서호성의 지방의정 실전가이드 ⑤ 

전문위원이라도 민간전문가 뽑아야!

대통령령 “별정직공무원 임명 가능”

지방자치법 “사무기구와 정수는 조례로 정한다”

<사무기구설치 및 직원정수조례> 개정으로 가능

나라살림연구소 책임연구위원 서호성

#전문 1.

영화 ‘극한직업’ 말고 ‘극한직업’이란 텔레비전 프로그램이 있다. 노동은 신성한 거라고 배웠건만, 지하 막장에서 석탄 캐고, 파도치는 배 위에서 새우 잡는 모습을 보면, 참 짠하다. 그런데 공무원 중에서도 극한직업이 있다. 소방관이나 경찰 등도 물론 힘들지만, 필자가 생각하는 가장 극한직업은 지방의회 사무국(처) 공무원이다. 이들은 규정과 소신대로 열심히 일할 수도, 안 할 수도 없는, 극한 감정 노동자다. 인사권이 단체장에게 있는 잘못된 현행 지방자치법이 지방의회 소속 공무원들의 영혼을 갉아먹고 있다.

#전문 2.

지방의회 사무국(처) 인사권이 집행부 지방자치단체장에 있어, 지방의원들의 의정활동이 막대한 지장을 받고 있다. 인재가 의회 사무국에 오기 힘들뿐더러, 집행부 눈치 보는 사무직원들에게 소신 있는 의정활동 보좌를 기대하기도 어렵다. 현 지방자치법 제91조(사무직원의 정원과 임명) ②항 “사무직원은 지방의회의 의장의 추천에 따라 그 지방자치단체의 장이 임명한다”고 돼 있기 때문이다.

전문 1과 2 가운데 어느 게 더 이해되시는지? 원래 전문 2로 시작하려다가, 사무직원들의 고뇌에 찬 공허한 눈빛이 자꾸 어른거려 전문 1로 바꿨다가, 그냥 두 개를 같이 실어 보기로 했다.

각설하고, 거창한 지방의회 사무국(처) 인사권 독립은 국회의원님들이 해주시든 말든 기다려 보기로 하고, 전문위원이나마 민간전문가로 임용하는 방법에 대해 알아보자.

우리나라 지방자치제는 ‘기관대립형’으로, 지방의회와 지방자치단체가 서로 대등하고, 지방의회가 지방정부(집행부)를 견제, 감시하게 돼 있다.

그런데 지방자치법 91조 2항에 “지방의회 사무직원은 그 지방자치단체장이 임명한다”고 돼 있고, 92조 1항에 “사무국장은 의장의 명을 받아 의회의 사무를 처리 한다”고 돼 있다.

“말이야, 막걸리야?”는 이럴 때 쓰라고 생긴 말이다.

지방의회 사무국(처) 인사권 독립 요구는 어제오늘의 문제가 아니다. 최근 기초의회 사무국(과) 인사권은 기존대로 두고, 광역지방의회 사무처 인사권만 의장에게 주도록 지방자치법을 개정한다는 얘기가 심심찮게 들리는데, 이 또한 “말이야, 막걸리야?”

하지만 이런 지방자치법 아래에서도 지방의회 전문위원을 별정직이나 임기제 외부 민간인으로 채용하는 지방의회가 많다. 물론 관료사회의 저항을 이기려면 정당을 초월한 의원들의 연대와 굳센 투쟁, 그리고 약간의 정치적 조건들이 필요하다. 복잡하다고? 확실한 건, 불가능하지 않고 가능하다는 것. 법령에 할 수 있게 돼 있다는 것.

구글에서 검색해보면 수많은 지방의회 별정직, 임기제 전문위원 모집공고문이 검색된다. “의회 지방별정직”이나 “의회 임기제”를 검색창에 입력해보라.

지방의회가 이렇게 전문위원을 별정직 혹은 임기제로 외부 전문 인력을 채용할 수 있는 근거는 대통령령인 ‘지방자치단체의 행정기구와 정원 기준 등에 관한 규정’ 제15조 2항의 <별표5> “전문위원은 일반직의 직급에 해당하는 상당 계급의 별정직 지방공무원으로 임명할 수 있다.”고 돼 있기 때문이다.

■ 지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정(대통령령) [별표 5] <개정 2019. 4. 30.> 위원회에 두는 전문위원의 직급 및 정수기준(제15조제2항 관련) 1. 시·도 비고 1. 위 표 중 총 정수는 해당 지방의회의 위원회에 두는 전문위원의 수를 합산한 것을 말한다. 2. 전문위원은 일반직의 직급에 해당하는 상당계급의 별정직지방공무원으로 임명할 수 있다. 3. 전문위원의 직급별 정원은 총 정수의 범위에서 직급간 상호 조정이 가능하나, 4급의 정원은 위 표의 정수를 초과할 수 없다. 4. 삭제 <2016. 12. 30.>   2. 시·군·자치구 비고 1. 위 표 중 총 정수는 해당 지방의회의 위원회에 두는 전문위원의 수를 합산한 것을 말한다. 2. 전문위원은 일반직의 직급에 해당하는 상당계급의 별정직지방공무원으로 임명할 수 있다. 3. 전문위원의 직급별 정원은 총 정수의 범위에서 직급간 상호 조정이 가능하나, 5급의 정원은 위 표의 정수를 초과할 수 없다.

그런데 아직도 대부분 지방의회가 전문위원을 민간전문가로 뽑지 못하고 있다. 이는 지방자치법 제90조의 위임에 따라 제정된 <000의회 사무기구(국) 설치 및 직원 정수 조례>를 제대로 만들지 못했기 때문이다.

지방자치법에 따르면 조례에 정하는 바에 따라 지방의회에 사무처, 사무국, 사무과를 두고, 사무직원의 정수도 정하게 돼 있다. 여기서 말하는 조례는 지방의회 소관조례인 <000의회 사무기구(국) 설치 및 직원 정수 조례>다. 그러나 실상은 어떠한가? <000의회 사무기구(국) 설치 및 직원 정수 조례>에 전문위원 임용이나 정수에 관한 지방의회 권한을 지방자치단체장에게 송두리째 넘겨주고 있다.

대통령령인 <지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정> 제15조 2항의 <별표5> “전문위원은 일반직의 직급에 해당하는 상당 계급의 별정직 지방공무원으로 임명할 수 있다.”고 돼 있으니, 조례에 이 내용을 담아야 하는데 그렇게 하지 못하고 있다.

또 지방의회를 보좌하는 사무직원의 정수를 지방의회가 정하지 않고 집행부 행정기구 및 정원조례에 헌납했다.

이렇게 어처구니없는 조례가 제정된 것은 <지방자치법> 제91조(사무직원의 정원과 임명) ②항 “사무직원은 지방의회의 의장의 추천에 따라 그 지방자치단체의 장이 임명한다.”와 대통령령인 <지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정> 제15조 ④항 “시ㆍ도와 시ㆍ군ㆍ구의 의회사무기구에 두는 담당관과 전문위원의 사무분장 등에 관한 사항은 해당 지방자치단체의 규칙으로 정한다. 이 경우 미리 지방의회 의장의 의견을 들어야 한다.”를 교묘하게 섞어 기만당했기 때문이다.

참으로 힘들게 그나마 비교적 정상적인 조례 하나 찾았다. <서울특별시 마포구의회 사무기구 설치 및 직원정수 조례>다. 마포구의회 조례에는 시행령에서 열어둔 대로 전문위원 4명 중 5급상당 별정직 1명, 6급 임기제 1명을 명시해 놓았다. 그러나 사무직원 정수는 역시 행정부에 결정권을 넘기고 있다.

<지방자치법>에서 지방의회 소관 조례인 <000의회 사무기구(국) 설치 및 직원 정수 조례>로 정하라고 위임한 사항을 굳이 집행부 소관인 조례나 규칙으로 넘겨, 사무국 내 최고 고급인력인 전문위원 자리가 퇴직을 앞둔 5급 공무원들이 잠시 쉬었다 가시는 곳이 되고 있다.(아주 극히 일부, 눈치 보지 않고 열심히 하시는 일반직 전문위원들께는 죄송합니다)

이렇게 중심 조례가 부실하게 제정되면서, 지방의회 전문위원 및 사무직원 정수 문제는 행정기관의 조례와 규칙 안 별표 안에서 교묘히 숨겨지고 왜곡돼 지방의원들의 관심 속에서 멀어져 있다.

그나마 서울 서대문구처럼 대통령령 취지를 살려 <서대문구 지방공무원 정원 조례>에 별정직을 명시해 놓은 곳도 있지만 그렇지 않은 곳이 훨씬 많다.

각 지방의회는 우선 자기 지역의 <000의회 사무기구(국) 설치 및 직원 정수 조례>가 어떻게 돼 있는지, 또 집행부의 행정기구 및 정원조례 등에 지방의회 사무직원 정수가 몇 명이고 전문위원을 어떻게 규정해 놓았는지 살펴본 후 중장기적으로는 조례 개정을, 단기적으로는 현 규정안에서 외부전문가 전문위원을 임용하기 위해 어떻게 싸워야 할지 작전을 잘 짜야 한다. 대통령령이 별정직을 둘 수 있게 열어둔 입법 취지에 대한 확신과 의원들 간의 정당을 초월한 단결은 필수다.

추신1.

그나마 별정직 전문위원 임용 근거를 마련한 <서울특별시 마포구의회 사무기구 설치 및 직원정수 조례>를 찾은 감격도 잠시, 2017년 개정을 통해 그전까지 2명이던 5급 별정직 전문위원이 1명으로 줄어든 것을 발견하곤 좌절했다. 그나마 6급 임기제 전문위원이 1명 늘었으니 아주 물러선 것은 아니라고 자위해야 할까?

그런데 “전문위원 직종을 조정하여 전문성 제고 및 의회의 감시 감독 기능을 강화하고 집행부와의 소통을 확대하여 주민들의 다양한 요구에 효과적으로 대응하고자 함”이라고 돼 있는 마포구의 개정 이유가 아주 그럴싸하다. 다른 지방의회도 조례를 정상화하면서 똑같이 써먹었으면 좋겠다.

추신 2.

악마는 디테일에 있다고 하고, 죽 쒀서 개 준다는 얘기도 있다. 기껏 힘들게 민간 전문가 별정직, 임기제 전문위원 만들어 놓고 공무원들이 차지하거나, 단체장 혹은 국회의원 줄 타고 들어오는 실력 없는 전문위원이 자리를 차지하는 경우가 결코 적지 않다. 그렇게 되면 그 지방의회는 망한 거다.

롯데그룹계열사들 상대 400억 원 대 취득세 소송

KT금호렌탈 인수관련 차량 7만6천대 취득세 부과

조세심판원은 ‘정당’, 행정소송 1심 ‘부당’, 엇갈려

지방세기본법, 재벌기업계열사 특수관계인 不명시

이것은 절세인가, 조세회피인가, 탈세인가? 롯데그룹 계열사들이 KT금호렌탈(현 롯데렌탈)을 인수, 차량 7만6천 여 대를 사실상 취득했으나 취득세를 한 푼도 내지 않았다. 인천 계양구청은 이를 “과점주주의 부동산등 취득”이라 하여 400억 원 대의 취득세를 부과, 징수했다. 조세심판원도 계양구청의 손을 들어줬다. 하지만 행정소송 1심에선 패소했다. 국세기본법에는 재벌기업계열사가 ‘특수관계인’임이 명시됐지만, 지방세기본법에는 그렇지 않아서다. 2심, 3심 결과가 주목된다.

나라살림연구소 책임연구위원 서호성

누구나 차량 등록 하면서 취득세를 낸다. 일반적인 취득세율은 비영업용 승용차 차량가액의 7%, 경차와 영업용 차량은 차량가액의 4%, 이륜차는 차량가액의 2%다. 중고차 취득세는 감가상각을 따져서 계산한다.

그런데 롯데그룹계열사들이 지난 2015년에 KT금호렌탈(현 롯데렌탈)을 기업인수하여 그 회사 자산 7만6천 여 대의 차량을 사실상 취득했으나 한 푼의 취득세도 내지 않았다.

어떻게 이런 일이? 지방세법 제7조 5항에는 “법인의 주식 또는 지분을 취득한 과점주주는 해당 법인의 부동산등을 취득한 것으로 본다”고 돼 있다.

이를 달리 말하면 “과점주주가 아닌 50% 이하 비과점주주는 부동산등을 취득한 것으로 보지 않는다?” 그럼 차량 7만6천대는 누구 것?

어쨌든 롯데그룹은 무려 7만6천 여 대의 차량 취득세 약 400여억 원을 신고하지 않았고 납부하지 않았다.

인천시 계양구청은 이에 대해 의문을 가졌다. 차량을 직접 취득하면 4%에서 7% 세율의 취득세를 납부하지만, 대상회사의 주식을 취득하는 방식으로 ‘간주 취득’하는 경우는 과점주주에 한하여 2%의 세율의 취득세를 납부해야한다.

그런데 롯데그룹은 그 계열회사들로 하여금 그 대상회사(KT금호렌탈)의 주식을 취득하는 방식으로 2조원이 넘는 유형자산(대부분 차량)을 보유한 대상회사를 기업인수 하여 경영을 지배하고 있음에도 취득세를 한 푼도 신고, 납부하지 않았다. 어떻게 이런 일이 가능하지?

(간주 취득 취득세율 2%의 근거가 되는 것으로 보이는 지방세법 제12조1항2호라목 “가목부터 다목까지의 차량 외의 차량 : 1천분의 20”도 납득이 안 된다)

롯데그룹계열사들의 400억 원 대 취득세 미납 ‘마술’은 신용파생상품의 일종으로 총수익스와프라고도 부르는 TRS(Total Return Swap)로 가능했다.

TRS는 기업이나 자산운용사가 ‘총수익매수자’가 되고 증권사가 ‘총수익매도자’가 된다. 기업이나 자산운용사의 의사에 따라 증권사가 기초자산(주식, 채권, 전환사채 등)을 매입하고, 기업이나 자산운용사는 약정된 이자(수수료)를 증권사에 준다. 증권사는 이익 보상이 없지만 손실 위험도 없이 수수료를 받아 수익을 내고, 기업이나 자산운용사로서는 보유한 자금에 비해 많은 규모의 투자를 할 수 있다. 그러나 이게 잘못되면 라임자산운용사태 같은 게 벌어진다.

TRS 거래는 기업 간의 기업인수(M&A) 과정에서도 종종 활용된다.

지분을 인수하고 싶은 기업이 증권사와 TRS계약을 맺고, 중간에 특수목적회사(SPC)를 만든다. 증권사는 이 SPC에 자금을 빌려주고 수수료 수익을 취한다. SPC는 빌린 자금으로 인수될 기업의 지분을 사들이고, 지분 보유에 따른 이익과 손실 등은 인수기업이 갖는다. 사실상 대출을 일으키는 것과 유사한 구조를 만드는 셈이다.(연합인포맥스 시사금융용어 인용)

롯데그룹계열사들은 이 TRS를 KT금호렌탈(현 롯데렌탈) 기업인수에 활용했다. 롯데그룹 계열사들은 KT금호렌탈(현 롯데렌탈)의 지분을 정확히 50%만 매입했다. 나머지 지분은 증권회사와의 계약을 통해 만든, 페이퍼컴퍼니인 특수목적회사(SPC)가 사들였다. 지방세법 제7조5항의 ‘과점주주’를 피해간 것.

그러나 계양구청은 롯데그룹 계열사들이 TRS 거래를 동원하여 만든 특수목적회사(SPC)들이 주식의 명의(형식적 주주권)는 가지면서도 그 주식의 권리(실질적 주주권)은 롯데그룹계열사들이 행사하는 계약을 체결한 사항을 포착했다.

계양구청은 또 롯데그룹계열사들의 핵심자료인 ‘주주간 계약 및 TRS 계약의 약정서’를 확보했다. 이 약정서에는 특수목적회사(SPC)들이 주식에서 발생하는 의결권과 총수익을 롯데그룹계열사에 전부 위임, 반납하고 대신 고정적인 약정이자만을 받는다고 돼 있었다.

계양구청은 또 “롯데그룹계열사들의 KT금호렌탈(현 롯데렌탈) 주식 지분율은 정확히 50%여서 형식적으로는 과점주주가 아니지만, 지방세법기본법 통칙에서 ‘주주라 함은 주식의 소유자로서 주주명부 등에 기재유무와 관계없이 사실상의 주주권을 행사할 수 있는 자(실명주)’로 명시하고 있고, 대법원 2012년 1월19일 선고 2008두8499 전원합의체 판결(일명 로담코 판결) 이후 과점주주 취득세 관련 사안에서 대법원은 어김없이 과점주주에 해당하는지 여부는 형식상의 주식 소유자가 아니라 실질적으로 주주권을 행사하는 자로 판단하고 있다”고 말하고 있다.

계양구청은 행정안전부에 유권해석을 질의, “주주권을 위임받아 행사한 사항은 실질적으로 과점주주로 과세대상으로 판단”한다는 회신을 받아 과세예고를 거쳐 2017년 10월 롯데그룹계열사들로부터 과점주주 취득세를 추징했다.

2017년 11월 롯데그룹계열사들은 조세심판원에 취득세 부과처분 취소를 구하는 심판청구를 제기했고 2018년 12월 기각 결정됐다.

하지만 롯데계열사들이 계양구청 등을 상대로 행정소송을 제기했으며, 1심 재판부는 2020년 5월 원고 일부 승소 판결을 내렸다. 1심 재판부는 롯데 계열사 5개사가 한 그룹에 속해있다고 해서 ‘특수관계인’으로 볼 수 없다고 판단했다.

‘특수관계인’ 관련, 국세기본법 시행령 제1조의2(특수관계인의 범위) 3항 2호 라목에는 “본인이 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」에 따른 기업집단에 속하는 경우 그 기업집단에 속하는 다른 계열회사 및 그 임원”이라고 명시돼 있으나, 지방세기본법 시행령에는 이렇게 재벌기업과 그 계열사들의 관계를 규정하는 구체적인 조문이 빠져있다.

향후 벌어지는 행정소송 2심, 3심 결과는 재판부가 지방세기본법 시행령 제2조 3항과 4항의 “지배적인 영향력 행사”를 어떻게 해석하느냐에 달렸다. 롯데그룹은 그 롯데그룹계열사들(호텔롯데, 부산롯데호텔, 롯데하이마트, 롯데손해보험, 우리홈쇼핑)에게 지배적인 영향력을 행사하고 있을까, 없을까?

롯데그룹계열사들은 부과된 취득세 446억 원을 낸 상태로, 최종판결에 따라 계양구청 등은 취득세를 다시 반환하게 될 수도 있다. 이 경우 지방세법과 지방세기본법의 미비점에 대해 논란이 크게 일고, 개정요구가 빗발칠 것으로 보인다.

세계여성의 날을 맞아 살펴보는

지자체 성인지예산 현황과 순위

집행총액 3년간 60% 증가

여성친화도시 중 예산 하위권도 많아

서호성 책임연구위원

2020년 3월8일‘세계여성의 날’을 앞두고 행정안전부 지방재정통합공개시스템 지방재정365를 활용, 지방자치단체 성인지예산 금액 및 세출액 대비 비율, 집행률, 증가율, 순위 등을 살펴본 결과 전국 지방자치단체 성인지예산 집행총액이 2016년~2018년 60% 증가했다. 예산은 2019년 당초예산이고 결산은 2018회계연도다.(2020년 당초예산은 4월, 2019년 결산은 10월 지방재정365 게시)

또 2018년 12월31일 현재 여성가족부가 ‘여성친화도시’로 지정한 87개 지방자치단체들의 성인지예산 현황을 살펴본 결과 일부 여성친화도시들의 성인지예산 비율이 오히려 일반지자체보다 낮은 경우도 많았다.

행정안전부의 ‘지방자치단체 성인지예산서 작성기준’을 지키지 않은 ‘마구잡이 성인지예산 편성’에 대한 문제 및 사례는 다음에 별도로 다룬다.

(표1) 지방자치단체의 재정상황을 가장 정확히 알 수 있는 것은 결산. 성인지예산 집행총액 결산 집계를 처음 시작한 2016년(8조2,132억 원)부터 2017년(17조4,460억 원), 2018년(21조314억 원) 3년간 연평균증가율이 60%에 달한다. 세출총액 대비 성인지예산현액(예산액+전년도이월액 등) 비율도 2016년 3.28%에서 2018년 7.14%로 두 배 이상 커졌다.

(표2) 각 지방자치단체가 세운 본예산(당초예산)으로 성인지예산 변화를 살펴보면, 2015년~2019년까지 세출예산총액이 8.33% 증가할 때 성인지예산액은 14.11% 증가하여 성인지예산비율은 2015년 5.78%에 비해 2019년 7.11%로 1.33% 높아졌다.(금액으로는 9조9,596억 원)

(표3) 광역지방자치단체의 2018년 결산 결과 성인지예산 비율은 경남본청이 14.03%로 가장 높았고 울산본청이 11.55%로 두 번째로 높았다. 충북본청이 2.12%로 가장 낮았고 부산본청이 2.62%로 두 번째로 낮았다. 집행액 비율도 성인지예산 비율과 같은 순위였다. 제주본청과 세종본청은 여성친화도시로 지정된 곳임에도 불구 성인지예산 비율과 집행액 비율이 낮았다.

(표4) 2019년 당초예산으로 보면 광역지방자치단체 중 성인지예산 비율이 가장 높은 곳은 경남본청으로 16.59%였고 충북본청(12.93%)과 울산본청(12.03%)이 그 뒤를 이었으며, 강원본청(2.51%)과 세종본청(2.54%)이 가장 낮았다. 충북본청은 2018년 결산 때 가장 낮은 비율이었다가 2019년 본예산(당초예산)에서 비율이 급격히 높아졌다.

(표5) 전국 기초 시 가운데 2018년 결산결과 세출총액 대비 집행액 비율이 가장 높은 곳은 경남양산시로 18.78%였고 경기김포시(17.72%)와 전남광양시(17.21%)가 뒤를 이었다. 집행액 비율이 가장 낮은 곳은 경기광명시로 1.51%였고 경기부천시(1.69%), 경기과천시(1.72%), 경기광주시(1.75%)가 1%대의 집행률을 보였다.

특히 여성가족부로부터 여성친화도시로 지정받은 곳(2018년 12월31일 현재) 가운데 성인지예산집행비율이 40위권 밖으로 벗어난 지자체(시)는 경기광명시, 경기부천시, 경기수원시, 충남보령시, 강원원주시, 강원강릉시, 전부김제시, 충남당진시, 경북포항시, 경기시흥시, 경북경산시, 충남논산시, 경기양주시, 충남아산시, 강원동해시, 충남서산시 등이다.

(표6) 2019년 당초예산으로 보면 기초자치단체 시 중 성인지예산 비율이 가장 높은 곳은 경기김포시로 19.76%였고 전남광양시(16.49%)와 전남여수시(16.12%)가 그 뒤를 이었다. 경기시흥시가 0.92%로 가장 낮았고 경기과천시(1.06%), 강원삼척시(1.38%)도 매우 낮았다. 특히 경기시흥시는 여성친화도시인데도 성인지예산 비율이 꼴찌다.

(표7) 전국 기초 군 가운데 2018년 결산결과 세출총액 대비 집행액 비율이 가장 높은 곳은 충남예산군으로 16.13%였고 인천옹진군(16.03%)이 뒤를 이었다. 집행액 비율이 가장 낮은 곳은 부산기장군으로 0.86%에 불과했고 경북칠곡군(1.15%)과 강원정선군(1.23%)은 여성친화도시이면서도 매우 낮았다.

(표8) 2019년 당초예산으로 보면 기초자치단체 군 중 성인지예산 비율이 가장 높은 곳은 전남함평군으로 32.29%였고 전남화순군(22.04%)과 전남강진군(13.92%), 전남완도군(13.91%)이 그 뒤를 이었다. 부산기장군이 0.86%로 가장 낮았고 경북의성군(1.29%), 강원평창군(1.45%), 강원정선군(1.49%)가 그 뒤를 이어 낮았다. 강원정선군은 여성친화도시다.

(표9) 전국 기초 구 가운데 2018년 결산결과 세출총액 대비 집행액 비율이 가장 높은 곳은 울산동구로 35.79%였고 인천부평구(21.71%)와 대구달서구(19.72%), 서울중랑구(19.02%)가 뒤를 이었다. 집행액 비율이 가장 낮은 곳은 서울송파구로 0.63%에 불과했고 대전대덕구(1.17%), 서울금천구(1.31%), 서울마포구(1.56%)로 매우 낮았다. 특히 서울송파구와 대전대덕구, 서울마포구는 여성친화도시다.

(표10) 2019년 당초예산으로 보면 기초자치단체 구 중 성인지예산 비율이 가장 높은 곳은 울산동구로 42.8%였고 광주남구(33.05%)와 울산북구(32.56%)가 그 뒤를 이었다. 서울송파구가 0.72%로 가장 낮았고 부산영도구(1.07%), 대전중구(1.32%), 서울영등포구(1.51%)로 매우 낮았다. 서울송파구와 부산영도구, 서울영등포구는 여성친화도시다.

(표11) 한편 2018년 12월31일 현재 243개 지자체 가운데 87개가 여성가족부가 선정한 여성친화도시 지정돼 있다. 이 가운데 제주본청과 세종본청 2개만이 특별광역시도이고 나머지 85개는 기초지방자치단체다. (표3) (표4) 제주본청과 세종본청은 여성친화도시로 지정된 곳임에도 불구 성인지예산 비율과 집행액 비율이 매우 낮았다.

(표12) 여성친화도시들(기초) 가운데 세출총액 대비 집행액비율이 가장 높은 곳은 인천부평구로 21.71%였고 대구달서구(19.72%), 경남양산시(18.78%)가 그 뒤를 이었다.

서울송파구는 0.63%, 경북칠곡군 1.15%, 대전대덕구 1.17%, 강원정선군 1.23%로 성인지예산집행비율만 보면 이름만 여성친화도시 아니냐는 지적을 받을 수 있다.

(표13) 여성친화도시(기초) 가운데 2019년 당초예산에서 성인지예산 비율이 가장 높은 곳은 광주남구로 33.05%에 달한다. 경기김포시(19.76%)와 광주광산구(17.19%)가 그 뒤를 이어 높았다.

역시 서울송파구가 0.72%로 가장 낮았고 경기시흥시(0.92%), 부산영도구(1.07), 강원정선군(1.49%)도 매우 낮았다.

소관 상임위원회 과정은 예산안 심의 필수절차

상임위, 예결특위, 본회의 통해 겹겹 견제 장치

'상임위결과 백지화 방지' 회의규칙 마련도 방법

나라살림연구소 책임연구위원 서호성

단체장의 예산편성권 못지않게 지방의회의 예산확정권도 권한이 막강하다. 최악의 경우지만, 지방의회가 삭감한 예산안을 단체장이 받아들이지 않더라도 지방의회가 확정의결을 하면 그것은 그 지방자치단체의 예산으로 확정된다. 그러니 지방의회는 예산안심의 과정에서 예산삭감권을 최대한 활용, 정치력을 발휘해 자신들이 필요하다고 생각하는 사업비 증액을 협상해볼 수 있다. 그리고 소관상임위원회의 예산안 예비심사를 존중하지 않는 태도는 행정부을 위해 예산안심의 과정을 간편하게 해주는, 반 지방의회 행태라는 점을 명심하자.

예산편성기준에 있는 예산안 심의의결 흐름도다. 여기에서 이 흐름도를 다시 올린 이유는 바로 소관상임위의 예비심사의 위상을 다시한번 강조하기 위해서다.

일부 지방의회에서 소관삼임위원회의 예비심사를 형식적인 요식행위로 생각하는 경향이 있다. 그러나 이것은 매우 잘못된 생각이다. 예산편성기준 흐름도에서 보듯 예산결산특별위원회 예산심사 못지않게 소관상임위의 예비심사도 지방의회 예산안심의과정의 중요한 필수절차다.

흐름도에 소관상임위 부분을 보면 상정, 심의, 의결이라고 못 박혀 있다. 소관 상임위도 예산안을 의결하는 것이다.

소관상임위는 2년간 해당 부서의 담당하며 해당 부서의 업무를 소상히 파악하고 있다. 이런 소관상임위의 예비심사는 그래서 매우 중요하다.

그런데도 일부 지방의회에서 소관상임위의 예비심사를 요식행위로 치부해 버리는 행태가 만연한 것은 아마도 행정부가 의도적으로 조장했을 가능성이 크다. 행정부 입장에서는 예산안심의 절차를 하나 줄이고 싶을 것이다. 그리고 예산안이 무사히 통과되게 ‘로비’할 위원회가 예산결산특별위원회 하나면 좋을 것이다. 여기에 일부 지방의회의 여야 대립이나, 예결위 구성원들의 독선이 조금 가미되면 소관상임위의 전문적 예비심사는 물 건너가는 요식행위가 되고, 공무원들 입장에서는 예산을 사수하는 데 큰 걸림돌을 하나 치우고 시작하는 셈이 된다.

예산편성기준에 모호하게 언급돼 있지만 “소관별 상임위에서 예산안의 예비심사를 마친 예산안”은 ‘행정부가 제출한 예산안’이 아니라, ‘소관 상임위의 예산안’이라고 나는 생각한다. 예결위가 심사하는 예산안은 순수한 행정부의 예산안이 아니라 소관 상임위에서 한 번 걸러 만든 상임위의 예산안일 수밖에 없는 것이다.

소관 상임위의 예비심사는 예산수정안이 되지 못한다는 주장도 있다. 나의 동료인 나라살림연구소 이왕재부소장은 지난주 [이왕재 칼럼] ‘국회 상임위 예결소위 심의 번복 유감’에서 국회법을 근거로 “상임위의 예비심사는 최종적 결정권한을 가지고 있는 아니기 때문에 예결위에 상임위에서 '예비'로 심사한 내용을 제출만 할 수 있고, 본회의에 제출할 수정예산안은 예결위에서 결정한다”고 말하고 있다. (출처: https://watchman7.tistory.com/3132)

그러나 국회의 경우에도 상임위의 예비심사에서 삭감한 예산을 예결위에서 되살릴려면 상임위의 동의를 받아야 한다.

서울시 서대문구의회는 아예 소관 상임위원회의 예비심사 권위를 확실히 하기 위해 회의규칙에 명문화했다. 상임위 예비심사내용을 존중해야 하며, 특히 상임위가 감액한 세출예산을 예결위가 증액할 경우 소관상임위의 동의를 얻도록 한 것.

사실 굳이 이런 조항이 필요 없이 상임위 예비심사가 존중되어야 한다고 보지만, 이런 모습은 상임위 예산예비심사의 무력화가 상당히 심하게 만연하고 있다는 것을 반증한다. 다른 지방의회에서도 서대문구의회처럼 말끔하게 정리하여 행정부에게 유리한 상임위 예비심사를 무력화하는 잘못된 관행은 없애는 게 좋다.

지방의회가 삭감해 수정한 예산안을 단체장이 동의해 주지 않는다. 그러면 의회는 속수무책인가? 단체장의 동의가 없어도 의회가 확정한 예산은 효력이 발생한다.

지방의회 입장에서는 속상한 법조항이 바로 지방자치법 제127조제3항 “지방의회는 단체장 동의없이 지출예산 각 정책사업의 예산액을 증액하거나 새로운 비목을 추가할 수 없다”이다. 과도한 세출예산증액을 막기 위한 제도다.

그래서 지방의회가 예산안을 확정짓기 전에 부단체장이나 예산담당 국장이 발언대에 올라 “의회의 수정예산안에 동의합니다”고 말하는 절차를 거치는 것이다. 보통의 경우 예산안심의 과정에서 의회와 행정부가 절충점을 찾아 삭감과 증액을 적절히 조정한다.

하지만 그렇게 되지 않는 경우는? 더러 그런 경우도 있었던 것 같다. 행정안전부와 지방자치인재개발원이 펴내 지방공무원 교육자료로 쓰고 있는 ‘2020년 공통교재 지방예산실무’ 94쪽에 이런 내용이 있다.

그렇다. 만일 단체장이 지방의회가 삭감해 수정한 예산안에 대해 동의를 안 해줘도 지방의회가 확정해 버리면 지방예산의 효력이 발생한다. 지방의회의 예산의 심의 확정권은 실로 대단한 것이다.

또 하나 쟁점사항이 있다. 지방자치법 제127조제3항 “지방의회는 단체장 동의 없이 지출예산 각 정책사업의 예산액을 증액하거나 새로운 비목을 추가할 수 없다”고 돼 있는데, 그럼 세입예산의 증액은 지방의회 독단적으로 가능한가?

법 조항 문구로만 본다면 법에 명시된 대로 지출예산만 증액할 수 없고 세입은 증액 가능하다고 다퉈볼 수는 있다. 하지만 행안부 공통교재는 “지방자치법 127조가 증액할 수 없다고 규정한 것의 범위에는 예산편성안 전체를 의미한다”고 돼 있다. 세입을 증액할 경우 당연히 세출도 증액되므로 합리적 해석이라 하겠다.

따라서 지방의회가 합리적 토론과 근거제시로 세입을 증액할 명분을 만들고 세출을 증액할 때처럼 행정부의 동의를 얻는 절차를 밟으면 될 것이다.

만일 지방의회가 예산안을 승인해주지 않으면 어떻게 되는가? 지방자지단체는 의회가 예산을 승인해줄 때까지 지방자치법 제131조에 정한 3가지 목적에 대해 전년도 예산에 준해서만 집행할 수 있다.

3가지 목적은 1.법령, 조례에 의하여 설치된 기관이나 시설의 유지⋅운영, 2.법령상 또는 조례상 지출의무의 이행, 3. 이미 예산으로 승인된 사업의 계속이다.

예산안심의는 고도의 정치적 판단이다. 집행부 예산안에 근거를 가지고 토론을 하되 의회가 주눅들 필요는 없다. 예산안이 확정되지 않으면 정치적으로 더 부담스러운 것은 집행부다.

알뜰살뜰 지방재정 ⓵ 달성군 미래전략사업부지TF팀

공공시설 부지 사전확보로 재정절약 기간단축

전국에는 243개의 지방자치단체가 있고 그곳에선 오늘도 많은 일들이 벌어진다. 지방정부 재정은 아껴 쓰는 것이 기본이긴 하지만 써야 할 곳에는 과감하고 효율적으로 쓰는 것도 중요하다. 전국 지자체가 실시하고 있는 지방재정혁신 우수사례들을 선별해 격주로 연재한다.

나라살림연구소 서호성 책임연구위원

비수도권 대도시와 붙어있는 A시에 기업 창업을 유도하기위한 대규모 벤처비즈센터 건립이 확정된다. 센터 근무자들을 위한 인근 지역 주거수요 증가와 생활SOC 확충 필요성 때문에 이 지역 땅값 상승은 불 보듯 뻔 한일. 대도시 부동산 업자들이 모집한 부동산투기원정대가 몰려든다. 투기원정대가 마구잡이로 이 지역 부동산을 사들인 이후 부동산 가격이 폭등한다. 이제 이 지역에 교육, 문화, 복지 등 공공시설을 건립하기 위해서는 벤처비즈센터가 확정되기 이전보다 2~3배 이상 더 많은 재정을 투입해야 한다. 그나마 향후 땅값이 더 상승할 것이라는 기대 때문에 부지를 팔겠다는 땅주인들이 없어 이 지역 공공시설 건립은 언제 시작할 수 있을지 기약이 없어진다.

지역에 주요시설 건립 등 개발이 이뤄질 때 흔히 발생하는 시나리오다. 그러나 대구광역시 달성군 현풍면에 들어선 대구테크비즈센터 인근 지역에서는 이런 일이 발생하지 않았다. 달성군이 지난 2015년부터 가동하고 있는 ‘미래전략사업부지TF팀’이 대구테크비즈센터 부지 인근에 미리 교육문화복지센터 등 공공시설 부지를 확보해 놓는 등 발 빠르게 대처했기 때문이다.

<달성교육문화복지센터 조감도>

달성군 미래전략사업부지TF팀은 대구테크비즈센터 건립논의 초기에 이 지역 공공시설 수요를 예측하고 교육문화복지센터 부지로 미리 약 1만㎡ 면적의 땅을 약 36억 원에 매입 해두었다. 대구테크비즈센터가 착공된 2018년의 이 땅 매입예상가격은 약 137억 원. 사전부지 매입으로 약100억 원의 예산을 절감했다. 달성군은 또 예술 창작 공간 및 생활문화센터로 조성중인 폐교부지 2개소도 사전 부지매입으로 수 십 억 원의 예산을 아꼈다.

달성군 미래전략사업부지TF팀의 효과는 예산을 절감한 것으로 그치지 않는다. 공공시설 건립의 경우 대부분 계획 확정 및 예산 확보 이후에도 토지 소유주들과의 줄다리기를 거쳐 부지를 매입하고 착공하려면 수년이 훌쩍 흘러 행정 입장에선 애간장이 녹기 십상. 하지만 달성군의 사전부지매입은 공공시설 건립에 드는 시간도 크게 단축시켜 그 만큼 빠르게 주민들에게 적절한 행정서비스를 제공하게 됐다.

공공시설물 건립부지 사전 확보를 통해 예산도 절감하고 사업기간도 단축해 시민들에게 효율적인 행정서비스를 제공하게 된 달성군은 2018년 지방재정개혁 우수 행정안전부 장관상과 1억5천만 원의 인센티브를 받았다.

달성군은 대구테크노폴리스, 대구국가산업단지, 대규모 공동주택단지 조성 등 급속한 지역개발과 인구증가가 이뤄지고 있는 지역. 이 때문에 지역 균형개발 및 인구증가지역의 도서관, 문화센터 등 공공시설물 건립이 제일 시급한 정책과제로 대두됐다.

하지만 최근 5~6년간 땅값 상승률이 전국 5위를 기록하는 등 달성군의 땅값이 급속히 올라 공공시설물 건립부지 확보가 어렵고, 부지매입비가 과다하게 소요되어 속도감 있는 공공시설물 건립이 어려울 것으로 예상됐었다.

달성군은 2015년 전국 지방자치단체 최초로 분야별 전문 팀장들을 모아 미래전략사업부지TF팀을 구성, 운영했다. 이를 통해 대구테크노폴리스 사업지구 내 문화, 복지, 체육시설 부지와 폐교 2개소(구 대평초등학교, 구서재초등학교 달천분교) 등을 사전에 매입하여 수 십 억 원의 세출예산 절감 효과를 거뒀다.

지방자치단체가 미래전략사업 부지를 사전확보 한다는 명목아래 부동산사업을 벌이는 것 아니냐는 지적이 있을 수 있다. 그러나 지방자치단체가 도시계획 입안 당사자이면서도 각종 개발 이후 또 다시 부족해진 공공시설을 확충하기 위해 이미 오를 대로 오른 비싼 땅을 지자체 피 같은 재정으로 사야 하는 상황은 개선이 필요하다.

2012년∼2017년 기간 동안 땅값 상승률이 높았던 세종시, 서귀포시, 제주시, 해운대구, 달성군의 비슷한 기간 재무제표를 살펴보면 토지공유재산 관리를 잘하는 지자체와 그렇지 않은 지자체의 차이가 느껴진다. 미래전략사업부지TF팀을 운영 중인 달성군의 토지자산 5년 평균증가율이 13.14%로 다른 지자체에 비해 월등하게 높은 것은(전국 5년 평균증가율은 4.51%) 달성군의 미래전략사업 부지 효율적 관리가 지자체의 토지자산에 어떤 형태로든 긍정적인 영향을 미쳤다고도 볼 수 있다.

<땅값 상승률 높은 지자체 일반유형자산 중 토지금액 총액> (단위 : 백만원, %)

출처 : 지방재정365 재무제표의 재정상태표 자료 재구성

물론 지자체의 토지자산이 모두 미래전략사업 부지에 해당하지는 않을 것이다. 그리고 지자체 토지자산 금액 상승이 지자체의 노력 때문이라기보다 땅값 상승으로 인한 자연스러운 현상일 수도 있다.

하지만 생활SOC 등 공공시설 건립비 중 부지매입비가 차지하는 비중이 월등하게 높은 현실에서 지자체별로 미래전략사업부지를 미리 확보해 놓는 노력은 의미가 있다.

전국 광역시도별 지자체들의 일반유형자산 중 토지금액의 2014년~2018년 연평균증가율을 살펴보면 인천전체, 울산전체, 세종시, 대구전체 등 대도시가 높고, 부산 등 11개 지역이 전국 평균증가율보다 낮으며, 특히 강원전체와 제주전체, 광주전체, 경기전체, 경남전체, 서울전체는 연평균증가율이 3%에도 미치지 못한다.

특히 땅값 상승과 공시지가 현실화에도 불구하고 토지자산 총액 연평균증가율이 마이너스를 기록하고 있는 서울전체 지자체들과 급속한 수도권 개발에도 불구 2%를 갓 넘은 경기도 지자체들의 경우 토지 공유재산 관리에 문제가 있어 보인다.

<전국 광역시도 전체 일반유형자산 중 토지금액 총액> (단위 : 백만원, %)

출처 : 지방재정365 재무제표의 재정상태표 자료 재구성