로 접어들면 미국의 선도적 영역들이 공공적 목적과 사회적 필요에 부응하여 제각각 역할을 맡게 된다.

이러한 단계적 접근이 매우 중요하다. 왜냐하면 많은 영역과 부문에서 경제가 단순하게 예전의 상태로 되돌아오지 않을 것이기 때문이다. 현재 팬데믹으로 인하여 항공산업과 도소매 소비시장, 건설과 에너지 분야 등이 엉망진창이 되었으며, 따라서 이들 부문을 재배열하기 위해서는 광범위한 규모의 기술과 자원의 동원이 요구되며, 제2차 단계의 경제프로그램(구조개혁)을 통해야만 제대로 방향을 잡아갈 수 있다.

가장 중요한 대목은 바이든의 계획에는 월가에서 떠들어대는 재정적자 또는 국가부채에 대하여 단 한마디도 언급하고 있지 않다는 사실이다. 이번 조치가 임시방편으로 조만간 중단될 것이라든지, 또는 계획과 실행결과의 격차에 대한 경제예측 따위를 일체 이야기하지 않고 있다는 점이다. 바이든 경제팀에 대한 신뢰와 더불어, 이번의 야심찬 기획은 출발부터 많은 기대를 갖게 하며 상황과 무관하게 진행의 후퇴가 없도록 확실하게 못을 박고 있다.

그럼에도 바이든의 구제 프로그램에는 세가지가 빠져 있는데 추진과정에서 보완할 필요가 있다.

첫째는, 공공의료와 사회간접자본의 투자 그리고 기후대응주도의 계획만으로는 미국의 서비스 분야에서 발생한 일자리의 상실을 상쇄할 수 없다는 사실이다. 팬데믹의 영향으로 사무직과 소매분야에서 일자리가 감소하고 광범하게 자영업 분야가 쇠퇴할 것이고, 중산계층은 도시의 외곽으로 주거지를 이동할 것이다. 이에 대응하기 위하여, 공공 또는 사회적 영역에서 새로운 일자리를 보장하는 계획을 조만간 반드시 추진해야만 한다.

둘째, 경제의 활력을 되찾기 위하여, 많은 서비스 부문과 중소기업 분야에서 새로운 소유 및 비용분담의 개념이 도입되어야 하며, 이는 지역(공동체) 단위의 감독과 재정지원을 받는 협동적 구조를 통하여 실현할 수 있다. 이러한 협동적 개념과 구조는 예술가와 연예인 그리고 작가들의 활동 영역에도 도입되어야 한다. 이번의 뉴딜정책에는 사장경제의 영역에서 제공하기 어려운 지원책을 도입하여 상기의 창의적인 미국인들을 도와야 한다(그럴 자격이 충분하다).

마지막으로, 긴급한 위기의 상황이 지나고 나면, 임대료와 은행대출이자, 건강보험료, 그리고 학자금 대출 등에 대하여 지불을 유예하는 긴급조치를 취하고, 사안에 따라 면제, 취소 또는 상환불가능한 부채의 처리 등 공정하고 질서있는 방식으로 문제를 해결해 나가야 한다.

위에 언급한 세가지 조치는 바이든이 시행하고 있는 구제정책을 전제로 한다. 다행히 그가 구제정책의 담대한 출발을 통해서, 성실하고 전문적이며 헌신적이고 설득력있는 지도력을 보여주고 있음을 목격하고 있다.

바이든은 위기를 극복할 능력을 갖추고 있음이 분명하며, 이미 상황을 장악하고 있다. 이제 미국은 그의 담대한 계획을 연방의회가 즉각 승인할 것을 요구하고 있다.

출처: Project syndicate on 2021-01-27.

James K. Galbraith

미행정부의 거시경제 위원회 의장을 지냈으며, 오스틴 시에 있는 텍사스 대학교의 경제학 교수로 공공시장정책 연구소장을 맡고 있다. ‘풍요의 사회’를 저술한 존 갈브레이스의 아들로 뉴욕시립대학교의 폴 크루그만과 더불어 후기케인즈 이론의 쌍두마차를 이끌면서 정부의 과감한 화폐금융 그리고 적극적인 산업정책을 주장하는 등 민주당의 경제산업 정책에 상당한 영향력을 행사하고 있다