우리 헌법 제103조는 “법관은 헌법과 법률에 의하여 그 양심에 따라 독립하여 심판한다.”고 규정하고 있다.

“법관이 그 양심에 따라 심판한다”는 이 말은 우리 모두에게 이미 ‘상식’처럼 굳어져 있기 때문에 이 말에 대하여 의문을 제기하는 사람은 거의 없다.

헌법의 ‘법관 양심 조항’, 일제와 박정희 잔재

하지만 사실 이러한 “법관의 양심 조항”을 헌법이나 법률에 규정하고 있는 나라는 세계에서 오직 우리나라와 일본밖에 없다. 예를 들어, 독일 기본법 제97조는 “법관은 독립하여 법률에만 구속된다.”고 규정하고 있다.

우리 헌법에 이 ‘법관의 양심 조항“이 처음부터 있었던 것은 아니다. 제헌 헌법은 제77조에 “법관은 헌법과 법률에 의하여 독립하여 심판한다.”고만 규정하고 있었다. 그러나 박정희의 5·16 쿠데타 후 1962년 개정 헌법에서 ‘양심’이라는 용어가 추가되었고, 이 조항이 오늘날까지 이어지고 있다. 이는 일본 헌법을 그대로 베낀 것이었다. 일본 헌법 제76조는 “모든 재판관은 그 양심에 따라 독립하여 그 직권을 행사하며 이 헌법과 법률에만 구속된다”라고 규정하고 있다.

독일 기본법 제97조도 초안에는 양심이라는 문구가 포함되어 있었다. 하지만 법관의 양심을 법률과 동위, 또는 상위에 있는 하나의 법원(法源)으로 오인하게 만들 수 있다는 우려에 따라 삭제하였다.

지금도 그대로 유지되고 있는 ‘사법농단 체제

오늘날 우리 사회에서 일반인들이 납득하기 어려운 판결은 적지 않다. “유전무죄 무전유죄” 현상은 마치 하나의 상식처럼 이미 우리 사회에 자리를 잡았고, 재벌이나 고관대작 등 힘 있는 자에게는 ‘양심’이라는 재량권을 적용하여 법률을 자의적으로 폭넓게 해석하여 너그럽게 적용시키는 사례가 비일비재하다.

법관이 헌법이 부여한 그 ‘양심’을 기반으로 하여 결과적으로 ‘법률’로부터도 ‘독립’하는듯한 모습이다. 독일 헌법에서 법관의 ‘양심’이라는 문구를 삭제했던 이유가 되었던 바로 그 우려가 현실화되고 있다.

양승태 전 대법원장 시절 사법농단이 끼친 엄청난 피해가 엄연하게 존재하지만, 정작 어느 그 누구도 책임을 지는 사람은 없다. 사법농단 관련자들에 대한 ‘직권 남용’의 그물은 너무나 성겨서 유명무실할 뿐이다. 이러는 사이, 법원은 법원행정처를 비롯하여 사실상 아무 것도 변한 것 없이 ‘사법농단 체제’를 그대로 유지하고 있다.

국회는 왜 단 한 번도 법관탄핵을 하지 않았을까?

법관의 양심에만 시민의 운명을 맡기는 것은 결코 민주주의가 아니다. 마땅히 시민의 민주적 통제를 받아야 한다. 그래야 민주주의다. 현재 법원행정처 등 자신들만의 손으로 독점되고 있는 법원 행정사무를 유럽국가의 보편적 방식처럼 반드시 다수의 시민이 참여하는 사법평의회에 의해 운용되도록 해야 한다. 당연히 헌법상 “법관의 양심 조항”도 폐지되어야 한다.

또 재판과정에서 법을 왜곡한 법관 및 검사 등 관련자들은 ‘법왜곡죄’를 제정하여 엄벌해야 하고, 엄중한 잘못을 범한 법관은 탄핵되어야 한다.

법관탄핵은 헌법에도 명문화되어 있지만 이제껏 단 한 번도 시도조차 되지 못했다. 사법후진국인 일본에서도 법관탄핵은 대단히 흔하게 실시되고 있고, 실제로 여러 차례에 걸쳐 법관 탄핵이 실행되었다.

우리 국회는 법관탄핵이 한 번도 없었던 것에 대하여 삼권분립 정신을 중시한다든지 사법부 독립을 존중해서라는 이유를 내세우고 있다. 하지만 실제로는 재판과 판결에 의해 언제든 자신들의 정치적 운명을 손에 쥘 수 있는 법원의 눈치를 보고 최소한 법원과 우호적인 관계를 갖고 있으려는 국회의원들의 본능으로부터 비롯된 측면이 강하다. 혹은 스스로 얽힌 비리 때문에 도둑이 제 발 저린 격으로 몸을 낮추고 있을지도 모른다. 또 중앙 선거관리위원회 위원장을 대법관이 맡고, 각급 선거관리위원회의 경우에도 판사가 위원을 겸직하고 있는 점도 선거에 목매는 국회의원에 대한 법원의 영향력을 키우는 한 요인이라 할 것이다. 이유야 어찌됐든 법원에 대해 국회의원들이 ‘몸을 낮추는’ 이러한 관계는 양승태 전 대법원장 시기에 추진했던 상고법원 도입을 위한 법원조직법 등 6개 법안 개정안이 아직 국민들이 전혀 알지도 못하는 상황에서 전체 국회의원의 과반수를 훨씬 넘는 168명의 서명으로 발의되었던 점에서도 명백히 입증된 바 있다.

사실 지금처럼 검찰과 법원의 힘을 막강하게 만든 데에는 정치권의 행태도 큰 몫을 담당했다. 정치권은 자신들이 정치적으로 그리고 입법자로서 스스로 해결해야 할 많은 일들을 언제나 그리고 반드시 고소고발만을 일삼아 자신들의 운명을 검찰과 법원의 손에 넘기는 행태를 보여왔다. 이는 스스로 입법부 자신들의 권위를 추락시킨 행위일 뿐 아니라 그 자체로 삼권분립을 침해하고 스스로 삼권분립의 정신을 무너뜨린 것이다. 본래 법률해석에서는 입법자의 취지라는 측면이 매우 중요하다. 그러나 우리 정치권은 정작 스스로 입법자이면서도 아무런 주체적 의식과 노력도 없이 그 무능과 무책임성만을 여실히 드러내왔다. 삼권분립을 침해하고 삼권분립의 정신을 훼손하는 것은 다름 아닌 국회의원 자신들이다.

소준섭

국회는 헌법적 가치인“경자유전의 원칙” 실현을 위한

비농업인 농지소유 금지 입법에 즉각 나서라!

2월 1일 (월) 오전 11시 경실련 강당

◈ 사회 : 권오인 경실련 경제정책국 국장
◈ 취지발언 : 김 호 경실련 상임집행위원장
◈ 결과분석 : 오세형 경실련 경제정책국 팀장
◈ 문제점 및 개선방안 촉구 : 박흥식 전국농민회총연맹 의장
◈ 문제점 및 개선방안 촉구 : 이학구 한국농업경영인중앙연합회장
◈ 문제점 및 개선방안 촉구 : 김영재 전국친환경농업인연합회장
◈ 문제점 및 개선방안 촉구 : 김 호 경실련 상임집행위원장

국회의원 농지소유 25.3%

<조사대상 300명 중 농지소유자(배우자 포함) 76명>

– 농지취득경위와 농지이용실태 및 이용계획 등에 대해서 밝혀야 –

1. 전체 국회의원 300명 중 농지소유자 76명(배우자 포함)으로 25.3%가 농지 소유
▲ 총 면적 : 약 39만9천1백9십3제곱미터(약 40ha, 약 12만968평)
▲ 총 가액 : 약 133억6천1백만3십9만4천원

2. 국회의원 76명 농지소유 평균 가액 및 면적
▲ 1인당 면적 : 약 5천2백5십3제곱미터(약 0.52ha, 약 1,592평)
▲ 1인당 가액 : 약 1억7천5백만원

3. 국회의원 농지소유 면적 및 가액 순위별
▲ 면적 상위 3명 : ①한무경(국, 11.5ha) ②박덕흠(무, 3.5ha) ③임호선(민, 2ha)
▲ 가액 상위 3명 : ①강기윤(국, 15억8백만) ②이주환(국, 9억9천6백만) ③정동만(국, 9억4천9백만)

4. 의견
첫째, 농지의 공익적 기능(식량안보와 환경생태보전, 경관 제공 등)을 극대화하기 위하여 ‘비농업인의 농지 소유를 금지’하도록 농지법을 개정해야 한다.
둘째, 농지투기 의혹이 있는 국회의원은 농해수위 및 관련 상임위의 농지 관련 정책결정 과정에서 배제되어야 한다.
셋째, 국회의원의 농지소유 경위와 이용계획을 명시하도록 ‘공직자 윤리법’ 등에서 규정해야 한다.
넷째, 정부는 식량창고이자 우량농지인 ‘농업진흥지역’을 보전하기 위해 농지전용을 전면 금지하고, 태양광 설치 등 비농업적 사용을 금지하도록 명확히 규정해야 한다.
다섯째, 농지의 소유 및 이용실태를 정기적으로 조사하여, 상시적으로 투명하게 공개하는 ‘농지통합정보관리시스템’을 구축하고, ‘농지관리기구’를 설치하여야 한다.

보도자료

‘군림하지만, 책임은 지지 않는’ 국회의원들

지금 이 시각에도 어김없이 국회에 대한 성난 비난 여론은 빗발치고 있다.

그러나 비단 우리나라만이 아니라 세계적으로도 대의민주주의는 모두 대위기에 빠져 있다. 왜 이런 현상이 발생하고 있는 것일까?

필자는 이 근본적인 요인이 국민에게 책임을 지는 ‘책임정치’의 실종에 있다고 분석한다. 즉, 선거에서 선출된 자가 선거민들의 요구에 따라야 하며 그 행위는 선거민들에게 책임을 져야 한다는 ‘명령위임(imperatives Mandat)’의 원칙이 지금의 정치 시스템에서 철저히 부정당해온 점에 그 결정적 요인이 존재하고 있다. 결국 국민들에 의해 선출된 국회의원들은 대신 선출한 국민들에 대한 책임으로부터 완전히 면제되어 오히려 군림하는 위치로 둔갑시킨 ‘자유위임(freies Mandat)’의 위상을 부여받았다.

이렇게 하여 국회의원은 선거로 선출된 후 자신의 선거구 내지 선거구민의 대리인이 아니라 전체 국민의 대표자로서 선거구민으로부터 독립되어야 한다는 합법적이고 이론에 부합하는 명분을 획득하게 되었다. 이를 위해 통치란 모름지기 이성에 맞게 통치권을 행사할 수 있는 미덕을 갖춘 자가 담당해야 하며, 그러나 국민은 결코 이에 직접 개입하면 안 된다고 강조되었다. 이는 “국민이 주인이 되는” ‘민주정’이 아니라 사실상 “국민이 소외되는” ‘귀족정’이며, 이것이 바로 오늘의 ‘군림하지만, 책임은 지지 않는’ 허구적 대의민주주의의 실체다.

우리 사회에서 조금이라도 유명세가 있다 싶으면 자천타천 모두가 국회의원을 열망한다. 출세의 상징이다. 책임을 질 필요도 없는 자리다. 그래서 더더욱 최고의 벼슬이다.

이제 그간 왜곡된 대의민주주의에서 폐기되었던 ‘명령위임’의 개념을 복원시켜냄으로써 진정한 책임정치를 실행시켜야 한다. 만약 국민이 위임한 책임정치가 심각하게 부정된다면, 국회의원에 대한 국민소환이 이뤄져야 한다.

평의회(評議會) 민주주의

사회주의 통치구조에 있어 1871년의 파리 코뮌(Paris Commune)은 그 이념과 실현 형태의 모델로 평가되고 있다.

1871년의 파리 코뮌은 최소 행정단위인 community와 그보다 큰 district, town 등에 수립되었다. 코뮌은 보통선거 제도에 의하여 선거구민으로부터 선출된 자치의원들로 구성되었는데, 그들 대부분은 노동자나 노동자에 의하여 인정받는 사람들이었다. 이러한 코뮌은 단순한 의회에 머물지 않고 입법기능과 함께 집행기능도 수행하였다.

코뮌에서는 모든 관리들이 국민들에 의하여 직접 선출되었으므로 항상 국민들에 대하여 책임을 지고 있었다. 재판 업무를 수행하는 관리 역시 국민들에 의하여 선출되었고, 국민들에 의하여 소환되는 지위에 있었다. 그리고 이러한 코뮌의 관리들은 노동자들의 임금과 같은 보수를 받았다. 하위 행정단위 코뮌은 상위 행정단위 코뮌에 대리인(delegate)을 파견하였고, 이러한 대리인의 파견은 상위 행정단위 코뮌으로 순차적으로 이루어졌다.

그리하여 파리의 전국대표회의는 이렇게 파견되어온 대리인들로 구성되었다. 그러한 대리인들은 물론 자신들의 선거구민들에 의하여 지시를 받고 소환되었다. 즉, 명령적 위임관계가 존재하였다. 이러한 조직 형태는 결국 오늘날의 노조 조직과 유사하다고 볼 수 있다.

이러한 코뮌의 구조는 공적 업무를 수행하는 공적 기관을 가지는 점에서 철저한 직접 민주주의와 다르지만, 공적 업무를 수행하는 자를 국민이 직접 선출하고 그러한 공적 업무 담당자와 국민 사이에 명령적 위임관계를 설정한다는 점에서 대의제와 본질적으로 상이하다는 사실을 알 수 있다.

이러한 파리 코뮌 이념을 계승하는 사회주의 정치체제는 혁명기에 나타난 평의회 형태를 토대로 하여 이른바 평의회 민주주의(Rätedemokratie: 평의회 민주주의를 위원회제 민주주의라고도 부른다)의 이념을 형성시켰다.

여기에서 평의회 민주주의란 국민들에 의한 직접적인 자기 통치(Selbstherrschaft)를 추구하며, 국민에 의하여 선출된 평의회가 입법권과 행정권을 통합적으로 행사하게 된다. 즉, 대의 제도와 달리, 권력분립의 원칙이 아니라 권력 통합의 원칙에 토대를 두고 있는 것이다. 최하위 단위의 평의회에서만 위원(委員)이 국민에 의하여 직접선거로 선출되며, 전국평의회는 지역 평의회의 간접선거에 의하여 구성된다.

‘선출되지 않은 권력’의 월권(越權)

이러한 평의회는 국민의 위임사항에 엄격하게 기속되므로 다른 관리와 마찬가지로 언제든 국민에 의하여 소환되는 명령적 위임관계를 내용으로 한다. 위원(委員)은 일반적으로 직능단위에서 선출되며, 직업공무원 제도나 종신제는 인정되지 않는다. 법관 역시 국민의 선거에 의하여 선출되고 자신의 행위에 책임을 지며 국민에 의하여 해임된다.

따라서 이 평의회 민주주의에서는 이를테면, 국회의원을 비롯하여 무소불위의 검찰 그리고 철밥통 공무원도 모두 국민의 뜻을 받들어 수행하지 못하면 소환되고 해임되는 것이다. 사실 검찰이나 법원 그리고 헌법재판소와 같은 국민에 의하여 선출되지 않고 단지 ‘고시’라는 시험제도에 의하여 선발된 권력이 오늘날처럼 엄청난 힘을 발휘하는 것은 엄밀한 의미에서 말하자면 명백한 ‘월권(越權)’으로서 민주주의 정신에 위배된다. 따라서 이들 기구 역시 국민에 의한 직접 선출 요소를 최대한 가미함으로써 국민에 의한 통제와 국민의 자기 통치가 이뤄져야 할 것이다.

그러나 이러한 평의회 민주주의는 혁명기의 시기에만 구현되었을 뿐, 현실 사회주의 국가에서 혁명적 엘리트의 지도와 일당 독재의 논리에 의하여 사라지고 말았다.

오직 1%의 기득권층과 ‘진정성 있는’ 접촉을 수행하는 대표자들

선거에 의하여 선출된 대표자가 국민의 의사를 반영하지 못하는 데서 기원한 근대 대의제의 위기는 정치적 책임만을 묻는 선거만으로 결코 해결할 수 없다.

더구나 대부분의 대표자들은 선거 시기를 제외하고는 일반 국민과의 접촉보다 사회적으로 영향력이 있는 소수 기득권층과의 접촉에 자신의 활동이 국한되기 쉽다. 그리하여 대부분의 대표자들이 그야말로 ‘진정성을 가지고’ 접촉하는 것은 이들 1%의 기득권층과 고급 호텔이나 고급 바 혹은 골프장에서 만날 때다. 그리고 대부분의 시간을 이들 기득권층과 보내게 된다. 반면 국민 대중과는 선거 때 반짝 분주한 외에 그 접촉 시간이 매우 짧고, 더구나 모든 것이 표를 의식한 ‘형식적’ 행위에 불과하게 된다. 이러한 상황에서 대표자들이 일반 국민들의 의사에 반하여 극소수 기득권층의 이익에 봉사하는 정책 결정에 적극적으로 참여하게 되는 것은 필연적인 현상이다.

이러한 상황에서 대표자에 대한 국민의 통제는 반드시 필요한 것이고, 그것이야말로 민주주의의 핵심이다. 그러므로 국민의 의사에 반하는 행위를 한 대표자를 소환하는 국민소환제는 민주주의의 실현을 위한 최소한의 방어기제이다.

지금 의원에 대한 시민의 통제 수단은 전혀 부재한 상태

능력과 의지가 부족하고 심지어 아예 ‘부재’한 의원들, 왜곡된 진영 논리나 이미지 정치의 훈장 혹은 부산물로 국회에 진출한 무능력자들을 국회로부터 퇴출시키는 것, 그리고 그들을 처음부터 아예 국회의원이 될 생각을 품을 수 없도록 만드는 것이 국회개혁의 핵심이기도 하다.

국회의원에 대한 시민의 통제와 견제 수단이 철저하게 결여된 것이 오늘날 모두를 좌절하게 만들고 있는 우리 국회의 난맥상을 낳은 핵심적인 요인 중의 하나이다. 의원의 국민소환제는 국회의원에 대한 가장 중요한 통제 및 견제 수단이다. 국민소환제가 작동되어야 비로소 국회의원들도 국민 무서운 것을 알고 자기의 본분을 지켜 반드시 본업을 성실하게 수행하게 된다.

만약 국회의원 4년 임기의 한 회기에 한두 명의 의원이라도 소환할 수 있게 된다면, 국회의원들이 느낄 수밖에 없는 부담감과 그 상징적인 효과는 대단히 클 것이다.

영국과 타이완에 의원소환제가 있다

영국 의회의 경우, 2015년 국민소환법(Recall of MPs Act 2015)이 통과되어 공식적으로 국민소환제가 도입되었고, 2019년에 첫 번째 소환된 국회의원이 나왔다. 영국 하원에 설치된 윤리위원회는 7명의 국회의원과 7명의 외부위원으로 구성되어 있다. 여기에서 출석정지 10일 이상의 징계를 받으면 자동으로 해당 의원에 대한 국민소환 절차가 시작된다.

윤리위원회의 징계 외에도 법원 판결에 의해 징역형을 받은 경우, 예산을 부정사용해 적발된 경우에 곧바로 국민소환 절차가 시작된다. 소환 절차가 시작되고 6주 내에 유권자의 10%가 소환 찬성에 서명하면 소환이 이뤄진다.

우리나라 정치와 많은 면에서 닮은 타이완에서도 입법위원(국회의원) 소환제도가 시행되고 있다. 입법의원 소환은 소환 청원 신청자가 해당 지역구 의원 유권자의 1% 이상이면 소환 청원서를 접수시킬 수 있으며, 다시 유권자의 10%가 넘는 서명인의 서명을 받아 소환절차가 진행된다. 그리고 최종적으로 소환투표에서 소환 찬성자가 반대표보다 많고 소환 찬성표가 해당 선거구 전체 유권자의 1/4 이상일 경우 소환이 성립된다.

소준섭

일반 사람들은 국회 공무원인 국회 전문위원의 위상이 어느 정도인지, 또 국회의원과 전문위원이 어떤 관계에 있는지 잘 알지 못한다. 필자는 이 문제를 널리 알리고 쉽게 설명하기 위해 항상 고심한다. 그러다가 최근 괜찮은 교재 자료를 발견했다. 이 문제를 이해하는 데 도움이 될 만한 언론기사가 눈에 띈 것이다.

바로 7월 12일자 <아시아경제>에 게재된 “정무위 전문위원실 단톡방·유튜브發 불량코인 유사투자자문업 단속해야”란 제목의 기사였다. 그 주요 내용은 다음과 같다.

국회 정무위원회 전문위원실이 ‘가상자산 법안 검토보고서’를 통해 오픈채팅방·유튜브 등 소셜네트워크서비스(SNS)를 통해 유포되는 불량코인 투자자문 영업형태에 대한 규제와 단속이 필요하다는 입장을 냈다.

현재 발의된 4개 법안(이용우·김병욱·양경숙·강민국 의원안)에 SNS 관련 내용이 없다는 점을 언급하며, 단체채팅방을 통한 불량코인 투자자문 행태가 만연하니 규제에 포함시켜야 한다는 제언이다. 수석전문위원 검토보고서는 법안1소위원회 법안 심의 과정에서 사실상 ‘가이드라인’이 되는 자료로, 향후 법안 병합심사 과정에서 관련 규정이 추가될 것으로 보인다.

국회 정무위원회 이용준 수석전문위원의 ‘가상자산 관련 법안 검토보고서‘는 “4개 법안에는 관련 규제 내용이 없지만, 최근 오픈카톡, 유튜브 등 SNS를 통해 불특정다수를 대상으로 가상화폐 투자자문서비스를 제공하고 이용료를 수취하는 영업행태가 있다“며 “이에 대한 규제 방안도 필요시 논의될 수 있을 것“이라고 설명했다.

아울러 코인 발행업체 심사에 금융위원회 뿐만 아니라 기술 이해도가 높은 산업부, 과학기술정보통신부도 참여해야 한다고 제언했다. 3개 법안(김병욱·양경숙·강민국 의원안)이 코인 발행업체에 대해 금융위원회 신고·인가·등록을 규정한데 따른 보완 조치 성격이다. 검토보고서는 “심사를 금융위원회 (혼자) 수행하긴 쉽지 않을 것“이라며 “코인 개발이 충실히 이뤄진 것인지 기술적인 면을 심사하려면, 산업 이해도가 높은 과학기술정보통신부, 산업부 등도 참여할 필요가 있다“고 밝혔다.

3개 법안(이용우·김병욱·양경숙 의원안)이 규정한 피해보상 규정과 관련해서는 “손해배상 책임을 법에 명시해 투명성과 안전성을 제고하는 측면이 있을 것“이라면서도 “‘손해 방지를 위한 주의 의무’ 이행 여부를 판단하기 위한 가이드라인이 먼저 제시돼야 한다“고 했다. 또 김병욱 의원안이 담고 있는 역외조항(자국 영역 외에서 발생한 법률 문제에 대해 자국법을 적용하는 일)을 제시하며 “해외요인으로 시세조종 등이 발생해 피해가 야기되는 경우도 있으니 효과적인 불공정행위 제재를 위해 국제적인 협력과 공조도 전제돼야 한다“고 강조했다.

한편 가상화폐 관련 4개 법안(이용우·김병욱·양경숙·강민국 의원안)은 13일 전체회의에 상정돼 법안1소위원회로 회부된 뒤 이달 중 본격적인 법안심사가 진행된다. 법안 1소위 심의 과정에선 수석 전문위원의 검토보고서 의견이 상당부분 반영될 것으로 보인다. 현재 여야 모두 당내 가상자산 태스크포스(TF)를 마련하고 있다는 점에서 법안의 필요성에 대한 큰 틀의 합의는 이뤄질 가능성이 높다.<끝>

국회 공무원이 ‘지원’ 차원을 넘어 입법을 판단하고 결정하다

본래 국회 공무원은 국회의원을 ‘지원’하는 위치에서 ‘지원’하는 업무에 종사해야 한다. 아마 모든 사람들이 우리 국회도 당연히 그렇게 운영되고 있을 것으로 이해하고 있을 것이다. 그러나 인용한 위의 기사에서 우리는 국회가 뭔가 잘못되어 가고 있다는 사실을 느낄 수 있을 것이다.

위의 기사에서 알 수 있듯이, 우리 국회는 국회 전문위원이 ‘지원’ 차원이 아니라 명백하게 국회의원의 ‘상위’에 존재하면서 국회의원들이 발의한 법안에 대해 ‘판단’하고 ‘결정’하고 있다. 국회 공무원인 전문위원이 국회에서 국회의원의 입법권을 ‘침해’하고 ‘훼손’하면서 사실상 입법의 ‘주인공’ 역할을 담당하며 입법권을 좌지우지하는 상황이다. 하지만 국민들은 국회의원을 선출하면서 국회의원에게 입법권을 부여한 것이지 이들 국회 공무원에게 입법권을 부여한 적이 없다.

필자는 이렇듯 국회 공무원이 명실상부하게 입법권을 좌지우지하고 있는 현재의 국회 시스템은 명백하게 위헌이라고 판단한다.

그렇다면 국회의원들은 왜 이 시스템을 그대로 받아들이는 것일까?

우선 이 시스템이 국회의원에게 너무 편하기 때문이다. 자기가 가만히 있어도 옆에 있는 국회 공무원, 입법관료들이 다 알아서 해주니 편하고 좋은 것이다. 그러나 예를 들어, 독일 의원들은 스스로 수행해야 하는 법안 검토보고를 위해 분주히 활동하느라 밤잠을 이루지 못하는 경우가 비일비재하다. 우리 의원들은 그렇게 고된 일을 하지 않아도 되니 얼마나 편한 제도인가! 우리 국회에서 초등학생을 국회의원 시켜도 아무 문제 없다는 말은 바로 이 같은 현실에서 비롯되었다.

다음으로 이 전문위원 검토보고 제도가 박정희 유신정권 무렵부터 존재한 시스템이라 이미 수십 년이나 ‘관행’으로 굳어졌다. 그래서 적지 않은 국회의원들은 어느 나라든 본래 법안 검토가 국회 공무원들이 담당하는 것으로 잘못 생각하고 있다. 또한 이미 국회 공무원의 ‘파워’가 손대기 어려울 정도로 비대화되어 버렸다.

마지막으로 국민들은 국회 공무원들이 입법을 좌지우지하는 그러한 사실을 알지 못하고 있으며, 또한 이 시스템을 바꾸라는 문제 제기와 시정 요구도 전혀 나오지 않고 있다. 이렇게 문제 제기도 없는 상황에서 국회의원에게 너무 편하고 귀찮은 일 할 필요도 없는 현 시스템을 바꿀 필요성은 전혀 없다는 것이다.

결국 이렇듯 전문위원이 국회의원의 상위에서 입법을 좌지우지하기 때문에 당연히 모든 정보와 로비도 국회의원이 아니라 전문위원으로 몰리게 된다. 각 상임위 소관 행정부처를 비롯하여 이를테면, 법원행정처나 검찰의 각종 자료와 정보가 전문위원실로 보고되며, 각종 로비단체와 이익단체의 주장과 로비도 전문위원실로 쏠린다. 김&장 법률사무소 같은 곳도 마찬가지다. 그리하여 오늘 국회 전문위원실은 국회 입법의 핵심이요 꽃이다.

국회의원들은 아무런 부담 없이 법안 발의만 하면 그것으로 끝이다. 더구나 법안발의 건수로 소속 정당의 공천 점수도 결정되고, 또 시민단체로부터 좋은 평가도 받을 수 있으니 ‘무책임한’ 날림 법안발의 건수는 엄청나게 많아진다. 그래서 우리 국회의 법안발의 건수는 세계 의회에서 당당 1위다. 겉으로 보면, ‘일하는 국회’의 모습이지만, 실제로는 그야말로 ‘소리만 요란한 깡통’, ‘빛 좋은 개살구’ 그 자체이다. 그러면서 국회는 점점 더 왜곡되어 간다.

국회의원이 그 직무를 방기하는 국회, 그것은 국회가 아니다

분명한 점은 우리처럼 국회 공무원이 이렇게 법안 검토를 하면서 국회의원의 윗자리에서 법안을 판단하고 결정하는 경우는 전 세계 어느 의회에서도 전혀 찾아볼 수 없다는 사실이다. 우리 국회처럼 국회 공무원이 법안을 좌지우지, 결정권을 보유하고 사실상 입법권을 행사하는 것은 완전히 주객이 전도된 것이며 의회 시스템 기본이 완전히 무너져버린 행태이다.

이것이 비정상적인 우리 국회의 본질이요, “일하지 않는” 국회의 ‘숨겨진’ 진실이다.

국회의원이 국회의원의 본업을 수행하지 않는 국회, 국회의원이 자신의 직무를 방기하는 국회, 그것은 ‘국회’라 부를 수 없다. 그것은 ‘국회’일 수 없다.

소준섭

말도 많고 탈도 많은 ‘법사위 문제’가 계속 쟁점화하고 있다. 법사위를 야당에 양보하기로 여야 간에 합의를 한 뒤에도 여진은 계속되고 있다. 그리고 몇몇 민주당 의원들이 이번 기회에 아예 법사위의 체계·자구 심사권을 폐지하자는 법률안을 발의하였다.

법사위 체계·자구 심사권, 국회 공무원에 이관하겠다?

법사위가 체계·자구 심사권을 갖는 것은 세계 각국 어떤 의회에도 존재하지 않는 비정상적 왜곡 시스템이다. 박정희 군사정권이 도입한 이 기형적 제도는 당연히 폐지해야 하며, 그것이 곧 우리 국회가 정상화의 길을 복원해나갈 수 있는 길이다.

그런데 법사위 체계·자구 심사권 폐지를 골자로 한 민형배 의원의 법률 개정안은 법사위가 담당했던 법률안·규칙안 등의 체계·자구 심사 기능을 국회 법제실로 이관하는 내용을 담고 있으며, 박주민 의원의 개정안은 국회 사무처에 법제 전문기구를 둬 각 상임위 소위원회 심사 단계에서 이를 심사하도록 했다.

바로 이 지점에 중요한 문제가 존재한다. 법사위 체계·자구 심사권 폐지는 올바른 길이지만, 국회 공무원에게 이관하는 방식은 옳지 못한 것이다. 결론적으로 말하면, 법사위 체계·자구 심사권을 국회 공무원에게 넘기게 되면 그 권한을 장악한 국회 관료들의 힘만 키우게 되고 이로부터 온갖 왜곡과 폐단이 발생하게 된다.

다른 나라 의회 상임위에서는 각 상임위에서 소관 법률안에 대한 체계·자구 심사를 의원들이 수행한다. 이제부터라도 우리 국회는 하나씩 하나씩 세계 의회의 ‘기본’과 ‘표준’을 적용해 나가야 한다.

공무원에 일을 넘기면, ‘주인’은 공무원이고 의원은 그 ‘허락’을 받는 하부로 전락한다

한 가지 사례를 더 살펴보겠다. 공공기관에 정치권 주변의 ‘낙하산’들을 대규모로 내려보내는 일은 사회적인 비난을 많이 받는 사안이다. 이번 정부에서도 ‘낙하산’을 더 많이 내려보내기 위해 의원입법을 통해 공공기관 자리를 인위적으로 늘리고 있다.

이 문제를 개선하기 위한 법안이 얼마 전에 발의되었다. 그런데 이 법안의 내용을 살펴보면, 국고 수반 기관과 정부 지원액이 총 수입액의 2분의 1을 초과할 것으로 추계되는 기관 · 정부 또는 공공기관이 합계 30% 이상의 자본금을 출자하는 기관을 설치하는 법률안을 심사할 경우, 그 타당성에 대해 재정 당국의 의견을 반드시 듣고 국회 전문위원의 ‘검토보고’에 포함시키며, 이를 제안하는 국회 상임위원회는 미리 기획재정위원회와 ‘협의’하도록 하는 절차를 추가하도록 규정하고 있다.

정치의 무능, 국회의 무능이 관료주의를 심화시킨다

하지만 이런 식으로 기재부 관료들과 ‘협의’하고 국회 공무원인 전문위원의 ‘검토’를 받는 것은 결국 대부분 관료집단의 힘을 강화시키는 결과를 초래하게 된다.

국회의원들은 매사가 이런 식이다. 항상 공무원들에게 ‘심판관’의 권위와 권한을 넘겨준다. 자신들의 ‘무능’을 스스로 인지해서 그리되는 것인지 알 수 없다. 아니면 조그만 어렵게 보이거나 귀찮은 일은 어떻게든 ‘아랫사람’ 시켜서 그저 편하게 군림하겠다는 심산인건지, 그것도 아니라면 두 가지 요인이 결합한 것인지도 모른다. 그러나 그 결과는 국회의원들이 관료집단에게 ‘허락’을 받아야 하는 하부 구조로의 전락이다.

본디 관료집단을 통제해야 할 주체는 다름 아닌 정치와 국회이다. 그런데 정작 정치와 국회는 소명의식은 없는 채 안일과 군림만을 추구하다가 결국 관료들의 특권화를 조장하고 있다. 이렇듯 정치의 무능, 국회의 무능이 관료주의를 더욱 악화시킨다.

공무원에 떠맡기지 말고 스스로 일하라. 의원이란 직접 입법업무를 하라고 뽑아준 것

필자는 우리 국회의 가장 근본적인 병폐가 국회의원 본인들이 스스로 일을 하지 않으려는 관행과 사고방식에 매몰되어 있기 때문이라고 판단한다. 국회의원 본인들이 수행해야 할 ‘법률안 검토보고’ 작업을 국회공무원인 전문위원이 대신 검토보고하는 지금의 시스템이 그 대표적 사례다.

상임위원회 회의에서도 국회 공무원들이 법률 낭독을 비롯해 대부분의 진행을 맡는다. 왜 그러냐 물으면, 의원들은 “(지위가 높으신) 내가 (하찮게) 그것을 읽으라고?”라는 식이다. 하지만 분명한 사실은 국회의원들이란 그런 일을 하라고 국민들이 선출한 것이란 점이다. 세계 모든 의회에서 그러한 업무를 의원 본인들이 직접 수행한다.

국회의원이 자신들에게 부여된 입법권한을 스스로 수행하지 않고 관료들에게 떠넘기면, 바로 그 관료들이 입법의 주인으로 되는 것이다. 그 구조에서 국회의원들은 한낱 들러리로 전락한다. 일을 하지 않으니 ‘전문성’이 쌓일 리도 없다. 우리 국회는 그렇게 정작 자신에 부여된 입법업무로부터는 주변화된 채 매일 같이 SNS에서 말재간이나 자랑하고 마치 자신들이 연예인인 양 각종 이벤트에 열중하면서 습관적 무조건 반대의 정쟁만 일삼는다. 이것이 우리 국회 문제의 근본 문제이다. 이 근본 문제를 해결하지 않고 그 어떤 국회개혁을 외쳐본들, “소리만 요란한 빈 깡통”이요 “속빈 강정”에 지나지 않는다.

국회의원 스스로 일하지 않고서는 그 어떤 국회개혁도 반쪽짜리, 허구일 수밖에 없다.

이제 다른 나라의 모든 의회처럼, 우리 국회의원들도 국민이 부여한 입법권을 공무원에게 떠맡기지 말고 제발 스스로 일하라. 이것이 우리 국회 문제를 해결해나가는 핵심이요 기본이다.

소준섭

국회의원 농지소유 실태로 본

농지법의 문제점과 개정방향

– 경제정의실천시민연합, 공익법률센터 농본, 전국농민회총연맹, 한국친환경농업협회 공동주최 –

•일시 및 장소 : 2021년 8월 12일 (목) 오전 10시 30분 경실련 강당

•유튜브 생중계 진행(youtube.com/withccej)•

LH사태를 계기로 농지법 개정이 논의되고 지난 달 어느 정도 개혁적인 내용을 담은 농지법 개정도 있었지만, 개정된 농지법은 여전히 미흡한 실정입니다. 그 이유 중에 하나는 입법을 담당하고 있는 국회의원들이 소유하고 있는 농지가 많아서, 국회의원 스스로가 이해관계자이기 때문이기도 할 것입니다. 국가적으로 농지소유실태에 대한 전면적인 실태조사가 이뤄지지 않고 있는 상황에서, 비농민임에도 불구하고 농지를 다수 소유하고 있는 국회의원들은 ‘비농민의 농지소유실태’를 파악할 수 있는 일종의 표본이기도 합니다. 그렇기에 국회의원들의 농지소유 실태에 대한 분석에서부터 출발하여 농지법 개정 논의를 다시 시작할 필요가 있습니다. 그러한 분석에서 현행 농지법의 문제점과 한계도 드러날 것이고, 실효성 있는 농지법 개정의 방향도 도출될 수 있을 것입니다. 이에 토론회를 개최하고자 합니다. 많은 관심과 취재 보도 부탁드리겠습니다.

– 토론회 개요 –

○ 일시 및 장소 : 2021. 8. 12. (목) 오전 10시 30분 경실련 강당(서울 종로구 동숭동)
○ 공동주최 : 경실련, 공익법률센터 농본, 전국농민회총연맹, 한국친환경농업협회
○ 좌장 : 김 호 경실련 상임집행위원장(단국대 환경자원경제학과 교수)
○ 발제 : 김형수 공익법률센터 농본 팀장 – 국회의원 농지소유 실태로 본 농지법의 문제점
○ 토론 : 이무진 전국농민회총연맹 정책위원장
○ 토론 : 김선아 한국농어민신문 부국장
○ 토론 : 임영환 법무법인 연두 변호사

개최안내

윤희숙 의원 등 끊이지 않는 국회의원 및 공직자 등의 농지투기 근절을 위해

모든 농지에 대한 전수조사 즉각 실시하라!

지난 주(25일) 윤희숙 국민의힘 의원이 본인 부친의 농지법 위반 의혹과 관련해 의원직 사퇴와 대선 불출마를 선언하였다. 국민권익위원회의 지난 여당인 더불어민주당 의원들에 대한 농지투기 의혹 조사 발표에 이어, 국민의힘 의원들에 대한 조사도 발표도 이루어진 바, 윤희숙 의원의 농지투기 의혹이 제기되었기 때문이다. 세종시에 있는 윤 의원 부친 명의의 농지는 주변 지역이 개발되어 가격이 매입 당시보다 최대 2배가량 오른 것으로 확인되고 있다. 또한 직접 농사를 짓기 위해 농지를 구입했다고 해명하고 있지만 농업경영 계획서를 제출하고 농지 3,300평(1만871㎡)을 산 아버지가 농사를 지은 적이 없고, 주소지만 대리 경작한 주민의 집으로 몇 달간 옮겨놓았다는 사실이 밝혀졌다. 전형적인 농지투기 방식이다.

더욱이 윤희숙 의원 아버지가 매입한 세종시의 농지는 산업단지들 가까이에 있다. 일각에서는 윤 의원이 일했던 한국개발원(KDI)이 국가산업단지 예비타당성조사 기관인 점을 들어 내부 정보를 이용한 농지투기 아닌가 하는 의심도 하고 있다.

LH사태 이후 한국 사회에 만연한 땅 투기는 결과적으로 불평등을 가져오고 땅 투기의 90% 이상이 농지임이 드러난 바 있다. 헌법에 명시되어 있는 경자유전의 원칙이 사문화되고 농지법에서 농민이 아닌 누구나 농지를 소유할 수 있도록 허용해 놓고 있다. 이러한 문제를 바꾸기 위해 정부는 농지법 개정안을 지난 8월 국회에서 통과시킨 바 있다. 하지만 8월에 개정된 농지법은 이전 농지투기 등 불법 농지 소유에 대해서는 묵인하고 새롭게 이후 상황에 대한 관리만 강화하자는 것으로 농지 문제를 근본적으로 해결할 수준이 되지 않는다.

농지는 국민에게 식량을 공급해줄 수 있는 공공재이다. 그리고 OECD 평균이 102%에 달하고 있는데 한국의 식량자급율은 20%에 불과하다. 앞으로 농지가 농민의 것이 아니어서, 농지가 영농의 목적으로 사용되지 않는다면, 국민들에게 공급할 식량을 생산할 토대인 농지가 사라지는 일이 발생할 것이다. 기후위기로 생산량이 급감하고 수입농산물 가격이 폭등하여, 밥상 물가도 폭등하는 현실을 현재도 경험하고 있다.

다시 한번 강조한다. 농지는 국민 모두에게 식량 공급이라는 이익을 제공하는 공공재이다. 더 이상 농지가 자산증식의 수단으로 훼손되어서는 안 된다. 그렇기 위해 농지투기부터 근절해야 한다.

농지투기를 근절하기 위해서는 농지 전체 필지에 대한 전수조사가 먼저 진행되어야 한다. 기존 투기 농지를 그냥 두고 관리만을 강화하겠다는 것은 농지관리를 포기하겠다는 것과 같다. 과연 투기를 목적으로 농지를 구입한 사람들이 자신들의 수익을 포기하고 정부의 농지관리에 협조하겠는가? 더 이상 농지투기를 방치해서는 안된다.

경자유전의 원칙을 확립하고, 농지투기를 근절하기 위한 근간으로서, 농지에 대한 전수조사를 즉각 시행할 것을 요구한다. 그리고 윤희숙 의원 부친의 농지투기 의혹의 진상을 밝히고 특히 한국개발원 등의 내부 정보를 이용한 투기가 아닌가에 대한 수사도 진행할 것을 요구한다.

2021년 8월 31일

• 경제정의실천시민연합 • 국민과 함께하는 농민의길

(가톨릭농민회, 전국여성농민회총연합, 전국농민회총연맹, 한국친환경농업협회,

(사)전국쌀생산자협회, (사)전국양파생산자협회, (사)전국마늘생산자협회)

성명

Arnstein은 1960년대에 미국 보건교육복지부(United States Department o

안녕하세요.
역대 최장 장마라는 긴 터널을 지났습니다.

아직 수해 복구를 마치지 못한 상황에서 신종 코로나 바이러스 감염증 19(이하 코로나19)의 대유행은 우리 마음을 무겁게 만듭니다. 코로나19의 재확산 우려에도 대규모 집회를 강행하며 집단감염을 일으킨 데 이어 광복절에 일장기를 들고 광장을 누비는 사람들의 모습을 보는 게 굉장히 힘들었습니다.

코로나19 대유행에 맞서 싸워온 민선 7기 자치정부의 임기가 절반을 넘어섰습니다. 그간 재난 현장의 중심에 자치정부가 있었습니다. 코로나19에 대응하는 방역 부문에서 자치정부가 보여준 성과는 적지 않습니다. ‘K-방역’의 성공이라 불리는 대다수 사례는 자치정부가 중심이 된 현장에서 나타났습니다.

민선 7기 자치정부는 코로나19 방역으로 성과를 거뒀지만, 미진한 부분도 남아 있습니다. 자치정부는 작은 권한과 부족한 재정 여건이라는 상황에 놓여있지만, 임기의 절반을 넘은 가운데 마냥 환경 탓, 남 탓을 할 수 없습니다. 이제 자치정부는 시민의 이해와 기대를 구하기보다 지역경제와 일자리 불안이 높아지는 현실을 스스로 책임지고, 감당해야 합니다.

자치정부의 책임자들이 흔히 언급하는 어려움 중 하나로 공직자의 혁신적 태도 부족을 꼽습니다. 공직자들은 부여된 업무를 법과 절차에 따른 처리에 익숙한데 이러한 방식은 안정적이지만, 유연함이 떨어질 수밖에 없습니다. 공무를 집행하는 곳일수록 필요한 일을 잘 감당하는 조직으로 자리매김해야 하지만, 쉽지 않은 배경으로 작용합니다.

실제 짧은 임기의 선출직은 관료에게 의지해 일을 추진합니다. 선출되지 않은 권력인 ‘관료 이기주의’를 넘어 시민의 문제를 해결하는 유능한 정부로 거듭나고 싶어도 혁신을 추구하지 않는 관료체제에 의존해야 하는 딜레마에 부딪힙니다. 예컨대 문제의 당사자와 소통하고, 협력하는 협치 방식에 관해 관료들이 불편한 기색을 드러내는 경우도 종종 벌어집니다.

그러나 자치정부의 역할은 사회문제를 해결하기 위해 존재하고, 나아가 사회적 가치를 실현하는 방향을 추구하는 만큼 자치정부는 그간의 운영 방식을 돌아보고, 돌아봐야 합니다. 자치정부의 혁신적인 구성과 운영 방식이 연동되지 않는다면 ‘K-방역’처럼 지속 가능한 성취는 불가능합니다.

임기 후반기를 맞이하는 자치정부는 적극적으로 미래를 준비해야 합니다. ‘정해진 미래’, ‘다가오는 미래’가 아닌 ‘만들어가는 미래’를 위해 능동적으로 움직여야 합니다. 이번 희망편지에서는 한국지방행정연구원 원장을 역임한 윤태범 교수(한국방송통신대)가 자치정부의 역할을 제시한 내용을 간략히 나누고자 합니다.

첫째, 자치정부는 위기관리를 위한 체제를 구축해야 합니다. 태풍, 호우, 강풍과 같은 통상적인 위기와 더불어 코로나19처럼 특수한 위기가 동시에 발생한다는 점을 주목해야 합니다. 복합적‧동시적‧급진적 위기에 상시적으로 대응 가능한 시스템을 만들어야 합니다. 위기 징후를 사전에 예측 및 분석하고, 빅데이터와 계층별 수요를 바탕으로 일상적인 대응 체계를 구축해야 합니다.

둘째, 남은 임기 동안 성과관리에 집중해야 합니다. 임기 전반기 대비 후반기는 각 자치정부가 표방한 공약과 성과에 관한 몰입도가 떨어지는 시기이지만, 달리 보면 성과를 만들 수 있는 중요한 시기입니다. 핵심 과제에 관한 진행 상황과 성과에 관해 심층적으로 분석하고 평가하는 과정이 뒤따라야 합니다. 또 각 자치정부의 부서와 산하기관의 성과관리에 착수하고, 부서와 기관별 혁신을 연계해야 합니다.

셋째, 혁신관리를 위한 노력에 힘써야 합니다. 자치정부는 혁신을 내세운 공약과 과제를 제시하고 있지만, 정작 혁신과 과제를 연계하는 과정은 미흡합니다. 기존 제도와 구조에 기댄 방식으로 문제를 해결하기란 어렵습니다. 자치정부의 핵심 과제에 몰입도를 높이기 위해서 혁신적인 행정의 기풍을 만들어야 합니다. 혁신과 평가를 연계하고, 현장 중심으로 성과를 진단하고, 시민과 함께 추후 혁신과제를 함께 발굴해야 합니다.

마지막으로 자치정부의 ‘현장 중심성’을 높여야 합니다. 모든 문제는 현장에서 발생하지만, 여전히 제도와 정책 위주로만 해결하려는 관행이 남아있습니다. 시민의 문제 인식과 괴리된 정책 및 행정 활동을 현장 중심으로 전환해야 합니다. △위기과제 △핵심과제 △혁신과제를 현장 중심으로 진단하고 분석해 전략을 만들어야 합니다. 현장 중심의 진단과 데이터가 대안입니다. 단체장의 정치적 홍보용이 아닌 실질적으로 대안을 만드는 과정이 중요합니다.

자치정부의 혁신이 우리 삶의 질을 높이는 길이라 믿습니다.
내내 강녕하길 빕니다.

희망제작소 소장
김제선 드림

지방자치법이 32년만에 전부 개정되었습니다. 민주주의의 기반은 주민자치에서 시작되지만, 이번 개정안에서 ‘주민자치’ 조항이 삭제되어 논란과 과제를 남겼습니다. 민관협치 활성화 등 주민의 참여 통로를 확장하는 시도가 이어진 만큼 향후 사회적으로 어떤 기반을 마련해야 하는지, 통장이나 이장처럼 우리 동네에서 주민 자치를 실현할 수 있는 방법은 무엇인지, 마지막으로 지역 주민으로서 참여를 촉진하는 인센티브제를 운영하고 있는 사례를 카드뉴스로 재가공해 전합니다.

더 자세한 내용은 아래 관련 링크에서 확인해주세요.
[주민자치/기획①] ‘진짜’ 주민자치로 가는 길
[주민자치/기획②] 이장, 통장? 주민이 참여하는 법
[주민자치/기획③] 주민참여를 포인트적립으로?