유엔 아동권리위원회 채택 최종견해 이행을 위한 당사국의 책무

- 2019 아동권리포럼을 중심으로 -

김희진 국제아동인권센터 변호사

2019년 11월 18일, 대한민국의 아동권리협약 이행 제5-6차 심의에 따른 최종견해 이행방안을 모색하는 2019 아동권리포럼이 개최되었다. 국제아동인권센터는 보건복지부의 2019년 아동인권증진사업의 한 내용으로, 위 포럼을 주관하였다. 본 원고는 포럼 준비과정과 당일의 현장을 소회하며, 협약 이행을 위한 당사국의 책무를 확인하고자 한다.

최종견해(Concluding Observations)의 의의

유엔 아동권리위원회(이하 ‘아동권리위원회’ 또는 ‘위원회’)의 제5-6차 최종견해는 2019년 9월 27일 채택되었다.¹⁾ 2017년 12월 제5-6차 국가보고서가 제출된 이후, 2018년 11월 대안보고서²⁾와 아동보고서 제출, 2019년 2월 사전심의와 쟁점목록 채택, 2019년 8월 쟁점목록에 대한 정부 답변서와 시민단체 추가의견서 제출, 그리고 9월 18-19일 양일에 걸쳐 아동권리위원회와 당사국 대표단이 ‘건설적인 대화(constructive dialogue)’를 진행한 본심의 결과 도출된 문서이다.

특히 제5-6차 심의는 시민사회의 역할에 주목할 수 있다. 국가보고서(State party’s Report) 이후 제출된 대안보고서(Alternative Report)는 아동보고서(Children’s Report) 및 국가인권위원회 보고서(NHRI’s Report)를 포함하여 총 16개에 이르렀으며, 10여개 단체가 사전심의에 참석하여 대한민국의 다양한 아동인권 현안을 위원들에게 전달하였다. 심의과정에 함께한 단체도 아동복지단체의 범주를 넘어 여성, 환경, 장애, 노동, 이주민 인권 등 다양한 단체로 확대되어, 세상의 모든 인권현안이 아동의 인권이라는 점을 확인하는 경험적 과정을 거쳤다. 본심의 현장까지 12개 단체가 참여하여 조직적인 로비활동을 이어나갔다. 제5-6차 최종견해는 한국 시민사회의 연대와 성장이 만들어낸 성과라 해도 과언이 아니다. 그 결과, 이번 최종견해는 종전과 비교하여³⁾ 유례없이 다양한 이슈를 다루고 있으며, 각각의 권고도 굉장히 구체적으로 언급되었다. 노키즈존, 가습기 살균제 피해와 구제, 성적 지향 및 성 정체성에 근거한 차별, 미세먼지와 유해물질 노출, 베이비박스와 익명출산제, 선거연령과 정당 가입 연령, 스마트폰을 포함한 아동의 사생활 및 개인정보 보호, 스쿨미투와 의제강간 연령, 온라인 그루밍, 부의 육아휴직제도, 수용자 자녀 등은 제5-6차 심의과정에서 새롭게 제시된 아동인권 사안이다. 이주아동, 소년사법, 장애아동과 성착취 피해아동 등 소수자 아동과 관련한 문제는 세부적인 법·제도 개선요청으로 나타났다.

이러한 최종견해는 당사국의 협약 이행을 위한 지침으로 기능한다. 협약이 포괄하는 아동인권 실태는 각 나라마다 다를 수밖에 없으며, 계속하여 변화하는 사회모습에 따라 아동인권의 내용도 새롭게 달라지기 때문이다. 위원회의 최종견해는 해당 국가의 사회문화환경을 바탕으로 아동인권을 존중·보호·실현하기 위한 당사국의 단계적 책무를 안내하는 역할이라 할 수 있다. 즉, 아동권리협약 이행을 위한 일차적 의무이행자는 ‘당사국’으로서, 협약을 비준한 대한민국은 아동권리협약이 지향하는 가치에 기초하여 최종견해를 실천하기 위해 노력해야 한다. 시민단체는 당사국을 조력하여 협약 이행을 촉진하는 동반자이자 감시자로 존재한다.

이에 최종견해를 알리고, 그 이행방안을 모색하는 공론의 장은 필수적이다. 대중은 물론 최종견해와 관련한 담당부처가 해당 권고내용을 알고, 권고의 문언적 내용을 넘어 그 함의를 해석하고 실천하기 위한 전략을 수립하는 준비가 필요하기 때문이다. 분명 지난 30년간 점진적으로 개선되었으나, 여전히 “성인과 동등한 아동의 인권”에 대한 사회적 인식은 제한적이다. 부모와 교사의 체벌은 훈육을 이유로 정당화되고, 스마트폰 감시앱 의무설치 정책과 학교의 휴대폰 일괄수거 조치 등 아동의 사생활과 개인정보는 보호를 명목으로 손쉽게 침해된다. 잔혹한 소년범죄가 보도될 때마다 소년법 폐지여론이 드높고, 학교 밖·가정 밖 아동에 대한 시각은 문제아에 대한 낙인이다. 아동이 나의 삶과 관련된 일에 목소리를 내는 것은 특별하거나 특이한 경우로 인식된다. 나의 근원을 알아야 할 자연스러운 권리는 아동과 아동을 양육하는 가정의 행복을 이유로 후차적이거나 중요하지 않은 문제로 치부된다. 즉, 여전한 현실을 변화시키는 출발점은 계획과 전략이며, 이를 지속적으로 추진하기 위한 명확한 체계이다. 따라서 아동권리협약 이행 소관부처인 보건복지부가 ‘최종견해 이행방안을 모색하는 포럼’을 주최한다는 결정은 매우 의미있었다.

포럼 준비과정의 어려움

하지만 포럼을 준비하는 과정은 결코 쉽지 않았다. 그 첫 번째 어려움은 시간이다. 포럼 기획이 확정된 시점은 10월 중순이었는데, 아동권리협약 채택 30주년을 맞이하는 11월 20일 전후로 포럼을 개최하고자 하니 약 5주간의 기간만 남아있었다. 준비 일정을 고려하여 시기를 미루는 방안도 논의하였으나, 최종견해 이행에 대한 논의로 아동권리주간을 시작하는 포문을 연다는 의미에서 11월 18일 월요일로 확정하여 추진하게 되었다. 일정은 긴급하게 돌아갈 수밖에 없었다. ① 최종견해 번역자료 확정, ② 최종견해와 관련한 소관부처 확인, ③ 포럼에서 논의될 주제와 내용 구성, ④ 발표자 섭외와 원고 취합 등이 동시에 진행되었다.

그러나 촉박한 일정보다 어려웠던 것은 포럼을 구성하는 과정이었다. 앞서 언급했듯, 차기 정기보고서 제출시까지 최종견해에 기초하여 협약 이행방안을 모색한다는 것은 권고의 적극적인 해석과 이행계획 수립이 주요하게 요청된다. 문제는 정부부처의 이행 모니터링 체계가 부재한 현실에서 관계부처의 협력을 구하고, 해당 부서의 의견을 취합하는 과정 자체가 용이하지 않았다는 것이다. 이에 보건복지부는 민간과 국가기관이 대립하는 것처럼 보이는 구성 대신 다양한 주체의 의견을 수렴하는 형태를 제안하였다. 그에 따라 ‘시민사회의 제언’과 ‘정부의 이행의견 표명’을 통해 보다 구체적인 이행방안을 도출하고자 했던 당초의 계획은 ‘최종견해에 대한 이해당사자들의 의견을 청취하는’ 둥글한 형태로 변경되었다. 개괄적인 발제 이후, 시민사회와 부처가 각자의 의견을 발표하는 소위 ‘라운드테이블’ 형태였다면 이해가 갈까. 아쉬운 마음도 있었지만, 관계부처가 최종견해를 인식하는 명확한 계기를 마련하다는 것에 의의를 두고 포럼을 준비하였음을 밝힌다.

포럼에서 논의될 이슈를 선정하는 것도 긴 논의가 필요했다. 협약은 인간의 모든 권리를 포괄하며, 더욱이 급변하는 사회가 여실히 반영된 제5-6차 최종견해는 굉장히 많은 쟁점을 담고 있었기 때문이다. 다양한 주제가 논의되어 아동인권에 대한 사회적 담론이 확산되기를 바랐으나, 포럼 준비일정을 고려할 때 논의하고자 하는 모든 주제와 관련된 부처를 섭외하는 것은 사실상 불가했다. 부처 간 이견이 있는 사항은 참석협조가 더욱 어려울 수 있으며, 사회적 합의를 이유로 진전의 여지가 보이지 않는 사안에서는 그다지 새롭지 않은 의견만 반복될 수 있다는 보건복지부의 우려도 있었다. 발언자가 너무 많으면 포럼 전반이 늘어질 수 있다는 현실적인 고민도 있었다. 결과적으로 포럼의 큰 틀은 ‘교육 패러다임의 변화’와 ‘모든 아동을 위한 포용국가’ 2개의 세션으로 구성되었고, ‘교육’과 ‘포용’의 범위에 가능한 포괄적인 논의를 담아보고자 노력하였다.

무엇보다 라운드테이블의 형태에 맞지 않는 발표 준비과정이 마음 한 켠을 불편하게 했다. 보다 유연한 분위기 속에 다양한 부처의 참여를 확보하고, 그들의 참석이 최종견해 이행을 위한 각 부처의 출발선이 되기를 바랐다면, 부처 역시 최소한의 준비는 필요했다. 시민사회의 제언과 방향성에 ‘응답’하는 역할이 아닌, 협약 이행을 위한 의무이행자로서 그들 나름의 입장과 성과, 노력과 어려움을 밝히는 대등한 주체로서 포럼에 참석하는 것이 맞지 않겠는가. 하지만 보건복지부를 통해 발제 원고는 물론 시민사회의 발표원고를 관계부처에 사전에 회람하며 참석 회신을 기다려야 했고, 그 결정 또한 포럼 직전에야 결정되었다. 관계부처의 부담을 줄여 참여 가능성을 높이기 위해 반드시 필요한 과정이었는지 의문이며, 아동권리증진 및 아동권리 관련 국제협약에 관한 사항을 소관하는 보건복지부의 역할과 권한은 무엇인지 되물을 수밖에 없었다.⁴⁾ 또한 발제와 시민사회의 원고도 촉박한 일정 속에 준비되어야 했던 만큼, 해당 원고를 부처에 전달하는 과정도 상당히 늦어질 수밖에 없었다. 결국 (부처 외) 모든 발표자료가 취합된 11월 13일 오전이 지나서야 참석을 요청하고자 하는 부처에 원고들이 전달되었으며, 포럼에 참석한 부처 중 사전에 원고를 준비하여 발표한 곳은 없었다.

과연 대한민국의 정부는 협약 이행의 첫 번째 의무이행자로 당신의 역할을 인식하고 있는 것일까. 포럼을 준비하며 머릿속에 맴돌던 물음이다. 상호대등한 부처관계에서 협약 이행과 관련한 업무를 이리도 추진하기 어렵다면, 과연 국제인권조약의 담당부서는 행정부 특정 부서의 업무로 분장되는 것이 적절한 것일까. ‘협약 이행 모니터링 체계 마련’을 위한 험난한 발걸음을 예고하는 듯한 경험이었다.

포럼의 아쉬움과 성과

많은 어려움과 내면적 갈등을 거치며 포럼은 개최되었고, 현장에 참석한 부처의 발언과 답변도 많은 아쉬움을 남겼다. 예컨대, 교육부 민주시민교육과는 촛불청소년인권법제정연대의 제언에도 불구하고 ‘인권조례가 지역적으로 만들어지는 것이 가장 중요하다’며 도돌이표 강조를 하였다. 아동인권 실현을 위한 범국가 단위의 역할을 외면한 것은 아닐지, 협약 이행을 위한 입법적 조치의 의미를 되묻게 하였다. 보건복지부 아동복지정책과는 서두에‘정부를 합리적인 존재로 생각하지 않으셨으면 좋겠다’고 했는데, 진의가 어떠하든 인권보장을 위한 국가의 기능적 신뢰를 바탕으로 그 이상의 적극적인 역할을 요구하는 민주사회의 가치에 부합하지 않는 발언이었다고 생각한다. 법률에 근거한 행정부의 법 집행은 견제와 감시를 통해 균형을 유지하지만, 그것이 곧 ‘불신’을 의미하지는 않기 때문이다. 근본적으로 통합교육이 실천되지 않는 국내 교육제도의 한계를 짚지 않은 채, ‘특수학교로 가지 못한 학부모의 항의’를 단편적으로 언급한 교육부 특수교육정책과의 발표도 협약에 대한 제한적인 인식을 나타냈다. 또한 ‘여성가족부는 모든 청소년 정책의 총괄부처인데, 상황별로 부처를 달리 보는 의견이 안타깝다’면서도 사회적 합의를 이유로 온라인 기반 아동 성착취 근절을 위한 법적 도입은 이루어지지 않고 있으며, 포럼 발표를 통해 아이돌봄 서비스도 아동인권 관련 여성가족부 업무임을 인지할 수 있었다는 여성가족부 권익지원과의 발언은 진정 모든 아동을 포괄하는 정책 수립을 위한 인권기반 접근을 모색하고 실천하고 있는지 의문을 불러일으켰다.

그럼에도 불구하고, 대한민국의 협약 이행 역사상 최초로 최종견해 이행방안을 모색하고자 한 이번 포럼은 분명히 의미 있었다고 평가하고 싶다. 발표자 포함 120여 명이 참여하며 협약과 최종견해에 대한 인식제고에 기여하였으며, 보건복지부 아동복지정책과장의 아동권리협약 이행 경과보고를 통해 부처의 심의 준비과정이 대외적으로 공유될 수 있었다. 국가보고서와 쟁점목록 답변서를 집필한 김영지 한국청소년정책연구원 선임연구원이 협약 이행을 위한 대한민국의 과제를 명확하게 짚으며, 협약 이행을 위한 당사국의 구체적인 역할도 공론의 장에 올려졌다. 심의 전 과정에 참여한 아동보고서 집필진의 발표는 ‘당사자의 의견을 청취한다는 것’의 의미를 새롭게 상기시켰고, 포럼에서 논의된 세부주제를 넘어 ‘교육제도’와 ‘포용국가’ 전반을 포괄하는 다양한 질문도 현장에서 제시되었다. 포럼에 참석한 관계부처 담당자가 최종견해에 따른 책무를 인지하였다는 것도 소정의 수확이다. 하루 일정으로 다루기에 불가능할 만큼 광범위한 주제들을 다룬 결과 종일 시간에 쫓기는 일정이었지만, 협약 이행 방향을 모색하는 총론을 시작했다는 점에 그 의의를 찾아본다. 비록 관계부처와 의견 조율이 확정된 최종견해 발간자료는 완성되지 못했지만, 보건복지부 발행 최종견해 일차자료집도 만들어졌다. 추후 활용도 측면에서, 정부발행의 국문자료 발간은 대표적인 성과라 할 것이다.

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_{2019 아동권리포럼에서 발표 중인 김희진 변호사 <사진 = 국제아동인권센터>}

부디 이 포럼이 일회성 이벤트로 끝나지 않기를, 시민사회는 물론 부처가 스스로의 책무를 인지하는 계기가 되기를, 이후 협약 이행을 위한 일련의 단계적 과제를 도출하는 촉진제가 되었기를, 그로써 아동인권을 보장·증진하는 대한민국의 역할을 근본적으로 전환할 수 있기를 희망한다. 2019 아동권리포럼은 다음 스텝을 위한 첫 발자국일 뿐이다. 

_{1) 제5-6차 최종견해는 9월 27일 채택된 이후, 10월 3일 미편집본이 공개되었고(출처: OHCHR 웹사이트 - Human Rights Bodies - Committee on the Rights of the Child – Media – Press release - UN Child Rights Committee publishes findings on Australia, Bosnia and Herzegovina, Georgia, Mozambique, Panama, Portugal, and the Republic of Korea, https://www.ohchr.org/EN/NewsEvents/Pages/DisplayNews.aspx?NewsID=25095&...), 이후 문장 및 세부표현 등을 정리한 최종 편집본이 10월 24일 공표되었다(출처: OHCHR 웹사이트 - Human Rights Bodies - Committee on the Rights of the Child - Country-specific information = Republic of Korea, https://tbinternet.ohchr.org/_layouts/15/TreatyBodyExternal/Countries.as...). 본문의 최종견해는 10월 24일 최종공표된 내용을 바탕으로 작성하였다.}

_{2) 당사국 이외 NGO, 시민사회단체, 국가인권기구 또는 아동 당사자가 제출하는 보고서를 지칭하는 정식명칭은 없다. 다만, 이러한 보고서는 유엔 아동권리위원회가 당사국의 협약 이행 상황을 객관적으로 모니터링할 수 있도록 다양한 정보를 제공하는 역할을 하기에, 대안보고서(Alternative Report), 보완보고서(Supplementary Report, Complementary Report) 등의 용어로 다양하게 불린다. 본문에서는 대안보고서라는 용어로 사용하였다.}

_{3) 대한민국은 아동권리협약 이행보고에 따라 1996년 2월 제일차, 2003년 3월 제2차, 2012년 2월 제3-4차 최종견해를 전달받았으며(일자는 문서에 기록된 최종 편집본 공표날짜를 기준으로 하였다). 제5-6차 최종견해는 4번째 심의 결과 채택되었다.}

_{4) 「보건복지부와 그 소속기관 직제」 제16조 제3항 제12호}

반복되는 일가족의 죽음, 더 이상 방관해서는 안 된다

오진방 한국한부모연합 사무국장

2019년 북한이주 여성 한 모씨의 추모제에서 우리는 2018년 증평 모녀 사건, 제주도에서 투신한 3살 아이와 엄마 등 언론에서 잘 다뤄지지 않은 죽음에 대해 언급했다. 그리고 이어 성북구 네 모녀 사건까지, 이 알 수 없는 일가족들의 죽음을 보며 ‘가족’이란 무엇이고 복지는 무엇을 할 수 있을지 많은 고민이 이어졌다. 누군가의 죽음이 우리에게 주는 슬픔은 슬픔 이상의 무엇인가가 있을 것이다. 바로 이 죽음들이 말하고 싶은 것은 ‘일가족 죽음’이 더 이상 개인의 문제만은 아니라는 것과 빈곤층으로 떨어져야만 받을 수 있는 복지 혜택이 아닌 저소득의 많은 가구가 빈곤층으로 추락하지 않을 수 있는 방법을 이제라도 찾아봐야 하는 것이라고 생각한다. 

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△ 북한 이주여성 한 모 씨 추모제 웹자보 / ⓒ 한국한부모연합

최근 한 신문 보도에 따르면 2019년 한 해 동안 일가족의 극단적 선택은 알려진 사건만 18건으로 사망자 수 70여 명에 이른다고 한다. 이 죽음들이 결코 여성들만의 이야기는 아니지만 ‘가족’의 형태는 분명 변하고 있고 ‘희망’을 가질 수 없었던 이들 중 한부모에 대한 이야기를 해보려고 한다. ‘가족해체’라는 용어가 자주 등장했던 IMF시절 가부장적 남성과 집에서 내조하는 여성의 이성애적 핵가족의 정상성은 지금도 여전히 유효해 보인다. 보수적인 가족 이데올로기에서 피해자는 여성뿐만이 아니기 때문이다. 여성빈곤으로 볼 수 있는 송파 세 모녀 사건과 성북 네 모녀 사건은 여성들의 노동시장의 불안정성과 복지로 진입할 수 없는 사각지대를 여실히 보여주고 있다. 이는 또한 가족을 부양하지 않아도 남편이 있다는 이유만으로 여성가구주가 될 수 있는 확률은 희박한데다가 18세 이상의 자녀 양육이 끝난 한부모 가구가 탈수급과 탈빈곤을 할 수 있다는 장밋빛 미래는 쉽게 만들 수 없는데도 불구하고 복지체계는 이러한 현실을 외면하고 있다. 

“북한 이주 여성 한 모씨의 죽음은 결코 남의 이야기가 아닙니다. 죽을힘을 다해 아이 셋을 혼자 키웠지만 아이들이 제대로 취업을 할 수 없더군요. 어린 시절 제대로 돌봄을 받지 못하고 두 동생을 돌본 큰 딸은 대인기피증이 생겨 취업을 못하고 있고 나머지 아이들은 취업 중이지만 언제 취업이 될지 모르겠어요.(P씨 인터뷰 중에서)” 

이혼 여성가구주는 여성이 남성에 의존하지 않고 ‘독자적인 가구를 형성할 수 있는 권리’(Orloff, 1993)를 보여주는 척도 가구라 한다. 이 집단의 빈곤수준은 한 사회의 여성사회권 발달정도를 보여주는 시금석이라 할 수 있는데 한 모씨의 죽음에서 보여지듯 이혼 후에도 독자적인 가구를 구성하기 위해 증명해야 할 서류는 너무도 많았다고 한다. 또한 여성들의 사회 진출은 크게 확대 되었지만 가족에 대한 돌봄과 책임은 여성들에게 전가되고 있으며 대부분의 여성은 불안정한 노동에 종사할 가능성이 높고, 경력단절을 경험하고 잦은 해고와 임시직, 기간제, 일용직으로는 한 가족을 책임지기에는 부족하다. 또한 부채가 있거나 생계용 자동차가 있어도 한부모 복지 혜택은 받을 수 없다. 

여성 고용률을 높이려는 시도는 아동보육교사, 요양보호사, 장애인활동보조서비스, 방과 후 돌봄, 아이돌보미, 간병인 등으로 사회서비스 산업을 확대시켰고 여성대리운전, 콜센터, 행사 도우미, 급식 조리원, 호텔 룸메이드, 학원강사 등 저임금과 장시간 노동은 퇴근 후에도 자녀 돌봄을 해야 하는 ‘시간빈곤’으로 이어지게 된다. 이제 사회는 노동과 복지 사이에 놓인 다양한 저소득층을 더 이상 빈곤하지 않게 할 뿐만 아니라 가난을 대물림하지 않을 수 있는 사회로 어떻게 이행할 수 있을까?

‘이혼’이라는 선택은 아이들과 잘 살기 위한 선택일 수 있다. 가족구조의 변화가 곧 가난으로 상징되는 사회는 바람직하지 않다. 양육비를 주지 않는 아빠들을 향해 화난 한부모들은 ‘배드파더스’ 라는 사이트에 비양육자들의 얼굴을 올리기 시작했다. 그리고 양육비를 주지 않는 아빠들을 직접 찾아가 1인 시위도 했다. 양육비와 관련된 지난한 싸움은 결국 폭행사건으로 치달았고 소관부처인 여성가족부는 양육비이행관리원의 기능강화만을 대안으로 내놓았다. 공적영역을 강화해야 하지만 ‘가족’의 문제, 그 중에서 아이들의 양육비에 대한 문제는 늘 그래왔던 것처럼 사적영역으로만 치부되어왔기 때문에 개인이 나서 1인 시위를 하고 고소와 고발의 진흙탕 싸움을 한 후에야 법과 제도는 아주 조금 개선되었다. 

양육비 문제를 보면 관리자가 관리하기 쉬운 제도에 대한 강화 부분과 소관 부처에서만 대안을 세우는 것은 더욱 문제일 수 있다는 것이다. 이 문제를 자라나는 아이들의 인권에 대한 문제로 인식된다면 좀 더 구체적이고 강제적 조항이 만들어져야 한다. 즉 비양육부모에 대한 출국금지나 운전면허 취소라는 형사 처벌 조항인데 이 또한 추진이 어렵다면 법무부와 국세청과 부처 간 협업을 통해 양육비를 지급할 능력이 되는지, 어떤 방향으로 상환할 수 있는지 등의 현실적인 방안마련이 필요하다고 최현수 한국보건사회연구원 사회보장통계센터장은 주장한다. 

송파 세 모녀의 죽음 이후 ‘세모녀법’이 만들어 지고 국민기초생활보장법 개정안, 긴급복지지원법 개정안, 사회보장급여의 이용·제공 및 수급권자 발굴에 관한 법률 제정 등 3개 법이 마련되지만 2019년도 한 해 18 가족의 허망한 죽음은 ‘복지’만을 대안으로 삼았기 때문이고 사각지대는 여전히 사라지지 않고 ‘가족’에 대한 보수성과 정상성은 아직도 공고하기만 하다. 다양한 가족에 대한 상상력은 아직도 부족한 듯 보인다. 급변하는 시대 워킹 푸어, 노노간병, 고독사, 노후 파산 등의 문제에 대해 전통적인 가족은 더 이상 안전하지 않을 수 있는데도 말이다.  

“가난을 증명하지 않아도 되는 세상, 가슴 아픈 죽음을 기억하겠습니다.”

“가슴 아픈 죽음을 기억하겠습니다. 가난을 증명해야만 지원받는 복지, 말도 안 

되는 세상 바꾸겠습니다. 가신 곳은 차별 없는 평등한 세상이길... 편히 쉬세요.”  

“잊지 않겠습니다. 다시는 이런 일이 생기지 않도록 함께 하겠습니다.”

-성북 네 모녀 무연고 장례식장 포스트잇 추모 중에서

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△ 성북 네 모녀 무연고 장례식 포스트잇 추모사진 / ⓒ 한국한부모연합

성북 네 모녀의 추모식과 시민들이 치룬 무연고 장례식을 오가며 죽은 이들에 대한 최소한의 예의가 무엇일까 생각해 보았다. 더 이상 일가족 사망과 같은 허망한 일이 일어나지 않기 위해서는 죽은 이들을 추모함과 동시에 다시는 같은 사건이 재현되지 않기 위해 각 분야에서 우리가 할 수 있는 일을 찾는 일일 것이다.   

단 한 번의 사업 실패로, 혼자서 아이를 키운다는 이유로, 불의의 사고로 가족을 잃거나 건강을 잃었다 하더라도 영화 <기생충>영화에서 ‘계단’이 상징하는 끝없이 추락하는 가족의 모습이 비록 현실을 정확히 반영하고 있기 때문에 섬뜩하게 느껴졌고 바로 그 부분 때문에 영화에 열광했지만 우리는 그 현실에 대해 방관할 수 없지 않은가? 영화는 문제의 해결과 저항을 이야기 하지 않았지만 영화 속 기우의 발끝이 향한 끝없는 추락에 우리의 미래를 맡길 순 없지 않은가?  

1) 한겨레, “1년 새 70여 명 ‘일가족 극단 선택’... 구멍 못 메우는 복지 망”, 2020년 1월 7일. https://m.news.naver.com/read.nhn?mod e=LSD&mid=sec&sid1=102&oid=028&aid=0002480693 

2) 프레시안, “전 부인과 기자 폭행한 ‘배드 파더’ 고소당했다 [양 육비 외면하는 배드 파더스] 공동 상해, 업무 방해 혐의 등으 로 고소” 2020년 2월 4일. http://www.pressian.com/news/ article/?no=276658&ref=kko 

3) 경향신문, “국가가 양육비 원천징수할 방법 있다” 2020년 2월 2일. https://n.news.naver.com/article/032/0002989209?l

서울형 기초보장, 부양의무자 기준 폐지 없이 빈곤사각지대 문제해결도 없다

김승연 서울연구원 부연구위원

최근 관악구 탈북모자 사망, 강서구 모자 사망, 부양의무자 기준으로 수급신청도 못한 채 극단적 선택을 한 인천의 일가족 사망 사건 등 2014년 송파 세 모녀 사망 사건 이후 각종 대책들이 무색하게 생계비관형 사건이 끊이지 않는다. 이런 사건에 대해 사각지대 발굴 시스템의 문제로 진단하고 있는데, ‘발굴하지 못함’의 문제보다 제도적 배제로 빈곤 사각지대를 방치하는 상황이 더 심각한 문제이다.

정부는 2017년 「제1차 기초생활보장종합계획(2018~2022」에서 비수급빈곤층 규모가 63만 가구, 93만 명에 달한다고 발표했다. 이들은 발굴하지 못한 사각지대가 아니라 부양의무자 기준과 같은 제도적 배제로 외면되고 있다. 서울은 국민기초생활보장제도가 해결하지 못하는 빈곤 사각지대 해소를 위해 2013년부터 지자체 최초로 서울형 기초보장제도를 시행하고 있다. 더 이상의 생계비관형 사건을 방지하기 위해 사각지대 ‘발굴’이 아닌 실질적인 ‘지원’을 하는 서울형 기초보장제도의 과감한 개편이 필요한 시점이다.

서울에서 ‘빈곤의 자격’

서울형 기초보장제도는 생활은 어려우나 소득·재산 기준 등이 법정 기준에 맞지 않아 국민기초생활보장제도의 맞춤형 급여 수급에서 탈락한 취약계층에게 생계급여 등을 지원하는 사업이다. 서울형 기초보장제도는 서울시민의 경제적 수준을 반영하여 국민기초생활보장제도보다 수급자 및 부양의무자의 소득·재산 기준을 완화하여 적용하고 있다.

서울형 기초보장제도 선정기준은 크게 보장가구의 인적, 소득 및 재산 기준과 부양의무자 기준으로 구분할 수 있다. 첫째, 서울시 거주자이면서 국민기초생활보장제도의 생계·의료·주거 수급가구가 아니어야 한다. 서울형 기초보장제도 수급을 희망하더라도 맞춤형 급여를 우선 적용한다. 둘째, 소득평가액과 재산의 소득환산액을 합산한 소득인정액을 사용하는 국민기초생활보장제도와 달리 서울형 기초보장제도는 소득평가액과 재산기준액을 별도로 적용한다. 소득평가액 기준은 기준 중위소득의 43% 이하이고, 재산 기준은 가구당 1억 3천5백만 원 이하이다. 셋째, 부양의무자의 소득·재산기준이 가구 규모별 소득기준 이하이면서, 재산 기준은 가구 규모와 상관없이 5억 원 이하이어야 한다. 예를 들어, 2인의 수급자 가구에 1인의 부양의무자 가구인 경우, 부양의무자 가구가 국민기초생활보장제도의 ‘부양능력 없음’ 판정을 받기 위해서는 부양능력 판정소득액이 1인 가구 기준 중위소득인 167만 원 미만이면서, 재산의 소득환산액이 약 2억 5천만 원 이하여야 하는데, 서울형 기초보장제도는 부양의무자 가구 소득이 452만 원 이하이면서 재산이 5억 원 이하인 경우 부양능력이 없는 것으로 인정된다(2018년 기준).

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서울형 기초보장 시행 6년, 여전히 해결되지 않는 빈곤 사각지대

서울형 기초보장제도 도입 당시, 서울의 비수급빈곤층 규모가 약 29만 명으로 추계되어, 2018년까지 19만 명을 지원할 계획이었다. 하지만 제도 시행 이후 수급자 수는 매년 5~7천 명 정도로 수차례 제도개선에도 불구하고, 수급자가 늘지 않고 있다.

최근 서울연구원 분석 결과에 따르면, 서울의 비수급 빈곤층은 19만 가구(24만 명)로 전체 가구의 4.92%나 되는 것으로 파악됐다. 국민기초생활보장 수급권자(기준중위소득 44%이하)를 제외한, 실제 서울형 기초보장제도의 대상이 되는 비수급빈곤층의 규모는 약 12만 가구로 추정된다(김승연, 2019). 그런데 서울형 기초보장제도의 수급률은 37.0%로, 국민기초생활보장제도 수급률 72.8%(손병돈, 2016)에 비해서도 상당히 낮은 수준이다.

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소득과 재산보다 부양의무자 기준이 문제다

서울형 기초보장제도 시행 이후 6년간 총 10차례 제도를 개편해 왔다. 그동안의 개편은 주로 수급가구와 부양의무자 가구의 소득과 재산 기준을 조정하거나 정부 정책 개편을 반영한 것이었다. 하지만 소득과 재산 기준을 완화시킨 것이 오히려 수치적으로 비수급 빈곤층의 규모를 확대시킨 결과를 초래했다.

서울의 비수급 빈곤층을 해소하기 위해서 소득과 재산 기준의 완화보다 부양의무자 기준을 개선하는 것이 더 시급한 것으로 보인다. 2018년 10월 주거급여의 부양의무자 기준 폐지 이후, 서울시 주거급여 수급가구 수가 10개월 만에 약 3만 4천 가구가 증가하였다. 이는 부양의무자 기준으로 인해 급여를 받지 못하는 빈곤층이 그만큼 많았다는 점을 반증하는 결과이기도 하다. 게다가 서울의 비수급 빈곤가구 중 84.9%가 부양의무자가 있는 것으로 파악됐다. 이는 소득과 재산 기준으로 보면 실제 빈곤하지만, 부양의무자 기준으로 인해 서울형 기초보장 수급자가 되지 못하는 가구가 상당하다는 것을 시사한다.

서울형 기초보장제도, 부양의무자 기준 개선이 불가피

이제 서울형 기초보장제도의 부양의무자 기준 개선이 불가피한 상황이다. 그 이유는 첫째, 정부 계획에 따라 국민기초생활보장제도의 부양의무자 기준이 단계적으로 폐지되면, 서울형 기초보장제도의 부양의무자 기준적용이 불가능하다. 서울형 기초보장제도는 서울시 고유사업으로 자체적으로 소득·재산 등의 개인정보를 조사할 권한이 없기 때문에 국민기초생활보장 수급신청 자료를 통해 서울형 수급권을 조사한다. 따라서 맞춤형 급여의 부양의무자 기준이 폐지되면, 서울형 수급신청자의 부양의무자 정보를 조사할 수 없게 된다. 둘째, 서울형 기초보장제도는 국민기초생활보장제도 수급 탈락자를 대상으로 운영되기 때문에 국민기초생활보장제도의 수급자가 확대될수록 서울형 수급권자가 축소되는 경향이 있다. 2015년 맞춤형 급여체계로 전환되면서 서울의 맞춤형 급여 수급자가 급격히 증가한 반면에 서울형 수급자는 4천 명 이하로 감소한 바가 있다. 국민기초생활보장제도의 부양의무자 기준 단계적 폐지에 따른 서울형 기초보장제도의 수급권 확대방안이 요구된다.

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마지막으로, 국민기초생활보장제도 부양의무자 기준 폐지로 서울형 수급자가 맞춤형 급여 수급자로 전환되는 과정에서 급여가 감소되는 문제가 발생한다. 일례로, 2018년 10월 주거급여의 부양의무자 기준 폐지에 따라 서울형 수급자의 상당수가 주거급여 수급자로 전환되면서 이들의 수급액에 감소한 바 있다. 이는 1인 가구의 서울형 생계급여는 최저 8.3만 원에서 최고 25만 원(2018년 기준)인 데 비해, 국민기초생활보장제도의 주거급여는 최저 0원에서 최고 21.3만 원으로 서울형 생계급여보다 낮기 때문이다.

부양의무자 폐지, 예산의 문제가 아니라 의지의 문제

정부는 '재정적 뒷받침'과 '사회적 합의'를 이유로 국민기초생활보장제도의 부양의무자 기준 폐지에 미온적인 태도를 보이고 있다. 서울시는 ‘서울형 기초보장제도의 부양의무제 폐지를 통한 빈곤 사각지대 해소’가 민선 7기 서울시장의 핵심 공약으로 내걸었는데, 아직 부양의무자 기준에 대한 구체적인 시행을 보이지 않고 있다.

서울형 기초보장제도의 개선에 따른 빈곤사각지대 개선 효과를 분석한 연구에서(김승연, 2019), 소득이나 재산 기준보다 부양의무자 기준을 폐지할 경우, 개선 효과가 큰 것으로 파악됐다. 노인·중증장애인 가구에 한해 부양의무자 기준을 단계적으로 폐지할 경우 약 2만 2천 가구가 신규 수급자가 되어 빈곤 사각지대 개선 효과 비율이 약 44.8%로 예상된다. 만일 부양의무자 기준을 전면 폐지할 경우, 서울형 기초보장제도의 소득·재산 기준을 충족하는 비수급 빈곤층 전체 4만 9천 가구가 수급자로 전환되어 빈곤 사각지대 해소 효과가 가장 클 것으로 기대된다. 이렇게 부양의무자 기준을 폐지하면, 연간 추가예산이 660억 원(노인·중증장애인 가구)에서 1,594억 원(부양의무자 기준 전명 폐지)으로 예상된다.

지방자체단체인 서울시가 독자적으로 기초보장제도를 운영하는 것이 결코 쉬운 일은 아니다. 예산 부담도 크고, 운영에 따른 행정력이 상당하다. 부양의무자 폐지에 따른 추가적인 재원도 감당하기에 적지 않은 것은 사실이다. 하지만 그 비용이 가난한 사람들의 반복되는 죽음을 방치하는 것과 비교될 수 없다. 서울시가 그동안 보편적 복지사업들을 선도해 온 행적과 필요한 사업에 대해서는 강력하게 추진했던 실행력으로 서울에서 먼저 부양의무자 기준의 완전 폐지가 실행되길 기대해 본다.

‘국민’연금, 국민을 위해 문제기업에 대한 주주권을 행사하라

이지우 참여연대 경제금융센터 간사

스튜어드십 코드란 대관절 무엇인가?

토종 한국인에게는 발음조차 생소할 수 있는 스튜어드십 코드(Stewardship Code)라는 말이 우리 사회 전반에 언급되기 시작한 것은 그리 오래되지 않았다. 이를 거칠게 해석하면 관리인, 또는 집사(Steward) 직무를 수행하기 위한 규칙이나 규범으로, 한국어로는 ‘수탁자 책임에 관한 원칙’이라고 한다. 즉, 스튜어드십 코드는 ‘타인을 대리하여 그 자산을 관리하는 이가 지켜야 하는 원칙’을 말한다.

스튜어드십 코드는 2008년 금융위기 이후 주주들이 단순히 회사 주식에 투자하여 이익을 얻는 데에 그치는 것이 아니라 적극적으로 기업지배구조를 개선해야 한다는 인식에서 도입되었다. 2000년대 중반 미국의 초저금리 정책 중단 후 시작된 부동산 가격 하락이 서브프라임 모기지(Subprime mortgage, 비우량 주택담보대출) 부실로 이어졌고, 이를 활용한 파생상품에 방만하게 투자했던 투자은행들의 연쇄적 파산은 전 세계적 금융위기를 불러왔다. 즉, 스튜어드십 코드의 도입은 금융위기 당시 투자은행 등의 부실이 기업지배구조의 취약성과 주주들의 무관심에서 비롯되었다는 자성의 목소리에서 시작됐다. 이전에는 ‘절이 싫으면 중이 떠난다’는 식으로 문제기업의 주식을 팔아치우는 월스트리트 룰(Wallstreet Rule)이 기관투자자들 사이에 팽배했다면 이제는 적극적 주주권 행사를 통해 선량한 수탁자의 책임을 다해야 한다는 사회적 합의가 이뤄진 것이다.

2010년 7월 영국 재무보고위원회(FRC: Financial Reporting Council)가 최초로 ‘영국 스튜어드십 코드(The UK Stewardship Code)’를 발표¹⁾했고, 이후 캐나다, 네덜란드, 스위스, 이탈리아, 홍콩, 일본 등이 잇따라 기관투자자 책임에 관한 원칙을 제정했다. 한국의 경우, 2016년 12월, 한국기업지배구조원이 투자기업의 가치 향상과 지속 가능한 성장, 고객과 수익자의 이익 증진, 자본시장과 경제 전반의 성장과 발전을 목표로 “기관투자자의 수탁자 책임에 관한 원칙”을 제정²⁾하였다. 이후 2018년 7월 국민연금은 ｢국민연금기금 수탁자 책임에 관한 원칙(스튜어드십 코드) 도입방안｣을 심의·의결하고 스튜어드십 코드 도입을 선언³⁾했다.

왜 기업지배구조를 개선해야 하는가?

2019년 3분기 말 기준 국민연금 전체 규모는 714조 원으로 이 중 122.3조 원(17.1%)이 국내주식에 투자되고 있다. 같은 기간 코스피 시가총액은 1,379조 원⁴⁾이다. 일견 엄청난 규모처럼 보이지만 세계 주식시장으로 눈을 돌려보면 조금 다르다. 세계 각국 거래소의 시가총액은 약 78.8조 달러⁵⁾로, 한화로 약 8경 6,680조 원에 달한다. 여기서 한국 주식시장은 소위 말하는 ‘신흥 시장(Emerging Market)’으로, 코스피와 코스닥, 코넥스 등 지수를 다 합쳐도 세계 주식시장의 2%⁶⁾가 채 안 된다. 그리고 한국 시장 투자 주체 중 외국인의 비율은 30%⁷⁾가 넘으며, 이들의 동향에 따라 주식시장이 출렁이는 것이 작금의 현실이다.

여기서 강조하고 싶은 것은 국내 주식시장의 규모가 ‘한 줌’이라는 것이 아니라, 외국인 투자자의 투자 성향이다. 엄청난 자금력을 가진 외국인의 대부분을 차지하는 연기금 및 기관투자자들은 투자 대상을 결정할 때 기업지배구조의 투명성, 경영 의사결정의 예측 가능성 등을 중시한다. 이는 국민의 노후자금이 달린, 어찌 보면 매우 실존적인 문제라고 할 수 있다. 그러나 아시아기업지배구조협회(ACGA, Asian Corporate Governance Association)에 따르면 2018년 한국 기업지배구조 순위는 아시아 12개 국가 중 9위⁸⁾에 불과하다.

한국 기업지배구조의 취약성은 소유와 경영이 분리되어 있지 않으며, 회사 업무집행에 관한 사항을 결정하고 의사를 결정하는 기구인 이사회와 주주총회가 실질적 기능을 하지 못하는 데에서 기인한다. 2019년 5월 기준 자산총액 5조 원 이상 공시대상기업집단 총수일가 이사 등재율⁹⁾은 자산 규모 2조 원 이상 상장회사의 경우 41.7%, 사익편취 규제대상 회사의 경우 56.6%로 소위 ‘주력회사’에서 상대적으로 높게 나타났으며, 이사회 안건 중 사외이사 반대 등으로 원안대로 통과되지 않은 건은 전체 안건 6,722건 중 24건(0.36%)에 불과했다. 특히 안건 중 대규모 내부거래 관련 755건이 모두 원안 가결되었으며, 이 중 수의계약 체결된 331건 중 그 사유를 기재하지 않은 건이 268건(80.9%)에 달했다. 이는 독립적 사외이사가 회사의 이익을 위한 결정을 내리기보다 재벌 총수가 직접 이사회에 침투(?)하여 뜻을 관철하는 전근대적인 경영 풍토를 보여준다. 이사회가 마치 총수 일가의 거수기처럼 운영되는 것이다.

주주권리의 경우, 현재 우리나라 상법상 주주제안권, 대표소송제기권, 이사·감사 등의 해임청구권 등 다양한 소수주주권이 보장되어 있으나 사실상 유명무실한 제도로 기능한다. 2018년 5월부터 2019년 5월까지 56개 공시대상기업집단 250개 상장회사 중 소수주주권이 행사된 사례¹⁰⁾는 주주제안권(11건), 주주명부 열람권(3건), 주주대표소송제기권(1건) 등 20건에 불과했다. 같은 기간 집중투표제의 경우 11개 사(4.4%), 서면투표제의 경우 21개 사(8.4%), 전자투표제의 경우 86개 사(34.4%)만이 도입하여 소수주주 의결권 보장을 위한 제도적 장치는 부실했다.

2018년 말 기준 국민연금이 투자하고 있는 779개 국내 기업의 주식 중 국민연금이 5% 이상 지분을 가진 회사는 281개, 10% 이상 지분을 가진 회사는 81개에 달한다. 외국인 투자자야 수틀리면 언제든지 주식을 팔고 떠날 수 있지만, 국민연금은 그렇지 못하다. 빠르면 2050년 중반 국민연금 고갈¹¹⁾ 예측이 나오는 지금, 기업지배구조 개선을 위한 국민연금의 적극적 주주권 행사가 요구되는 이유이다.

국민연금은 수탁자의 의무를 다하고 있는가?

국민연금이 신실한 수탁자로서 의무를 다하지 않았을 때 벌어지는 일을 보여주는 가장 대표적 사례는 2015년 (구)삼성물산과 제일모직의 합병 당시 국민연금의 의결권 행사이다. 2015년 7월 17일 (구)삼성물산 주주총회 당시 국민연금은 삼성물산 주식 11.21%, 제일모직 5.04%를 보유 중으로, 삼성물산에 유리한 합병 비율이 결정되어야 국민연금에게는 유리한 상황이었다. 당시 ISS, 글래스루이스 등 세계 최대 의결권 자문사들도 삼성물산 주주에게 불리하다며 합병 반대 보고서를 낸 바 있다. 그런데 국민연금은 엉뚱하게 1:0.35라는 (구)삼성물산과 제일모직의 합병 비율에 찬성한다. 이는 (구)삼성물산 1주와 제일모직 0.35주를 교환하는 것으로, 제일모직의 가치가 삼성물산의 무려 3배에 가깝게 평가된 비율이었다.

이후 박근혜-최순실 게이트 등 국정농단 연루자들에 대한 재판 과정에서 이러한 합병 비율이 이재용 삼성전자 부회장의 승계작업을 위한 것이었음이 입증되고 있다. 2017년 11월 문형표 전 보건복지부 장관과 홍완선 전 국민연금 기금운용본부장 항소심 법원은 (구)삼성물산과 제일모직의 합병 과정에서 청와대의 개입이 있었다고 인정했다. 2019년 8월 박근혜 전 대통령, 최서원, 이재용 삼성전자 부회장 국정농단 사건에 대해 대법원은 삼성의 승계 작업 존재 및 뇌물제공의 대가성을 인정했다. 국민연금이 성실한 국민 노후자금의 수탁자가 아닌, 재벌 총수의 승계를 위해 이용된 도구였다는 것이 밝혀진 것이다. 이후 참여연대 경제금융센터의 추산 결과¹²⁾ (구)삼성물산과 제일모직의 적정한 합병 비율은 1:1.0~1:1.36으로, 불공정한 합병비율로 인한 이재용 부회장의 부당이득이 3.1~4.1조 원인데 비해 국민연금의 손실은 무려 5,200~6,750억 원에 달했다.

스튜어드십 코드 도입 이후 국민연금이 적극적 주주권을 행사한 사실상의 첫 사례는 한진그룹이다. 2014년 조현아 전 대한항공 부사장이 땅콩 하나로 비행기를 되돌린 ‘땅콩 회항’ 사건 이후 2018년 한진그룹 총수 일가의 ‘물컵 갑질’, ‘가사노동자 갑질’ 등이 국민의 공분을 샀다. 이후 2019년 3월 대한항공 주주총회에서는 이사의 의무를 저버리고 270억 원대 횡령·배임 혐의로 재판을 받고 있던 고 조양호 한진그룹 회장의 연임 안건이 상정되었다. 재벌 총수 일가가 전근대적 인식을 갖고 회사를 사유화하지 않고서는 일어날 수 없는 일들이었다. 이에 참여연대를 비롯한 노동·시민사회단체는 국민연금의 적극적 주주권행사를 촉구하고, 소액주주들과 함께 고 조양호 회장의 연임 안건 부결¹³⁾에 힘을 보태기도 했다.

당시 국민연금은 고 조양호 회장의 사내이사 연임 안건 의결권 행사 방향을 결정하기 위해 수탁자책임전문위원회를 개최했지만 15시간의 장고 끝에야 입장을 정할 수 있었다. 불법 혐의로 재판 중인 이사 후보에 대한 반대표를 던지는 것조차 엄청난 진통 끝에 결정한 것이다. 같은 기간 한진칼 주주총회에서 국민연금은 ‘이사가 회사에 관한 배임·횡령죄로 금고 이상의 형의 선고가 확정된 때에는 즉시 이사직을 상실한다’는 정관변경 주주제안을 했지만 부결되고 말았다. 스튜어드십 코드 도입에 따른 국민연금의 주주권행사는 시작도 못 했다는 평가가 나올 수밖에 없는 이유이다. 올해도 효성, 대림그룹 등 국민연금이 5% 이상 지분을 보유한 기업 총수 일가의 횡령·배임, 사익편취 혐의가 드러났고, 이들의 이사 연임 안건이 내년 주주총회에 상정될 것으로 보이나 국민연금이 이와 관련해 어떠한 주주활동을 준비하고 있는지는 알려진 바가 없다.

‘연금 사회주의’라는 새빨간 거짓말

해외 연기금 및 기관투자자는 이미 주주권을 적극적으로 행사하고 있다. 미국 캘리포니아공무원연금(California Public Employees’ Retirement System, CalPERS)은 1987년부터 Focus List 프로그램을 도입하여 기업지배구조가 취약하거나 저평가된 기업에 대한 지배구조 개선을 요구했으며, ESG(Governance, Social, Environmental) 분야 등에 의결권을 행사하고, 기업과의 대화를 진행하는 등 적극적 주주활동¹⁴⁾을 펼치고 있다. 세계 최대 규모 자산운용사인 블랙록(BlackRock)의 경우 미국 상장회사에 대한 의결권 행사 가이드라인(Proxy Voting Guidelines)¹⁵⁾을 개정하여 이사회 독립성 및 다양성, 이사의 과도한 겸직 반대 및 보수 환수제안 등 다양한 주주제안 및 의결권 행사를 실행하고 있다. 그 외 NBIM(노르웨이), AP(스웨덴), APG(네덜란드), CPPIB(캐나다) 등 다양한 연기금들이 활발한 주주활동을 진행¹⁶⁾하고 있다.

재계는 ‘연금 사회주의’를 우려하지만, 기관투자자의 주주권행사는 역설적으로 자본주의 국가에서 더욱 활발하게 이뤄지고 있다. 노동·시민사회단체가 국민연금에 요구하는 것은 경영간섭을 하라는 것이 아니다. 국민 노후자금의 수탁자로서 기금에 이익이 되는 투명한 기업 지배구조를 만들기 위한 감시·감독에 나서라는 것이다. 독립적 이사회가 총수의 사익이 아닌 회사의 이익을 위한 경영 결정을 내리도록 하는 것이 경영간섭인가? 회삿돈을 쌈짓돈처럼 횡령하는 등 불법을 저지른 총수 일가의 이사직을 박탈하는 것이 경영간섭인가? 예측하기 어려운 총수 일가의 전횡과 불투명한 기업지배구조는 기업 가치에 악영향을 미치고, 장기적으로 기금 수익률에도 영향을 줄 수밖에 없다. 말 그대로 ‘국민의 연금’인 국민연금이 2020년 주주총회에서 ‘국민을 위해’ 문제기업 대상 주주권행사에 전력을 다하는 모습을 기대한다. 

_{1) 2019. 9., FRC, 「The UK Stewardship Code (September 2012)」 1p.,  https://www.frc.org.uk/getattachment/d67933f9-ca38-4233-b603-3d24b2f62c5...(September-2012).pdf" rel="nofollow">https://www.frc.org.uk/getattachment/d67933f9-ca38-4233-b603-3d24b2f62c5...(September-2012).pdf}

_{2) 2016. 12. 19., 한국기업지배구조원 보도자료, 「2016년 12월 19일, 한국 스튜어드십 코드 공표」, http://www.cgs.or.kr/news/press_view.jsp?pp=6&skey=&svalue=&pg=7&no=122" rel="nofollow">http://www.cgs.or.kr/news/press_view.jsp?pp=6&skey=&svalue=&pg=7&no=122<...}

_{3) 2018. 07. 30., 보건복지부 보도자료, 「국민연금기금 수탁자 책임에 관한 원칙(스튜어드십 코드) 도입 선언」, http://www.mohw.go.kr/react/al/sal0301vw.jsp?PAR_MENU_ID=04&MENU_ID=0403... rel="nofollow">http://www.mohw.go.kr/react/al/sal0301vw.jsp?PAR_MENU_ID=04&MENU_ID=0403...}

_{4) KRX Marketdata, http://marketdata.krx.co.kr/mdi#document=13020300" rel="nofollow">http://marketdata.krx.co.kr/mdi#document=13020300}

_{5) 2019. 11. 24., 연합뉴스, “한국 증시 시가총액 세계 15위…2년째 뒷걸음질”, https://www.yna.co.kr/view/AKR20191123040400008?input=1195m" rel="nofollow">https://www.yna.co.kr/view/AKR20191123040400008?input=1195m}

_{6) 2019. 3분기 말 기준 코스닥 시가총액 218.4조 원, 코넥스 시가총액 5.8조 원}

_{7) 2019. 12. 16., 뉴스핌, “외국인, 8월이후 넉달 연속 주식 순매도...11월 코스피 2.5조원 팔아”, http://www.newspim.com/news/view/20191215000123" rel="nofollow">http://www.newspim.com/news/view/20191215000123}

_{8) 2018. 12., ACGA, 「CG Watch 2018: Hard decisions」, https://www.acga-asia.org/cgwatch-detail.php?id=362 (※참조 : 1위 호주, 2위 홍콩, 3위 싱가포르, 4위 말레이시아, 5위 대만, 6위 태국, 공동 7위 인도· 일본, 9위 한국, 10위 중국, 11위 필리핀, 12위 인도네시아)}

_{9) 2019. 12. 9. 공정거래위원회, 「2019년 대기업집단 지배구조 현황 발표」, http://www.ftc.go.kr/www/selectReportUserView.do?key=10&rpttype=1&report... rel="nofollow">http://www.ftc.go.kr/www/selectReportUserView.do?key=10&rpttype=1&report...}

_{10) 각주 9) 참조}

_{11) 2019. 9. 5. 보건복지부 보도해명 “[9월 5일, 조선일보 등] 국민연금 보도 관련”, http://www.mohw.go.kr/react/al/sal0301vw.jsp?PAR_MENU_ID=04&MENU_ID=0404... rel="nofollow">http://www.mohw.go.kr/react/al/sal0301vw.jsp?PAR_MENU_ID=04&MENU_ID=0404...}

_{12) 2019. 7. 15. 참여연대 경제금융센터, “[기자간담회] 이재용 부당 승계와 삼바 회계사기 사건에 관한 종합보고서 발표” http://www.peoplepower21.org/Economy/1643483" rel="nofollow">http://www.peoplepower21.org/Economy/1643483}

_{13) 2019. 3. 27. 참여연대 경제금융센터, “[논평] 조양호 회장 연임 부결, 주주의 힘으로 무자격 총수 연임 저지해”, http://www.peoplepower21.org/Economy/1620172" rel="nofollow">http://www.peoplepower21.org/Economy/1620172}

_{14) 2018. 8. 17. 한국기업지배구조원, 「SC 동향: CalPERS의 주주활동과 의결권 행사 현황 및 실제사례」, http://sc.cgs.or.kr/resources/case_view.jsp?pp=6&divi=&skey=&svalue=&idx... rel="nofollow">http://sc.cgs.or.kr/resources/case_view.jsp?pp=6&divi=&skey=&svalue=&idx...}

_{15) 2018. 3. 30. 한국 스튜어드십 코드, 「2018 BlackRock 의결권 행사 가이드라인 주요 내용」, http://sc.cgs.or.kr/resources/case_view.jsp?pp=6&divi=&skey=&svalue=&idx... rel="nofollow">http://sc.cgs.or.kr/resources/case_view.jsp?pp=6&divi=&skey=&svalue=&idx...}

_{16) 2018. 7. 18. 내일신문, “해외에선 주주제안·사외이사추천 '당연'”, http://www.naeil.com/news_view/?id_art=282503" rel="nofollow">http://www.naeil.com/news_view/?id_art=282503}

청와대 인근 집회로 인한 장애인의 학습권ㆍ생활권 침해 문제

양만석 전 국립서울맹학교 교사

자유민주주의 국가의 주권자인 국민의 권리는 참여에 의하여 보장된다고 한다. 그 방법의 하나로 의사 표현의 실천이 헌법에 의하여 보장되고 있다. 이는 집회 결사 및 단체 행동으로 표출되는 것이다. 이러한 자유가 보장되는 것이 현대 자유민주 국가의 가치 실현이다. 이 정당성은 부인될 수 없는 권리다. 그런데 이러한 권리의 실천적 표현은 소극적으로 그 의사에 반하는 사람들에게는 불편을 주게 되는데 이것이 소극적 반작용이라 할 수 있다. 그런데 이와 관계없이 이러한 시위가 불특정 다수인 시민들의 생활에 불편을 끼치는 일이 생기는 경우를 우리는 많이 경험해 왔다. 과거 집회, 시위의 정당성을 인정하지 않아 사회 안정을 위해한다는 명분하에 공권력이 집회, 시위대와 충돌하였던 80년대에는 시위가 폭력화되고 이에 맞선 공권력은 물대포와 최루탄을 사용하는 바람에 전 서울 시민이 고통의 시달린 악몽과 같은 순간들도 있었다. 21세기 이후에는 이러한 암울한 흔적이 사라졌고 시민들이 체감하는 집회, 시위의 부작용으로는 교통 체증, 일부 영업 방해 때문에 생기는 생활 불평등인 것으로 시민들에게는 체감되고 있다. 그런데 이러한 집회, 시위 때문에 교육권과, 생활권이 박탈당하여 헌법이 보장하는 행복추구권 자체를 누리지 못하게 된 지역과 이 지역의 사회적 약자인 취약계층이 겪고 있는 심각한 문제가 있어 그 실상을 소개하려 한다.

지역적 특성

서울시 종로구 신교동 지역 주변은 서울맹학교, 서울농학교, 종로장애인복지관 등의 장애인교육기관이 있고, 주변에는 시각장애인 집단생활시설인 라파엘의 집, 시각장애인 학습지원시설인 설리번학습지원센터 등의 장애인 시설이 밀집되어 있으며, 그 인근에는 배화학교, 청운초등학교, 청운중학교, 경복고등학교, 경기상업고등학교 등 교육기관이 밀집되어 있는 지역이다. 이 지역에는 90년 전인 1931년부터 시각, 청각, 언어장애인들의 교육기관이 설립 운영되고 있었다. 자하문에서 효자동으로 흘러내리는 개천이 장애인들의 통행과 안전에 위험요소가 되는 것을 방지하기 위하여 다리를 놓고 동네 이름을 신교동이라 하였다. 또 고관대작이나 헌병들이 가마나 말을 타고 오다가도 시각장애인 학교 앞에서는 말에서 내리라는 하마비가 있어 장애인들의 신변안전을 도모해 왔다.

그 덕분에 이 지역에서는 시각장애인이 공부하고 통행하고 생활하는 데 불편이 적었다. 중인들도 이러한 분위기에 호응하여 요새 부자촌에서 자주 일어나는 님비 현상이 없었으므로 자연스럽게 안정된 지역이 되었다. 장애인의 인식개선과 함께 장애인 부모들도 이 지역을 자녀의 재활과 교육의 메카인 것처럼 친근감이 성숙되어 이 지역으로 이주하여 자녀를 성공적으로 케어하는 데 전력을 다해왔다.

불편함이 절망으로

신교동의 서쪽 동네의 북악산 자락에 자리 잡은 청와대(옛 이름: 경무대)의 특성상 이 주변에서 일어난 사태들은 시각장애인이 목격할 수밖에 없는 역사적 사건들이 되었다. 1960년 419의거 때에는 맹학교 학생들이 소풍을 다녀오다 귀굣길이 막혀 현 세종문화회관 뒤에서 2시간을 머무른 끝에 도보로 귀가한 일이 있었고 1968년 121무장공비 침투 때에는 늦은 저녁 총포소리에 놀라 기숙사 창문들을 담요로 막는 야단법석을 벌인 일도 있었다.

1979년 1212사태 때에는 보통 때와 다른 항공기 굉음 때문에 놀란 가슴을 추스르기도 했고 80년대 최루탄 고통이 사라진 이후에는 수시로 겪는 시위의 불편한 정도쯤은 민주시민이 같이 참여해야 하는 일 정도로 불편을 흔쾌히 동참해 왔다. 2018년 급변하는 사회분위기 속, 각기 각층 단체와 이익집단의 욕구가 폭증하는 것을 목격하면서 시각장애인 교육기관인 서울맹학교에서는 증폭되는 시위로 인한 소음과 시각장애인의 안전보행에 가해질 불안이 염려되어 경찰당국에 사회적 취약자인 시각장애인의 교육과 환경권 보호를 위한 조치를 경찰당국에 진정으로 요청한 바 있다. 2019년 청와대 인근의 각종 시위는 늘어났고 법원에서 종전에 불허했던 청와대 인근 100미터까지의 집회, 시위를 허용하게 되어 그 열도는 더욱 심해졌다.

2020년 9월 그간 참아도 늘어나기만 하고 진정되지 않은 시위의 고성 특히 확성기의 소음은 일반주민이 느끼기에도 심장을 덜컹거리는 놀람증을 유발하는 수준이 되었다. 그러니 사물을 전혀 보지 못하고 오로지 청각에 의존하여 생활해야 하는 맹학교 학생들과 그 주변 장애인들은 학습은 말할 것도 없고 일상생활에도 집중할 수 없는 소음환경에 노출될 수밖에 없었다. 더 심각한 것은 이 사태가 얼마나 참으면 언제쯤 해결될 수 있겠다는 희망을 가질 수 없다는 것이었고 청와대 주변의 수시로 설치되는 시위본부 천막과 주변에 모여드는 인파와 시설물은 시각장애인의 일상적인 통행조차 보장할 수 없게 만들었다.

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△ 대한애국당 소란스러운 집회 저지를 위한 몸싸움을 가로막은 의경

해결을 위한 호소의 움직임

참다못한 학생들은 선배와 부모들께 이사나 전학을 통해 평생에 한 번밖에 없는 교육과 훈련 기회를 놓치지 않게 해달라고 호소하게 이르렀다. 맹학교 졸업생 선배들이 안타까운 마음에서 사회단체와 일부 언론기관에 이 문제를 호소하고 나섰다. 사안이 일반에게 알려진 후 학생들이 주변을 돌아다니면 “보지도 못하는 아이들이 얌전하게 집에 있을 것이지 돌아다니기는 왜 싸돌아다녀”라는 종류의 핀잔과 야단을 맞기 일쑤였다. 이는 종전 동네 주민들에게서 볼 수 없었던 광경이므로 학생들은 외출을 겁내야 했다. 이를 알게 된 학부모들은 행동하지 않을 수 없게 되었다. 집회의 주최단체들인 한기총, 민주노총, 애국당 등등 관련 단체들에게 장애인의 삶을 위하여 이에 상응하는 조치를 해줄 것을 구두 또는 서면으로 요구하였다.

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△ 시위대의 신교동 진입을 막으려는 학부모들의 저항. “시각장애 가족은 분노한다.”

그런데 이를 받아들인 일부 단체에서는 긍정적인 검토를 한다고 하였지만 맹학교 교문 앞에 삼삼오오 몰려와 “왜 위기에 처한 나라를 구하려는 애국활동을 방해하느냐 너희들은 어느 나라 사람이냐” 등의 폭언과 욕설로 위협을 하였다. 학부모들은 경찰에 학생들의 신변보호를 요청할 수밖에 없었고 경찰에서는 맹학교에 경비 경찰을 상주시키는 조치를 취했다. 학부형과 시위 단체들 사이의 협의 과정에서 시위활동가들은 학부형과 졸업생들의 데모 자제 요청이 모 집단이 사주에 의하여 행하는 행동이라고 비난하다가 사회적 취약계층인 장애인의 학습권과 생활권 보장 요구라는 명분에 밀려 확성기 줄이기, 통행로 방해물 철거 등에 합의하여 해결의 실마리가 보이는 듯도 하였다.

그런데 2020년 1월 초 집회신고를 거부당한 한기총이 서울 중앙지방법원에 제기한 집회 불허 이의신청을 담당판사가 집회자유를 근거로 받아들이면서 사태가 또 악화되었다. 시각장애아를 둔 학부모 시각장애인 졸업생 및 옆에서 안타깝게 이 사태를 지켜보던 일부 주민들이 청와대 앞과 신교동 및 경복궁역 근처에서 시위대의 소음에 맞선 저항을 하였다. 이 과정에서 시각장애인과 학부모들은 경미하지만 부상을 입기도 하였고 억울함 때문에 몸져눕는 사람이 생기기도 하였다. 1월 하순 학부모 대표는 청와대 춘추관으로 진입하여 급박한 문제 해결을 대통령이 직접 해결해 달라고 호소하다가 경찰관에 의하여 들려 나오는 상황이 벌어지기도 하였다.

학부모들의 소망

청와대 인근에서 일어나고 있는 현 사태가 언제 어떤 방향으로 얼마를 기다리면 해결될 수 있을지 가늠할 수 없는 것이 이 사태의 심각성이다. 시각장애인 학생들과 가족들이 염원하는 것은 청각과 촉각에 의지하여 살아가야 하는 이들이 도를 넘는 소음과 짐작할 수 없는 보행 장애물의 위협으로부터 안전을 되찾는 것이다. 현 집시법에서는 일정 시간 지속되고 있는 일정 수준(65데시벨)의 고음과 야간 집회를 규제하고 있지만 24시간 소리에 의존하여 살아야 하는 시각장애인들에게 수시로 들리는 단속적인 고음은 생활의 안정을 파괴할 뿐만 아니라 학습할 수 있는 환경을 앗아감으로 지식을 습득하고 기술을 익혀야 하는 기회를 놓쳐 평생 고생을 하고 살아야 한다는 절박한 상황이 더 절망스러운 것이다.

누구든지 표현할 수 있는 자유의사라 하더라도 특정 계층 특히 시각장애인 같은 사회 취약계층의 재활 교육 수단을 가로막는 상황은 피해서 이루어져야 되는 것이 공평한 사회정의의 실현 과정이 될 것이라 하겠다. 아무쪼록 이러한 소망들이 여론의 형성 속에서 하루빨리 해결되기를 기대해 본다.