지자체 위법한 재정낭비로 지방교부세 66억 감액

우지영 나라살림연구소 수석연구위원(010-8911-1610)

- 전남지역 23억 감액 최고, 완주군 10억 감액

- 울산지역 감액 건수 13건 최다, 기초단체 모두 감액 대상

- 이행강제금 부과, 보조금 교부, 계약 등 부적정 관행 여전

2020년도 지방자치단체별 지방교부세 감액 재원은 6,612백만원, 감액 건수는 66건으로 나타났다. 행정안전부는 감사원‧정부합동감사, 중앙부처 보조사업 감사결과 지적사항 등을 반영하여 지자체의 위법한 재정낭비 사례에 대한 지방교부세를 감액하고 있다.

전국 지방자치단체 중 지방교부세 감액 재원이 가장 많은 지역은 전남으로 2,297백만원이 감액되었다. 이어 전북 984백만원, 울산 928백만원, 경기도 582백만원 순으로 감액 재원이 많다. 감액 건수가 가장 많은 지역은 울산과 전북으로 13건이 지적되었다. 이어 대전 8건, 전남 7건, 경북 7건 순으로 감액 건수가 많다. 광역단체 중 감액 재원 및 건수가 많은 곳은 대전시와 울산시로 나타났다.

전남지역에서는 완도군이 이행강제금 부과업무 처리 부적정, 농공단지조성사업 및 하수관거 정비공사 입찰참가자격 제한 부적정 등으로 1,012백만원이 감액되어 기초단체 중 감액분이 가장 많다. 이어 나주시가 3건이 지적되어 전남지역에서 건수가 가장 많고, 이행강제금 부과업무 처리 부적정, 농공단지조성사업 및 하수관거 정비공사 입찰참가자격 제한 부적정 등의 이유로 832백만원이 감액되었다.

전북지역에서는 무주군이 향로산 자연휴양림 모노레일제작‧설치 및 수탁업체 선정 부적정, 세계태권도문화엑스포 보조사업 추진 부적정 등 총 355백만원이 지적되어 감액 재원이 가장 많다. 이어 남원시는 4건이 지적되어 전북지역에서 건수가 가장 많고, 상온재생아스콘 수의계약 부적정, 하천공사 관급자재 구매 부적정 등의 이유로 총 226백만원이 감액되었다.

울산지역은 본청을 포함해 울산지역 모든 기초단체가 감액되었다. 이 중 울주군이 농촌자원복합산업화지원사업 사업자 선정 부적정, 한국수산업경영인 전국대회 보조금 지도·감독 부적정 등으로 총 414백만원이 감액되었다. 특히 한국수산업경영인 전국대회 보조금 지도·감독 부적정으로 울산 본청, 남구청, 울주군 등 세 곳이 적발되어 총 43백만원이 감액되었다.

대전시는 대전월드컵경기장 전광판 제작구매 설치 부당 일괄 수의계약, 국고보조 시범사업 시범요인 변경 부적정 등의 이유로 총 355백만원(5건)이 감액되었다. 다음 울산시는 농촌지도 기반조성 사업 예산편성 부적정, 정보시스템 통합유지보수 사업 추진 부적정 등의 이유로 총 304백만원(5건)이 감액되었다.

지방교부세 감액 사유별로 살펴보면 ‘이행강제금 부과 부적정 사유’로 경남 사천시, 전남 나주시, 대구 북구, 전남 무안군, 전남 완도군 등이 감액되었고, ‘보조금 교부 부적정 사유’로 경북 본청, 울산본청, 울산 남구, 전북 남원시, 울산 동구, 울산 중구, 울산 울주군 등이 감액되었다. ‘계약방법 부적정 사유’로 대전 본청, 울산 본청, 경남 사천시, 대전 동구, 대전 중구 등으로 감액되었다.

재정분권의 흐름에 맞춰 지자체는 재정의 자율성을 확보하는 동시에 재정의 책임성을 강화해야 한다. 지방재정의 건전성 및 효율성을 위해 세입 확충과 세출 효율화에 적극적인 노력을 기울여야 할 것이다. 특히 지자체는 투자심사 미이행, 예산편성기준 위반 경비 지출, 보조금 타용도 사용 등 법령위반 과다지출 행위를 근절해야 할 것이다.

또한 행안부는 2020년도 예산편성기준에서 강조한 지방재정 정보 공개 확대 및 서비스 기능을 강화해야 한다. 이번 2020년도 지방교부세 감액 현황 자료가 지방재정통합공개시스템인 ‘지방재정365’를 통해 공개됐지만 지방교부세의 감액 관련 설명과 자료가 부실한 수준이다. 향후 행안부는 주민들이 지방교부세 등 지방재정에 대해 쉽게 이해 할 수 있도록 정보시스템 개선이 필요하다.

<2020년도 반영 지방교부세 감액재원 배분내역 및 감액사유>

(단위 : 백만원)

<출처 : 행안부 지방재정365>

강원도 39만5763원 vs 광주는 3만6297원
서울 중구 38만3868원 vs 서울 강서구 5만5486원

나라살림연구소 수석연구위원 우지영, 선임연구원 김미영

나라살림연구소가 학생 1인당 교육경비보조금을 분석한 결과 강원도 학생 1인당 교육경비보조금은 39만 5763원인데 반해 광주의 경우 3만6297원인 것으로 나타나 지역별로 10배 가까운 큰 차이를 보이는 것으로 나타났다.

나라살림연구소는 지난 「지방자치단체교육경비보조금 분석」(나라살림리포트 22호), 「지방자치단체 교육분야 비법정전출금 비교분석」(나라살림리포트 25호)을 통해 지역별 교육경비보조금 현황을 분석한 바 있다. 이번에는 당시 분석 자료를 토대로 학생 1인당 교육경비보조금이 얼마나 되는지, 서울 자치구별로 얼마나 차이가 있는지 살펴보았다.

교육경비보조금은 광역 및 기초자치단체가 지역내 초중고 학교로 직접 지원하는 경비로 교육시설개선, 교육과정운영, 교육정보화, 지역주민 교과과정, 지역체육문화공간시설, 공공도서관운영지원 등에 사용되고 있다. 지방자치단체가 교육격차 해소, 교육환경개선을 위해 교육청 예산과 별개로 지출하고 있는 경비인 셈이다.

자치단체 규모가 작은 세종시를 제외한 16개 지역별 교육경비보조금을 살펴보면 경기도가 4144억원으로 가장 많으며, 서울이 1974억원, 강원도가 666억원 순으로 많은 것으로 나타났다. 반면에 광주가 73억원으로 가장 적었으며, 대전이 117억원, 울산이 119억원순으로 교육경비보조금이 적은 것으로 나타났다.

<표3 > 지역별 교육경비보조금 세출현황

(단위 : 백만원)

학생 수를 통해 초중고 학생1인당 교육경비보조금을 살펴보면 1인당 교육경비보조금은 17만9849원이었다. 지역별로 살펴보면 강원도가 39만5763원으로 가장 많았으며, 전남지역은 29만8008원, 경기도는 25만518원 순으로 많았다. 반면 광주는 3만6297원으로 가장 적었으며 대전 6만2399원, 부산은 6만2453원 순으로 나타났다. 가장 많은 강원지역과 가장 적은 광주지역은 10배 가까운 차이를 보인 셈이다.

<표2 > 학생1인당 지역별 교육경비보조금 현황

(단위 : 원)

서울 지역 내에서도 큰 격차, 중구 38만 3868원 vs 강서구 5만5486원

교육경비보조금은 광역단체는 물론 기초단체별로 지출이 되고 있다. 이에 서울시 자치구별로 교육경비보조금의 현황을 살펴보면 서울지역 내에서도 자치구별로 격차가 큰 것으로 나타났다. 서울의 경우 학생 1인당 평균 17만3522원의 교육경비보조금이 지출되고 있는데 서울 중구의 경우 학생 1인당 교육경비보조금이 38만3868원으로 가장 많았으며 이에 반해 강서구의 경우 5만5486원으로 중구가 강서구보다 학생 1인당 6.9배 많은 교육경비보조금을 지출하고 있는 것으로 나타났다.  서울 중구의 경우 예산 대비 1.05%를 교육경비보조금으로 지출하고 있으며  강서구의 경우 0.29%에 불과해 예산 대비 교육경비보조금의 지출을 적게 하고 있는 것으로 나타났다.

<표3> 서울시 자치구별 학생1인당 교육경비보조금 현황

(단위 : 원)

지역별 격차가 크게 나타나고 있음에도 서울시교육청의 경우 자치구의 교육경비보조금에 대한 정보를 정확하게 파악하지 못하고 있다. 기초단체의 교육경비보조금 규모를 제대로 파악하고 있어야만 이를 토대로 교육 예산을 적절하게 편성하고 집행할 수 있다. 이를 파악하지 못하면 교육의 지역적 격차를 더 크게 가져올 수 있으며 예산의 유사‧중복성, 선심성‧낭비성을 초래할 가능성이 있다. 교육청에서 교육경비보조금을 파악할 수 있는 제도 개선이 필요하다.

나라살림연구소는 서울시 자치구별 교육경비보조금 현황을 시작으로 향후 전국 기초자치단체별 학생 1인당 교육경비보조금 현황을 파악하여 발표할 예정이다..

지방세 84.3조, 세외수입 28.5조원...세외수입 매년 감소 추세

경상적세외수입 확충 노력 미흡으로 경남도 108억, 김해시 13억 보통교부세 감액

2018년 회계연도 결산을 기준으로 할 때, 지방자치단체의 자체수입은 지방세 84.3조원과 지방세외수입 28.5조원을 합한 약 112.8조원이다. 이 중 지방세외수입은 25.0%를 차지한다. 지방세외수입은 지방세와 비교할 때 상대적으로 저조한 징수율을 나타내며 징수금액이 감소하고 있어 자치단체의 세입확충 노력이 필요하다.

2018년 지방세 징수율은 94.9%를 보인 데 반해 지방세외수입 징수율은 78.3%로 나타나고 있다. 지방세 징수 금액은 2016년 75조 5,317억원, 2017년 80조 4,091억원, 2018년 84조 3,183억원으로 증가하는 반면 지방세외수입 징수 금액은 2016년 28조 6,896억원에서 2017년 28조 5,112억원, 2018년 28조 4,580억원으로 감소하는 추세를 보인다.

지방자치단체 지방세외수입 연도별 징수 실적 (단위: 억원)

(출처:행안부 지방재정365/지방세외수입 통계연감)

세외수입은 일반적으로 지방재정수입 중 지방세 이외의 자체수입을 말하는 것으로, 크게 경상적세외수입과 임시적세외수입으로 구분되며, 지방자치단체에서 지방경영합리화, 각종 공기업의 확대, 경영수입 개발 확충 등으로 지방재정상 자체수입의 중요한 위치를 차지한다. 경상적세외수입은 재산임대수입, 사용료수입, 수수료수입, 사업수입, 징수교부금수입, 이자수입 등이며, 임시적세외수입은 재산매각수입, 부담금, 과징금 및 과태료등, 기타수입(불용품 및 매각대, 체납처분수입, 보상금수납금, 시·도비 반환금수입, 기부금, 그 외 수입 등이다.

2018년 결산기준 지방자치단체 경상적세외수입은 8조 6,702억원(일반회계 64,056억원+기타특별회계 22,646억원), 임시적세외수입은 9조 5,111억원(일반회계 65,431억원+기타특별회계 29,680억원)이다. 경상적세외수입에서는 수수료수입이 1조 5,912억원으로 가장 크며, 임시적세외수입에서는 기타수입이 3조 7,066억원으로 가장 크다.

2018년 결산기준 지방자치단체 세외수입 관별 징수 현황 (단위: 백만원)

(출처:행안부 지방재정365/지방세외수입 통계연감/ 공기업특별회계 10,276,632백만원 제외)

지방세외수입 중 경상적세외수입은 매회계년도 계속적으로 반복되고 조달되는 예측 가능한 수입으로 세외수입 중 수입원이 많고 지방자주재원 확충에 가장 기여를 많이 하는 수입이다. 이에 정부는 지자체의 건전재정운영을 위하여 경상적세외수입 확충 자체노력의 정도를 보통교부세 기준재정수입액(세입확충)에 반영하고 있다. 즉 경상적세외수입 확충 노력 여하에 따라 인센티브와 패널티를 보통교부세에 반영하는 것이다.

지난 2월 27일 행안부가 발표한 2020년 보통교부세 산정내역을 보면 경상적세외수입 확충에서 광역단체 중 인센티브가 가장 많은 곳은 서울시이며 1,330억원이 반영되었고, 반면 패널티가 가장 많은 곳은 경남도로 108억이 반영되었다. 기초단체 중 시단위에서 인센티브가 가장 많은 곳은 안산시이며 234억원이 반영되었고, 반면 패널티가 가장 많은 곳은 김해시로 13억원이 반영되었다.

경기도 기초단체 중 시단위에서 인센티브가 가장 많은 곳은 안산시이며 234억원이 반영되었고, 반면 패널티가 가장 많은 곳은 군포시로 13억이 반영되었다. 강원도에서 인센티브가 가장 많은 곳은 강릉시이며 39억원이 반영되었고, 반면 패널티가 가장 많은 곳은 태백시로 12억원이 반영되었다.

충북에서 인센티브가 가장 많은 곳은 청주시이며 48억원이 반영되었고, 패널티를 받은 곳은 없다. 충남에서 인센티브가 가장 많은 곳은 천안시이며 44억원이 반영되었고, 반면 패널티가 가장 많은 곳은 당진시로 5억원이 반영되었다.

전북에서 인센티브가 가장 많은 곳은 전주시이며 27억원이 반영되었고, 패널티를 받은 곳은 없다. 전남에서 인센티브가 가장 많은 곳은 광양시이며 31억원이 반영되었고, 패널티를 받은 곳은 없다.

경북에서 인센티브가 가장 많은 곳은 포항이며 81억원이 반영되었고, 반면 패널티가 가장 많은 곳은 문경으로 4억원이 반영되었다. 경남에서 인센티브가 가장 많은 곳은 사천시이며 154억원이 반영되었고, 반면 패널티가 가장 많은 곳은 김해시로 13억원이 반영되었다.

지방자치제도가 실질적으로 기능하기 위하여는 지방의 재정력 확보가 매우 중요한 전제조건이다. 지방세 수입은 법률의 엄격한 제한을 받을 수밖에 없다. 반면 지방세외수입은 지방자치단체가 그 권한 범위 내에서 노력 여하에 따라 재원을 확보할 수 있기에 지방세외수입원을 발굴하여 자체수입을 확충해야 할 것이다.

2020년 보통교부세 기준재정수입액 자체노력 반영사항

우지영 (나라살림연구소 수석연구위원 / 010-8911-1610)

※ 참고자료

* 나라살림연구소는 코로나19가 초래한 새로운 세계의 재정 정책에 대한 사회적 논의가 필요하다고 생각합니다. 

* 이에 나라살림연구소는 2020년 7월 10일 IMF에 소개한 비터 가스파 IMF 재정부문 국장, 기타 고피나트 IMF 경제고문·연구부장의 글을 번역하여 소개합니다. (원문보기)

현재 진행 중인 COVID-19전염병은 이미 전 세계적으로 거의 11조 달러에 가까운 전례 없는 재정 정책 대응을 촉발시켰다. 그러나 확진자와 사망자 수가 여전히 빠르게 증가함에 따라 정책 입안자들은 국민 건강의 최우선 순위를 유지하는 동시에 지지적이고 유연한 재정 정책을 유지하고 구조적 경제 변화(transformational economic change)에 대비해야 할 것이다.

"정책 결정자들은 미래의 충격에 대비하기 위해 이번 위기로 드러난 구조적 취약성 뿐 아니라 증가하는 빈곤과 불평등에 대처해야 한다."

세계 생산성의 급격한 감소에 직면하여 보건 능력을 높이고, 잃어버린 가계 소득을 대체하고, 대규모 파산을 막기 위해 대대적인 재정적 대응이 필요해졌다. 이러한 정책적 대응은 세계 공공 부채가 세계 2차 대전 이후 최고치를 넘어 세계 GDP의 100%이상으로 역사상 가장 높은 수준에 도달하는데 기여했다.

급증하는 공공부채 

세계 공공 부채는 2020년 세계 GDP의 101.5%에 도달한 것으로 보인다.

50개국 이상의 표본을 바탕으로 하는 COVID-19전염병에 대응하는 국가 재정 조치의 재정 모니터 데이터베이스에 따르면, 지금까지 세계의 재정지원 총량은 세금 납부 연기나 현금 지원과 같은 수입과 지출에 직접적인 영향을 미치는 조치와 공공 부문 대출, 증시 안정화 및 정부 보증 등 간접적 조치 양쪽에 거의 균등하게 지원되었다. 

대규모 재정정책 

선진국과 일부 신흥국들은 상당한 수준의 직간접적 재정적 조치를 취했다.

(단위 GDP 대비 비중) 

대규모 락다운에서 점진적인 재개방으로 가기 위한 재정 정책

우리가 위기에서 벗어나지 않았기 때문에 재정 조치의 필요성은 여기서 끝나지 않는다. 많은 나라들이 잠정적으로 대규모 락다운(이동 제한)을 해제함에도 불구하고, 보건 위기에 대한 해결책이 없기 때문에 회복에 대한 엄청난 불확실성이 남아 있다.

가장 중요한 것은 여전히 공중 보건이다. 보건 위험을 줄이는 정책은 실질적으로 자신감과 신뢰 회복에 기여하며, 이에 따라 경제 활동과 고용을 촉진하고 공공 재정에 대한 부담을 줄인다. 그리고 앞으로 나아가서, 초기의 표적 봉쇄 조치는 일반적 봉쇄 조치에 비하여 경제적, 재정적 비용이 훨씬 제한적일 것이다. 정확하고 시기 적절하며 포괄적인 보건 및 사회 경제적 결과에 대한 데이터는 감염을 모니터링하고 신속하게 대응하며 미래에 감염 문제를 처리할 수 있다는 확신을 사람들에게 제공하는 데 필수적이다.

둘째, 재정 정책은 안전하고 내구성 있는 위기 탈출구가 확보될 때까지 지지적이고 유연하게 유지되어야 할 것이다. 공공 부채의 궤적이 불리한 시나리오에서 더 표류할 수도 있지만, 조기 재정 긴축은 경기 회복에 더 큰 장애와 미래의 더 큰 재정 비용을 초래할 위험이 있다. 정책 결정자들은 되풀이되는 재발로 인한 보건, 경제, 재정적 위험을 관리하기 위해 유연하게 확장될 수 있는 대비책을 준비해야 한다. 특정한 지원의 지연을 방지하기 위해 새로운 세대의 자동 안정화 장치가 필요할 수 있다.

셋째, 위기는 변화할 것이다. 위기로 인해 사라진 많은 일자리들이 돌아오지 않을 것이다. 항공 여행과 같이 영구적으로 축소될 수 있는 부문에서 디지털 서비스와 같이 확장될 부문으로 자원의 이전을 촉진할 필요가 있을 것이다. 일자리를 유지하기 위한 지원에서 그들이 여러 분야를 옮겨 다시 자리를 잡는 것을 돕는 지원으로 옮겨 가야 한다. 부실하지만 지불 능력이 있는 회사와 부실한 회사를 구분해야 한다. 정부는 전환 사채를 사용하거나 전략적이고 시스템적인 기업에 자본을 투입하는 등의 추가 조치를 취할 수 있다. 또한 많은 국가들은 부채 과다를 해결하고 장기적인 경제적 고통을 예방하기 위해 법적 메커니즘을 개선하기 위해 신속하고 단호한 조치를 취해야 할 것이다.

지속 가능한 부채 규모 유지하기

지속적인 재정 지원의 필요성은 분명하지만, 이것은 국가들이 부채 없이 어떻게 재정 지원을 할 수 있는지에 대한 의문을 불러일으킨다. 2020년 1월의 세계 경제 전망과 비교할 때, 재정 적자는 선진국에서 5배 이상 증가하고 신흥 시장 경제에서 2배 이상 증가할 것으로 예상되며, 이는 전례 없는 공공 부채 증가(GDP의 26%p, 7%p)로 이어질 것이다. 

2020년 일반정부 총부채와 재정수지는 전례가 없는 수준이다. 

많은 정부들은 역사적으로 최저 수준인 차입 비용으로부터 이익을 얻고 위기로 인한 예비적 저축 증가와 투자 수요 감소 상태에 장기간 머물러 있을 것으로 예상된다. 게다가 당분간 세계 경제가 잠재력보다 낮게 기능할 것으로 예상됨에 따라 인플레이션 압력은 완화될 것이고, 그에 따라 중앙은행들이 금리를 인상할 필요성 또한 줄어들 것이다. 공공 부채는 저금리와 기준 경제 활동의 강력한 회복에 힘입어 2021년에(미국과 중국 제외) 안정될 것으로 예상된다.

2021년 부채 안정화 

그래도 조심하는 것이 좋다. 국가 간 부채 수준과 자금 조달 능력 차이가 크고, 높은 예측 불확실성이 존재한다. 특히 지난 3월 신흥국과 프런티어마켓의 경우와 같이, 차입 비용이 급속히 증가할 수 있다. 이미 부채가 높고 성장률이 낮은 채로 이 위기에 진입한 나라들에게 지속 가능한 재정 수지 균형을 회복하는 길을 보장하는 것 또한 핵심이다. 

정부는 조세 회피의 최소화, 필요 시 세금 우대 정책, 탄소 가격 책정 및 지출 효율성 향상(화석 연료 보조금 폐지와 같은)등을 포함한 수익 동원 촉진에 따른 신뢰할 수 있는 중기 재정 계획을 추진해야 할 것이다. 전환 과정에서 어떤 계획이든 투명한 의사 소통이 국가 채무 시장의 잠재적 변동성을 억제하는 데 도움이 될 것이다. 더욱이 국제 기구는 자기 충족적인 시장 불안으로 국제 유동성에 대한 접근이 방해 받지 않도록 해야 한다.

국제 사회는 또한 보건의료 시스템을 유지하고 생명을 유지할 자원이 부족한 취약한 저소득 개발 도상국(LIDCs)이 자금 자원 또는 필요 시 보조금을 지급 받을 수 있다는 것을 확실히 해야 한다. 72개국은 이미 국제 통화 기금 긴급 지원을 받았지만, 훨씬 더 많은 양자 간 그리고 다자 간 지원이 필요할 것이다. 그리고 더 가난한 국가들은 G20의 채무 유예 이니셔티브를 포함하여 계속해서 부채를 탕감해 줄 필요가 있을지도 모른다.

COVID-19 이후의 재정 정책

COVID-19에 대한 효과적인 백신과 치료법이 널리 보급되면, 우리는 COVID 이후의 세계로 진입해 진정으로 대규모 락다운으로부터 탈출할 것이다. 그것은 국제적 연대가 선진국과 개발 도상국의 모든 사람들이 같이 치료와 백신에 접근할 수 있도록 할 때에만 가능할 것이다. 이 단계에서 정부는 탄력적이고 지속 가능하며 포괄적인 성장을 지향하는 재정 정책으로 방향으로 바꿔야 한다.

정책 결정자들은 미래의 충격에 대비하기 위해 이번 위기로 드러난 구조적 취약성 뿐 아니라 증가하는 빈곤과 불평등에 대처해야 한다. 이것은 더 강력한 건강 시스템, 더 나은 자원을 제공 받은 사회 안전망, 디지털화 에 대한 투자를 포함한다. 당국은 녹색의, 일자리를 창출하고, 혁신성장을 촉진하는 기후 친화적 투자를 적극적으로 지원해야 한다.

재정 정책은 또한 보건과 교육에 대한 보편적 접근을 위한 지출과 진보적인 세제를 통해 불평등을 해결해야 한다. COVID-19이후의 세계가 어떨지에 대해서는 자신 있게 예측할 수 없다. 그러나 확실히, 변화는 심오할 것이다. 어떤 미래든, 그것은 구조적 변화를 가능케 하고 불평등을 해소하며 더 환경 친화적인 미래로의 전환을 지원하는 유연한 재정 정책을 요구할 것이다.

코로나19는 이미 새로운 세계를 초래했고, 새로운 세계에는 새로운 재정 정책이 필요할 것이다. 이에 대하여 사회적 논의가 필요한 시점이다. 한 국가의 재정에 있어 적정 부채 비율이 얼마인지 말할 수 있는 합의된 숫자는 없다. 나라살림브리핑 제68호에서 지적한 바와 같이, 우리나라 2021년 예산안의 GDP 대비 국채 이자는 10년 전보다 낮은 수준이다. 그리고 IMF에 따르면, 세계 금융 위기 이후 낮은 금리는 분명히 국가들의 대출 능력을 증가시켰다. 세계적 호황, 새로운 자원의 발굴, 교역 조건의 획기적 개선과 같은 예측 불가능하고 국가가 통제할 수 없는 외부 자극이 없고서야 국내 성장 촉진은 쉽지 않은 일이다. 하물며 작금과 같은 코로나19 팬데믹 상황에서는 더더욱, 공공 투자 자금 조달 등을 위해 새로운 부채가 필요할 수 있다. 그렇다면 한 국가는 얼마큼의 부채를 운용할 수 있을까? 

한국 재정에서 전가의 보도와 같이 여겨져온 재정건전성을 넘어 부채의 지속가능성을 논할 필요가 있다. IMF에서 발행하는 계간지 F&D(Finance and Developmet) 가을호에는 ‘부채의 지속가능성이란?’ 이라는 제목의 경제 이슈 해설이 실렸다. 번역하여 소개한다. 

>>문서 보기

WHAT IS DEBT SUSTAINABILITY?

DALIA HAKURA 

(제목을 클릭하면 원문으로 연결됩니다)

국가가 감당할 수 있는 빚은 어느 정도인가

Many factors go into assessing how much debt an economy can safely carry

한 국가가 얼마큼의 빚을 안전하게 감당할 수 있는지를 알아보려면 많은 요소를 고려해야 한다. 

차입을 통해 국가들은 중요한 개발 프로그램과 프로젝트에 자금을 조달할 수 있지만, 부채 상환의 부담은 국가 재정을 압도할 수 있고 최악의 경우에는 채무 불이행으로 이어질 수 있다. 최근의 저소득 국가와 신흥 시장의 부채 증가는 국가가 이러한 수준의 부채를 감당할 수 있는  능력이 있는가에 대한 우려를 불러 일으켰다. 이 위기가 보건과 경제에 미치는 영향을 완화 방안을 강구하는 과정에서 COVID-19는 재정 지출 필요성이 증가시키고 있다. 결과적으로 공공 부채의 증가는 중요한 개발 목표를 달성하는 것과 부채 취약성을 감내하는 것 사이의 긴장을 고조시킬 것이다. 

부채가 지속 가능할 때 When debt is sustainable

채무상품은 미래의 기일에 채무자가 채권자에게 이자, 원금, 또는 둘 다를 지불해야 하는 재정 청구권이다. 각국은 사채권자, 은행, 다른 국가와 그들의 공식 대출 기관 및 세계 은행과 같은 다자 간 대출 기관을 포함한 광범위한 채권자에게 빚을 진다. 

한 국가의 공공 부채는 정부가 예외적인 재정적 지원이나 채무 불이행 없이 현재와 미래의 모든 지급 의무를 이행할 수 있다면 지속 가능한 것으로 간주된다. 애널리스트들은 부채 안정 정책이 성장잠재력이나 개발 과정을 유지하면서도 실현 가능하고 일관성있는지를 본다. 국가들이 금융 시장에서 돈을 빌릴 때, 재융자와 관련된 위험도 중요하다. 

공공 부채의 정의는 그 목적에 따라 다양하다. 흔히 사용되는 공적 부채의 좁은 의미의 정의는 중앙 정부의 예산이다. 보다 넓은 의미의 정의는 일반 정부(중앙 정부·주정부·지방 정부의 예산, 예산 외 단위 및 사회 보장 기금)이다. 

가장 넓은 범위의 공공부문 부채의 정의는 일반 정부와 공공 비금융 기관과 중앙 은행을 포함한 공공 금융 기관을 결합한 것이다. 또한 공공 보증 채무(공공 부문이 보유하지 않지만 부담 의무가 있는 채무)와 외부 공공 부채(국내 비거주자가 보유한 채무)도 포함한다.

한 나라의 부채 지속 가능성을 제대로 평가하기 위해서는, 국가 재정에 위험 요소가 되는 모든 종류의 부채를 포괄하는 것이 중요하다. 좁은 의미의 공공 부채에만 집중하는 것은 예상치 못한 부채 증가로 이어질 수 있다. 예를 들어, 손실을 입은 국영 기업이 부채를 상환할 수 없다면, 그러한 부채는 결국 중앙 정부에 부담이 된다. 그러한 부채는 예상치 못한 국가의 부채 지속 가능성에 약화를 초래할 수 있어  공적으로 보증되기 때문이다. 

선진국과 신흥 시장에서 부채 지가능성 분석은 종종 일반 정부에 초점을 맞추고 있다. 그러나, 저소득 국가에서는 공공부채 및 공적 보증 부채의 완전 보상은 거의 일반적이지 않다. 

공공 부채 보유자들도 문제다. IMF와 세계 은행이 수행한 부채 지속가능성 평가는 국내외 공공 부문의 부채를 모두 포함한다. 그러나 부채 경감을 기조로 하는 국가신용평가기관들은 전형적으로 시장 기반의 외국 공공부문 부채에 집중한다. 

왜 빚이 좀 있는 것이 좋은가? Why some debt is good

위에서 언급한 바와 같이, 공공 부채는 개발 자금을 마련하는 한 방법이다. 국내 수익 증대, 지출 효율성 향상, 부패 감소, 비즈니스 환경 개선 등 금융을 동원할 수 있는 다른 방법들도 있다. 그러나 이것들은 현실화하는 데에 시간이 걸릴 수 있고 충분하지 않을 수도 있다.

국가들은 지속 가능한 부채를 유지하면서 그것이 성장과 안정을 위태롭게 하지 않도록 해야 한다. 국가가 재정적 의무를 이행할 수 없고 부채 구조 조정이 필요한 상황에서, 지속가능하지 않은 수준의 부채는 국가를 곤경에 빠뜨릴 수 있다. 채무 불이행은 차입 국가의 성장과 투자에 악영향을 미칠 뿐만 아니라 시장 접근성을 상실하게 해 더 높은 차입 비용을 겪게할 수 있다. 

국가가 새로운 채무를 질 것인가 여부를 결정하는 데 있어 세 가지 주요 고려 사항이 있다 : 

새로운 대출은 재정 지출 및 적자 계획과 일치해야 한다. 새로운 차입금은 공공 부채를 지속 가능한 길로 유지하기 위해 신중하게 설정되어야 한다.

국가들은 포괄적으로 접근하여 부채 계약에서 발생하는 수익과 부채 누적 비용을 비교해봐야 한다. 생산적 사회 지출 및 사회 기반 시설 지출에 자금을 대는 부채는 더 높은 소득으로 이어져 궁극적으로 부채 상환 비용을 상쇄하고 부채 지속가능성과 리스크의 균형을 맞추는 데 도움이 될 수 있다.

국가들은 포괄적인 중기 부채 관리 전략이라는 맥락에서 부채 보고 와 부채 통계를 개선하기 위해 노력해야 한다. 부채 통계는 공기업 부채를  포함하여 가능한 한 넓은 범위의 공공 부채와 공적 보증 부채를 포괄해야 한다. 이 데이터를 대출 기관과 공유하면 책임 있는 대출을 장려할 수 있다.

얼마큼이면 너무 많은가 How much is too much?

부담이 너무 커지기 전에 한 나라가 얼마나 많은 부채를 운용할 수 있는지는 여러 가지 요인들이 결정한다. 한 나라의 부채 운용 능력을 가늠하는 데에는 몇 가지 요인이 있는데, 그 중에는 기관의 질, 부채 관리 능력, 정책 및 거시 경제적 기반 등이 있다. 한 나라의 부채 운용 능력은 시간이 지나면서 변할 수 있다. 그것은 또한 세계 경제 환경의 영향을 받기 때문이다.

저소득 국가와 자본 시장에 접근할 수 있는 국가의 부채 지속가능성을 평가하기 위해 IMF가 사용하는 프레임웍(framworks)은 개별 국가의 부채 운용 능력을 고려한다. 이 평가는 유사한 경제적 특성을 가진 국가들의 그룹들의 이전의 부채 위기 에피소드들에 비추어 점수를 매긴다. 이 프레임 측정은 그 기준치를 초과(또는 초과할 것으로 예상)할지도 모르는 높은 위험 신호를 보여주는 주요 공공 부채지표의 지속가능성 분석 기준치가 된다. 또한 이 프레임 측정은 역사적 선례에 기초할 수 있고, 미래 부채 위기의 가능성에 대한 정보를 전달할 수 있다. 

이러한 프레임웍은 부채 및 채무이행 지표 전망의 불확실성 정도를 고려한다. 이것은 팬 차트와 스트레스 테스트를 통해 이루어진다. 이러한 평가는 부채, 이자 , 주요 거시 경제 변수 전망에 기초하기 때문에, 두 가지 프레임웍은 모두 이러한 예측의 현실성을 측정하는 도구에 의존한다. 국제통화기금의 부채 지속 가능성에 대한 접근은 또한 정보에 입각한 판단의 여지를 남긴다.

팬데믹 속에서 한가지 의문점은 증가한 부채 수준을 감당할 수 있을 정도로 부채 운용 능력이 충분히 향상되었는지 여부이다. 무엇보다도, 세계 금융 위기 이후, 낮은 금리는 분명히 국가들의 대출 능력을 증가시켰다.

그러나 이것이 반드시 더 많은 채무 이행 능력으로 해석되는 것은 아니다. 금리가 낮고 자금 조달 능력이 충분할지라도, 국가의 부채 운용 능력에는 한계가 있으며, 증가하는 채무 이행 부담은 신중하게 관리될 필요가 있다는 것을 경험을 통해 알 수 있다.

또 다른 핵심 요인은 성장이다. 다른 모든 것들과 마찬가지로, 높은 성장은 부채 동력을 향상시킨다. 사실, 구조 조정 없이 상당한 부채 감소를 보인 대부분의 역사적 사례들은 급격한 성장과 관련이 있다. 그러나 이러한 많은 경우에 성장은 세계적인 호황, 천연 자원 생산의 시작과  수출, 또는 상대적으로 높은 가격에 수출하고 낮은 수입을 지불하는 등의 교역 조건 개선과 같은 해당 국가의 통제 밖의 요인들에 의해 주도되었다. 

그러한 외부적 자극이 없다면, 지속적인 기간 동안 국내의 성장을 촉진하는 것은 어려울 수 있고, 공공 투자 자금 조달 등을 위해 새로운 부채가 필요할 수 있다. 현재의 불확실한 성장 전망으로 인해 부채 관리는 신중하게 이루어져야 하며, 부채 관리와 부채 데이터의 강화가 최우선 과제가 되어야 한다.

참고문헌 

DALIA HAKURA, WHAT IS DEBT SUSTAINABILITY?, F&D(Finance and Developmet), FALL 2020 ISSUE | RESILIENCE: HEALING THE FRACTURES, 2020.9.