민주주의와 복지국가의 관점에서 본 분권지상주의의 문제와 과제

신진욱 | 중앙대학교 사회학과 교수

지방분권지상주의

1700만 시민의 수개월에 걸친 촛불집회와 박근혜 대통령의 탄핵에 이어 탄생한 문재인 정부는 대통령 개헌안의 헌법 제1조에 “대한민국은 지방분권국가를 지향한다”는 조항을 추가할 것을 제안하면서 오늘날 국가대개혁의 핵심을 ‘지방분권국가’로 압축했다. 지방분권을 지지하느냐의 문제와 전혀 별개로, 지방분권이 한국사회의 최상위의 법규범과 국가정체성을 표현하는 헌법 1조의 반열에 오를 만큼 절대적 가치를 지니고 있는가 라는 질문을 던지게 된다.

엄밀한 의미의 지방분권, 즉 입법․행정․재정의 측면에서 중앙과 지역의 권력불균형을 완화하는 과제가 긴급하다는 것은 분명하다. 현재 한국의 헌법, 지방자치법, 사회보장법 등은 지자체 조례 제정을 법령의 허용 범위 내로 묶어두고 있고, 중앙정부가 지역 입법에 개입하여 통제할 수 있으며, 세입 면에서 지방세 비율이 여타 선진국의 절반에도 못 미치면서도 세출의 절반 이상을 지자체에 떠맡김으로써 지역의 부담을 초래하고 있다. 이런 상황에서 지역의 권한과 독립성을 확대하고 중앙-지역 간 관계를 명료히 하는 것은 중요한 과제다(문병효, 2015; 최봉기, 2010). 

그러나 한 사회의 문제와 과제는 다차원적이다. 국가기관 내의 권력분립, 시민적 자유의 보호, 평등과 연대를 위한 국가능력의 증대, 경제권력으로부터 국가의 자율성, 지역 간의 균형 있는 부와 삶의 질, 주민의 필요와 요구에 부응하는 지역정치 등 제각기 중요한 여러 목표가 있다. 이 모든 것을 ‘지방분권’의 이름하에 뒤섞는 것은 정확한 현실인식과 대안모색을 가로막을 뿐더러, 지역을 좋은 방향으로 발전시키는 데에도 도움이 되지 않는다. 이 글은 지방분권으로 통칭되고 있는 여러 문제와 과제를 분별하고, 국가와 지역을 함께 개혁하기 위해 고려할 쟁점들을 고찰한다. 

민주화에서 분권국가 선언까지

출발점은 1987년이다. 독재종식과 더불어 일련의 민주적 기본권과 정치제도가 도입되었지만, 권위주의 시대에 형성된 극도의 중앙집중적 권력구조의 유산을 개혁하는 과제가 남았다. 여기서 두 갈래의 문제틀이 생겨났다. 그 하나의 축은 국가개혁이다. 대통령․청와대 권력의 분산, 정당정치의 실질화, 선거제도 개혁, 참여민주주의 확대 등이다. 이것은 이른바 ‘87년 체제’의 중대한 문제점을 해결해야 하는 과제였다. 다른 하나의 축은 지역개혁이다. 1991년 지방자치 개시와 1995년의 제1회 동시지방선거 실시 이후 ‘지역’의 정치적 중요성이 커졌다. 1990년대 내내 시민단체들은 지방자치, 지방분권 운동을 벌였고, 1990년대 후반부터 대선 후보들은 지방분권을 공약으로 내걸었다. 여기에 서울․수도권 집중 경향이 심해지면서 지역 간 격차를 완화시켜야 할 숙제가 더해졌다. 여기서 지방분권과 민주화의 문제틀을 동일시하는 경향이 생겨났다. 

그러나 지역 수준의 권위주의와 권력집중도 가능하며 지방권력이 지역 경제권력에 종속되어 사회경제적 집중을 심화시킬 수도 있다. 그런 의미에서 지방자치와 지방분권이 곧 민주화와 권력분산은 아니다. 그럼에도 불구하고 지방분권을 모든 좋은 것의 대명사로 간주하는 믿음이 고착됐다. 그것이 분명해진 계기가 2003년의 ‘지방분권 3대 특별법’ 제정이다. ｢신행정수도건설특별법｣, ｢국가균형발전특별법｣, ｢지방분권특별법｣은 수도권 집중 완화, 중앙사무의 지역 이양, 지방정치의 책임성 강화, 주민참여 촉진 등 다양한 목표를 담고 있었는데 모두 ‘지방분권’으로 간주됐다. 이어 2005년에 노무현 정부는 복지사업을 중심으로 중앙사무의 많은 부분을 지방으로 이양했다. 이 과정은 ‘지역’에 관해 많은 혼란을 안고 있었지만 이를 봉합한 채 성급하게 진행됐다(김태일, 2007).

2018년의 대통령 개헌안은 이제 지역발전에 관련된 제반 목표 뿐 아니라, 박근혜 대통령 탄핵 이후 핵심 과제가 된 국가 권력구조의 개혁까지 ‘지방분권국가’라는 지향으로 압축하면서 혼돈에 정점을 찍었다. 이로써 국가 권력구조의 개선, ‘촛불’이 상징하는 시민권력의 구현, 지역균형발전, 지방권력 강화, 지방정부의 책임성과 주민참여 확대 등 모든 과제를 ‘지방분권’이라는 하나의 개념이 대표하게 됐다. 이것은 규범적 구속력보다는 상징적 의미를 갖고 있다. 개헌안에서 지역 권한 강화에 관한 세부 조항은 ‘지방분권국가’라는 엄청난 선언에 비하면 온건한 내용이다. 그러므로 여기서 문제는 지역의 강화를 위한 제도개선안이 과도하다는 것이 아니라, ‘지방분권’이 현 시대의 여러 개혁과제를 상징할 수 있다고 믿는 인식의 혼란이다. 이 혼란을 교정해야 지방분권과 지역정치, 지역의 복지와 균형발전을 제대로 이룰 수 있다.

지방자치, 지방분권, 지역균형발전

먼저 그동안 ‘지방분권’이라는 이름으로 혼동되어 온 지방자치, 지방분권, 지역균형발전의 상이한 문제와 과제를 분별해야 한다. <표 1-1>은 세 측면에서 일차적으로 문제시되는 현실과 그로부터 도출된 즉각적 과제를 정리한 것이다.

⒜ 지방자치의 일차적 문제는 중앙정치가 지역정치를 좌우하는 현실이다. 권위주의 시기 동안 독재권력은 단체장을 중앙에서 임명하고 통제했다. 그런 만큼 지방자치 시대의 최대 의의는 지방정치를 활성화시키고 대표성을 높이는 것이다. 2006년과 2010년의 지방선거를 앞두고 투표참여와 정당정치를 확대하는 일련의 법 개정으로 지방정치는 크게 활성화됐다. ⒝ 지방분권의 강화를 요구하는 문제는 지자체의 자율성과 입법적, 재정적, 행정적 역량이 약하다는 점이다. 이에 대한 대안은 지역의 자율성과 자립성을 강화하는 것인데, 양자는 같은 것이 아니다. 자율과 책임이 주어졌을 때 그것이 지역 경제와 재정의 자립성으로 이어질 수 있는 가능성은 지역에 따라 다르다. 따라서 ⒞ 지역 간 균형발전이라는 문제를 별도로 고려해야 한다. 이 문제의 핵심은 두말할 나위 없이 수도권과 지방 간의 격차다. 중앙에 대한 ‘지역’의 강화와 수도권에 대한 ‘지방’의 강화는 분명히 다르다. 

여기서 중요한 점은 위의 셋 중 하나의 문제해결 노력이 자동적으로 다른 쪽의 문제해결로 이어진다는 보장이 없다는 것이다. 지방자치 20여 년 동안 지방분권이 진전되지 않았듯이, 지방자치와 지방분권이 지역균형발전을 가져다주지 않는다. 지역의 자율성을 높이는 것은 지역 간의, 특히 수도권과 지방 간의 격차를 늘이는 결과를 낳을 수도 있고, 그 반대일 수도 있다. 지역분권이 지역 간 격차 완화와 함께 가려면, 지역권력의 강화에 준하는 강도로 지역균형을 위한 중앙의 개입능력을 확보하고 지역 상호간 연대책임을 부과해야 한다.  

여기서 말하고자 하는 바는 분권이 이런 문제를 심화시킨다는 것이 아니라, 분권의 과제와 정치경제적 균형발전의 과제는 같지 않으며 자동적으로 상호강화하는 관계에 있지 않다는 것이다. 우리는 지역의 지방자치, 지방분권, 지역균형발전이라는 과제를 ‘따로 또 함께’ 고민해야 한다. 

중앙과 지역의 동시적 개혁과제

다음으로 우리는 중앙과 지역 수준을 아우르는 범위로 시야를 넓혀서, 촛불과 탄핵 이후의 국가개혁과제를 ‘지방분권국가’로 집약하게 만든 혼란을 풀어야 한다. 이명박․박근혜 정권을 겪으면서 제기된 핵심 개혁과제는 두 가지였다. 하나는 중앙집중적 권력구조를 분산시켜 국가기구 내의 권력분립과 상호책임성을 강화하는 것이다. 다른 하나는 시민에 대한 국가의 공적 책임을 강화하고 정치․사회적 기본권을 보호하며 참여민주주의를 확대하는 것이다. 둘은 각각 행정부/입법부 간의 수평적 관계와 정부․정당/시민 간의 수직적 관계에 관련된다. 한편 지역에 관련되는 개혁과제는 일차적으로 중앙-지역 관계에서 지역의 자율성과 자립성을 강화하는 것이다. 하지만 중앙정부와 국회에 요구하는 개혁을 지역 수준에 적용시켜 보면 다른 많은 개혁과제가 분명히 보인다. 

<표 1-2>는 정치제도 내의 수평적 관계와 정부․정당과 시민 간 수직적 관계에 관련된 개혁과제를 중앙-지역 관계, 중앙 수준, 지역 수준에서 함께 고찰하기 위한 메타도식이다.

먼저 ⒜와 ⒝에서 출발해보자. ⒜는 박근혜 대통령의 권력남용으로 명백히 드러난 권력구조의 과잉집중 문제를 해결하기 위해 행정부와 입법부 간의 권력분립과 상호책임성을 강화해야 할 필요성이 긴급해졌다. 이와 달리 ⒝는 국가기구 내의 문제가 아니라 국가와 시민의 관계에 관련된다. 2000년대에 여러 차례 일어난 촛불집회에서 표출된 시민들의 의지는 대통령제를 못 믿겠으니 국회에 힘을 실어줘야 한다는 것이 아니었다. 시민들은 정부․의회․정당 등 ‘모든’ 정치제도를 시민의 감시와 참여, 압력 하에 두길 원했고, 또한 정치계급에 의해 사유화된 국가가 아니라 시민공동체를 위해 존재하는 공적 국가를 갖길 원했다. 중앙정치 개혁은 ⒜와 ⒝를 함께 담아야 한다.

그럼 이 관점에서 지역의 문제를 보자. ⒞와 ⒟는 중앙과 지역의 관계에 관한 것이다. 이 관계를 대하는 이제까지의 지배적 프레임은 지역의 자율성과 자립성을 핵심어로 했다. 그러나 정치제도와 정치-시민 관계의 개혁이라는 문제틀과 중앙-지역 관계의 문제틀을 교차해보면 빈 칸에 물음표가 생긴다. 양자의 연관이 명백하려면 지역이 중앙보다 더 나은 민주주의와 분배정의를 보여주고 있어야 한다. 그러나 지금 한국은 그렇지 않다. 그러므로 ⒠ 어떻게 하면 지방정부와 의회가 서로 건설적으로 견제하고 협력하면서, ⒡ 주민들의 감시와 참여를 보장하고 모든 계층의 고른 행복을 위한 복지 노력을 적극적으로 기울이게끔 할 수 있느냐라는 문제가 중요해진다. 

지방자치와 지방분권의 과제

그렇다면 바람직한 ‘지방자치’와 ‘지방분권’을 위한 과제는 무엇인가? <표 1-3>의 왼쪽 열이 중앙과의 관계에서 지방자치와 지방분권의 과제라면, 오른쪽 열은 중앙뿐 아니라 지역 수준에서도 실현되어야 할 몇 가지 실질적 과제를 열거하고 있다.

⒜에서 지방정치의 형식적 대표성과 선거경쟁의 활성화는 분명 지방정치 발전의 한 측면이지만, 선거정당성만으로 민주주의가 달성되지 않는다는 것을 이명박․박근혜 정권이 보여줬다. 지방정치 민주화를 위해서는 추가적 과제가 달성되어야 한다. 지방선거가 각 지역의 의제와 주민들의 요구를 반영해야 하고, 단체장과 의회 간의 권력분립과 상호책임성이 실현되어야 하며, 선출된 권력의 정책이 주민들의 필요와 욕구에 반응해야 하고, 지자체와 지방의회의 과오에 대해 주민들이 책임을 물을 수 있어야 하고, 정치권력이 지역의 경제권력으로부터 독립적이어야 한다. 

⒝에서 현재 극도로 낮은 지역의 자율성과 자립성을 강화하는 것은 시급한 과제이되, 강화된 지역권력이 어떤 정부, 어떤 정치를 실현할지는 또 다른 문제다. 지방정부가 토건․성장주의 정책으로 재정을 확충하려는 경향, 지역 간 입지경쟁 속에서 감세와 각종 탈규제 등의 유인을 사용하는 것을 제어할 수 있어야 하며, 지자체의 자율적 복지 노력을 강제할 수 있는 아래로부터의 압력이 존재해야 한다. 더불어 중앙정부의 정치개혁이나 복지확대 노력에 대해 일부 지방정부가 비토를 행사하여 개혁을 저지할 수 있는 가능성, 그리고 정치·경제·복지 등 여러 면에서 지방분권이 지역 간의 불균등 발전을 심화시킬 수 있는 가능성을 고려하여 제도 개혁을 설계해야 한다.

이처럼 ‘좋은 분권’은 ‘좋은 국가’ 만큼이나 많은 문턱을 가진 길이다. 일단 지방분권이 먼저라고 생각한다면 사회변화에서 ‘시점과 순서’의 중요성을 간과하는 것이다(신진욱·서준상, 2016). 지역정치를 민주화하고 친복지세력을 강화하는 과제는 지방분권 못지않게 긴급하다. 이것 없는 지역권력의 강화는 곧 지역의 정치엘리트와 경제권력의 강화를 뜻한다. 

지방분권국가와 복지국가

끝으로 국가적 수준에서 분권과 복지의 관계를 보자. 그 핵심 질문은 “지방분권국가는 복지국가를 촉진하는가?”, “선진적 복지국가들은 지방분권국가인가?”가 될 것이다. 여기서 지방분권국가는 모호한 개념이다. 지역분권적 국가는 반드시 국가형태상 연방국가를 의미하지 않는다. 연방제 국가도 중앙-지역 관계가 위계적일 수 있고, 단일형 국가도 분권적일 수 있다. 

먼저 연방국가 체제는 복지국가 발전을 촉진하는가? 이에 관해 그동안 찬반이 있었지만 오늘날 다수의 견해는 양자가 직접적 관계가 없다는 것이다. 독일, 오스트리아와 같은 유럽의 연방제 나라들은 발전된 복지국가를 갖고 있지만, 미국에선 연방제 국가형태와 복지국가 저발전이 서로 연관되어 있다. 미국에서 연방제 체제는 자본이동을 용이하게 하여 주정부들은 종종 재원확보를 위한 입지경쟁을 하면서 감세, 탈규제 정책을 펼쳤다. 연방제는 또한 대법원을 통해 연방의 권한을 제약하고 제도개혁을 비토하는 헌법적 기초이기도 했다. 흥미롭게도 미국의 국가체제를 설계하던 시기에 부르주아 세력은 바로 이런 효과를 내다보며 연방제를 강력히 주장했고 관철했다(알레시나·글레이저, 2012). 

다음으로 강조할 것은 모든 연방제 국가에서 지역이 강력한 권한을 갖는 것은 아니라는 사실이다. 미국은 연방과 주의 권한 및 책임이 분명히 분리된 이중적 연방제 모델이며, 주는 입법과 재정 면에서 강한 자율성을 갖고 있다. 이에 반해 독일은 연방제지만 연방이 포괄적 입법권과 감독권을 갖고 있고 주정부는 주로 집행을 담당하여, 연방과 주 사이에 위계적 관계가 강하다. 그 대신 독일은 연방상원(Bundesrat)이 각 주의 현직 대표자로 구성되는 유일한 국가다. 상원은 주에 관련된 입법에 참여하며 헌법재판소에 대해 강력한 선출권과 제소권을 갖는다. 독일은 이러한 결합형 연방제(Verflechtungsföderalismus) 혹은 협력형 연방제(kooperativer Föderalismus)를 통해 권력구조의 구심력과 원심력의 균형 추구해왔다.  

한편 단일국가 체제인 복지국가에서 지역정부의 역량과 역할이 연방제 국가에 비해 더 작은가 하면 전혀 그렇지 않다(남찬섭, 2016). 스웨덴, 노르웨이, 핀란드, 덴마크 등 북구 나라들은 단일형 국가체제지만, 영미권 연방제 국가보다 훨씬 강한 지역정부의 복지행정 능력과 복지정치 기반을 갖고 있다. 북구에서 전체 공공지출․세입 중 지역의 비중은 30%~40%대로 10%~20%대인 미국, 캐나다, 호주 등 연방제 국가보다 상당히 높고, 전체 공공부문 고용 중 지역정부의 고용 비중 역시 북구에선 70% 내외로 10%대~50%대에 걸쳐 다양한 영미권 연방제 국가보다 훨씬 높다. 이에 반해 미국에선 일찍부터 지역 수준까지 선거정치의 힘이 커져서 공공기관의 독립성과 지속성이 약했고, 정치-사회 간에 후원주의 관계가 발전하여 사회정책의 미발달을 초래했다. 

끝으로 지방분권의 강화 또는 약화가 복지국가의 발전과 후퇴에 미치는 영향 역시 맥락에 따라 다르다. 예를 들어 독일에선 다층적, 분권적 권력구조가 1980~90년대에 급격한 신자유주의 개혁을 막는 방어벽 역할을 했지만, 2000년대 하르츠 개혁에 포함된 지방분권 조처들은 복지국가 축소로 가는 수단의 하나였다. 일본에서 지역정치의 양가성은 더 극적이다. 1970년대 일본 복지국가의 도약은 혁신지자체가 자민당 지배의 중앙정부를 압박하고 이끌어가는 경로였다. 그러나 1990년대 이후엔 중앙 역할을 지역으로 이양하고 국고보조를 축소하는 것이 복지국가 축소의 수단이 되었다(타다, 2008; 미야모토, 2010). 나아가 지금은 아베 자민당의 기반이 바로 지역이다. 대도시의 강한 반(反)아베 여론에도 불구하고 자민당의 선거승리를 가능케 한 것은 지역의 견고한 보수권력이었다. ‘지역권력’의 정치적 의미는 근본적으로 양가적이고 불확정적이다. 

결론

전체를 관장하는 힘을 부분으로 분산시켜 각각에 자유를 주면 모든 부분이 행복한 전체가 생겨나리라는 믿음은 아주 오래된 자유주의의 근거 없는 믿음이다. 중앙-지역 관계에서의 분권은 계급적 관점에서 봤을 때 결코 그 자체로 더 많은 평등과 정의, 복지를 의미하지 않는다. 지방분권국가로 접근해가는 것이 복지국가라는 또 다른 국가이상의 실현을 선도하거나 촉진할 것이라고 믿을 수 있는 근거는 없다. 지방분권과 복지국가 발전 간의 관계는 불확정적이며, 따라서 양자의 상생적 발전을 위한다면 두 문제틀이 교차하는 지점에서 더 많은 고민과 노력이 필요하다. 분권주의자가 지방분권의 대안을 마련하고, 복지전문가가 복지국가의 대안을 마련하는 식의 단순한 분업은 양쪽 모두에 나쁜 결과를 초래할 것이다. 

이상적으로 지방분권은 복지국가의 기초를 지역에서부터 탄탄히 쌓기 위한 첫 걸음이 될 수 있지만 그건 어디까지나 희망이고 당위일 뿐, 단지 의지와 노력으로 실현할 수 있으리라 낙관할 수 없다. 역사적으로 산업발전, 선거정치, 시민권력, 복지국가 등 다양한 사회변동의 시점과 순서, 그들 간의 특정한 결합관계는 이후 사회 전체의 발전궤적에 큰 영향을 미쳤다. 복지국가 발전의 초창기에 있는 한국에서는 모든 지역에서 복지정치 기반의 성장을 골고루 이뤄갈 수 있게끔 중앙과 지역의 관계가 설정되어야 하며, 특히 중앙 권력의 단순 이양이 아니라 지역복지의 임파워먼트를 위한 중앙-지역 협력 모델을 모색해야 한다. 

지방분권을 절대선으로 숭앙하는 관념이 탄생한 계보를 비판적으로 성찰해야 한다. 지난 십여 년 동안 ‘지역’의 정치적, 계급적 의미는 역동적으로 변했다. 2004년에 총선에서 열린우리당이 과반수 의석을 획득한 후에 정권의 지지율은 다시 추락했고, 2006년 지방선거에서 한나라당은 모든 지자체장을 석권했다. ‘풀뿌리 지역보수’에 관해 많은 얘기가 오갔다. 이후 2007년 대선과 2008년 총선 패배로 중앙과 지역의 행정·입법부를 모두 보수에 장악당한 진보적 유권자층은 2010년 지방선거에서 지역에 권력을 부여함으로써 지배구조에 균열을 냈다. 이명박·박근혜 집권기 동안 진보층에게 ‘국가’가 혐오의 대상이었다면 ‘지역’은 희망이었다. 이것이 지방분권지상주의의 얕은 뿌리다. 그러나 뿌리가 얕은 현재는 영속되지 않는다. 한국에서 지역의 민주적, 진보적 역량은 북구나 대륙유럽의 몇몇 나라처럼 두터운 토대를 갖고 있지 않다. 한국의 지역정치는 많은 부분 중앙정치의 확장이며, 중앙정치의 급변은 지역의 판도를 쉽게 바꿔놓을 수 있다. 진보주의자의 지향은 강력한 지역권력이 아니라 평등한 지역사회다. 오는 지방선거의 모토는 ‘지역에게 분권을!’이 아니라 ‘지역부터 복지국가를!’이어야 한다.

<참고문헌>

김태일(2007), ｢‘지방분권’의 정치 동학｣, 고려대학교 아세아문제연구소, 한일공동연구총서, pp. 127-147.

남찬섭(2016), ｢지방자치와 복지국가 간의 관계와 복지분권에의 함의｣, 한국사회정책 23(4): 3-33.

문병효(2015), ｢사회복지재정의 부담주체에 관한 소고｣, 사회보장법학 49(1): 55-92.

미야모토 타로(2011), 복지정치: 일본의 생활보장과 민주주의, 임성근 옮김, 서울: 논형.

신진욱·서준상(2016). ｢복지국가, 지방분권, 지방정치: 역사·비교론적 관점에서 본 한국의 복지 분권화의 특성｣, 한국사회정책 23(4): 61~89.

알레시나, 알베르토, & 에드워드 글레이저(2012). 복지국가의 정치학 - 누가 왜 복지국가에 반대하는가?, 전용범 옮김, 파주: 생각의 힘.

최봉기(2010). ｢한국지방자치발전을 위한 지방정부의 역할과제｣, 한국행정논집 22(2): 427-456.

타다 히데노리(2008), 일본의 사회보장: 이론과 분석, 정재철‧나인숙‧김성원 옮김. 서울: 인간과복지.

편집인의 글

2018년 7월 제237호_김형용 | 편집위원장, 동국대학교 사회학과 교수

기획주제

평화복지국가로 가는 길

기획1 반공주의의 종언과 평화복지국가

          윤홍식 | 인하대학교 사회복지학과 교수

기획2 북한 법령과 사전에 기초한 북한 사회보장제도의 이해
          민기채 | 한국교통대학교 사회복지학 전공 조교수

기획3 하나의 복지국가를 향한 독일의 길
          황규성 | 한국노동연구원 초빙연구위원

기획4 반공주의 이후 평화복지국가 기획의 과제

          김건우 | 참여사회연구소 간사

동향

동향1 UN주거권특별보고관이 한국 시민사회에 남긴 과제
          홍정훈 | 참여연대 사회복지위원회 간사

동향2 돌봄보육을 하는 어린이집 보육교사의 하루를 돌아보며
          문경자 | 공공운수노조 보육협의회 대구지회 지부장

특집

부동산 보유세, 시민이 말하다 | 정리: 조준희 참여연대 사회복지위원회 간사

복지칼럼

지방선거와 평화체제, 그리고 평화복지국가로 가는 여정 | 이미진 건국대학교 사회복지학과 교수

생생복지

시대와 불화하는 불구의 20년의 정치 | 장애여성공감

지방선거와 평화체제, 그리고 평화복지국가로 가는 여정

이미진 | 건국대학교 사회복지학과 교수

2018년 6월 13일 지방선거가 시행되었다. 2010년에는 무상급식으로 시작된 보편적 복지가 선거쟁점으로 부상되었던 반면, 2018년에는 선거에 대한 관심도 저조하였고 정책적으로 쟁점이 되었던 이슈도 잘 보이지 않았다. 올해 봄에 대통령이 개헌안카드를 꺼내들자 지방분권에 대한 관심이 좀 일어나는가 싶었지만, 연이어 개최된 남북정상회담, 북미정상회담으로 한반도는 종전과 평화체제 구축이라는 블랙홀이 거의 모든 정책적, 사회적 이슈를 빨아들어 버렸다. 대부분 지방선거의 결과라는 성적표에만 관심을 기울임으로써 지방분권 논의는 아예 증발되어 버렸다. 

물론 한반도의 냉전은 반공이데올로기의 굳건한 물적 토대를 제공하였고, 이에 사회복지를 이야기하는 것조차 사회주의자, 빨갱이로 오인받기도 했던 것을 생각하면 헌법에 보장된 사고와 표현의 자유를 이제 온전히 누릴 수 있다는 생각에 필자는 마냥 기쁘다. 종전선언, 그리고 북미 평화협정의 체결은 한반도를 평화체제로 이끌 것이고, 이는 우리가 오랫동안 고대하여 왔던 평화복지국가로의 여정이 본격적으로 시작됨을 알려준다. 

그런데 평화체제가 구축되고 통일이 되면 우리나라는 어떤 복지국가가 될까? 단순히 국방비 예산을 절감함으로써 복지예산 지출을 늘릴 수 있게 될까? 이번 달 비판과 대안을 위한 사회복지학회의 기획주제인 스웨덴 모델이 여전히 한국복지국가의 이상이므로 이를 추구해야 할까? 여러 가지 질문을 던져 본다. 분단체제에서 어떤 복지국가를 만들어 갈 것인가에 대한 해답도 아직 찾지 못하였는데, 통일을 대비해야 하는 지난한 과제를 떠안은 것 같은 부담감이 있다. 

어떤 평화복지국가로 갈 것인가라는 질문의 답은 전문가 집단만이 제시해야 하는 답은 아니라고 본다. 시민들의 지혜를 모아, 같이 손을 잡고 그 길을 만들어 가는 과정에서 해답을 찾게 될 것이다. 이를 위해 지방자치와 풀뿌리 민주주의가 중요하다는 점에 동의하지 않을 사람은 없을 것이다. 

그런데 실제는 어떠한가? 필자 역시 지방자치와 풀뿌리 민주주의가 중요하다고 생각하지만 실제 현실에서 이것이 작동되어 복지국가로 이를 수 있을 것인가에 대해서는 의문이 드는 것도 사실이다. 필자의 주변에는 시의원이 필요 없다고 생각하는 사람이 즐비하고, 기초단체장 역시 제대로 역할을 수행하는지 회의가 든다면서 지방선거의 무용론을 주장하는 사람도 적지 않다. 

이런 식이라면 국회의원 중에서 제대로 역할을 수행하지 않는 의원도 많으므로 국회의원을 없애버리면 민주주의와 인권이 달성되는 데 더 효율적일까? 아니면 국회의원을 없애는 것은 불가능하므로 누구의 주장대로 국회의원의 수를 줄이면 문제가 해결될까? 필자는 국회의원이 어떻게 입법기관으로서의 역할을 제대로 수행하도록 견인할 것인가에 대한 답을 제시하는 것이지, 국회의원의 수를 줄이거나 아예 없애는 방식은 근원적인 해결책이 될 수 없다고 본다. 

이와 유사하게 우리가 민주주의라는 가치를 소중히 생각한다면, 지방자치와 풀뿌리 민주주의가 정착되기를 바란다면 이에 대한 근본 원인을 찾아내서 문제를 해결하는 방식을 취해야 한다. 지방자치와 풀뿌리 민주주의의 기초인 지방선거가 없어진다면 민주주의는 더 퇴보할 수 있고, 복지국가로 가는 길은 더 요원해질 수 있다. 지역주민의 목소리를 반영하고 지역실정에 맞는 제도와 정책, 사업이 시행되기 위한 통로로서 기초의원과 기초단체장, 광역단체장의 역할은 매우 중요하다. 그리고 이들이 제대로 역할을 수행하지 못하는 데에는 여러 가지 원인이 존재하지만, 지방분권이라는 물적 토대가 뒷받침되지 못하고 있다는 점을 간과하면 안 된다. 그리고 수도권을 제외하면 지역내에서 지방자치단체와 지방의회가 제대로 역할을 수행하는지를 감시할 수 있는 시민단체나 지역언론 등이 거의 없거나 그 역할이 미약한다는 점도 지방자치의 발전이 더딘 중요한 이유 중의 하나이다. 

지역내에서 민주주의를 꽃피우는 일은 지난한 과정이다. 지방선거를 시행한지는 30년도 채 되지 않았는데, 우리의 지방자치에 대한 일반적인 평가는 너무 박한 측면이 있다. 지방자치에 대해 비판을 하기는 쉬워도 대안을 만들기는 어렵고, 참여를 통해 실질적인 변화를 만들기는 더욱 어렵다. 우리가 꿈꾸는 평화복지국가는 어떤 국가일까라는 질문의 답을 찾기 위해서, 지역의 민주주의를 발전시키고 지역사회에 참여하는 일이 반드시 선행되어야 한다. 지방선거 이후 다시 개헌논의를 지피우고 지방분권과 민주주의에 대한 진지하고 생산적인 논의가 이어지기를 기대한다. 

https://www.peoplepower21.org/files/attach/images/37219/862/815/001/8144... style="vertical-align:middle;color:rgb(102,102,102);font-family:'나눔고딕', NanumGothic, ng;text-align:justify;background-color:rgb(255,255,255);" />

국민연금은 책임투자 원칙에 따라 포스코의 미얀마 투자에 대한 적극적 주주권 행사하라

내일(8/25) 제8차 국민연금기금운용위원회가 국민연금공단에서 개최된다. 미얀마의 평화와 민주주의를 위해 전국의 105개 단체가 연대하고 있는 미얀마 민주주의를 지지하는 한국시민사회단체모임은 포스코의 최대주주인 국민연금이 책임투자 활성화를 위해 제정한 ‘국민연금기금 적극적 주주활동 가이드라인’에 따라 포스코에 대한 적극적 주주권을 행사할 것을 다시 한번 촉구한다.  

쿠데타 발발 이후 200일을 넘긴 미얀마에서는 여전히 군부의 잔인한 학살이 계속되고 있다. 국제인권단체인 정치범지원협회(AAPP)에 따르면 21일 기준 군·경에 의해 숨진 민간인은 1천명을 넘었고, 구금된 사람은 5천780명에 이른다. 이 와중에 코로나19의 급속한 확산으로 사망자 또한 매일 급증하고 있다. 의료진 및 병상 부족으로 코로나19에 감염되어도 병원 입원이 거부되면서 적절한 치료를 받지 못해 사망하는 경우가 속출하고 있는 것이다. 그럼에도 불구하고 미얀마 시민들은 민주주의를 향한 열망을 포기하지 않고 곳곳에서 목숨을 걸고 군부 규탄 시위를 이어가고 있다. 

이런 상황에서 포스코는 미얀마 군부의 핵심 자금줄인 미얀마석유가스공사(MOGE)와 슈웨 가스전 사업을 계속하고 있다. 미얀마 시민사회와 망명 정부인 미얀마국민통합정부(NUG), 국제사회는 군부에 대한 제재를 촉구하며 이들의 경제적 토대를 무력화해야 한다고 주장하고 있다. 특히 토마스 앤드루스 유엔 미얀마 인권특별보고관은 MOGE에 대한 표적 제재를 촉구하고 있기도 하다. 이런 상황에서 포스코가 가스전 사업으로 발생하는 수익을 MOGE에 지급하는 것은 무고한 시민들을 탄압하고 있는 군·경에 자금을 제공하는 것과 다름없다. 실제로 쿠데타 이후 군부는 모든 정부 부처를 통제하고 있어 가스판매 수익, 배당금, 세금 등을 군부가 유용할 가능성이 크며, 이는 미얀마 군부의 인권 침해와 쿠데타 정권 유지, 이를 위한 자금 조달을 돕는 결과를 낳는다. 

책임 투자를 강조하는 국민연금은 아직까지 포스코에 대해 어떠한 조치도 취하지 않고 있다. 지난 4월, 네덜란드 공적연기금(APG)이 포스코가 미얀마 군부와의 관계로 책임있는 투자 책무를 훼손하고 있다는 우려를 표명한 것과는 대조적이다. 포스코는 ‘더불어 발전하는 기업시민’이라는 경영이념이 무색하게 무고한 시민들을 학살하는 미얀마 군부와 유착해 그 이익을 나누고 있다. 미얀마 시민들과 유엔 특별보고관 등이 포스코에게 군부와의 관계 단절을 촉구하고, 가스 대금의 지급 유예를 요청하고 있는 이유이다. 야다나 가스전 사업을 하고 있는 초국적 자원개발기업 토탈(Total)이 주주총회를 통해 미얀마 군부의 돈줄로 꼽히는 합작 법인에 대해 배당금 지급 중단을 결정하고, 군부의 폭력과 인권유린에 대해 규탄 입장을 밝힌 것과 비교해봐도 포스코는 지금까지 실효적인 조치를 전혀 내놓지 못하고 있다.   

포스코는 최소한 미얀마에 민주적인 정부가 들어설 때까지는 배당금을 비롯한 대금 지급을 유예해야 한다. 이를 위해서 포스코의 최대주주인 국민연금은 유엔 책임투자원칙(PRI), 국민연금기금 수탁자 책임에 관한 원칙, 국민연금기금 수탁자 책임 활동에 관한 지침 등에 따라 포스코에 대한 중대성 평가 실시, ESG 평가결과 조정, 서신 발송과 면담 등을 통해 기업과의 대화에 나서야 한다. 또한 영향력을 행사해 포스코가 미얀마 군부, 군부의 사업 지분 및 협력사에 재정적 지급을 하지 않도록 요구해야 한다. 국민연금기금은 수익성 만큼이나 공공성 역시 중요하다. 국민연금기금운용위원회가 조속한 시일 내에 이 사안을 공식적으로 논의할 것을 다시 한번 촉구한다. 

▣ 별첨1. https://docs.google.com/document/d/1MN8xNtg4YT5GZNzvNRfxdvjOnB3-xmzgsd9T... target="_blank" rel="nofollow">6/30 국민연금기금운용위원회 및 수탁자책임 전문위원회 위원들에 보낸 공개서한

성명https://docs.google.com/document/d/10KzvDANpavlnI5VmpWk832FA0OkzDF9zbssM... target="_blank" rel="nofollow">[원문보기/다운로드] 

복지동향 제238호: 2018년 8월 발간

편집인의 글

복지동향 제238호 | 김형용 편집위원장, 동국대학교 사회학과 교수

기획주제: 시설에서 지역으로, 커뮤니티 케어

기획1 커뮤니티 케어, 무엇을 어떻게 해야 할까? | 김용득 성공회대학교 사회복지학과 교수

기획2 문재인 정부 커뮤니티 케어, 역사적 전환과 선진국 흉내를 가르는 세 가지 관건 | 김보영 영남대학교 교수

기획3 일본의 지역포괄 케어와 커뮤니티 케어의 과제 | 이건세 건국대학교 의학전문대학원 예방의학교실 교수

기획4 커뮤니티 케어와 장기요양 정책과제 | 석재은 한림대학교 사회복지학부 교수

기획5 민간복지 분야에서 바라본 커뮤니티 케어 | 전재현 목동하늘샘 시설장

동향

사회서비스 업종 휴게시간 보장 관련 법률 쟁점 | 조현주 공공운수노조법률원 변호사

복지톡

존재를 인정받지 못하는 사람, 난민의 목소리를 대변하다 | 김연주 난민인권센터 활동가

복지칼럼

적대와 혐오가 아닌, 연대와 사랑을 노래하라! | 이미진 건국대학교 사회복지학과 교수

생생복지

생명안전 시민넷을 소개합니다 | 박순철 생명안전 시민넷 사무처장

복지동향 제211호: 2016년 4월 발간

편집인의 글

복지동향 제211호 | 최혜지 편집위원장, 서울여자대학교 사회복지학과 교수

기획주제: 누리과정, 누구의 책임인가?

기획1 무상보육과 누리과정, 지방자치단체의 책임은 어디까지인가? | 김진석 서울여자대학교 사회복지학과 교수

기획2 중앙과 지방의 재정분담 문제 | 정창훈 인하대학교 행정학과 교수

기획3 지방교육재정위기 관련 법적 문제점 및 개선방안 | 이찬진 변호사

동향

동향1 미국의 난민인정절차와 정착지원 | 장은영 University of Missouri 사회복지학과 박사과정

동향2 어린이집 초과보육의 다른 이름 ‘반별 정원 탄력 편성’과 서울시보육정책위원회의 결정 | 백선희 서울신학대학교 사회복지학과 교수, 서울시보육정책위원회 위원장

복지톡

시들지 않은 열정이 만든 건강한 운동 | 변혜진 건강과대안 상임연구원

복지칼럼

균형재정과 건강보험흑자 17조 원  | 정형준 녹색병원 재활의학과 과장, 참여연대 사회복지위원회 부위원장

생생복지

행동하는복지연합 l 전북희망나눔재단 l 인천평화복지연대 l 복지세상을열어가는시민모임

복지동향 제239호: 2018년 9월 발간

편집인의 글

복지동향 제239호 | 김형용 편집위원장, 동국대학교 사회학과 교수

기획주제: 국민연금 제4차 재정계산 결과

기획1 국민연금 재정추계의 의미와 과제 | 조영철 고려대학교 경제학부 초빙교수

기획2 국민연금 4차 재정계산 쟁점과 과제 | 이재훈 사회공공연구원 연구위원

기획3 국민연금기금운용의 과제와 발전방향 |  이찬진 참여연대 사회복지위원회 실행위원

기획4 제4차 재정추계의 의미와 기금고갈론의 문제점 | 구창우 공적연금강화국민행동 사무국장

동향

국민연금 기금소진인식의 형성배경 | 남찬섭 동아대학교 사회복지학과 교수 외

복지국가와 기본소득“들”을 위해 | 윤홍식 인하대학교 사회복지학과 교수

복지톡

여성을 힘들게 하는 건 낙태가 아니라, ‘낙태죄’다 | 윤정원 인도주의실천의사협의회 여성위원장

복지칼럼

국민연금을 둘러싼 논란에 대한 단상 | 이미진 건국대학교 사회복지학과 교수

복지동향 제240호: 2018년 10월 발간

편집인의 글

복지동향 제240호 | 김형용 편집위원장, 동국대학교 사회학과 교수

기획주제: 복지동향 20주년, 참여연대 사회복지위원회가 걸어온 길

특집1 사회복지운동의 과거와 현재 | 김종해 가톨릭대학교 사회복지학과 교수, 전 참여연대 사회복지위원회 위원장

특집2 창간 20주년에 돌아보는 복지동향의 성격과 전망 | 남찬섭 동아대학교 사회복지학과 교수, 참여연대 사회복지위원회 위원장

특집3 사회복지 활동가의 경험과 지역복지 운동의 미래 |  신진영 인천평화복지연대 협동처장

특집4 복지동향이 독자들께 닿기까지의 이야기 | 김잔디 전 참여연대 사회복지위원회 간사

동향

건강과 안전에 대한 보호조치를 무력화하는 규제프리존(지역특구)법의 문제점 | 변혜진 연구공동체 건강과대안 상임연구원

국민연금의 삼성물산 합병지원, ISD 소송에서 다시 쟁점으로 떠올라 | 김남근 민주사회를위한변호사모임 부회장

복지톡

홈리스야학, 세상이 감추고 싶은 곳에서 시작되는 변화 | 검치 홈리스야학 교사대표, 달자 홈리스행동 상임활동가

생생복지

예산을 분석하고 정책을 이해하다 | 김경훈 서울복지시민연대 간사

복지동향이 독자들께 닿기까지의 이야기

김잔디 | 전 참여연대 사회복지위원회 간사

들어가며

대학생 때부터 복지동향의 정기구독자였다가 복지동향을 발행하는 과정에 참여했던 시민으로서 20주년을 맞는 감회가 남다르다. 지난 20년 동안 매월 빠짐없이 복지동향을 발행하는 것은 정말 많은 사람들의 참여와 수고가 없었다면 불가능했을 일이다. 참여연대에서 활동하는 간사들에게는 많은 업무를 수행하면서도, 복지동향을 발행하는 일을 소홀히 할 수 없는 사명감, 달리 말하면 부담을 가지고 있다. 이제는 그 부담을 내려놓고 다시 구독자의 위치에서 복지동향을 접하다 보니 복지동향이 가진 의미와 역할이 더욱 중요하다는 것을 느낀다.

함께 기획된 다른 특집 글의 필자들께서 복지동향의 역사적 의의와 앞으로 기대되는 역할에 대해서는 충분히 다룬 것으로 생각한다. 그래서 본 글에서는 편집간사로서 복지동향을 제작하면서 경험한 다양한 이야기들을 참여연대 회원들을 포함한 구독자들께 소개해드리고자 한다. 그동안 알려지지 않았던 복지동향의 매력에 빠져보시길 바란다.

복지동향만이 특별한 이유

복지동향은 국내에서 가장 많이 알려지고 읽히는 사회복지분야 월간지다. 사회복지분야의 최신 정보와 뜨거운 논쟁이 궁금하다면 복지동향을 보는 것이 좋은 방법이라고 자부할 수 있다. 복지동향은 사회복지분야뿐만 아니라 노동, 조세‧재정, 인권 등 사회정책 전반의 이슈에 대해서 다양한 사람들의 목소리를 간결하고 깊이 있게 담아왔다.

물론, 사회복지분야에 다양한 간행물이 발행되고 있다. 사회정책분야 학술지부터 사회복지 관련 협회의 전문잡지, 정부기관 소속 연구원의 간행물까지 다양하게 존재한다. 정기적으로 발행되는 간행물로써 사회복지분야 전반의 아젠다를 다룬다는 공통점이 있지만, 복지동향에는 분명 다른 것이 있다. 복지동향을 제외한 대부분의 간행물은 정부나 준정부기관의 지원에 의존하여 발행된다. 반면 복지동향은 정기구독자, 참여연대 회원, 참여연대 사회복지위원회의 관심과 기여를 통해 제작되고 발행되어 왔다.

정부기관의 소속이거나 지원을 받는 경우에는 다룰 수 있는 주제와 필자 구성에 제한이 생기기 마련이다. 복지동향도 원고 분량, 주제 선정, 필자 섭외 등에 대한 기준과 논의절차를 가지고 있다. 그러나 그 기준과 절차가 다양성과 진보성을 지향하기 때문에 사회복지분야의 다른 간행물에 비해 다양한 주장과 논쟁을 자유롭게 소개해 왔다. 학술적 전문성을 가진 필자부터 현장에서 지역주민과 호흡하는 사회복지 현장 전문가, 지역운동가까지 다양한 필자구성을 가지고 있다. 주제도 대표적인 사회정책 이슈(사회보험, 사회서비스, 공공부조, 복지국가 등)부터 사회복지시설, 지역복지, 여성, 이주민, 노동, 조세‧재정, 주거, 모금 등 사회 전반의 이슈들을 다루고 있다.

또한 복지동향은 학술적인 접근과 대중적 접근을 모두 고려한 구성을 가지고 있다. 기존에 발행되는 사회복지분야 간행물 대부분이 학술적인 내용을 위주로 다루고 있다. 학술지나 연구기관의 정기간행물은 전문적 지식이 없는 일반 시민이 이해하기 어렵다는 한계가 있다. 다양한 연구결과들이 시민의 삶에 어떤 변화를 의미하는지 제대로 전달하기 위해서는 대중적인 언어와 각색이 필요하다. 그래서 복지동향의 글은 그 분량을 제한하고 있고, 대중적 이해를 고려한 원고요청 과정을 거치도록 하고 있다. 다루는 주제도 시민과 사회복지분야 이해당사자들이 관심 갖는 것들을 우선으로 다뤄왔다. 이런 점에서 복지동향은 사회복지에 관심이 있는 시민들에게 친근하게 다가갈 수 있는 좋은 매체다.

복지동향의 모든 필자들은 원고료 없이 자발적으로 기고에 참여하고 있다. 필자뿐만 아니라 복지동향 제작과정에 참여하는 편집위원, 편집간사, 출판사까지 최소한의 제작비용을 제외하고는 재정적 지원 없이 자원으로 참여해왔다. 참여하는 사람들이 복지동향에 대한 애정과 이해가 없다면 발행이 불가능한 제작 환경이다. 그래서 편집간사로서는 복지동향 표지에 나오는 필자들과 마지막 페이지에 표기되는 발생인, 편집인, 편집위원장, 편집위원, 편집간사, 발행처, 편집‧제작에 속한 사람들이 몹시 소중하고 감사하다.

사회정책 또는 사회복지는 한국사회의 주류에 속하는 쟁점이 아니었다. 경제성장을 통한 부의 분배에 중점을 두고 국가가 운영되기 때문에, 사회복지는 시혜적이고 자선적인 이미지가 강했다. 시민사회계나 정치운동 세력 내에서도 중요한 사안으로 다뤄진지는 얼마 되지 않았다. 진보적인 시민사회나 정치세력으로부터도 노동의 가치보다는 뒤떨어지는 개념으로서 취급되거나, 자본주의에 편승한 순응적 산물로서 무시되었다. 그 반대세력에서는 사회복지나 복지국가는 시장경제의 순기능을 훼손하고, 대중의 환심을 사기 위한 포퓰리즘이라고 비판을 받아왔다. 참여연대는 이런 환경을 극복하고 시민이 권리로서 복지를 누릴 수 있도록 다양한 노력을 해왔다. 그 노력의 일환으로 시민들에게 다양한 복지 아젠다를 소개하고 널리 알리기 위해 복지동향을 제작하고 있다.

한 권의 복지동향이 나오기까지

복지동향은 편집위원회와 편집간사를 중심으로 제작된다. 편집간사 또는 편집위원회에서 <기획주제>를 정하고 필자를 선정한다. 이 외에도 <동향>, <복지톡>, <복지칼럼>, <생생복지>, <열린광장> 코너의 내용을 구성하고 필자를 섭외하다 보면 매월 10명의 필자를 선정하고, 섭외해야 한다. 그러고 나면 제작 일정에 맞춰 원고를 받아 검토를 한다. 제목 추가여부, 비문이나 오탈자 수정, 관련 이미지 추가, 원고 분량 확인 등 편집을 거쳐 출판사에 넘기면 출판사가 인쇄를 위한 편집을 다시 한다. 그 사이에 편집간사는 발송자 명단을 발송업체에 보낸다. 복지동향은 정기구독자, 참여연대 사회복지위원회 후원회원, 필자 등에게 발송된다. 이 모든 과정은 주로 편집간사가 주도하는데, 1명이 담당하기도 했고, 격월로 2명이 번갈아가며 진행하기도 했다. 가장 많은 공을 들이는 코너는 <기획주제>이다. 주제에 따라 전문 분야별로 구성된 편집위원들에게 기획주제 구성을 요청하기도 하고, 편집간사가 기획한 구성을 편집위원들에게 검토받기도 한다. 필자 구성에서도 편집위원회의 역할이 중요하다. 필요한 경우에는 필자섭외를 편집위원이 직접 하기도 한다.

편집간사 입장에서는 복지동향 제작과정에서 가장 어려운 업무가 원고 취합이다. 원고료를 따로 드리지 않기 때문에 필자들에게 원고를 독촉하는 것이 쉽지 않다. 항상 넉넉한 기간을 두고 원고를 요청하지만 간혹 아주 난처하게 하는 필자들이 있다. 마감 기한을 코앞에 두고 필자가 원고 기고를 포기하는 경우도 있고, 기한을 한참 넘겨 원고를 주는 경우에는 결국 발행일정을 미루기도 한다. 그래서 편집간사 마음 깊숙한 곳에는 필자블랙리스트를 하나씩 가지고 있다. 또 하나의 중요한 업무로는 각 코너를 구성하는 업무가 있다. 가장 최근의 복지 쟁점들을 잘 모니터링하고 있어야 한다. 이를 위해 각종 토론회, 학술대회, 언론기사, 국회 법안, 연기기관 보고서 등 참고하기도 한다. 매년 반복되는 주제들(선거공약 및 정부의 복지정책 평가, 보건복지 예산 분석 등)도 있기는 하지만 대부분은 각 발행기간에 맞춰 가장 최신의 주제들로 구성하려고 한다. 그래도 편집위원장을 비롯한 편집위원들이 매우 적극적으로 참여하기 때문에 매월 발행이 가능한 것이다.

20년 동안 복지동향은 계속 변화해왔다. 표지부터 글씨 크기, 단의 구성, 이미지의 활용까지 편집위원회와 편집간사는 일정 기간마다 복지동향을 개편했다. 오랜 구독자라면 발견할 수 있을 것이다. 가장 최근에는 표지 디자인이 변경되었다. 故신영복 선생님의 제자(題字)로 쓰인 ‘복지동향’은 그대로 두고, 좀 더 친근한 이미지의 표지를 제작했다. 제목에 쓰이는 글씨체도 최근의 트렌드를 반영했고, 전반적인 글씨 크기와 문단 구성도 2단으로 변경하였다. 또한 줄글을 계속 넣기보다는 주제와 관련된 사진이나 이미지를 적절히 추가해서 흑백이라는 한계가 있지만 구독자의 이해를 돕고자 하고 있다. 원고의 전체 분량도 일정 수준을 넘지 않도록 조정한다. 또한 종이의 질이나 무게도 고려한다. 이 모두 가독성을 고려한 변화였다. 현재는 제작비용이나 환경을 감안해서 재생지를 쓰고 있다. 뒤표지와 여백의 공간도 적극 활용한다. 출판사의 책을 소개하기도 하지만, 참여연대에서 하고 있는 중요한 캠페인을 홍보하는 데에 활용하기도 한다. ‘복동이’라는 캐릭터를 만들어 페이스북을 통해 숨겨진 구독자에게 다가가려는 시도도 하고 있다.

목차 구성도 많은 논의와 고민을 통해 변화해왔다. 현재의 구성은 사회복지 현장의 다양한 목소리를 더 많이 담기 위한 노력이 엿보인다. <복지톡>을 통해 사회복지현장의 다양한 구성원을 직접 만나 인터뷰한 내용을 담고 있다. 사회복지분야 관련 종사자, 의사, 활동가, 시민, 교수, 정치인 등 우리가 쉽게 만날 수 없는 인물들을 소개한다. <복지칼럼>은 참여연대 사회복지위원회의 신진 실행위원들을 중심으로 복지국가나 보편적 복지에 대한 기고글을 소개하고 있다. 한 필자가 일정 기간을 연속으로 기고하기도 하고, 여러 명이 돌아가면서 칼럼을 쓰기도 한다. <생생복지>는 지역복지운동 현장의 이야기를 소개하는 코너다. 참여연대가 국회나 보건복지부와 같이 중앙정부의 사회정책에 대응하는 조직이라면, 전국에는 각 지역의 특성에 맞게 다양한 사회복지 아젠다를 가지고 활동하는 지역복지운동단체가 있다. 이들이 모여 ‘지역복지운동단체네트워크’를 발족하였고 서로의 경험을 공유하고, 복지국가를 위한 지역적 노력을 함께 하고 있다. 부산에서는 형제복지원 문제를 전하기도 했고, 인천과 충북에서는 지역복지재단 설치와 관련된 쟁점도 다뤘었다. 경기도에서는 민관 거버넌스의 사례를 소개하기도 하고, 관악구에서는 마을공동체의 다양한 활동을 보여줬다.

감사한 사람들

이번 20주년을 통해 그간 원고를 기꺼이 기고해주신 모든 필자들께 감사의 마음을 전하고 싶다. 촉박한 기간으로 원고요청을 드려도 기쁘게 응해주신 분들도 많았고, 기획주제에 따라서는 몇 개월을 연속으로 원고를 요청했던 분들도 많았지만 거절하신 분은 거의 없었다. 얼굴을 마주하고 섭외한 필자보다는 아직 대면 한 번 하지 못하고 전화통화로만 원고요청을 수락해주신 분들이 더 많다. 그만큼 복지국가나 사회복지의 발전에 기여하고자 하는 참여연대의 활동과 복지동향의 취지에 동의하고 참여하려는 분들이 많다는 것이다. 정말 감사한 일이다.

또한 편집간사의 잦은 연락과 채근에도 적극적으로 편집과정에 참여해주신 여러 편집위원장을 비롯한 편집위원께도 감사하다는 말씀을 드리고 싶다. 원고요청이 촉박하게 거절된 경우에는 대신 원고를 써주신 적도 있었고, 복지동향의 구독자를 늘리기 위해 각 대학의 도서관부터 가르치는 학생들에게도 복지동향을 적극 추천해주셨다.

그리고 20년 동안 복지동향 발행을 주도했던 많은 편집간사들에게 감사드린다. 20년 중에 4년 7개월 동안 복지동향 발행에 편집간사로 참여하면서 간혹 폐간을 고민할 정도로 지치고 힘든 순간이 있었다. 참신한 주제를 찾지 못하거나, 필자섭외에 난항을 겪기도 하고, 발행일을 맞추지 못하면 극심한 압박을 받기 때문에 복지동향 업무는 절대 쉬운 작업이 아니다. 더욱이 편집간사들은 편집업무만을 수행하는 것이 아니다. 참여연대 사회복지위원회에서 하는 모든 일을 수행하는 동시에 복지동향 발행업무도 함께 하고 있기 때문에 어려움이 많다. 그럼에도 사회복지위원회 실행위원들과 동료활동가들의 지지가 있었기 때문에 지금까지 발행될 수 있었다. 또 늘어나는 구독자, 자발적으로 참여하고 있는 편집위원과 필자, 출판사인 나눔의 집까지 모두 애정을 가지고 복지동향을 제작하고 있기 때문에 편집간사들도 소홀하지 않을 수 있었다. 특히, 이경민 전 편집간사는 복지동향에 대한 애정과 관심이 컸다. 최근의 복지동향 개편과 구독자 증가는 이경민 간사의 주도적인 추진으로 가능했던 것이다.

끝으로 매년 35,000원의 구독료를 지불하고 정기구독하시는 구독자와 참여연대 사회복지위원회를 후원하시는 회원들께 감사드린다. 애독자인 곽경인 회원님은 페이스북에 복지동향을 여러 차례 홍보해주셨다, 광장종합사회복지관 복지동향 공부모임 등 복지동향을 통해 다양한 모임을 진행하고 있는 구독자도 있다. 자신이 운영하는 서점에 복지동향을 판매하고 싶다는 사장님도 계셨고, 외국 교수가 연구자료로 활용할 의도로 구매의사를 밝혀온 적도 있었다. 수많은 간행물이 봉투도 벗겨지지 않은 채 버려지기도 하지만 복지동향만큼은 꼭 구독자들에게 읽혀지길 바란다.

남은 과제들

복지동향이 지속적으로 그 역할을 해내려면 여전히 과제는 남아 있고, 앞으로도 계속 새로운 도전을 맞이해야 할 것이다. 그 중 몇 가지를 언급해보고자 한다.

우선, 원고료 지급에 대한 논의가 필요하다. 그간 적은 금액이라도 원고료를 지급하자는 의견, 활동가, 신진학자 등 적절한 소득이 보장되지 않는 필자일 경우에 한해서만 원고료를 지급하자는 등의 논의가 있었다. 하지만 아직은 원고료 없이 원고를 받고 있다. 장기적인 계획을 통해 원고료 지급계획을 수립하거나, 원고료 지급 없는 간행물로 원칙을 지속하는 등의 논의가 내부에서 충분히 있어야 필자 섭외과정에서 자주 제기되는 어려움이 줄어들 것이다.

온라인을 통해 구독자 확대 사업을 더 적극적으로 해야 한다. 이제는 종이를 통해 글을 소비하기보다 온라인 매체를 이용하는 경우가 훨씬 많아졌다. 좋은 글을 지면이나 유료 학술정보제공 플랫폼뿐만 아니라 SNS, 홈페이지, 이메일 등 다양한 온라인 매체를 통해 소비될 수 있는 방안이 마련된다면 더 많은 구독자를 확보할 수 있을 것이다. 그 과정에서 사회적 약자들이 배제되지 않은 방안도 반드시 함께 논의되어야 한다.

지금은 참여연대 회원으로서 활동하고 있지만 편집간사로 참여하는 동안, 복지동향 제작에 대한 업무과중으로 조직 내에서 지원을 요청하거나 고충을 토로하면 복지동향을 폐간할 것을 검토해야 한다는 의견이 항상 등장했었다. 이것은 복지동향에 대해 참여연대 조직 내부 의사결정자들이 이해가 부족하기 때문에 발생하는 문제다. 참여연대 사회복지위원회가 복지동향 발행에 얼마나 많은 정성과 자원을 투입하는지 이해해야 할 것이다. 또 많은 구독자들이 존재하고, 사회복지분야에서 어떤 역할을 하고 있는지도 관심을 가져주길 바란다. 참여연대가 제작하는 또 다른 월간지인 ‘참여사회’는 복지동향에 비해 훨씬 많은 재원과 인력을 투자하지만, 복지동향은 참여사회에 비하면 더 적은 재원과 인력 투입에도 질적으로 전혀 뒤떨어지지 않는다. 법 개정, 사회복지제도의 도입, 대중 캠페인, 노동 및 시민사회와의 연대활동, 관계부처의 감시 등 참여연대가 주도적으로 하고 있는 업무만큼 복지동향도 복지 확대에 중요한 운동방식이다. 참여연대가 다루는 사회쟁점들이 많다보니 모든 이슈에 대해서 조직구성원 모두가 완벽히 이해하기는 현실적으로 어렵다. 그러나 구성원간의 신뢰를 기반으로 복지동향의 미래에 대한 논의에 진지하게 참여해주길 바란다.

마치며

글을 쓰고 기고한다는 것도, 돈을 내고 그 글을 읽는 것도, 글을 모아 매달 책으로 제작하는 것까지 모두 누군가가 시간과 에너지를 들여야만 발생할 수 있는 행동이다. 누군가가 열심히 쌓아 놓은 지식을 종이 위에 짜임새 있게 담아내면 지면이나 모니터 화면을 통해 누군가는 읽고 이해하고 나누게 되는 이 과정이 모두 소중하고 의미가 있다. 보편적 복지의 확대와 복지국가를 실현하기 위해 우리가 할 수 있는 가장 적극적인 참여방식의 하나이기 때문에 복지동향은 반드시 필요하고, 지속되어야 한다. 아직 복지동향을 모른다면 지금 당장 구독하길 자신 있게 권한다.

사회복지 활동가의 경험과 지역복지 운동의 미래

: 인천평화복지연대 활동을 중심으로

신진영 | 인천평화복지연대 협동처장

지역복지운동단체의 출발과 복지동향

1987년 노동자 대투쟁 후 다양한 영역에서 사회운동이 활성화되었다. 시민운동의 활성화, 학술단체협의회 등 학술운동의 대두와 함께 노동자계급의 대규모 요구와 투쟁은 사회복지에도 변화를 가져왔으며, 초보적이지만 2단계 의료보험통합논의, 공동육아운동, 사회복지예산확보운동, 장애인운동 등 다양한 형태의 사회복지운동이 나타났다. 1990년대 들어 시민사회단체는 사회복지 이슈 제기 및 제도 개선에 주도적 역할을 하였다. 전국을 단위로는 참여연대 사회복지위원회, 광역단위에서는 경기도를 비롯하여 부산, 대구, 광주, 울산 등지에서, 기초단위에서는 서울 관악구, 충남 천안 등 지역별 사회복지운동단체들의 활동이 활성화되었다.

지역주민운동에서 생활영역의 중요성을 인식하고 지역운동 확장 차원에서 고민이 발전한 것이다. 인천 역시 이러한 고민 속에 2006년 ‘인천사회복지보건연대’를 창립하였고 2015년에 ‘평화와 참여로 가는 인천연대’와 통합하여 현재 ‘인천평화복지연대’로 활동 중이다.

이렇듯 지역별로 한 단체 정도가 소수의 인원으로 진행하다보니 고민을 함께 나눌 협의체 구성의 필요성이 대두되었다. 1998년 복지동향이 창간되었고 1999년에 발간된 복지동향에는 부산, 충남 천안, 대구, 광주의 지역복지운동단체들이 소개되면서 서로의 존재를 확인할 수 있었다. 그 후 몇 년간의 준비과정을 거쳐 2005년 ‘지역복지운동단체네트워크(이하 네트워크)’가 발족하였다. 복지동향은 시민과 현장의 모습을 담기 위해 ‘동서남북’, ‘생생복지’라는 꼭지를 만들어 정보를 공유하고자 하였고, 네트워크 소속 단체 활동가들이 지역통신원으로 참여하였다. 네트워크의 출발과 고민을 함께 해준 복지동향 20주년을 진심으로 축하하는 바이다.

고민의 확장

우리 단체의 창립 시기에는 시민들과 함께 복지는 시혜와 자선이 아니라 시민들의 당연한 권리임을 강조한 사회복지 교육 프로그램인 ‘사회복지대학’과 사회복지시설에서 일어나는 비리와 인권유린에 대항하는 활동, 지역사회보장협의체 활동, 사회복지예산분석 등의 사업을 시작하였다. 복지와 보건은 반드시 함께 고민되어야 한다는 생각으로 단체명에도 복지와 보건을 함께 사용하였다. 보건복지 통합이라는 시민운동의 새로운 도전이었다. 보건복지 연계정책개발, 공공의료 강화, 보편적 복지로서 건강사업과 예방사업을 추진하였다. 사회복지 관련 전문 의제에서 시작해서 주민참여예산운동을 매개로 행정과 재정의 감시 및 주민참여운동으로 발전해갔다. “시민을 복지와 정치의 주인으로! 지역복지공동체 건설!”이라는 슬로건과 함께 7대 의제사업을 시행했다. 7대 의제사업은 주민참여예산운동, 사회복지종사자 권익옹호 운동, 교육 불평등 해소 운동, 보육 공공성 강화 운동, 아름다운 동네 공동체 만들기 운동, 공공의료 강화 운동, 복지시설 민주화 운동이었다. 활동은 다방면적으로 진행하게 되었고 부문운동에서 전체 지역사회 운동으로 확장되어 갔다. 창립 후 10년이 훌쩍 넘는 기간과 통합의 과정에서 처음에 고민하였던 건강권, 복지권, 인권 등 보편적 복지운동에서 시민자치 운동으로 좀 더 변화를 모색하고 있다. 창립초기만 하더라도 보편적 복지 정책 제기만으로도 진보적이었다. 그러나 몇 차례의 선거를 통해 대두되었던 복지국가에 관한 논의는 보편적 복지 개념에 대한 인식을 확대시켰다. 보편적 복지를 지향한다는 운동적 목표설정에서 한 발 더 나아가 사회복지종사자와 시민을 복지의 주체로 세우는 운동으로 발전해 나가고 있다. 시민을 단순한 복지수혜자가 아니라 복지서비스와 복지정책의 주인으로 세우는 것이 요구되고 있다.

지역복지운동 과제의 확장

현대 사회의 신자유주의적 질서, 그로 인한 양극화는 계속해서 새로운 유형의 사회적 위험을 키우고 있다. 신자유주의 세계화로 인해 모든 것이 상품화 되었고 시장이 전 사회를 지배하는 체제가 되었다. 현재 한국 사회는 정치·경제·사회 모든 영역에서 급격히 변화하고 있다. 사람들이 직면하는 사회적 위험의 양상도 크게 변화하고 있다. 빈곤문제 뿐만 아니라 지속가능성을 가로막는 저출산 고령화 문제, 시민의 생명을 자본의 이해로 바꿔버린 안전문제, 남북 간의 분단체제, 지구의 생태문제 등이 인간의 안녕을 상시적으로 위협하고 있다. 특히나 인천의 경우 남북한 간의 군사적 분쟁의 주요지역이라는 지정학적 특수성을 가지고 있다. 이에 평화도시만들기 운동이 인천지역 시민운동의 주요 이슈이다. 이념적으로 ‘퍼주기복지=빨갱이’라는 등식으로 이해되는 분단체제의 한국사회 이념스펙트럼은 매우 ‘우클릭’되어 있는 것이 현실이다. 이를 극복하기 위해서는 보편적 복지운동의 확산뿐만 아니라 평화운동을 통해 분단과 전쟁체제를 극복하는 것이 필요하다. 여기에 연평도해전과 폭격으로 남북 분쟁의 상징이 되어 있는 인천에서의 평화운동은 모든 인천시민운동이 피해갈 수 없는 의제인 것이다. 이렇듯 지역복지운동은 사회위험 전반에 대한 대응으로 자신의 과제를 확장해야 한다. 북서 유럽의 복지국가들도 변화하는 경제사회 환경에 끊임없이 새로운 대안을 마련하며 사회를 더 살기 좋은 곳으로 만들려는 노력의 결과일 것이다. 당장에 가능한 일은 아닐 것이다. 본고에서는 현재 고민 중인 지역복지 실현의 장인 지방정부의 역할과 주체형성에 관한 이야기를 중심으로 나누고자 한다.

지방정부에 바란다

급변하는 사회적 위험에 대응하는 사회복지 정책을 만들기 위해 중앙정부와 지방정부의 역할을 제대로 정립할 필요가 있다. 현재는 복지정책에 있어 중앙정부와 지방정부 간의 명확한 역할 분담이 되어 있지 않고, 역할 분담의 기준도 일관성이 없다. 그 결과는 중앙정부와 지방정부의 책임 떠넘기기로 나타나고 있다. 특히 복지가 핵심의제로 떠오른 2000년대 이후 누리과정 등 재원분담 문제, 복지축소로 귀결된 지방사회보장사업 정비방안 적용 등이 그 실례다.

특히나 인천의 경우 지난 몇 년간 재정건전화를 위한 부채 감축을 시정의 최대 목표를 삼았다. 그 과정에서 자체 복지사업은 계속 줄어드는 상황이었다. 2016년 박근혜 정부는 전국 17개 시도에 ‘유사·중복 정비대상 사회보장사업’ 지침을 내렸고 인천시는 또다시 복지예산을 119억 3,800만원 삭감하였다. 사회복지예산 중 불과 2%에 불과한 자체 지역복지에 칼을 댄 것이다. 이는 사회보장의 발전과 지방자치시대에 부응하는 지방정부의 복지기획력 제고가 절실히 요구되는 시대 상황에 비추어 볼 때 지극히 반복지적인 행태이다. 또한 사회보장 증진보다는 중앙통제 방식의 사회보장 후퇴 및 획일화, 하향평준화에 악용하면서 복지사무와 관련하여 중앙정부와 수평적 지위를 갖는 지방자치단체의 자치권까지 침해한 것이다. 그런데 그 지침을 가장 앞장서서 성실히 수행한 인천시의 모습이라니.

바야흐로 지방분권시대가 도래하고 있다. 30년 만에 개헌이 논의되고 대통령이 ‘연방제 수준’의 지방분권을 약속하면서 지방분권이 주요이슈로 떠올랐다. 하지만 대통령이 제출한 개헌안이 지난 5월 국회에서 폐기된 이후 논의의 동력이 사라진 듯하다. 얼마 전 대통령 소속 자치분권위원회가 ‘자치분권 종합계획’을 발표하였고, 향후 논의의 불꽃을 재점화해야 할 것이다.

특히나 복지의 경우 중요한 지점은 현재와 같이 중앙과 광역, 기초단위 각자가 해야 할 일에 대한 명확한 구분이 없는 상황에서는 어떤 분권도 성공할 수 없다는 것이다. 또한 분권을 실행하기 위한 지역차원에서의 민주주의 실현, 즉 모든 수준의 정부활동에 대한 시민의 참여가 보장되어야 한다는 것이다.

일반적으로 사회복지실천은 지역을 기반으로 이루어진다. 지역복지는 지역주민들이 인간다운 생활을 영위하는 데 필요한 조건을 정부에 요구하기 위한 적법한 절차를 찾아가는 일련의 활동으로 볼 수 있다. 하지만 현재 지방정부는 사회보장기관으로서의 제 역할을 다하지 못하고 있다. 역할을 다하기 위해서는 복지정책에 있어 중앙정부와 지방정부 어느 측의 책임아래, 어떤 방식으로 대응할지 기준을 마련하여 역할을 구분하고 그에 다른 재원구조 변화를 모색해야 한다. 물론 이 과정에 반드시 민주적 논의와 합의가 필요하다. 중앙정부와 지방정부 간에서도 필요하고, 지방자치단체 내에서도 지역주민의 민주적 참여가 보장되는 공론화 과정이 반드시 필요하다. 이를 통해 복지에 대한 시민의 권리의식은 더욱 성장할 수 있다.

또한 열등처우 원칙에만 충실한 정부의 사회통제적인 복지의식도 벗어나야 한다. 지방분권은 중앙정부의 권한과 책임이 지방정부로 단순히 이양되는 것이 아니다. 시민이 지방정부 활동 곳곳에 참여하고 직접 활동의 책임을 지방정부에 물을 수 있을 때 민주주의 실현을 위한 지방분권이 가능하다. 보편적 복지국가의 이상과 관련되는 지방정부의 역할과 지역복지에 대해, 시대적 변화에 걸맞은 능동적이고 적극적인 대응을 모색해야 할 것이다.

지역조직화

지역조직화에 관한 고민은 여러 부문에서 고민이 확장 중이다. 복지관들의 사업도 조직화 사업이 비중이 대폭 강화되고 있는 추세이며 마을만들기를 통한 지역조직화에 관한 고민도 날로 확장 중이다. 마을만들기 사업이 복지전달체계와는 관련성이 없다고 말할 수도 있지만, 사회보장체계가 시·군·구-읍·면·동이라는 주민들의 일상생활과 밀접히 관련된 지방행정조직을 통해 제공되고 있다. 또한 마을만들기가 궁극적으로는 읍·면·동의 기능과 인력을 주민의 시각에서 재편하는 것에 관련된 것이라고 할 때, 그것이 복지전달체계와 연관되지 않는다는 것은 불가능한 일일 것이다. 또한 공공복지전달체계 논의 중 찾아가는 동주민센터, 읍면동복지허브화, 커뮤니티케어는 복지, 마을, 건강 세 영역에 대한 통합적 접근을 하고 있다. 이렇듯 다양한 고민들과 역할들이 얽히고설킨 지역사회의 건강한 복지생태계를 구현하기 위해서는 공공과 민간의 역할을 제대로 정립해야 한다. 공공은 국민의 기본권을 보장하기 위한 공적 사회보장 전달체계로서 역할을 확립하고 민간은 보다 많은 자율성을 부여받아 제도적 한계를 보완하는 역할 재정립을 해야 한다.

지역복지운동에서 지역조직화는 지역사회에서 해결해야 하는 지역사회 문제 혹은 의제를 선정해 나가는 과정으로부터 시작된다. 그 다음 단계는 발굴된 다양한 의제 중에서 가장 시의성이 있고 주민의 삶에 영향을 미치는 의제를 선택하는 것이다. 문제를 해결하고 그 해결방법 및 결과가 다른 지역사회에 확산되는 것으로 완성된다. 지역사회의 문제를 해결하는 것이 가장 중요한 과제이지만 동시에 중요한 과제는 지역조직화에 참여하는 구성원들의 성장이다. 그 과정에서 공공으로부터 독립적인 영역을 확장하는 것에 지역복지운동단체의 역할이 있다. 지역사회 환경, 노동, 돌봄, 복지, 여성 등 다양한 이슈들의 공론이 없는 상태에서 공공부문과의 파트너십이나 협치를 논의하기는 어렵다. 주체들의 목소리를 모으기 위한 지역사회 숙의, 토론, 학습이 요구된다. 생활세계에서의 자율적 목소리를 조직해야 한다. 이 과정에서 기존에 자신들의 이익을 추구하던 의제 중심에서 탈피하여 이기에서 이타로, 즉 자신의 이익이 아닌 지역 내·외의 취약계층을 포함한 사람들의 이익을 대변할 수 있는 의제로 발전되어 갈 것이라 기대한다.

사회복지종사자가 주체로

사회복지정책의 형성은 더 이상 단순한 프로그램과 제도의 문제가 아니라 한국 사회경제의 변화에 조응하면서 새롭게 구성되어야 하는 부분이다. 사회복지를 둘러싼 환경이 변화하고, 사회복지가 다른 사회부문과 통합적으로 고민되는 시점에서 현재 사회복지종사자들의 현실은 어떠한가. 북서 유럽의 복지국가 발전 역사를 보면 사회변화 과정에서 적극적으로 대응하는 주체가 있었다. 특히 스웨덴의 경우 1970년대 복지국가의 위기를 함께 이겨낸 조직화된 사회보지종사자들이 있었다. 반면 우리 사회에서 사회복지종사자들의 열정을 가로막고 있는 여러 요인 중 큰 부분은 보상체계이다. 복지는 더 이상 비공식부문의 노동이 아니다. 전근대 사회에서의 개인적 동기에 따른 자선활동이 아니라는 것이다. 사회복지종사자의 노동이 광범위한 공식적 제도 영역에서 제공됨에도 불구하고 고용관계와 임금결정 체계가 충분히 정립되지 않는 것이 현실이다. 사회복지 노동의 임금은 시장임금이 아니라 주로 정부와 지방자치단체가 편성한 당해 예산에 의해 결정된다. 그 과정에서 임금 교섭은 이루어지지 않고 다양한 직무와 그 직무에 따른 적정임금, 그리고 이미 형성된 차별에 대한 근거를 찾기 어렵다. 사회복지의 각 영역별로 서로 다른 임금체계를 가지고 있고 국비지원시설과 시비지원시설의 차이는 심지어 더 벌어지고 있다. 계약직 임시직 형태의 비정규직 종사자도 늘어만 간다.

이렇게 서로 다른 상황에서 더욱 필요한 것이 연대이다. 단일임금체계에 대한 논의 과정은 서로의 처지를 더욱 이해하는 과정이 될 것이다. 사회서비스원 설립에 관한 논의는 사회복지 노동의 가치를 논의하고 위치지울 수 있을 것이다. 전국사회복지유니온을 포함한 노동조합 활성화의 노력은 노동권 확보의 길을 만들 것이다. 그 결과로 정부와 나란히 임금 협상 테이블에 앉는 즐거운 상상을 해본다. 그 연대의 장에 서로 서로를 초대하자.

나가며

중앙정부의 사회보장사업은 360여 개에 달하고, 지방정부를 통해 전달되는 중앙정부의 사회보장사업은 170여 개에 이른다. 이들 사업은 제각기 다른 경로와 기준으로 이루어지고 있다. 지역에서 발생한 사회복지관련 의제를 해결하려고 보면 쫓아가야할 대상이 한 둘이 아니다. 분절되고 파편화되어 있는 사회보장체계가 고스란히 느껴진다. 이렇게 분절되고 파편화된 현장에서 일하다 보면 사회복지 이슈에 관심을 갖고 그 맥락을 파악하는 데에는 부족함이 많다.

처음의 이야기로 되돌아가본다. 복지동향은 사회복지 이슈와 관련하여 정확한 정보와 분석을 제공해준다. 복지동향을 통해 다양한 정보와 거시적인 조망을 가질 수 있다. 정책의 변화를 파악하고 지역사회에서의 실천과 어떻게 연결시킬 수 있을지 고민하는 기회를 마련한다. 표현이나 내용의 어려운 점을 조금만 쉬운 언어로 바꾸어 앞으로 사회복지종사자를 비롯하여 시민들과 공감의 폭을 넓혀나가기를 기대해 본다.

창간 20주년에 돌아보는 복지동향의 성격과 전망

남찬섭 동아대학교 사회복지학과 교수, 참여연대 사회복지위원장

1. 서론

올해는 “인간성의 존엄 ... (과) 인권보장을 으뜸의 가치로 (하)는” 민주주의의 실현과 “참여와 인권을 두 축으로 한 희망의 공동체 건설”(참여연대, 1994)을 목표로 하여 1994년 9월 10일 참여연대(참여민주사회와 인권을 위한 시민연대)가 출범한 지 24주년이 되는 해이다. 그리고 참여연대 사회복지위원회(이하 “사회복지위원회”)가 1998년 10월부터 발간한 월간 복지동향이 발간 20주년을 맞는 해이기도 하다. 또한 이번 10월은 2001년 2월에 1월호 및 2월호의 합병호를 낸 것 외에는 단 한 번도 거르지 않고 발간된 복지동향이 지령 240호에 달한 달이기도 하다.

복지동향이 처음 발간될 당시 그것은 사회복지이슈에 관한 지식과 정보의 공개와 공유 및 이를 통한 복지인식제고, 사회복지문제의 쟁점화, 여론형성 등의 기능을 수행할 것으로 생각되었다(백종만, 1998; 이영환, 1998 참조). 하지만 복지동향에 이러한 기능만 부여되거나 기대된 것은 아니어서 사회복지위원회의 활동이나 입장을 알리는 기능이나 공론장의 기능이 기대되기도 하였다. 실제로도 복지동향의 큰 꼭지 중 ｢기획주제｣(초창기에는 ｢특집｣, 더 후에는 ｢심층분석｣)는 정보제공의 목적을 가진 것이지만 ｢동향｣의 일부와 ｢칼럼｣은 사회복지위원회의 활동이나 입장을 알리는 목적을 가지 것이기도 하다. 이는 복지동향의 성격에 대해 다양한 기대가 있음을 보여준다.

이와 같은 다양한 기대는 시기에 따라 달리 나타나고 충족되었다고 할 수 있다. 복지동향이 어떤 역할을 해야 하며 어떤 성격을 가져야 하는가는 일차적으로 사회복지위원회의 활동에 의해 결정될 것이고, 보다 근본적으로는 복지동향과 참여연대 및 사회복지위원회가 놓여있는 사회경제적 맥락에 의해 결정될 것인데, 여기서는 하나의 월간지로서 복지동향에 대한 기대가 어떻게 나타났는지에 대해 살펴보고자 한다. 이를 위해 복지동향창간호에 실린 발간사와 10주년에 실린 편집인의 글, 그리고 지령 100호를 맞아 열린 좌담회 자료 및 지령 200호를 맞아 펴낸 특집호 자료를 주로 활용하고자 한다.

2. 월간복지동향에 기대된 성격

1) 창간 경위와 창간 당시 기대된 성격

위에서 본 것처럼 복지동향은 1998년 10월에 창간호가 발행됨으로써 출발하였다. 하지만 아무런 사전준비 없이 그 시점에 복지동향이 창간된 것은 아니다. 창간되기 전인 1998년 5월부터 7월의 3개월에 걸쳐 창간 준비호가 발간되었는데 여기에는 자원봉사자로 조직된 ‘참여복지 길잡이팀’의 역할이 중요하게 작용하였다. 참여복지 길잡이팀은 사회 각 분야에서 복지문제를 지속적으로 모니터링하고 분석･평가하여 이를 복지이슈로 제기하는 역할을 하였는데(복지동향 편집위원회, 2007), 이들의 역할과 참여연대 사회복지위원회의 노력이 한데 어우러져 복지동향의 창간이 성사되었다고 하겠다(당시 자원봉사자로 구성된 팀의 명칭과 노무현 정부의 초기 복지슬로건이 참여복지로 동일한 것은 참으로 묘한 감정을 갖게 한다).

참여연대의 핵심적 출범동기인 민주주의와 인권, 참여는 사회복지위원회가 가진 복지운동의 핵심목표이기도 하며, 사회복지위원회는 이를 사회경제적 차원에서 좀 더 심화시키려는 동기를 가지고 있다. 사회복지위원회가 출범하게 된 동기와 관련해서는 “노동자를 중심으로 한 시민사회의 삶의 질 … 개혁(을) 위해서는 정치민주화(를) 더욱 공고히 하는 한편 경제민주화와 사회민주화가 시대를 이끌어가는 기본정신으로 전면(화) (해야) 한다(는) … 인식”이 기초가 되었다는 진단(백종만, 1998)이 매우 적절하다고 할 수 있다. 출범 당시 참여연대 정책위원회 산하의 특별위원회로 시작한 사회복지위원회는 첫 해 운동 목표로 ‘국민생활최저선 확보’를 내걸고 다양한 활동을 전개하였는데 그 활동들로는 시민들의 사회복지의식개혁을 위한 언론 캠페인, 사회복지학교를 통한 대중 및 사회복지종사자의 사회복지의식화 교육, 삶의 질의 낙후성을 공론화하고 국가의 정책변화를 이끌어내기 위한 공익소송, 사회복지 관련법 개정을 위한 관련단체와의 연대를 통한 입법청원활동, 지역사회 수준에서 국민생활 최저선을 확보하기 위한 지역 시민운동단체들 간 네트워크 구성 활동, 사회복지예산 GDP 5% 확보 운동, 아동인권사업, 사회복지학생 캠프사업 등을 들 수 있다.

이러한 다양한 활동을 통한 국민생활최저선 확보운동을 전개한 지 2년 반 정도가 지난 1997년 초, 국민생활최저선은 의도와 다르게 그 목표수준이 낮은 것으로 인식되어 국가복지의 확대를 반대하는 세력에게 빌미를 준다는 반성이 제기되었다. 이에 따라 사회복지위원회는 최저수준을 넘어서는 수준의 인간다운 생활이 보장되는 사회를 만들자는 취지로 운동의 목표를 ‘국민복지기본선 확보’로 한 단계 높여 재정립하였다(백종만, 1998). 국민생활최저선 혹은 국민복지기본선이라는 개념 혹은 이념은 20세기 초 영국의 웹 부부에 의해 주창되고, 베브리지 보고서에서 구체화된 바 있는 National Minimum에서 유래한 것이라 할 수 있는데 1980년대 후반 민주화 투쟁을 거치고 사회경제적 민주화의 과제를 안게 된 한국사회에서 사회복지위원회에 의해 구체적인 이념과 운동의 형태로 등장하였으며 그리고 더 나아가 한국사회의 정치적 역학을 고려하여 수정･변용되어 추구되었던 것이다.

이런 가운데 1997년 말에 이르러서는 사회복지 현안에 대한 신속한 대응활동의 강화와 국민복지기본선 확보운동에 대한 시민참여 활성화가 필요하다는 주장이 제기되었는데, 여기에는 시민운동을 표방한 사회복지위원회가 시민의 참여보다는 전문가 중심의 운동에 치중하고 있다는 비판이 영향을 미쳤다고 할 수 있다(백종만, 1998 참조). 그리하여 사회복지위원회는 “우리 사회의 복지 이슈에 관한 정보를 산출하고 유포(함으로써) 시민들(로 하여금) 사회복지에 대해 올바로 인식(하게 하고), 이를 바탕으로 시민들의 참여를 확대하는 토대를 마련”키로 결정하였다(백종만, 1998). 앞에서 말한 참여복지 길잡이팀은 이런 결정에 따라 조직된 것이며 복지동향 역시 이러한 결정에 따라 기획되어 창간된 것이다. 그리하여 복지동향은 “우리 사회에서 항상 주변적인 이슈로 제기되었다가 사라지고 마는 복지 문제들을 지속적으로 이슈화하고, 관련 정보를 사회복지 종사자들과 일반 시민들이 쉽게 접할 수 있도록 제공함으로써 복지에 대한 인식을 새롭게 정립하고, 사회적인 관심을 환기시키는 데 기여할 것”으로 기대되었다. 여기서 사회복지 문제의 쟁점화 기능도 정보제공과 인식제고의 목적을 위한 것으로 설정되고 있다. 결국 창간 당시 복지동향의 성격은 정보제공과 대중지 및 계몽지로 부여되었다고 볼 수 있는데(복지동향 편집위원회, 2007), 이를 한마디로 요약하면 정보지(誌)로서의 성격이라 할 수 있다.

2) 지령 제100호 기념 좌담회 및 발간 10주년에 나타난 기대들

복지동향은 2007년 2월에 지령 제100호를 맞이하게 되고 이를 기념하여 당시 편집위원장과 전･현직 사회복지위원장들이 좌담회를 열어 복지동향의 역사를 회고하고 앞날을 전망한 바 있다. 이 좌담회에서도 창간호와 유사하게 복지동향의 성격에 대해 정보지로서의 성격을 강조한 이야기가 많이 나왔다. 예컨대 사회복지운동 과정에서 획득하게 되는 정보의 공유와 이를 통해 복지개혁을 위한 공감대 형성이라든지 사회복지인식의 지평을 넓히고 사회복지운동의 대중화에 기여해야 한다는 언급들이 그에 해당한다고 하겠다.

하지만 그 좌담회에서는 정보지로서의 역할과는 다소 성질을 달리하는 역할을 요구하는 이야기들도 많이 나왔다. 그 중 한 가지는 복지동향이 사회복지운동을 표방한 단체로서 개혁적 의제를 선도하고 보완해나가는 역할을 해야 한다는 것을 들 수 있다. 이는 사회복지위원회를 복지운동의 중심적인 단체로 상정하고 그런 단체로서 사회복지위원회가 의제를 선점하거나 의제의 정책화를 위해 벌이는 활동을 선전하고 알리는 역할을 기대하는 것으로 이런 역할을 하게 된다면 이는 복지동향이 기관지로서의 성격을 갖게 될 것이다. 또 다른 기대는 사회복지계의 동향을 진보적 입장에서 해석하여 그런 동향들을 어떻게 보아야 할 것인가에 관련된 관점을 제시하고 진보운동단체들 간의 소통의 장을 제공해야 한다는 것이었다. 또한 진보세력의 목소리를 폭넓게 담아내는 공론장이 되어야 한다는 주문도 나왔다. 그리고 다양한 분야에서 활동하는 시민활동가들의 목소리를 보다 다양하게 반영해야 할 필요가 있다는 이야기도 나왔으며 젊은 세대가 공감할 수 있는 매체가 되어야 한다는 이야기도 나왔다.

복지동향 발간 10주년을 맞은 2008년 10월에는 좌담회 등의 특별한 기획꼭지는 없었고 편집인의 글에서 10주년에 관련된 언급이 있었다. 여기서는 복지동향이 창간호부터 복지계의 동향을 꾸준히 추적해왔다는 점을 강조하면서 한국사회에 깊게 뿌리내린 반복지 진영을 상대하여 복지운동진영의 강고한 진지를 만들어가는 한편 세밀한 기획과 분석을 통한 정책대안 제시 기능을 계속해나가야 한다는 다짐이 표현되고 있다(이태수, 2008). 이것은 지령 100호 기념 좌담회에서 나온 이야기들 중 의제선점 및 정책화와 가장 가까운 이야기라 할 수 있겠다.

지령 100호 좌담회가 발간 10주년 편집인의 글에 나온 이야기들을 종합하면 결국 앞에서도 언급한 바와 같이 복지동향에 매우 다양한 기대가 부여되어왔음을 알 수 있다. 이런 다양한 기대는 복지동향이 창간되자마자 부여되기 시작하였다고 할 수 있으며 그에 따라 복지동향은 여러 꼭지들을 마련하여 각 기대에 부응하고자 해왔던 것이다.

3) 지령 제200호 당시의 특집호에 나타난 기대들

지령 100호를 맞을 당시에 열린 좌담회에는 당연참석자인 편집위원장을 제외하면 전･현직 위원장들이 참석하여 다소 ‘중후한’(?) 분위기에서 이야기가 오갔다면, 지령 200호를 맞은 2015년 6월에는 현직 위원장 및 편집위원장 외에 편집위원들과 복지동향의 실무를 담당하는 간사들 그리고 더 나아가 비록 한 명이지만 독자가 참여하는 보다 소프트하면서도 개방적인 좌담회가 열렸다(복지동향 편집위원회, 2015a). 이 좌담회에서도 지령 100호의 좌담회와 비교하여 크게 다른 이야기가 나온 것은 아니지만 그럼에도 불구하고 약간의 차이점도 있다.

우선 유사점을 보면 지령 200호 좌담회에서도 독자층을 좀 더 넓힐 수 있는 방안이 필요하다는 이야기가 나왔다. 즉, 일반시민들이나 현장의 사회복지 종사자들이 좀 더 쉽게 읽을 수 있도록 대중지로서의 성격이 강화되었으면 좋겠다는 이야기가 나왔던 것인데 이는 곧 정보제공의 기능이 좀 더 접근성 높게 이루어지기를 바라는 요구라 하겠다. 이러한 정보제공 기능 외에 운동단체로서 사회복지위원회가 가진 입장이나 노선, 성격을 좀 더 분명히 밝히는 기능을 강화할 필요가 있다는 주문도 나왔다. 또한 보건의료나 주거, 노동 등 사회복지와 밀접히 연관된 타 분야 운동의 흐름도 싣고 그 운동단체들의 이야기를 인터뷰 형식으로라도 싣는 것이 바람직하다는 의견도 제시되었다.

지령 200호 기념 좌담회가 가진 차이점으로는 복지동향의 가독성을 높이기 위한 디자인의 변경이나 대담 형식의 글을 좀 더 많이 게재하자는 제안, 발간일정을 월초로 조정하면 좋겠다는 제안 등이 나왔다는 점을 들 수 있다. 이는 지령 100호와 200호의 좌담회가 어디에 초점을 두는가의 면에서 차이가 있음을 보여준다. 즉, 지령 100호의 좌담회가 거의 대부분 복지동향의 역할이나 성격을 주로 그 내용적 측면에 초점을 이야기를 풀어나간 것이라면 지령 200호의 좌담회는 내용적 측면의 이야기도 물론 있었지만 그 외에 정보전달력의 향상을 위한 형식적인 측면에 대한 이야기도 많이 거론되었다는 것이다. 이는 좌담회에 참석한 인원구성의 차이에서 기인한 것일 수도 있고 또는 복지동향이 처한 여건의 차이에서 기인한 것일 수도 있다. 전자와 관련해서는 200호 기념 좌담회에 실무간사진과 독자가 참여했다는 것이 중요한 요인이라 할 수 있고 후자와 관련해서는 지령 200호를 맞은 복지동향에 일정한 변화가 요청되고 있다는 점이 중요한 요인이라 할 수 있다. 물론 지령 100호를 맞은 2007년 2월도 사회복지위원회와 복지동향이 녹록한 상황에 있었던 것은 아니었지만 당시는 복지동향이 안착하는데 더 많은 관심이 주어졌다면 지령 200호를 맞은 2015년 6월은 정권도 보수정부인데다 대안적인 다양한 매체도 그 전보다 훨씬 더 많이 등장한 상황이어서 정보전달력 등 여러 면에서 변화압력이 강해진 때였다고 할 수 있다.

4) 복지동향의 성격 분류와 향후 전망

지금까지 창간호에 실린 발간사와 지령 100호 좌담회, 발간 10주년 편집인의 글, 그리고 지령 200호 기념 좌담회 자료들을 통해 복지동향의 성격과 관련하여 제시된 여러 이야기들을 살펴보았다. 여기서는 이 이야기들을 일정한 기준에 따라 분류함으로써 복지동향의 성격에 관한 이야기들의 갈래를 보다 일목요연하게 정리하고 이를 바탕으로 향후 전망에 대해서도 생각해보고자 한다.

위에서 살펴본 이야기들을 자세히 보면 우선 그들은 복지동향의 기능과 관련하여 정보제공의 기능을 강조하는가, 아니면 전략제시(혹은 입장천명)의 기능을 강조하는가의 측면에서 차이를 보인다. 또한 그 이야기들은 누구를 주 대상으로 설정하는가의 측면에서도 일반시민 내지 대중을 염두에 두는가, 아니면 조직화된 세력으로서의 진보진영, 즉 진보적 복지운동단체를 염두에 두는가라는 차이를 보인다.

이들 두 차원, 즉 기능과 대상을 교차하면 네 가지 범주를 얻을 수 있다(<표 1> 참조). 정보제공의 기능을 주로 수행하면서 일반시민을 대상으로 하면 그것은 정보지의 성격을 갖는다고 할 수 있으며 동일한 기능을 조직화된 세력으로서의 복지운동단체를 대상으로 하면 그것은 공론지의 성격을 갖게 될 것이다. 또 전략제시 혹은 입장천명의 기능을 일반시민 대상으로 하면 그것은 계몽지의 성격을 갖는 것이며, 동일한 기능을 운동단체를 대상으로 하면 그것은 기관지의 성격을 갖는 것이라 할 수 있다. 그리고 일반시민을 대상으로 하여 정보제공과 전략제시의 기능을 하는 경우를 대중지라 할 수 있고, 운동단체를 대상으로 할 경우를 전문지라 할 수 있다. 물론 이들 성격이 서로 완전히 배타적이라 하기는 어렵다. 예컨대 정보지의 성격을 갖는다고 해도 그것이 제공하는 정보가 어떤 것인지에 따라 계몽지의 역할을 동시에 할 수 있다. 또 기관지의 성격을 갖는다 해서 이것이 일방적으로 전략제시의 기능만을 하는 것은 아니고 전략을 둘러싼 논쟁을 유발하여 공론지가 될 수도 있는 것이다. 그리고 네 가지 범주로의 분류에 더하여 다른 범주가 추가될 수도 있을 것이다. 여기서의 분류는 일종의 이념형적 분류이면서 동시에 실험적인 분류로 보아야 할 것이다.

복지동향은 이들 네 가지 성격을 모두 갖는다고 할 수 있고 이들은 서론에서도 잠깐 언급한 바와 같이 복지동향의 각 꼭지에 반영되어 있다. 대체로 ｢기획주제｣는 정보지와 계몽지의 성격을 반영한 것이라 볼 수 있고 ｢동향｣과 ｢칼럼｣은 기관지 혹은 공론지의 성격을, ｢복지톡｣이나 ｢특집｣은 공론지의 성격을, 그리고 ｢열린광장｣은 기관지의 성격을 반영한 것이라 볼 수 있을 것이다.

이들 중 복지동향에서 가장 두드러진 성격은 무엇일까? 이는 지령 200호를 맞아 독자 176명을 대상으로 실시한 설문조사에서 어느 정도 답을 얻을 수 있다(복지동향 편집위원회, 2015b). 이 설문조사에 의하면 복지동향을 구독하는 이유로 가장 많은 응답을 얻은 응답범주는 ‘사회복지분야 최근 이슈의 흐름을 파악하기 위해서’로서 무려 71%가 이에 답하였다. 이는 독자들이 복지동향을 정보지로 인식하고 있음을 극명하게 보여준다. 또한 복지동향의 꼭지 중 가장 관심 있게 보는 것은 무엇인가의 질문에 대해서는 69%의 응답자가 ‘기획주제’라고 답하여 앞의 질문에 대한 응답과 매우 일관된 경향을 보였다. 이처럼 복지동향을 정보지로 인식하는 경향은 복지동향의 향후 개선사항을 묻는 질문에 대한 응답에도 반영되어 있다. 즉 이 질문에 대한 응답은 ‘읽기 쉽고 재미있는 구성’이 44%, ‘전문성 강화’ 24%, ‘수록 정보량 증가’ 20% 순으로 나왔는데 이들은 전체적으로 정보전달을 보다 쉽게 함으로써 정보전달력을 강화해야 한다는 주문으로 해석할 수 있을 것 같다.

그런데 복지동향이 주로 정보지로 인식된다는 점은 인정하더라도 약간의 다른 응답경향도 관찰되고 있다. 예컨대 복지동향의 구독이유를 묻는 질문에 정보지라는 인식에 기초한 응답이 가장 많은 비중을 보이기는 했지만, ‘참여연대 지원 차원에서’라는 응답도 16%에 달했고 ‘전문적인 지식과 정보가 풍부해서’라는 응답도 9%에 달했는데 이 두 응답은 복지동향을 기관지 내지 공론지로 보는 인식을 바탕으로 한 것이라 볼 수 있을 것이다(그 중 전자의 응답은 기관지라는 인식이 그리고 후자는 공론지라는 인식이 더 강하지 않나 생각한다). 또 관심 있는 꼭지가 무엇인가를 묻는 질문에 기획주제가 가장 많은 응답비중을 보였지만 그 외에 ‘동향’이 16%, ‘칼럼’이 10%로 나왔는데 이들 응답 역시 복지동향을 기관지 내지 공론지로 보는 인식에 기초한 응답으로 해석할 수 있다. 그리고 이런 인식은 개선사항에 대한 응답에서도 나타나지 않았나 생각한다. 즉, 개선사항에 대한 응답의 상당부분은 정보지 성격의 강화를 주문한 것으로 볼 수 있지만 그 전부를 그렇게 볼 수는 없다. 예컨대 ‘읽기 쉽고 재미있는 구성’이라는 응답(44%)과 ‘수록 정보량 증가’의 응답(20%) 중 상당수는 확실히 정보지 성격의 강화 응답이겠지만 기관지나 공론지의 경우에도 읽기 쉽고 재미있게 구성할 수 있으며 정보량을 보다 풍부하게 담을 수 있기 때문에 이 응답들의 일부는 기관지나 공론지의 성격 강화를 주문한 것으로 볼 수도 있다. 그리고 마찬가지로 ‘전문성 강화’ 응답(24%)은 기관지나 공론지 성격의 강화를 더 많이 의도한 응답이겠으나 정보지의 성격을 완전히 배제한 것이라 볼 수는 없다. 이러한 응답을 전체적으로 보면 복지동향은 대중지로서의 성격과 전문지로서의 성격이 대략 7:3 정도로 인식되고 있고 또 향후에도 그런 정도의 비율로 그 성격이 지속될 것으로 기대된다고 하겠다.

따라서 복지동향은 여전히 창간호에서 의도된 것과 유사하게 정보지의 기능을 가장 많이 가진다고 볼 수 있으며 창간 후 부여된 기관지나 공론지로서의 성격도 일정하게 가진다고 볼 수 있다. 이는 앞에서 계속 언급한 것처럼 복지동향의 복합적 성격을 보여주는 것이며 이런 복합적 성격이 향후에도 유지될 필요가 있음을 보여준다. 다만, 설문조사 결과를 보면 기관지의 성격을 직접적으로 드러낸 ｢열린광장｣ 꼭지에 대한 관심은 3%로 최하위 수준이었고 또 시민단체들의 소개 내지 참여 목적을 가진 꼭지(공론지적 꼭지)인 ｢동서남북｣도 관심도가 1%로 최하위 수준이어서 이 꼭지들은 그 필요성은 있으나 필요성을 전달하는 방식에는 변화가 있어야 할 것으로 생각한다.

3. 결론 및 전망

지금까지 복지동향의 창간과 발간 10주년, 지령 100호 및 200호를 각기 맞는 시점에 게재된 일부 글들을 중심으로 복지동향에 기대된 성격에 대해 개략적으로 살펴보고 또 그것들을 네 가지 범주로 분류해보았다. 창간 당시 복지동향이 필요하다고 인식했던 것 즉 정보를 공개하고 공유하며 복지인식의 지평을 확장해야 한다는 필요성은 그동안도 지속되어 왔을 뿐만 아니라 앞으로도 지속될 필요가 있다고 인식되는 것으로(적어도 독자들에게는) 보인다. 그리고 그런 창간 당시의 필요성과 함께 기관지와 공론지로서의 성격도 일정부분 공감을 받고 있는 것으로 생각된다.

오늘날 복지동향이 발간 20주년을 맞이하기까지 지속될 수 있었던 데에는 독자들의 끊임없는 관심이 가장 큰 밑거름이 되었지만 그와 동시에 간사들의 헌신적인 노력과 출판사의 협조가 매우 큰 몫을 차지해왔던 것도 사실이다. 복지동향에 요구되는 편집디자인의 개선이나 내용구성의 세련화 등은 오래 전부터 인식되어온 것이기도 하나, 현재의 간사인원으로는 엄두를 내기가 어려운 것 또한 사실이다. 이런 점들을 감안할 때 복지동향과 이를 펴내는 사회복지위원회에 획기적인 요청을 하기는 어렵지만 그럼에도 불구하고 몇 가지 요청사항을 써본다면 다음과 같다.

첫째, 복지동향이 복합적 기능을 수행할 필요가 있다는 점은 인정할 수 있으나 한국 사회복지정책 내지 그 개혁을 위한 복지운동 차원에서 핵심적인 몇 가지 제도에 대해서는 대안적인 활용서 같은 것을 발간하여, 전문성의 강화 부담을 분산함과 함께 현장의 활용성도 높이는 전략이 필요하지 않나 생각한다. 예컨대 정부가 펴내는 국민기초생활보장사업안내의 대안적 안내서 같은 것을 펴내는 방안을 생각할 필요가 있다는 것이다.

둘째, 일부 꼭지는 카드뉴스 같은 형식으로 실어 딱딱한 형식을 완화하는 시도가 필요하지 않나 생각한다. 카드뉴스는 지령 200호에 국민연금과 관련하여 게재된 바도 있다.

셋째, 지령 200호 좌담회에도 나온 이야기이지만 다른 분야 운동의 흐름을 파악할 수 있게끔 그들과의 인터뷰 기사를 더 많이 싣는 방안도 생각할 필요가 있을 것이다. 특히 시간이 갈수록 사회복지문제가 다른 분야의 문제와 연관성이 깊어지고 넓어지는 상황에서 이러한 시도의 필요성은 더 커질 것으로 생각한다.

지금까지 복지동향이 다양한 시대변화와 함께 정보지와 기관지 혹은 공론지로서의 역할을 나름대로 수행해왔는데 앞으로도 이러한 역할이 지속되어 한국사회 복지운동에 기여하는 매체로서 자리를 지켜나가기를 기대하면서 글을 맺는다.

참고문헌

_{백종만. 1998. “발간사: 월간 복지동향을 발간하며,” 복지동향, 창간호, 10월.}

_{복지동향 편집위원회. 2007. “복지동향의 과거, 현재, 미래를 이야기하다.” 복지동향, 제100호, 2월.}

_{복지동향 편집위원회. 2015a. “특집1: 복지동향, 현재 그리고 미래. 우리가 바라는 복지동향,” 복지동향, 제200호, 6월.}

_{복지동향 편집위원회. 2015b. “특집3: 독자설문조사, 복지동향을 통해 복지계의 흐름을 읽을 수 있다,” 복지동향, 제200호, 6월.}

_{이영환. 1998. “편집의 글,” 복지동향, 창간호, 10월.}

_{이태수. 2008. “편집인의 글: ‘한국복지정책의 풍향계’로서 10년을 넘어,” 복지동향, 제120호, 10월.}

_{참여연대. 1994. 창립선언문, 9월 10일.}

편집인의 글

김형용 | 월간 복지동향 편집위원장, 동국대학교 사회학과 교수

참여연대 사회복지위원회가 발간하는 복지동향은 올해 10월호에 스무 살 생일을 자축하고자 한다. IMF 경제위기 이후 복지운동의 맹아기를 막 벗어나던 1998년부터 복지동향은 국내 사회복지 현안에 대한 정보지로서, 복지 아젠다를 발굴하고 전략을 제시하는 기관지로서, 그리고 전국의 복지시민 단체들과 함께 개혁적 의제와 활동방향을 공유하는 공론지로서의 역할을 담당해 왔다. 복지동향은 현재까지 240번 발행되어 총 4,230개의 글을 실었다. 지면 출판 중심의 발행물임에도 불구하고, 온라인 데이터베이스인 DBpia에서만 총 이용 수는 434,391건에 달한다. 특히 올해 4월 이나영 교수의 ‘페미니스트 관점에서 본 미투 운동의 사회적 의미’는 현재 수개월밖에 지나지 않았음에도 온라인 이용 수가 1,535건에 이른다. 지금까지 최대 이용 건수는 2009년 10월 이원영 시민활동가가 투고한 동향 글인 ‘무상급식은 정부의 책임이다’로서 총 2,499건이다. 복지동향이 사회복지계의 그 어떤 정보지나 학술지보다도 큰 사회적 영향력을 가지고 있음을 알 수 있다.

물론 스무 해가 그냥 지나온 것은 아닐 것이다. 김종해 교수는 본 호의 첫 기획 글에서 복지동향 창간 당시 길잡이팀의 구성표를 보여주고 있다. 사회보장제도별 그리고 사회복지대상별 담당교수와 팀장 그리고 팀원으로 구성된 길잡이팀은 복지 분야의 모든 이슈들을 다룰 수 있을 만큼 포괄적이었다. 이는 당시 열악한 사회복지제도와 현장의 목마름을 대변하고 있는 것이기도 하지만, 동시에 재정적 지원이 전무한 시민단체가 그 어떤 연구소나 재단보다 큰 사회적 파급력을 가지는 발행물을 내놓기까지 참여자의 자발적 헌신이 있었음을 뜻한다. 20년 전 당시 길잡이팀에 속한 허선 교수와 남찬섭 교수 등은 오늘날도 여전히 사회복지위원회의 중추적 역할을 담당하고 있다는 점에서 더욱 감사하다. 무엇보다 편집간사의 헌신은 눈물겹다. 본 호에서 김잔디 전 편집간사는 한 권의 복지동향이 나오기까지 어떠한 과정을 거치었는지를 자세히 보여주고 있다. 편집간사가 편집업무만을 수행할 수 없는 시민단체의 인적 자원 문제는 뒤로 하고서라도, 복지동향이 매월 출간되기까지 매 순간 곡예와 같은 아슬아슬함이 있다. 편집간사는 원고료를 지급하지 않는데 원고를 전문가에게 청탁해야 하고, 섭외된 필자 중 일부는 꼭 포기하는 경우가 생겨 이에 대한 대책을 마련해야 하고, 출판과 발송에서도 이른바 초치기에 완벽함까지 요구되는 일을 거뜬히 수행해내는 이다.

아직도 우리 사회에서 복지운동 주체는 한정되고, 국가복지정책과 사업에 있어 시민사회의 감시자 역할을 수행하고 있는 이들은 많지 않다. 그래서 더욱더 복지동향에 대한 시민의 기대는 커지고 있고, 그만큼 비판의 목소리도 들려온다. 복지동향이 사회복지 전국 현장 곳곳의 목소리를 담아야 하고, 일반 시민과의 소통을 위한 대중적 접촉점을 늘려야 하며, 하루가 다르게 변화하는 복지정책 환경에서 복지계의 대응 전략을 전파해야 하고, 복지국가운동의 세력화를 위한 장기적 과제들을 선도해야 한다는 요구도 있다. 이와 관련한 복지동향의 방향성 논의는 아직도 진행 중이다. 하던 일은 그대로인데, 해야만 하고, 하고 싶은 일도 늘어가고 있다. 다만 그 어떤 활동도 한줌에 불과한 위원회 위원들과 한두 명의 간사로 해낼 수는 없다. 복지동향의 지속성과 발전가능성은 자발적 참여자들의 양적 질적 헌신에 달려있다. 시민사회와 복지운동계의 더 많은 관심과 지원을 바란다.

편집인의 글

김형용 월간 복지동향 편집위원장, 동국대학교 사회학과 교수

문재인 정부의 사회정책 비전은 포용과 혁신이다. 소득주도 성장이 경제정책이라면, 포용과 혁신이라는 사회정책이 이를 뒷받침하는 사회적 기반으로서 전 국민의 기본적 생활보장을 책임지겠다는 것이다. 역대 정부들은 개발시대의 미니멈 사회정책 기조를 유지해 왔고, 그로 인하여 낙후된 사회보장은 개인들을 부동산과 민간보험 등 각자도생의 무한 경쟁으로 내몰았다. 문재인 정부는 사회정책이 경제정책과 함께 두 가지 중심축임을 선언했다. 올해 9월 열린 국가 사회정책 전략회의에서 문재인 대통령은 실질적 재원대책까지 포함한 구체적 로드맵을 주문하였다. 과연 이러한 사회정책의 의지가 정부 예산안에 어떻게 반영되어 있을까? 이번 11월호 복지동향은 2019년도 보건복지 분야 예산안을 분석하였다.

본 호에 실린 총론을 살펴보면, 기대만큼 여전히 실망도 크다. 2019년 정부 예산안은 사회복지지출이 12.2% 증가했고 보건복지부 소관 총지출예산도 14.6% 증가하여 기본방향에서 크게 벗어나지 않았다. 기초연금과 아동수당 등 소득보장의 개선과제들이 반영되었고, 노인 및 장애인 일자리 그리고 어린이집을 비롯한 공공부문 사회서비스 일자리 확충도 이전 정부에 비하여 많은 투자가 이루어졌다. 그런데도 포용, 혁신과 같이 근본적 사회개혁을 위한 노력에는 미치지 못한다. 여전히 재정건전성 기조는 유지되고 있고 일자리도 고용지표 개선을 위한 양적 접근에 치중한 것으로 보인다. 

우리는 아직 논의를 어디에서부터 시작해야 하는지가 불투명하다. 소득불평등을 완화하고, 일상생활에서 안전과 생명이 존중되고, 지속가능한 사회를 위한 능동적인 시스템이 작동하려면 얼마만큼의 예산의 적정한 규모만큼 예산의 근거가 충분한지도 중요하다. 아무리 보육예산이 늘어간다고 해서, 민간유치원과 보육시설의 비리가 매일같이 쏟아져 나오는 현실에서 국민들의 복지체감도가 올라갈 리 만무하다. 사실 보육예산의 증가가 저출산 문제의 해결책인지조차 아무도 확신하지 못한다. 전국민 무상보육의 나라도 우리가 거의 유일하다. 노인 및 장애인 그리고 사회서비스 일자리 예산이 늘어나면 고용지표는 개선될지언정 그 일자리가 그들의 소득보장에 얼마만큼의 효과가 있는지 불분명하다. 여전히 많은 재정지원 일자리는 소득보장형 일자리와 단순 사회참여형 일자리의 구분도 뚜렷하지 않을 뿐 아니라, 수당을 지급하기 위한 조건부로서 일자리 형식만 갖추기도 한다. 

역대 정부들의 ‘미니멈’수준의 사회정책을 벗어나 최적수준의 사회정책으로의 전환한다는 방향은 매우 올바르다. 다만, 포용과 혁신이 제대로 수행되기 위해서는 명확한 곳에 과감한 투자가 필요하다. 투명하지 않은 곳에 넓게 펼쳐진 예산은 결국 또 다른 최순실만 양산하거나 이를 감시하기 위한 거래비용만 늘리게 된다. 사회정책은 철저히 국민의 신뢰를 바탕으로 해야 확대·재생산 될 수 있다. 이른바 선진 복지국가들에서는 근거 중심의 사회정책이 대세이지 않은가? 정부에겐 소득보장의 사각지대 해소만이라도 또는 사회서비스의 공공인프라 확충만이라도 분명한 정책수단을 통해 해결할 의지가 필요하다. 사회정책에 대한 평가는 투입이 아니라 결과임을 언제나 명심해야 한다.

기본소득, 존엄과 자유를 향한 위대한 도전

정리 김경희 참여연대 사회복지위원회 간사

불안정한 노동체제와 금융시장 자본주의의 본격화로 많은 사람들이 안정적인 삶의 조건을 빼앗기고 있다. 기본소득은 심각한 소득불평등과 자산불평등에 대처하기 위한 가장 강력하고 직접적인 주장으로 제시되고 있다. 기본소득은 도대체 무엇일까? 정말 기본소득으로 모든 사람이 존엄하게 살 수 있는 사회를 만들 수 있을까?

 

참여연대 사회복지위원회는 9월 28일(금) <기본소득, 존엄과 자유를 향한 위대한 도전> 출판기념 토크쇼를 했다. 기본소득실험의 국제적 경험과 실현에 대한 전망을 시민들과 공유하고 기본소득의 도입을 주장하고 있는 패널을 초청해 나눴던 소중한 이야기를 담았다.

 

사회 : 최혜지 서울여자대학교 사회복지학과 교수

패널 : 김주온 녹색당 공동운영위원장, 이원재 LAB2050 대표, 윤홍식 인하대학교 사회복지학과 교수

부동산 불평등 해소를 위한
<보유세강화시민행동> 발족하다!

남기업 토지+자유연구소 소장

부동산 투기라는 호랑이가 우리를 탈출해 거리를 활보하면서 민주공화국인 대한민국을 갈기갈기 찢어놓고 있다. 소수의 부자들은 너무 좋아하고, 타이밍을 놓친 사람들은 억울해하고 있으며, 무주택 서민들은 절망에 빠져있다. 만인의 만인에 대한 투쟁 상황, 서로가 서로에게 이리인 사회를 만드는 것이 바로 부동산 투기다. 부동산 투기는 ‘불로소득’을 노리고 하는 비생산적 경제 행위이다. 투기하는 사람이 누리는 이익은 다른 사람이 입는 손해와 정확히 일치한다. 그러면서 국민경제 전체를 고통스럽게 한다.

<사진=2018.10.10. 보유세강화시민행동 출범 기자회견>

필자와 몇몇의 연구자와 공동으로 진행한 연구에 따르면 부동산 불로소득은 2015년에 무려 346.2조원(GDP의 22.1%), 2016년 374.6조원(GDP의 22.9%)이 발생했다. 단언컨대 부동산 불로소득의 언덕 위에 건설된 ‘부동산 공화국’의 혁파 없이는 소득주도성장도, 혁신경제도, 공정경제도 모두 공염불에 불과하며, 혼인과 출산을 기피하는 가장 큰 이유가 과도한 주거비라는 데에서 알 수 있듯이 대한민국의 존속조차 장담할 수 없다.

주지하다시피 부동산 불로소득을 환수하는 가장 좋은 수단은 보유세 강화다. 보유세 강화 없이 부동산 불평등과 부동산 투기를 막을 방법은 없다. 부동산의 기대수익률을 떨어뜨리는 가장 강력한 무기가 바로 보유세 강화이기 때문이다. 하여 토지+자유연구소와 여러 시민사회단체들은 보유세를 획기적으로 강화하여 부동산 불로소득을 차단 내지 환수 입법화를 위한 시민행동에 돌입한다. 보유세 하나만으로 부동산 문제를 해결할 순 없지만, 보유세 강화 없이 부동산 문제를 해결한다는 것은 불가능하다.

최근 서울 등의 미친 집값에 화들짝 놀란 정부가 ‘9.13대책’을 내놓았지만, 여전히 유동성 관리에만 치중할 뿐 보유세는 강화하는 시늉만 냈다. 문재인 정부는 별도합산토지는 손도 대지 않은 채 주택분과 종합합산토지에 대한 종부세만 조금 올렸다. 고작 2,700억 원 증세안을 가지고 비이성적 과열과 자기실현적 예언이 지배하는 지금의 서울 아파트 시장을 어떻게 진정시키겠다는 것인지 정녕 알 길이 없다. 일각에서는 문재인 정부가 주택분 최고세율을 3.2%로 상향한 것을 가지고 참여정부 때 보다 강한 세금폭탄이라고 억지를 부리는데, 최고세율 기준에 해당하려면 공시가격 94억 원을 초과한 다주택자여야 한다. 대한민국에서 여기에 해당하는 주택들을 소유하는 개인이 몇 명이나 될 것인가? 이번 종부세 개편안이 종이호랑이에 불과하다는 사실을 시장참여자들이 모를 것이라고 생각한다면 문재인 정부에서 부동산 정책을 책임지는 사람들은 너무나 어리석은 것이고, 알고도 그랬다면 직무유기에 해당할 것이다.

이렇게 해서는 부동산 투기라는 호랑이를 우리 안에 가둘 수 없다. 문재인 정부는 부동산 문제를 해결할 수 있는 가장 강력한 수단인 보유세 강화은 한사코 외면하고 있다. 하여 시민이 나서야 한다. 그렇지 않으면 부동산 불평등을 해소할 수 없다. 보유세 강화를 정부와 국회에 맡기지 말고 시민들이 정부와 국회를 직접 압박해 보유세 강화를 관철시켜야 할 때다. 이런 이유로 시민사회는 <보유세강화시민행동>을 발족하기에 이르렀다.

<보유세강화시민행동>이 주장하는 것은 세 가지다. 첫째, 문재인 정부는 보유세 실효세율 1%(2016년 현재 0.16%)을 목표로 한 로드맵을 구체적으로 제시하고 임기 중에 보유세 실효세율 0.5%를 달성할 것. 둘째, 문재인 정부는 당장 공정시장가액비율을 폐지하고 공시가격의 시세반영률 85% 달성을 위한 구체적인 로드맵을 제시할 것. 셋째, 문재인 정부는 보유세로 마련된 재원을 신혼부부, 청년, 주거취약층 등을 위한 공공임대주택 건설에 최우선적으로 사용할 것. 이것이 받아들여지고 구현될 때까지 <보유세강화시민행동>은 시민들과 다양한 운동을 펼쳐 나갈 것이다.

<사진=2018.10.10. 보유세강화시민행동 출범 기자회견>