초등 방과후 돌봄정책의 패러다임의 전환을 위하여

이명승 도봉구청 마을방과후활동운영센터장

도봉구의 온종일돌봄체계 구축 운영사례는 전국적으로 일반화될 수 있는 사례는 아니다. 지역별로 특성과 조건이 매우 다르고, 오히려 지역의 인적·물적 자원을 적극 활용한 지자체 중심의 온종일돌봄체계 구축을 강조하고 있는 정책의 방향성에 비춰보더라도 그렇다. 단 여기서 소개하고자 하는 것은 지방자치단체가 초등돌봄사업을 어떤 입장과 관점에서 추진하고 있는지에 대해 참고와 고민을 함께 나누는 정도로 이해했으면 한다.

도봉구는 이번 온종일돌봄체계 구축 사업을 복지 및 여성 관련 부서가 아닌 교육지원과가 총괄부서가 되어 ‘마을방과후활동 운영센터(2017년2월 개소)’가 전담팀이 되어 추진 중에 있다. 그래서 복지 차원의 접근이 아닌 교육적 접근을 통한 아동돌봄 사업을 추진하고 있다.

지자체 중심의 초등 온종일돌봄체계 구축 사업

2017년 문재인 정부는 보육·양육에 대한 사회적 책임 강화를 국정과제로 제시하고, 초등돌봄 공공인프라 확대 및 지자체 중심의 컨트롤타워 운영을 통한 온종일돌봄체계 구축에 나서고 있다. 2017년 기준 33만의 초등 공적돌봄서비스를 2022년까지 53만 명으로 돌봄 공급을 늘려가겠다는 것이다. 구체적으로 초등돌봄교실(24만 명 → 34만 명), 마을돌봄(9만 명 → 19만 명)을 통해 20만 명을 확대해가겠다는 것이다. 현재 영·유아 대비 초등학생 공적 돌봄 이용률을 비교해 보니 현저히 낮다는 이유에서다.

<표 4-1> 0~12세 공적돌봄체계

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문재인 정부의 이번 정책의 추진배경을 살펴보면, 첫째 온종일돌봄체계 마련은 저출산·고령사회에 대비한 정부 핵심 국정과제임에도 국민들의 돌봄서비스 체감률은 여전히 미흡 한 점, 둘째 초등학생 돌봄공백은 여성에게는 출산 이후 소득활동을 포기하는 2번째 위기로 이어져 여성의 경력단절의 주요인으로 작용하고 있다는 점, 마지막으로 지자체 및 돌봄 현장에서 교육부, 복지부, 여가부 등 부처별 다양한 초등돌봄정책의 개별적 추진으로 인해 집행의 어려운 점을 들고 있다. 구체적으로 중앙정부가 온종일돌봄체계 구축에 지자체와 지역사회에 주문하고 있는 것은 크게 두 가지로 요약할 수 있을 것이다. 하나는 절대적으로 부족한 초등돌봄시설을 확충하자는 것이다. 또 하나는 과거 지원청, 학교 중심의 초등돌봄사업을 지방자치단체가 중심이 되어 총괄·운영하자는 것이다. 여기에 따른 전담부서 구성과 적극적인 참여를 요청하고 있는 것이다.

현재 중앙정부 차원에서는 범정부 공동추진협의회가 구성되어 이 사업을 챙기고 있으며, 지방자치단체는 전담부서 구성과, 마을돌봄시설 조성을 위해 유휴공간 마련을 위해 노력하고는 실정이다. 전국적으로 초기 단계에서 어느 부서에서 맡아야 하는지에 대한 논란이 있었지만, 대체적으로 지역아동센터를 담당하는 부서나 아동청소년과가 맡아 운영하는 것으로 나타나고 있다.

<사진 4-1> 도봉구 별별키움센터에서 진행된 온종일돌봄 범정부 공동추진협의회

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이런 정책 배경으로 추진하게 된 온종일돌봄체계 구축이 돌봄 사각지대에 놓인 아동들과 소득구분 없이 누구나 이용할 수 있는 시설로 학부모들에게 높은 관심과 기대를 모으고 있다. 하지만 그 기대에 부응하기 위해서는 몇 가지 해결해야 할 과제 또한 나타나고 있다.

온종일돌봄체계 구축에 나서는 몇 가지 문제

정부는 지난 5월 23일 국무총리 주재 국정현안점검조정회의에서 관계부처 합동으로 제안한 “포용국가 아동정책”을 심의하고 발표하였다. 이번 정책은 아동이 양육의 대상이 아니라, 현재의 행복을 누려야 할 권리의 주체라는 인식에 기반을 두고, 아동의 삶을 실질적으로 개선하기 위해 국가의 책임을 확대하는 내용을 담고 있다. 아동을 보호와 선도의 대상이 아닌 권리의 주체로 인정했다는 점에서 진일보한 내용을 담은 정책이라 할 수 있을 것이다.

그렇다면 과연 온종일돌봄체계 구축사업은 아동을 권리의 주체로 인식하고, 설계되었다고 말 할 수 있을까? 애당초 학부모 입장에 초점이 맞춰져 있었고, 양육부담 경감을 목표로 출발하였기 때문에 아동의 입장에서 설계되었다고 할 수 없을 것이다. 그러다보니 “온종일돌봄”이라는 정책명이 나올 수 있었을 것이다. ‘온종일직장’은 없지만 ‘온종일돌봄’은 있는 것이다. ‘돌봄’이라는 표현은 아동을 일방적으로 보살피는 대상으로 여겨지게 한다. 개인적으로 돌봄이라는 표현보다는 방과후 여가활동이라는 표현이 적당한 것으로 보이나, 우리 사회에 보편적으로 사용되고 있으며, 정부 정책 방향에서도 돌봄으로 정하고 있어 여기서도 통상 돌봄이라는 표현을 사용하고자 한다.

○ 초등돌봄시설이 정말로 부족한 상황인가?

현재 공적 돌봄 이용률이 영유아 68%(215만 명/315만 명), 초등학생 12%(33만 명/267만 명)라고 정부는 밝히고 있다. 부족한 초등학생 공적돌봄 이용률을 높이기 위해 학교 안팎에서 돌봄 시설을 확충이 필요하다는 것이다. 하지만 현장에서 보는 것은 초등학생 고학년(4학년 이상)은 또래 집단 간의 놀이, 사교육, 집에서 휴식 등 스스로 정한 일정에 따라 방과후 시간을 보내고 있다. 온종일돌봄체계 구축사업이 설계 단계에서부터 전체 초등학생 대비 돌봄시설 이용 학생을 대입하여 영유아 공적돌봄 이용률과 단순 비교하는 것은 문제가 있다. 이것은 향후 학령기 학생 수 감축과 맞물려 돌봄시설 공실을 가져올 수 있기 때문이다.

또한 서울시교육청은 올해부터 기존 1~2학년 중심의 돌봄에서 3학년까지 확대·운영 중에 있고. 또한 2020년부터 학교 여건 등을 고려하여 점차 전 학년으로 확대를 추진 중에 있다. 대부분의 학부모들은 익숙함과 안전성 때문에 절대적으로 학교 안 초등돌봄교실을 선호한다. 대체로 초등 저학년은 학교돌봄교실을 이용하고 있는 실정이다. 위에서 언급한 고학년들의 발달 특성을 감안했을 때 마을돌봄시설을 이용하는 학생은 극히 제한적일 수밖에 없다. 벌써부터 ‘마을돌봄 이용률이 저조하다’라는 목소리가 여기저기서 들려오고 있다

○ 지역아동센터와 다함께돌봄센터(서울시는 우리동네키움센터)의 갈등

지역아동센터는 지역사회 아동의 건전육성을 위하여 보호·교육, 건전한 놀이와 오락의 제공, 보호자와 지역사회의 연계 등 종합적인 복지서비스 제공을 목적으로 운영되어 온 대표적인 마을돌봄기관이다. 다함께돌봄센터는 2018년부터 보건복지부가 지역 중심의 돌봄체계 구축 및 초등돌봄 사각지대 해소를 위해 전국적으로 시행하고 있는 마을돌봄기관으로 2019년도 150개소 설치 등 2022년까지 1,800개소를 신설할 예정이다. 학령기 학생이 줄어들고 있는 상황에서 돌봄시설들은 늘어나고 있는 실정이다.

다함께돌봄센터(서울시는 우리동네키움센터)를 개소하기 위해서는 인근 지역아동센터의 동의 여부가 설치의 주요 판단기준이 되고 있다. 안전하고 아동의 접근성이 높은 지역 내 공공시설 유휴공간을 찾는 것은 거의 불가능한 일이다. 이미 이런저런 사업으로 공공시설 내 다양한 공간이 주민커뮤니티 공간으로 활용되고 있기 때문이다. 어렵게 공간이 마련되었다고 해도 인근 지역아동센터에서 동의를 해주지 않으면 설치할 수 없으니, 공간 확보에 고생한 담당 공무원과 운영을 위해 준비를 함께해온 주민들의 허탈함은 이루 말할 수가 없다. 다함께돌봄센터를 준비해온 사람들은 지역아동센터의 이런 행동에 불만을 갖게 되고, 지역아동센터는 우선보호아동을 우선 받게 되어 있어, 지역아동센터가 저소득층 아이들만 이용하는 시설로 낙인 받는 문제를 제기하며, 지역아동센터가 없는 지역에 다함께돌봄센터 설치를 요구하고, 열악한 지역아동센터에 대한 예산 지원은 줄이고, 다함께돌봄센터에만 예산을 지원하고 있다고 주장하고 있는 것이다. 정부의 정책 추진이 새로운 갈등을 불러오고 있는 것이다.

초등 방과후 돌봄정책의 패러다임의 전환

변화하는 시대적 흐름에 맞는 초등 방과후 돌봄정책의 새로운 관점과 접근이 필요한 시기이다. 아동이 단지 돌봄정책의 수혜 대상이 아니라 함께 정책을 만드는 독립된 주체라는 인식을 갖고 초등돌봄정책의 새로운 전환과 과감한 시도가 필요하다는 것이다. 이에 몇 가지 제안을 정리하면 아래와 같다.

보호 중심의 돌봄정책에서 벗어나 종합적인 방과후 아동의 성장과 발달에 중심을 둔 정책 추진

2018년 아동실태조사에 따르면 친구들과의 놀이 활동을 희망하지만 실제 활동은 그렇게 하지 못하는 것으로 나왔다. 반면 실제로 가장 높은 분야는 학원이나 과외로 조사되었다. 오히려 방과후 돌봄기관 이용을 희망하는 아동 수도 적었고, 실제 이용하고 있다고 응답한 학생도 낮은 것으로 조사 되었다. 조사결과를 보면 단순한 보호 중심의 돌봄이 아닌 방과후 아동의 삶 전반에 대한 이해를 바탕으로 종합적인 아동 정책 속에서 방과후 돌봄정책이 마련되고 추진되어야 할 것이다.

<그림 4-1> 2018년 아동실태조사 결과

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학부모 입장이 아닌 아동의 입장에서 바라본 돌봄정책으로 전환

온종일돌봄체계 구축사업이 앞에서 언급한 것처럼 학부모 입장에서 마련되고 추진되었다. 부모 입장에서 보면 퇴근하고 오기 전까지 안전하게 아이들을 보살펴 주는 돌봄서비스를 제공받기를 원한다. 하지만 아동의 입장에서 보면 친구들과 마음껏 놀고 싶기도 하고, 자신들만의 공간에서 자유롭게 시간을 보내고 싶어 한다. 돌봄 기관에서 짜인 일정표에 따라 각종 교육프로그램에 참여해야 한다면 또 하나의 학교 수업의 연장으로 느껴질 것이다. 최소한 돌봄센터 운영 과정에서라도 아동의 의견이 적극 반영될 수 있는 구조를 만드는 것이 중요하다. 아동 스스로가 우리들만의 소중한 공간이라는 인식을 가질 때만이 아동이 즐겨 찾는 돌봄센터가 될 수 있을 것이다.

유연한 돌봄을 위해 아동복지법이 아닌 국민여가활성화기본법 적용 논의

현재 지역아동센터와 다함께돌봄센터는 아동복지법에 근거하여 운영되고 있다. 돌봄정책이 아동복지법이 아닌 국민여가활성화기본법에 따라 운영된다면 좀 더 유연한 돌봄이 가능하지 않을까 생각한다. 국민여가활성화기본법 제4조(국가와 지방자치단체의 책무)에 따르면 국가와 지방자치단체는 국민의 삶의 질을 향상시킬 수 있는 여가 활성화 관련 정책을 수립·시행함을 명시하고 있다. 쉼과 여가가 있는 아동의 삶을 개선하기 위해 새로운 법 적용을 검토해 볼 필요가 있을 것이다.

동 단위 아동 성장 지원망 구축이 필요하다

아동의 일일생활권 단위인 동 단위로 아동의 성장을 지원하는 협의체 구성이 필요하다. 별도의 구성이 어렵다고 하면 기존에 동 단위에서 운영되고 있는 협의체가 아동관련 의제를 다룰 수 있도록 해야 한다. 예를 들어 동 단위 아동성장 지원망 협의체를 구성한다고 하면 위원으로는 동주민센터 동장, 학교장, 주민자치회장, 학부모회장, 상인회장, 돌봄기관장, 해당 동에 위치한 공공교육기관장 등으로 구성한다. 아동이 거주하는 동에 행정과 교육자원이 결합하여 운영된다면 촘촘하고 세밀한 돌봄지원이 가능할 것으로 보인다. 결국 교육 및 돌봄을 통한 마을의 공동체성 회복을 기대해 볼 수 있을 것이다. 돌봄시설을 안전하게 만드는 것만이 아니라, 아이들의 성장을 지켜봐주는 주민들이 많아지는 것 이것이 궁극적으로 이 사업의 지속가능성을 담보해 줄 것이다.

기존 돌봄기관 및 시설에 대한 지원 내실화

초등돌봄교실, 지역아동센터, 방과후아카데미 등 기존의 돌봄기관 운영의 내실화를 위한 지원이 필요하다. 새로운 정책적 과제에 집중하다보면 예산이나 기타 지원에서 기존 기관을 배제할 수 있기 때문이다. 어느 돌봄시설을 이용하더라도 차별없이 보편적인 지원을 받을 수 있도록 해야 한다.

도봉구 우리동네키움센터 운영사례

도봉구는 방과 후 아동의 삶을 도봉구와 지역사회가 맡아 운영하는 종합적인 지원시스템을 구축하고자 2017년부터 ‘도봉형마을방과후활동’을 추진해 오고 있다. 온종일돌봄체계 구축 사업도 마을방과후활동 속에 포함되어 있기 때문에 적극적으로 사업을 추진 중에 있다. 이렇게 추진하게 된 이유는 정규교육과정 이후 마을 속에서 아동의 삶을 공적으로 책임지는 구조를 만들어보자는데 있었다. 그러다보니 자연스럽게 방과후 문제에 주목하게 되었고, 온전한 구조를 만드는데 노력하고 있다.

도봉구는 2018년 서울시 시범사업으로 방학2동 우리동네키움센터를 운영하고 있으며 연말까지 총 4개소가 추가로 운영될 예정이다. 도봉구는 아동자치회를 기본으로 운영하고 있으며, 3인 이상의 아동이 원하면 동아리 활동 지원, 특기적성 프로그램 운영, 부모상담 및 교육 등으로 운영하고 있다. 동별 특성과 자원의 연계·협력에 따라 놀이를 중심으로 하는 돌봄, 공공도서관을 활용한 독서 돌봄, 아동자치회 및 동아리 활동 중심의 돌봄, 교육 및 체험 중심의 돌봄 등 아동의 특성과 적성에 맞는 다양한 유형의 돌봄서비스를 제공할 예정이다.

8년 만에 열린 유엔 아동권리위원회의 한국 심의, 4년을 준비한 시민사회의 분투기

김희진 국제아동인권센터 팀장

인터뷰 및 정리 김경희, 홍정훈 참여연대 사회복지위원회 간사

 

2019년 9월 18일부터 19일까지 이틀간 유엔 아동권리위원회(UN Committee on the Rights of the Child)는 한국 정부에 대한 제5·6차 심의를 진행했다. 정부가 올해 야심차게 발표한 정책 중 하나가 2019년 5월 공개된 ‘포용국가 아동정책’인데, 국제사회는 아동에 대한 체벌금지나, 보편적 출생등록제조차 보장하고 있지 않은 한국에 대해 어떻게 평가할지 궁금했다. 올해 열리는 한국 정부에 대한 아동권리위원회의 심의에 대응하기 위해 시민사회의 의견을 모으고, 9월 제네바에도 직접 다녀온 김희진 국제아동인권센터 팀장을 만났다.

- 국제아동인권센터의 활동을 소개해달라

“2014년 변호사시험에 합격했을 때부터 일반 로펌에 들어가는 것보다 사회적으로 가치 있는 일을 하고 싶은 마음이 컸다. 좋은 기회가 생겨서 국제아동인권센터에서 2015년 5월부터 일하기 시작했다. 국제아동인권센터의 비전은 ‘Building a Better World for Children, with Children(아동과 함께, 아동을 위한 더 나은 세상 만들기’이다. 미주, 유럽, 아프리카 등에 활성화되어있는 지역별 인권기구처럼, 동아시아 지역에도 아동인권을 다루는 메커니즘을 만들어보자는 포부로 센터의 활동이 출발했다. 유엔 아동권리협약은 아동에게도 인권이 있고, 권리의 주체라는 것을 밝히는 최초의 국제인권법이기에 매우 중요하다. 센터는 유엔 아동권리협약과 관련한 아동인권에 대한 인식을 아동 당사자는 물론이고, 성인들에게도 널리 알리기 위해 노력하고 있고, 그를 위한 교육 사업도 하고 있다. 그중에서도 센터에서 가장 무게를 두는 가치는 아동의 참여다.”

- 먼저 유엔 아동권리협약은 주로 어떤 내용으로 구성되어 있나

“유엔 아동권리협약은 한국 정부도 1991년 비준한 협약이다. 유엔 아동권리협약은 소위 냉전시대라 불리던 이전의 모든 사회권, 자유권으로 나뉘었던 모든 권리를 합친 최초의 포괄적인 협약이라는 특색이 있다. 협약이 채택되기까지 10년이라는 오랜 시간이 걸렸다. 협약은 41개의 실질 조항을 두고 있고, 이 조항은 총 9개의 클러스터로 묶여 있다. 9개의 클러스터는 ▲일반 이행 조치 ▲아동에 대한 정의 ▲일반원칙 ▲시민적 권리와 자유 ▲아동에 대한 폭력 ▲가정환경 및 대안양육 ▲장애, 기초보건 및 복지 ▲교육, 여가 및 문화 ▲특별보호조치로 나뉜다. 또한 유엔 아동권리협약은 아동의 ▲아동의 무력충돌 참여에 관한 선택의정서(OPAC) ▲아동매매, 아동 성매매 및 아동 음란물에 관한 선택의정서(OPSC) ▲아동의 개인청원에 관한 선택의정서(OPIC)를 두고 있는데, 한국 정부는 아직 아동의 개인청원권에 관한 선택의정서는 비준하지 않았다.”

- 유엔 아동권리협약과 관련한 메커니즘을 간략히 설명한다면

“유엔 아동권리협약은 이행보고 절차(reporting process)를 두고 있기에, 협약을 비준한 국가가 유엔 아동권리위원회에 정기적으로 국가보고서를 제출해야 한다. 그동안 한국도 절차에 따라 국가보고서를 제출해왔는데 2011년 3·4차 심의가 있었고, 2019년 5차·6차 심의가 진행된 것이다. 또한 유엔아동권리위원회는 보다 객관적으로 국가 상황을 검토할 수 있도록 국가보고서가 제출된 후 일정한 때까지 NGO, 국가인권기구는 물론 아동 등에게 대안적(alternative) 성격의 민간보고서를 제출하도록 한다.”

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_{‘만나자 아동권리협약!’ 캠페인을 진행하는 정병수 국제아동인권센터 사무국장 <사진 = 국제아동인권센터>}

- 다른 조약기구 메커니즘과 다른 유엔 아동권리협약이 가진 특징이 있을까

“유엔 아동권리협약은 특이하게도 본심의가 열리기 이전에 민간보고서를 작성한 NGO, 국가인권기구, 아동 당사자 등을 만나는 사전심의 절차를 두고 있다. 유엔 아동권리위원회는 본심의 개최 전에 열리는 사전심의 절차를 통해 각 정부를 심의하기 위한 쟁점목록(list of issues)을 채택하기 때문에 NGO의 역할이 상당히 중요하다. 그 과정에서 채택된 쟁점목록에 대해서 정부는 추가적인 답변서를 제출하게 된다. 유엔 아동권리위원회는 5월까지 추가 답변서를 제출하도록 요구했는데, 정부는 그 기한을 훨씬 넘겨 8월이 되어서야 제출했다. 시민사회단체들은 정부의 추가 답변서를 하염없이 기다리고 있다가, 부랴부랴 한국 정부의 보고서가 제출된 시점부터 3-4일간 한국 정부가 제출한 문서를 검토하고 추가 보고서를 제출했다.”

- 제네바에서 열린 유엔 아동권리위원회의 사전심의 절차부터 참여했나

“그렇다. 2019년 2월에 먼저 제네바를 방문했는데, 당시에 흥미롭게도 아동들이 참여하는 아동회의(childrens’ meeting)가 오전에 먼저 열렸고, 그 이후에 2시간 30분 정도 아이들은 물론 NGO, 국가인권기구 등이 참여하는 사전심의가 열렸다. NGO들이 40여 분간 쟁점목록 채택이 필요한 이슈에 대해서 브리핑할 수 있었고, 그다음에 한국을 담당하는 4명의 위원들이 돌아가면서 질문했다. 주어진 시간이 짧기 때문에 사전심의에 참여한 단체들 간에 시간을 적절히 배분하고 협력하는 것이 굉장히 중요했는데, 출국하기 전부터 많은 논의를 거친 덕분인지 어려운 면도 있었지만 그럭저럭 잘 진행됐다. 개인적으로 아쉬웠던 지점은 아동의 안전 관련한 문제를 발표하면서 세월호 참사에 관한 진상조사를 언급했는데 위원회에서 다뤄지지 않았다는 것이다.”

- 사전심의 이후부터 본심의에 참여하기 전까지는 어떤 과정이 있었나

“사전심의 이후에는 유엔아동권리협약이 있고, 심의가 진행되고 있다는 사실을 더 많은 사람들에게 알려야겠다는 생각이 들었다. 그래서 몇몇 단체와 함께 매주 화요일 아동인권 이야기 모임을 갖는 주간 ‘화만나’ 행사를 준비했다. 이후부터는 일찌감치 9월 제네바에서 열릴 본심의에 참석하는 멤버들과 함께 이것저것 준비하기 시작했다. 유엔 아동권리위원회에서 한국 정부 심사를 맡는 위원들과 유엔 인권최고대표사무소(OHCHR) 사무국에 전달하기 위해 17장이나 되는 한국 시민사회의 로비 문서를 먼저 준비했다. 현지에서는 ‘포용국가 아동정책을 발표했다’, ‘사회적 합의가 더 필요하다’, ‘국회에 이미 정부 법안을 제출했다’ 정도로 뻔히 예상되는 한국 정부의 답변을 반박하기 위한 자료도 추가로 준비했다. 18일 오후 3시 본심의가 시작되기 전까지 관계자들의 바짓가랑이라도 붙잡고 늘어져야 한다는 심정으로 여러 간담회를 만들었다. 평생 이번처럼 정신없이 지냈던 경험이 없다.”

- 국내에서도 본심의를 준비하는 엄청난 과정이 있었던 것으로 아는데

“국제아동인권센터, 유니세프 한국위원회, 초록우산 어린이재단은 함께 ‘아동권리 스스로 지킴이’라는 프로젝트를 해왔다. 2015년부터 3년간 각 지역의 아동들이 스스로 아동권리 옹호 활동을 할 수 있도록 지원하고 조력했다. 지역 활동이 끝나고 전국에서 유엔아동권리협약 이행 아동보고서 작성을 희망한 23명의 아동이 선정됐고, 1년은 보고서를 작성했으니, 프로젝트는 거의 4년간 진행된 셈이다. 아동 당사자들이 가장 크게 느끼는 문제는 성적으로 인한 차별, 학교에서의 차별이었다. 스쿨미투와 같은 의제도 그렇게 출발한 것으로 볼 수 있다. 결국은 당사자들도 차별 문제로 시작해서 교육제도의 근본적인 문제점까지 다루는 방향으로 확장됐다. 성인들의 관점에서는 중요한 의제로 꼽히지 않았던 것들인데, 역시 당사자의 참여가 가장 중요하다는 걸 다시 느꼈다.”

- 지난(2011년) 유엔 아동권리위원회 한국정부 심의에서 나온 주요 권고 내용과 그 권고가 어떻게 이행되어 왔는지를 먼저 평가해본다면

“위원회의 최종견해가 발표되면 각 부처마다 그 권고를 이행하기 위한 책임이 할당되어야 한다. 국제아동인권센터가 2014년에 제3.4차 심의결과에 대한 모니터링 보고서를 작성해서 권고내용 별로 각 부처의 책임을 연결하는 작업까지는 진행해봤는데, 전반적으로 2011년 이후의 상황을 더 면밀히 추적(follow-up)하면 좋았을 것 같다. 이번 본심의를 준비하는 기회에 지난 논의를 살펴보고, 과거에 포함되지 않았던 의제를 발견하고 추가하는 작업을 했다. 지난 최종견해는 정부부처 간 아동 정책을 조정하는 문제, 아동에 대한 정보 수집이 일관되지 않은 문제, 모든 아동의 출생등록이 보장되지 않는 문제, 학생의 정치적 참여가 보장되지 않는 문제, 아동의 시설 재배치 문제 등이 지적되었다. 기업이 국내외에서 아동권리를 침해하는 것을 방지하도록 하고, 소년 전문 법원을 설립하도록 권고한 내용도 있었다. 그 외에도 이주아동의 구금 문제, 장애아동의 통합 교육 문제, 체벌 문제도 있었다. 대부분 이번 심의의 쟁점목록에 다시 포함된 이슈라서 착잡한 면도 있었다.”

- 올해 유엔 아동권리위원회 한국정부 심의 과정에서 나타났던 한국 정부의 답변은 어떠했나

“짜증도 나고, 화도 났다. ‘노력하겠다’라는 답변이 대부분이었고, ‘공감하나, 그럴 수 없다’며 회피하는 답변도 적지 않아서 실망스러웠다. 이런 부분을 국제인권기구를 통해 보완하는 것이 NGO의 역할이라는 점을 다시 인지하게 됐다. 이번 심의에서도 시민사회 멤버들이 3시간 동안 정신없이 한국 정부의 답변을 기록하고, 통역이 제대로 되고 있는지 확인하고, 실시간으로 위원들에게 메일을 보내는 역할을 나눠서 참여했다. 그럼에도 불구하고, 아동과 관련한 문제가 이렇게나 많다는 것을 한국 정부가 인지하게 된 계기가 되었다는 것은 의미있었다고 생각한다. ”

- 그래도 2011년에 비해 달라진 내용은 있지 않았나

“유엔 아동권리협약에 유보 조항이 있어서, 협약을 비준한 국가라 하더라도 일부 조항에 대해서는 유보하겠다는 입장을 정할 수 있다. 이번에 한국 정부가 유보를 철회한 내용이 입양허가제다. 입양 관련 법이 개정돼서 이제는 법원이 입양을 허가하도록 되어 있다. 하지만, 법원의 전문성을 담보할 수 없을 뿐만 아니라 단순히 허가 절차만 공적 영역이 담당하고 있지, 여전히 민간의 입양기관에 의존하고 있는 상황에서 입양허가 과정의 전반을 공적 영역에서 모니터링하고 있다고 볼 순 없다.”

- 이번 심의에서 다뤄진 내용 중 가장 관심이 있었던 의제는 무엇이었나

“사전심의에서부터 시민사회 보고서에 대한 포괄적인 내용을 발제했기 때문에 어느 하나를 꼽기 쉽지 않다. 특히 이번에는 학교와 교육제도를 다룬 아동보고서 외에는 소년사법제도, 아동 성착취, 이주아동, 성소수자 아동과 관련한 개별보고서가 있었고, 본심의 참여 단체 중에는 아동학대 및 체벌, 프라이버시나 표현의 자유, 아동보호체계에 관련한 단체들도 많았다. 특정 이슈에 주력하는 NGO가 많았기 때문에, 협약 전반이 고려될 수 있도록 하는 것이 중요했다. 그러다보니 일반이행조치와 일반원칙 내용에 특히 신경을 썼다.”

- 보편적 출생등록제도와 포용국가 아동정책과 관한 평가도 빼놓을 수 없을 것 같다

“보편적 출생등록제와 관련해서는 ‘한국의 법체계에 부합하지 않기 때문에 이주아동을 위한 별도의 체계 마련을 고려하고 있다’며 여전히 책임을 회피하는 모습이 실망스러웠다. ‘출생신고 안 된 아동이 발견되면 검사나 지방자치단체의 장이 즉시 출생신고를 할 수 있다’고도 대답했는데, 출생등록이란 태어난 즉시 모든 아동의 존재를 법적으로 인정할 국가의 책임이다. 발견되는 우연한 경우를 전제하지 않는다. 위원들이 베이비박스에 유기되는 아동을 질문한 것도 같은 맥락이다. 포용국가 아동정책은 대상을 요보호 아동이 아니라, 모든 아동으로 명시했다는 점에서 정부의 노력은 인정받을 수 있다. 하지만 내용에서 ‘다문화’라는 단어만 있을 뿐, ‘이주아동’에 대한 언급이 단 한차례도 없다. 의도적으로 배제한 것으로 보인다. 이번 심의에서도 교육, 여가 및 놀이를 비롯한 다양한 분야에 대해서 이주아동, 장애아동, 여성아동, 성소수자아동과 관련한 질문도 있었는데 정부는 제대로 답변하지 않았다.”

- 유엔 아동권리위원회 한국정부 심의 과정에서 진행했던 시민참여 캠페인도 소개해달라

“국내에서 본심의 중계 캠페인을 기획하게 된 목적은 제네바에 직접 가지 않더라도 국내에서 더 많은 사람이 함께 보길 바라는 것이었다. 또 기왕이면 심의 절차를 즐겁게 봤으면, 특히 당사자인 아동들이 참여하면 좋겠다는 마음도 있었다. 본심의를 유튜브로 중계한 것은 실시간 댓글로 소통할 수 있다는 점 때문이었다. 마침 국제아동인권센터는 유엔 웹TV가 시작하기도 전인, 2011년도에 이미 한국 정부 심의과정을 생중계했던 경험도 있어서 시도할 용기가 생겼던 것 같다. 혼자서는 절대로 생각하지 못했을 기획인데, 함께 일하는 선생님들의 기술과 능력으로 가능했다. 이런 활동도 아동의 참여를 위해서 반드시 필요하다는 생각이 든다.”

- 국제인권기구를 활용하는 활동의 중요성과 향후 계획에 대해 알려달라

“10/3~10/4 중 유엔 아동인권위원회의 최종견해가 발표될 것으로 예상된다. 최종견해를 번역하고 분석한 이후에 최종견해와 관련한 책임을 각 부처별로 매칭하고, 지속적으로 모니터링할 예정이다. 각 부처에게 그 책임을 이행하기 위한 계획을 묻기 위한 심포지엄이나 큰 행사도 기획할 예정이다.

국제사회에서의 위상을 의식하는 한국이 추진하는 정책적 변화가 분명히 있다. 국제인권기구 메커니즘은 더디지만 조금씩 이 사회가 변화하는 기반이 될 수 있지 않을까 생각한다. 그리고 국제인권기구 심의가 이루어지는 현장에서 답한 국가의 답변은 사라지지 않는다는 사실도 중요하다. 특히 이번 심의는 시민사회 내에서 아동권리를 옹호하는 단체 외에도 환경, 여성, 장애 관련 의제를 다루는 단체들과 연대하는 연결고리를 만드는 중요한 계기가 되었다는 점도 강조하고 싶다. 무엇보다 이전의 유엔 아동권리협약 심의 절차에 참여했던 선배들을 비롯해서 많은 사람들의 노력을 통해 아동인권이 사회적 의제가 되었다는 점을 실감했다. 더 다양한 연대와 참여를 이끌어내는 것이 남은 숙제인 것 같다.”

‘전라북도의회 및 14개 시군의회와 함께하는’

「지역복지 향상을 위한 전북네트워크」 출범을 알리며

양병준 전북희망나눔재단 사무국장

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_{전라북도의회 및 14개 시군의회와 함께하는 ‘지역복지향상을위한전북네트워크’ 출범 기자회견에서, 네트워크 결성을 기획하고 제안한 단체인 전북희망나눔재단의 유창희 이사장이 창립취지를 설명하고 있다. 좌측의 윤찬영 참여자치전북시민연대 대표가 이어서 기자회견 대표 인사말을 했다.}

_{(19.08.26./ 전북희망나눔재단 제공)}

전북희망나눔재단은 2019년 3월말 전라북도 및 14개 지자체의 ‘사회복지사 등의 처우 개선을 위한 조례’에 명시되어 있는 자치단체장의 책무와 지원계획의 수립 시행, 실태조사, 협의회 및 위원회 설치 등의 이행 여부를 조사하여 ‘2019년 전라북도 사회복지종사자 처우개선 현황: 조례 주요내용 이행 여부를 중심으로’를 발표했다.

이후 이 재단은 복지정책 및 현안에 관심을 갖고 있는 기관, 전문가, 정치인, 시민사회단체 등의 다양한 지역 주체들과 함께 연대해, 지역복지 향상을 위한 네트워크 등의 활동을 할 것이라고 밝혔다.

먼저 사회복지사 처우개선 조례 준수 촉구와 개정 문제는 의회의 역할이 요구되기에, 전라북도의회 및 14개 시군의회와 접촉하면서 간담회를 제안하였다. 의원들의 적극적인 관심과 참여로, 지난 5월 13일 전라북도의회 1층 회의실에서, ‘사회복지사 등의 지위 향상을 위한 14개 시군의회 의원 간담회’를 진행했다. 그리고 6월 10일에는 ‘사회복지사 등의 지위 향상을 위한 전라북도의회 의원 간담회’를 전라북도의회 1층 세미나실에서 개최했다.

지난 두 차례의 간담회에서 전북지역 복지 정책 및 현안 해결을 위해 연대의 필요성을 공감하고 확인하는 자리가 되었다. 그리고 사회복지사 처우개선과 지위향상에 머물지 말고, 전북지역의 복지 향상을 위한 사안까지 확대하여 다루기로 하였다. 이는 지난 3월에 발표한 사회복지사 처우개선에 관한 후속 활동이다. 그래서 지난 8월 26일에 전라북도의회 브리핑룸에서 ‘전라북도의회 및 14개 시군의회와 함께하는 지역복지 향상을 위한 전북 네트워크’(이하 ‘지역복지향상전북네트워크’라 한다)를 출범시키는 기자회견을 진행하였다.

‘지역복지향상전북네트워크’는 ‘복지의 분권과 자치! 지역공동체 회복! 전북형 지역통합돌봄체계!’ 구축의 필요성을 주장하면서, 첫째, 지역복지 향상을 위해서는 지방정부의 의지와 역할이 매우 중요함을 강조했다. 그리고 지역 실정에 맞는 공공복지 전달체계 개편이 필요하고, 세 번째로 전북형 지역통합돌봄체계 구축을 위한 논의를 시작해야 한다고 주장했다.

또한 이날 기자회견을 마치고, 전북희망나눔재단 회의실에서 전체회의를 갖고, 하반기 활동에 대해서 논의하는 자리를 가졌다. ‘지역복지향상전북네트워크’의 첫 번째 사업으로 ‘사회복지사 처우개선 및 지위향상을 위한 전북지역 표준 조례안’을 만들어서 14개 시군의회가 올해 안으로 5분 발언 등 일부개정 작업을 전북지역 각 시군의회에서 진행하기로 하였다. 또한 전북지역 상황에 맞는 ‘지역통합돌봄체계’ 구축을 위한 토론회를 올 하반기에 진행하기로 하였다.

통계조사에 따르면, 전라북도의 기초생활대상자는 9만 5,745명, 노인 34만 1,921명, 장애인 13만 1,746명, 한부모 가정 5,211명 등 62만 1,523명의 복지대상자와 아동, 청소년 등 해마다 복지서비스 대상자가 늘어나고 있는 실정이다. 이미 전라북도의 14개 시·군 중에서 11개 시·군은 65세 이상 고령인구가 20%를 초과하는 초고령 사회에 진입했다. 또한 공공서비스의 강화가 요구되고 있다. 국공립시설 비율은 어린이집 4.7%, 장기요양시설 0.7%, 공공의료기관 5.4% 수준에 머물고 있는 실정이다.

전라북도의 농촌지역은 복지인프라가 매우 취약한 반면 농촌노인의 고령화 비율은 도시보다 심각한 수준이어서 현재의 복지 인프라만으로는 농촌노인 문제를 해결할 수 없다. 도시지역도 상황은 마찬가지이다. 도시공동화와 ‘전주 여인숙 화재’ 사건과 같은 복지 사각지대 취약계층에 대한 관리대책이 절실히 요구된다. 따라서 ‘지역복지향상전북네트워크’가 준비하고 있는 하반기 토론회에서 돌봄이 필요한 도시지역 대상자와 농촌지역의 고령화에 대한 전략적 대응을 위해서는 현재의 복지자원을 최대한 효율적으로 활용할 수 있는 ‘전북형 지역통합돌봄체계’ 구축의 필요성에 대해서 토론하는 자리가 될 것으로 기대하고 있다.

시민단체와 전북지역 15개 의회가 지역복지문제 해결을 위해서 한자리에 모였다는 것 자체로도 큰 의미가 있는 것으로 판단된다. 앞으로 전북지역의 복지 현안 및 주요 복지의제와 복지정책을 발굴하고, 해결 방안을 모색하는 등의 활동을 전개해 나갈 것이다.

1017 빈곤철폐의 날, 개발 때문에 쫓겨나지 않는 세상, 

가난 때문에 죽지 않는 세상, 빈곤을 철폐하라!

정성철 빈곤사회연대 활동가

심화되는 빈곤과 불평등

작년 연이어 하락한 빈곤층의 소득하락이 2019년 2/4분기로 멈추었다. 하지만 하위20%의 처분가능소득은 86만원에 불과하다. 상위20%의 소득을 하위20% 소득으로 나누어 불평등 격차를 나타내는 5분위 배율이 5.30배로, 2003년 통계작성 이후 최대치를 보이고 있다. 범위를 좁혀서 상위10%의 소득 비중은 50.6%, 자본주의 발전국 가운데 가장 높은 수준이다. 상위 0.1%의 연평균 소득은 14억 7,400만원 에 달한다. 국세청에서 파악하지 못하는 소득까지 감안한다면 그 액수는 더 클 것이다. 상위0.1% 2만 2천여 명의 연소득의 합이 하위27%의 629만 5천여 명의 연소득의 합과 같다. 불평등은 소득뿐만 아니라 점유하고 살아가는 공간에서도 심각하다. 30명의 가진 사람들이 1만여 채의 집을 소유하고 있는 반면 227만여 가구는 거리·쪽방·고시원·반지하·옥탑과 같은 건강을 갉아먹고 안전이 담보되지 않는 집답지 않은 집에서 살아가고 있다. 경제가 불황이어서 살기 어렵다는 말은 동시대를 살아가고 있는 사람들 모두에게 똑같이 적용되진 않는다. 가진 사람들이 더 많은 돈을 쌓아가는 동안 가진 것 없는 사람들은 계속 더 가난해지며 삶의 공간에서, 거리에서, 사회에서 밀려나고 있다.

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2019년 1017 빈곤철폐의날을 맞아 열린 추모제 <사진 = 빈곤사회연대>

빈곤 퇴치의 날이 아닌 빈곤 철폐의 날

10월 17일은 UN에서 정한 <세계 빈곤퇴치의 날>이다. 1992년 세계적인 기아와 빈곤 문제를 없애겠다고 선언했고, 2000년 UN총회에서 2015년까지 절대빈곤 대폭감소를 목표로 ‘새천년개발목표’를 설정했다. ‘화이트밴드 캠페인’은 빈곤퇴치의 날의 대표적인 행사이다. ‘END POVERTY’라고 적힌 흰색 실리콘 팔찌를 착용한 사람들이 한 데 모여 앉았다 일어서는 퍼포먼스로 ‘가난의 굴레에서 스스로 일어나자’는 의미를 갖고 있다. 국제기구와 자선단체를 중심으로 아픈데 치료받지 못하는 아이나 노인, 가난하지만 해맑게 웃고 있는 사람들의 모습을 전시하며 가난한 사람들에 대한 구호와 원조를 호소한다. 다소 불편하다. 가난이 개인의 의지와 노력만으로 해결할 수 있는 것인가? 빈곤문제는 그렇게 단순하지 않다. 사회구조 속 오만가지 문제가 다양하게 얽히고설켜있다. 세계적으로 심각한 빈곤문제가 구호와 원조의 부족이 아니라 소수의 기업과 탐욕스러운 자본 그리고 빈곤문제 해결에 의지 없는 정치권력의 결착에 있다는 것은 알려진 사실이다. 빈곤을 만들어내는 고리들을 끊어내지 않는다면 운 좋게 구호에 의해 구조된 누군가도 다시 빈곤의 늪에 빠질 가능성을 가질 수밖에 없다. 

우리는 10월 17일을 <빈곤철폐의 날>이라고 부른다. 노점상, 철거민, 임차상인, 노동자, 홈리스, 쪽방주민, 장애인, 청년 등 다양한 삶의 현장에서 빈곤을 만들어내는 폭력에 맞서 저항하는 사람들이 함께 목소리 내고 연대하여 싸운다. 빈곤을 없애는 방법은 가난을 동정거리로 소비하며 가난한 사람들에 대한 차별과 처벌을 정당화하는 구화와 원조가 아니다. 서로의 삶을 공유하며 마주한 문제를 해결하기 위해 연대하여 행동할 때 끝장낼 수 있을 것이다. 1017 빈곤철폐의 날 투쟁은 세계주거의 날인 10월 첫째 주 월요일을 시작으로 한 달 동안 진행된다. 올해 1017 빈곤철폐의 날에 우리는 “개발 때문에 쫓겨나지 않는 세상, 가난 때문에 죽지 않는 세상, 빈곤을 철폐하라!”라는 슬로건과 10가지 투쟁과제를 내걸고 함께 싸웠다.

△ 2019 1017 빈곤철폐의날 투쟁과제

▴ 부양의무자기준, 장애등급제, 장애인 수용시설 완전 폐지!

▴ 노점상강제철거·노점관리대책 중단, 용역깡패예산 전면삭감!

▴ 선대책 후철거, 순환식개발 시행!

▴ 고시원‧쪽방 등 비적정 거처에 대한 주거, 안전 대책 마련!

▴ 사회복지 공공인프라 확대! 사회서비스 공공성 강화!

▴ 노동기본권 쟁취! 노동개악 저지! 비정규직 철폐!

▴ 공공임대주택 확대! 전월세 상한제 도입으로 주택임대차보호법 개정!

▴ 누구도 배제하지 말라! 포괄적 차별금지법 제정!

▴ 반인권적 공공개발 중단! 강제퇴거 전면 중단!

▴ 상가법 개정으로 임차상인 생존권 보장!

개발폭력 철거폭력에 쫓겨나는 사람들

2018년 12월 아현동 철거민 박준경이 한강에 투신했다. 개발지역에 동절기 강제철거를 금지한 서울의 경우 겨울을 앞두고 철거폭력이 몰아친다. 원 주민과 상인들의 삶이 아니라 건설사와 투기꾼들의 이윤만을 위한 개발사업은 가난한 사람들을 삶의 터전에서 쫓아내려 한다. 대책 없이 쫓겨날 위기에 처한 사람들, 갈 곳 없는 사람들 앞에는 용역깡패를 동원한 철거폭력이 등장한다. 철거민들이 온갖 욕설과 희롱, 물리적 폭력과 매일을 마주해야 하는 이유는 그들이 가난하기 때문일 것이다. 화려해지는 도시에 어울리지 않는 가난한 사람들은 쫓겨나야 하고 밀려나야 하고 가려져야 한다. 박준경의 죽음으로부터 1년, 최근 강서구 재건축 지역 세입자였던 50대 남성이 ‘힘들었다. 죄송하다’는 유서를 남긴 채 생을 등졌다. 이웃 주민은 조합 측으로부터 ‘명도소송을 할 것이라는 협박에 심리적으로 힘들고 겁이 났다, 그이도 그랬을 것’이라고 말했다. 박준경의 죽음 이후 서울시 차원에서 재건축 세입자에 대한 대책을 발표했지만 현장에서 변한 것은 하나 없었다. 다섯 명의 철거민과 한 명의 경찰이 사망한 용산참사로부터 근 11년이 지났지만, 지금 이 시간에도 미아3구역 철거민들이 망루에 올라 투쟁하고 있다. 방배5구역, 자양1구역을 비롯한 전국각지에 개발현장의 철거민들은 매일을 폭력에 맞서 싸우고 있다. “여기 사람이 있다” “우리가 박준경이다”라는 구호는 여전히 유효하다. 

개발폭력은 정부에서 진행하는 공공개발에서도 다르지 않다. 도시나 지역의 발전을 내세우고 ‘도시재생’과 같이 그럴듯한 단어로 포장하여 가난한 사람들을 밀어내려 한다. 공공개발에 반대하는 사람들은 공익보다 사익을 앞세우는 파렴치한으로 매도되며 철거폭력과 마주하게 된다. 청계천복원이라는 이름으로 쫓겨난 상인들, 현대화 사업이라는 이름으로 쫓겨날 위기에 저항하고 있는 노량진수산시장 상인들의 상황이 그렇다. 또한 철거폭력은 개발지역만의 문제가 아니다. 초등학생에서부터 심지어 인기 있는 연예인까지 건물주를 꿈꾸는 사회에서, 건물주의 더 많은 이윤을 위한 야만에 임차상인들이 철거폭력과 마주하게 된다. 더 화려한 도시공간을 만들기 위해 가난한 사람들은 거리와 공공공간에서도 치워진다. 문재인정부에 들어서 국가폭력에 의한 첫 번째 희생자는 강북구에서 좌판을 깔고 장사하던 노점상인 이었다. 디자인, 거리미화 등을 이유로 가난한 사람들의 마지막 생계수단 노점상인들은 자치구가 구입한 용역폭력에 의해 철거된다. 서울로 7017 고가공원에 공사가 시작되어 개장되기 까지 서울역 지하도에는 노숙금지 팻말이 하나둘 붙기 시작했고 결국 그곳에서 생활하던 거리홈리스들은 치워졌다.

반복되는 가난한 사람들의 죽음

지난 7월 관악구에서 탈북모자가 주검으로 발견되었다. 발견당시 모자의 집에 있던 식료품은 고춧가루가 전부였다고 한다. 모자는 생전 생활고로 인해 기초생활보장제도 신청을 위해 주민센터를 찾았지만 이혼한 전 남편이 아들의 부양의무자로 되어있어 수급신청을 포기했다고 한다. 그리고 지난 9월 강서구에서 50대 남성은 치매가 있는 노모와 장애가 있는 형을 살해한 뒤 자살했다. 세계 경제순위 12위, 30-50클럽의 7번째 가입국인 2019년 한국 사회에서 가난한 사람들이 굶어죽고 가족에게 살해당했다. 2014년 송파 세 모녀의 죽음이후 사회보장 이용 및 발굴에 관한 법률이 제정되고 기초생활보장제도가 개정되는 등 복지제도의 신설, 개선조치가 계속 있어 왔지만 가난한 사람들의 삶의 변화를 만들어내지 못하고 있다. 장애인과 가난한 사람들의 투쟁으로 장애등급제폐지와 부양의무자기준폐지를 문재인 대통령의 공약으로 만들어 냈지만 장애등급제는 이름만 바뀌었고, 부양의무자기준은 완화조치만 취해지고 있다. 빈곤문제를 해결하기 위해서는 복지제도에 필요한 예산을 반영해야 하지만 예산에 복지제도를 끼워 맞추는 작당만 계속되기 때문이다.

 

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‘햇빛이 들어오고 주방이 있는 집에 살고싶다’ 피켓을 제작한 참가자 <사진 = 빈곤사회연대>

치솟는 집값에 선택 가능한 머물 공간이 적은 가난한 사람들은 쪽방‧여인숙‧고시원 등 최소한의 안전조차 담보되지 않는 비주택에서 살아간다. 한 평 남짓한 공간에 방음과 환기조차 제대로 되지 않는 비주택은 건강을 갉아먹으며 삶까지 집어삼킨다. 작년 1월 종로구 쪽방촌에 난 화재로 1명이 사망했다. 같은 해 12월 종로 국일고시원에 난 화재로 7명이 사망했다. 화마에 휩쓸린 7명은 4만 원 더 저렴한 창문 없는 방에 살던 사람들이었다. 그리고 지난 8월 전주의 한 여인숙에 난 화재로 또다시 3명이 사망했다. 비주택에서의 비극이 반복되고 있지만 사망사고 이후 발표되는 대책은 비상벨 설치나 스프링클러 설치와 같이 굉장히 지엽적일 뿐이다. 비주택에서 발생되는 죽음에 대한 대책이 안전과 안정되지 못한 주거권에 초점 맞춰지지 않는다면 삶을 삼키는 비극은 계속될 수밖에 없다.

빈곤없는 세상, 평등과 평화가 도래한 세상을 향해

2000년 UN총회에서 목표한 ‘새천년 개발목표’는 실패했다. 2015년 한국을 비롯한 세계 곳곳의 도시가 화려하게 변화했지만 화려한 도시에 가려진 빈곤과 불평등은 더 다양한 모습으로 나타나고 있다. UN은 목표기간을 2030년으로, 이름을 ‘지속가능개발목표’로 재설정했다. 하지만 원조경제 중심의 가난한 사람들에게 자력갱생을 요구하는 기존과 다르지 않은 방식은 빈곤을 해결할 수 없을 것이다. 1017 빈곤철폐의 날 조직위원회는 이러한 폭력과 죽음을 멈추고 빈곤과 불평등을 끝장내는 싸움에 동의하고 연대하는 단체와 개인들로 구성된다. 2019년 빈곤철폐의 날에는 2019 주거의 날을 맞아 주택임대차보호법개정연대 발족에 함께 하며 모두를 위한 주거권을 함께 소리 냈고 민중열사 묘역참배, 무연고사망자 합동 추모제, 빈곤철폐의 날 퍼레이드와 기자회견을 통해 “개발 때문에 쫓겨나지 않는 세상, 가난 때문에 죽지 않는 세상, 빈곤을 철폐하라!”라는 슬로건과 10가지 투쟁과제를 함께 외쳤다. 그리고 1017빈곤철폐의 날 당일, 가난한 사람들의 죽음이 반복되는 상황에서 지켜지지 않고 있는 부양의무자기준 진짜폐지 공약이행을 촉구하며 청와대 앞 천막 농성에 돌입했다.

가난은 죄가 아니고 아무것도 아니다. 그런데 그 말을 선뜻 입 밖으로 꺼내기 어렵다. 가난은 무엇인가. 가난한 사람들은 어디에 있으며, 가난한 사람들이 있어야 할 자리는 어디인가. 무엇이 가난한 사람들을 만들어내고 차별하고 처벌하게 만드는가. 함께 고민해야 한다. 1017 빈곤철폐의 날 투쟁일정은 끝났지만 각각의 현장에서 빈곤없는 세상, 평등하고 평화로운 세상을 만들기 위한 싸움은 계속된다.

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2019년 1017 빈곤철폐의날 기자회견을 마치고 청와대 앞 농성에 돌입한 참가자들 <사진 = 빈곤사회연대>

일차의료체계의 중요성과 함의

: 효과적이고 민주적인 ‘서로 돌보는 공통체’로의 전환

신영전 한양의대 보건대학원 교수

일차의료 강화의 당위와 불가피성

일차의료란?

‘일차의료’란 의료서비스의 제공 중 첫 번째 수준을 담당하는 의료체계를 말한다. 하지만 일차의료가 가지는 의미는 문자 그대로의 의미보다 다양하다. 일반인들에게 일차의료는 단순히 ‘개원 의사’, ‘가정의학 의사’, ‘주치의’ 등이 제공하는 초기 의료서비스라는 의미로 사용되기도 하지만, 일차의료가 적극적으로 지향하는 가치와 특성은 각별하다. 먼저 일차의료는 한 인간의 출생, 유아, 청년, 장년, 노년, 죽음까지 전 생애에 걸쳐 그가 속한 가족을 포함한 건강, 질병 문제의 일차적, 전문 조력자라고 할 수 있다.

그렇기에 질병 예방과 조기 발견, 다양한 초기 질병의 비특이적 증상에 적절히 대응해야 하는 의료를 제공해야 한다. 셋째, 또한 복합 만성질환자의 통합적이고 지속적인 의료적 관리와 사회 재활에 이르기까지 건강과 질병의 전 스펙트럼에 개입하는 전문가이기도 하다. 요약하면, 일차의료를 제공하는 의사는 ‘최초 접촉’, ‘포괄적 의료서비스 제공’, ‘지속적 관계유지’, ‘조정역할’을 특징으로 하는 주치의로서 자기 환자와 가족들에 대해 전 생애에 걸친 지속적인 상담, 질병예방 및 건강증진을 책임진 의사를 의미하기도 한다. 

일차의료 강화라는 ‘당위’의 실패

일차의료가 가지는 의의와 중요성에 근거해 일차의료를 강화해야 한다는 ‘당위성’에도 불구하고 적어도 한국 사회에서 일차의료 강화는 다음과 같은 두 가지 면에서 실패를 거듭해 오고 있다. 첫째, 대부분의 의료적 필요는 스스로 돌봄이나 일차 의료서비스로 해결이 가능함에도 불구하고 우리나라의 의료서비스 공급체계는 양적으로 볼 때, (극단적으로 표현하면) 의료수요와는 반대의 삼차의료가 비대한 역삼각형 구조를 보이고 있다(<그림 1-1>). 의사 중 일반의나 가정의학 등의 일차의료 중심 과를 택하는 비율이 전체의 30%도 안되는 것이 그 대표적인 증거이다. 

<그림 1-1> 의료수요와 삼차의료가 비대한 역삼각형 구조의 비교

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둘째, 전체 의료인 중에서 차지하는 일차의료 규모의 왜소함보다 더욱 문제가 되는 것은 일차의료를 병원이나 대학병원에서 제공되는 의료서비스보다 질이 낮은 것으로 여기는 잘못된 인식이 만연하고 있는 것이다. 의료서비스의 질이 높다는 것이 고가의 첨단 의료를 의미하는 것이 아니라 그 질병의 성격에 적절히 조응하는 의료서비스임에도 불구하고 우리나라 일반인들은 무조건 대형병원을 선호하는 경향이 세계 어느 나라보다 강한 실정이다. 최근 상급병원, 종합병원으로의 환자쏠림 현상은 이러한 문제를 실증적으로 보여주고 있다.

일차의료 강화의 ‘불가피성’

일차의료의 대폭적인 강화의 당위성에도 불구하고 그것을 이루어내는 데 실패한 한국 사회에서 최근 새로운 ‘계기’가 다가오고 있다. 이 계기는 종래처럼 당위적인 것이 아니라 사회 변화에 따른 불가피한 변화를 요구하고 있다는 점에서 과거와 차이가 있다. 그 변화의 불가피성을 주도하고 있는 주된 힘은 인류가 경험하지 못한 속도의 고령화다. 이로 인해 의료 분야에서는 여러 가지 문제들이 발생하고 있는데, 그 중 대표적인 것이 노인의료비의 규모와 증가 속도이다.  지난해 65세 이상 노인이 쓴 진료비는 31조 8235억 원으로 전체 의료비의 40.8%를 차지했다. 노인의료비의 연간 증가율도 2014년 10.4%에서 2018년 12.4%로 빠르게 증가하고 있다.

고령화가 야기하고 있는 또 하나의 문제는 현재 의료보험재정의 재원을 담당하고 있는 고용인구의 규모가 점차 감소하고 있다는 것이다. 여기에 국내 산업구조의 변화와 세계의 장기 경제 둔화는 급격히 사회보험으로서의 의료보험재정을 지속적으로 악화시킬 것 것이다. 요약하면, 고령화로 인한 진료비 증가와 보험재원 조달의 어려움이 만나면서 현재 의료보장체계의 지속가능성을 급격히 낮출 것이다.

이러한 상황에서 의료제공체계 등의 변화는 ‘불가피’하다. 우리 사회가 이 변화에 적절히 대처하지 못한다면 현재 60% 전후에 불과한 의료보장수준은 급격히 낮아져 사실상 사회안전망으로서의 기능을 상실하게 될 것이다. 일부 부유한 사람들은 민간의료보험을 통해 그럭저럭 버티겠지만, 대다수 국민들은 매일매일 아플까 봐 불안해 하고 많은 이들이 의료비로 인해 파산하게 될 것이다. 이러한 파국을 막기 위한 ‘적절한 사회적 대응’의 핵심에 일차의료의 강화가 자리하고 있다. 전술한 바와 같이 이것은 과거의 당위성에 기반하기보다, 한 사회의 사회안전망의 붕괴를 막기 위해서는 일차의료를 강화해야 한다는 ‘불가피성’에 기반한 것이다.

일차의료 강화와 동상이몽

일차의료 강화와 관련해서는 다양한 이해관계자와 주장이 존재한다. 우선 일차의료 강화에 반대하거나 무관심한 이들이다. 이들은 기본적으로 대형병원의 이익을 우선하는 이들이다. 또한 높은 본인부담금을 내더라도 별 불편 없이 대형 병원을 이용하는 고소득자들이다.

일차의료를 강화해야 한다고 주장하는 이들 사이에도 ‘동상이몽’이 존재한다. 무엇보다 민간의료보험이 중심이 되는 수직적 전달체계를 구축하려는 세력이다. 이 수직적 전달체계는 그 체계의 내적 효율성을 극대화할 수 있지만, 일차 의료는 결국 최상위에 있는 영리목적 보험회사의 지시를 따르게 된다. 강력한 ‘문지기(gate keeper)’가 아니라 ‘문차단자(gate shutter)’로써 역할을 하고 있는 미국의 일차의료체계가 이 모형의 예라고 할 수 있다(<그림 1-2>). 이 영리목적 보험회사는 한편으로 이익창출에 한계가 있는 행위별 수가제가 아니라 인두제를 기반으로 하는 주치의제도를 가동함으로써 ‘대량 관리 회원의 안정적 확보’와 ‘원가절감’이라는 방식으로 이윤창출 모형을 설계하고 현재 가장 적극적으로 일차의료 강화와 주치의제도를 주장하고 운영하고 있다. 미국의 건강관리기구(HMO)가 그 대표적인 예이다.

<그림 1-2> 미국 일차의료체계의 모형

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민간보험회사로 대변되는 영리적 대형자본은 자신의 수익창출을 위해 다른 목적으로 일차의료를 강화하고자 하는데, 최근 대표적인 것이 영리유전자검사 등을 통해 의료서비스의 수요를 지속적으로 창출하려는 것이다. 또한 개인의 질병정보의 활용하기 위한 규제개혁에도 전력을 다하고 있다. 이른바 의료민영화 프로젝트가 그것이다(<그림 1-3>).

‘일차의료의 강화’를 주장하는 또 다른 세력은 대다수 국민의 이해에 기반한 진보적 시민사회와 전문가들이다. 이들은 일차의료가 가지는 본연의 가치, 즉 전술한 바와 같은  ‘최초 접촉’, ‘포괄적 의료서비스 제공’, ‘지속적 관계유지’, ‘조정역할’을 통해 불필요한 의료비의 급증을 막고, 한 개인과 가족, 공동체에 실질적이고 효과적인 일차 의료서비스를 제공하는 것을 목표로 한다.

<그림 1-3> 한국 의료민영화 프로젝트

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바람직한 일차의료의 강화 원칙과 과제

이렇듯 ‘일차의료 강화’의 주장하더라도 그 목표가 다를 수 있는 만큼 국민들의 편안한 온존(well-being)을 지향하는데 기여하고자 하는 이들은 ‘바람직한’ 일차의료 강화의 원칙을 분명히 할 필요가 있다. 이 과정은 단순히 기존의 일차의료를 강화가 아니라 바람직한 일차의료의 강화가 필요하고, 이에서 더 나아가 기존 일차의료의 개념을 해체하고 재구성하는 작업이 필요하다.

개념의 재구성/재정의 필요

일차의료가 국민들의 온존에 기여하는 것이 되기 위해서는 다음과 같이 기존의 개념을 재구성/재정의할 필요가 있다. 첫째, 질병에 대한 인식의 변화이다. 기존 의학적 접근이 질병에 대해 가진 태도는 그것을 퇴치할 대상으로 바라본 것이다. 그러나 이는 감염성 질환이 주를 이루던 시대에 만들어진 생각이다. 현재와 같이 만성질환이 주를 이루는 시대에 이러한 질병관은 옳지 않을 뿐만 아니라 비현실적이다. 오히려 질병과 장애를 인간의 본질로 받아들이고 이들과의 평화로운 공존을 선택하는 방향으로 나아가야 한다. 이는 대부분의 감염균과 감염병에 대해서도 마찬가지이다. 

둘째, 기존 의학적 모델의 극복이다. 최근 과학적 기술의 발전은 오히려 인간이란 존재가 유전자로 환원할 수 없는 다양한 층위 요소들과 그것들 간의 상호작용 속에서 운명지어지는 것으로 밝혀졌다. 질병을 유전자 또는 그 이하 요소에 기인한다고 보고 인간의 신체를 기계적으로 이해해왔던 기존의 주류 의학적 모델이 한계에 봉착했음을 보여준다. 따라서 새로운 시대의 의사는 사람들의 건강을 보호증진하고 치료하기 위해서 다양한 분야와 다양한 층위의 사람들과 협력하지 않으면 안 된다. 이러한 다분야, 다층적 협력 모델은 포괄성과 지속성을 그 핵심으로 하는 일차의료 의사들에게는 더욱 중요한 과제가 되었다.

셋째, 구성원의 역할에 대한 변화이다. 이러한 질병관의 변화와 의학적 모델의 극복은 자연스레 건강증진, 예방, 치료와 재활 과정에서 그 과정에 속한 구성원들 간의 역할 조정을 요구한다. 기존의 일차의료의 제공 과정에서 의사들이 사실상 독점적인 권위를 유지해왔다면 새로운 모델에서는 다양한 분야의 전문가, 더 나아가 일반 시민, 환자들과도 민주적이고 협력적인 관계를 구축하여야 할 것이다.

소결: 효과적이고 민주적인 ‘서로 돌보는 공동체’로의 전환

요약하면, 고령화 등으로 인한 사회적 변화는 과거 당위론에 머물렀던 일차의료의 강화를 불가피한 것으로 만들고 있다. 그러나 여기서 일차의료의 강화는 단지 기존의 체계를 양적으로 확대하는 것에 그치지 않고 보다 적극적인 재구성/재정의를 필요로 한다. 최근 커뮤니티케어와 관련한 논의와 시도들이 이루어지고 있는 것도 이러한 맥락과 무관하지 않다.

모든 이들의 온존(well-being)’에 기여하는 일차의료가 되기 위해서는 영리를 목적으로 하는, 궁극적으로는 개인의 몸을 사적 이윤의 식민지로 만들려는 다양하고 집요한 시도들과의 싸움에서 승리해야 하며, ‘일차의료’라는 이름을 바꾸던, 아니면 그 의미와 정의를 바꾸던, 그 핵심적 성격이 효과적이고 민주적인 ‘서로 돌보는 공동체’를 지향하는 것이 되어야 할 것이다.