세계에서 유일하게 헌법에 규정된 ‘검사의 독점적 영장청구권’

우리 헌법 제12조 3항에는 “체포·구속·압수 또는 수색을 할 때에는 적법한 절차에 따라 검사의 신청에 의하여 법관이 발부한 영장을 제시하여야 한다.”고 명문화되어 있다.

“검사의 신청에 의하여”라는 규정은 곧 ‘검사의 독점적 영장청구권’ 규정이다. 이러한 조항이 헌법에 규정된 나라는 세계에서 한국이 유일하다. 오늘 우리 검찰이 과시하는 뜨거운 ‘권력의지’는 이 ‘검사의 독점적 영장청구권’ 조항과 결코 무관하지 않다.

그런데 문제의 이 조항이 처음부터 있었던 것은 아니다. 제헌헌법에는 “체포, 구금, 수색에는 법관의 영장이 있어야 한다.”고 규정되어 있었을 뿐이다. 지금처럼 “검사의 신청에 의하여”라는 명문화된 것은 바로 박정희 군사쿠데타 직후 이른바 ‘국가재건최고회의’가 개정한 헌법부터였다.

절대권력을 향한 유신권력과 검찰 권력의지의 결합

본래 ‘영장주의’는 국민의 기본권 보호를 위한 것이다. ‘영장주의’란 수사기관의 강제 처분은 반드시 법관에 의하여 사전에 심사를 받아야 한다는 것으로서 인신구속을 수사기관이 마음대로 처분할 수 없으며, 영장발부 권한은 법관에게 전속되어 있다는 것이 그 본질이다. 이렇듯 국민의 기본권 보장을 위한 영장주의를 천명하는 헌법 조항에 “검사의 신청에 의하여”라는 ‘유일한 영장청구 주체로서의 검찰’ 규정은 ‘영장주의’의 본질로부터 벗어난 것이며, 그 취지와도 필연적 관계가 없는 규정일 뿐이다. “검사의 신청에 의하여”라는 이러한 ‘검사의 독점적 영장청구권’ 규정은 한국 외에 세계 어느 나라 헌법의 영장청구 조항에도 존재하지 않는다.

그런데 “검사의 신청에 의하여”라는 규정은 박정희 유신헌법에서 한 발 더 나가 “검사의 요구에 의하여”로 다시 개정되었다. 검사의 영장청구 권한을 더욱 강화하고 상대적으로 법관의 영장발부에 대한 재량은 축소하려는 의도가 깔려 있었다. 이는 결국 검찰의 권력 의지와 절대 권력을 행사하려는 박정희 유신 체제의 권력 의지가 결합된 것으로 평가될 수 있다.

검사를 앞세워 영장제도를 배제한 조선형사령

검찰과 영장과의 깊은 관계, 그리하여 검찰이 지닌 그 뜨거운 권력의지의 기원은 멀리 일제 강점기의 조선형사령으로 거슬러 올라간다.

일제는 1912년 조선형사령을 제정했다. 그 핵심은 바로 영장제도의 배제로서 검사와 사법경찰에게 예심판사에 준하는 강제처분권을 부여한 것이었다. 세계 법률사상 일찍이 유례가 없는 악법 중의 악법이었다. 일제는 조선의 식민지 지배를 위해 인신구속과 구금이 가장 필수적인 요소로 파악하였다. 그리해 조선총독을 정점으로 총독이 식민지 검사를 임명하고 그 하부 보조기관으로 사법경찰관을 배치하여 인신구속과 체포를 무소불위로 자행함으로써 식민지통치 권력의 극대화를 꾀했다. 이 조선형사령이라는 악법에 의해 무수한 독립운동가들이 희생되었다.

눈앞의 권력에만 매몰돼 민주주의의 기본에 눈감아온 정치세력

10·26으로 열린 1980년의 ‘서울의 봄’, DJ와 YS의 신민당은 당연히 자신들이 권력을 손에 넣을 것으로 낙관했다. 이들은 그리하여 헌법 개정에서 이 영장청구 조항도 중시하지 않고 단순히 유신 헌법의 “검사의 요구” 규정을 이전의 “검사의 신청”으로 돌려놓을 것만 주장하여 관철시켰다. 당시 헌법 개정 작업에 참여했던 대한변협은 “검찰의 신청이나 요구” 규정 자체를 삭제하고 단순히 “법관이 발부한 영장”으로 수정할 것을 제안했지만 받아들여지지 않았다.

그 뒤 6월 항쟁으로 다시 헌법 개정의 기회가 왔다. 하지만 이번에도 눈앞에 권력에만 급급했던 야당 정치권은 오직 직선제 하나만 고치면 권좌에 오를 것이라고 다시 ‘착각’하면서 헌법을 근본적으로 수정하지 않았다. 문제의 헌법상 검사의 영장청구의 독소 조항은 “적법한 절차에 따라”라는 그야말로 미사여구의 수식어만 앞에 붙이는 ‘눈 가리고 아웅’ 식으로 바꾸는 데 그쳤을 뿐이다.

그리고 ‘촛불혁명’으로 다시 헌법을 바꿀 절호의 기회가 찾아왔다. 하지만 이번에도 눈앞의 권력에만 도취된 채 우리의 국회는 결국 허송세월하면서 헌법에 손도 대지 않았다. 아니, 처음부터 헌법 개정에는 관심이 없었다고 하는 것이 보다 정확하리라.

이 땅의 정치세력은 항상 어김없이 눈앞의 권력에만 매몰된 채, 민주주의의 기본 체계, 국민주권주의와 국민 기본권에는 철저하고 완벽하게 도외시해왔다. 바로 이런 정치권의 자세와 태도 때문에 이 나라가 “나라도 아닌 나라”, “세계 어느 나라에도 없는 엉터리 시스템”, “시민의 민주적 통제가 전혀 갖춰지지 않은 나라”로 전락한 것이다.

우리의 이 왜곡된 비극의 족쇄는 언제나 풀릴 수 있을 것인가! 두말할 필요 없이 여기에는 이른바 ‘진보민주 정치권’의 책임이 가장 크다.

소준섭

<기자회견문>

전략환경영향평가 중단, 제주제2공항 사업 백지화하라!

도민의 결정은 국토부의 평가 대상이 아닙니다.

지난한 공론화 과정을 통해 제주도민 대상 여론 조사를 실시한 결과는 바로 ‘제2공항 건설 반대’입니다. 국토부는 사회적 합의와 약속에 따라 즉각 ‘제2공항 사업 철회’를 했어야 합니다. 하지만 국토부는 도민 여론 조사 결과를 제출받고도 ‘굳이’ 원희룡 도지사의 의견을 물었고, 도지사는 도민 의견과 상반된 ‘제2공항 강행’이라는 개인 의견을 국토부에 전달했습니다.

심지어 지난 11일, 국토부는 제주제2공항 전략환경영향평가 재보완서를 환경부에 제출했습니다. 공론화 결과를 정책 결정에 반영하겠다고 공언한 책임있는 주체들이 앞장서서 제주도민의 결정을 무시하고 사회적 합의를 깨는 행위에 경악하지 않을 수 없습니다. 국토부가 전략환경영향평가 절차를 진행하는 것은 공론화 결과를 여러 평가 항목 중 하나로 왜곡·축소시키는 것입니다.

공론화 결과는 '제주 제2공항 건설 반대'입니다

지난 2월 실시한 도민여론조사는 제2공항 사업에 대한 제주도민의 의견을 확인한 공식적이고 최종적이며 불가역적인 절차였습니다. 2015년 제2공항 사업발표 이후 5년 넘게 증폭된 갈등을 봉합하고, 제주도민이 자기결정권을 행사하기로 한 '사회적 합의'였습니다. 도민의견 수렴을 공식화한 당·정 협의가 있었고, 문재인 대통령은 "제주도민이 어떠한 선택을 하든 정부는 이를 수용하고 지원하겠다"고 밝혔습니다. 국토부와 제주도정, 제주도의회, 제주도민간의 회의 및 방송 토론회, 설명회를 종합하여 '주민투표'에 준하는 공론화의 결론을 내리는 행위였습니다. 합리적이고 객관적인 절차를 통해 제주도민의 의견은 '제2공항 반대'로 모아졌습니다. 정부는 국민과의 약속, 사회적 합의를 지켜야 합니다.

공항이 아니라 제주가 포화상태입니다

제주 제2공항 계획 발표 직후에는 찬성 여론이 많았지만, '공항이 아니라 제주가 포화상태'라는 환경수용성 문제가 적극 제기되면서 도민들의 의견은 역전되었습니다. 제주의 미래가 어떠해야할지에 대해 도민들이 자기결정권을 행사한 것입니다. 더 이상 제2공항은 도민의 숙원사업이 아닙니다. 코로나19와 기후위기 시대, 제주도민의 '공항 반대' 결정을 수용하고, 그 의미에 대해 귀기울일 것을 정부에 촉구합니다. 국정운영과제와 전망으로 '기후위기 대응･탄소중립･그린뉴딜'을 발표하면서 전국 곳곳에 신규 공항을 건설하겠다는 것은 기만입니다.

공항은 단지 하나의 시설이 아니라 주변 도로와 기반 시설도 대규모로 늘리는 개발사업입니다. 이제 다른 생물종의 서식지를 훼손하고 위협하는 정치는 과감하게 버려야 합니다. 더구나 제주는 생물다양성이 높고 독특한 생태계, 자연 경관의 보전가치가 뛰어난 지역이지만 난개발로 경관 훼손, 쓰레기, 오폐수, 교통체증, 지하수 고갈 등의 문제가 곳곳에서 확인됩니다. 지금은 개발 광풍에 브레이크를 밟아야할 때입니다.

전국의 시민사회는 제주 제2공항 백지화를 촉구합니다.

제2공항 반대 주민들은 제주도청 앞에서 812일이나 천막을 쳤습니다. 여러 사람들이 몸을 상해가며 수십 일 단식을 했습니다. 제2공항 반대를 호소하며 삼보일배를 하였습니다. 성산읍 일대 동굴과 숨골을 조사해서 국토부가 제2공항 예정지에 대한 전략환경영향평가를 형식적 절차로만 여겼다는 사실을 밝혔습니다. 지금껏 수많은 제주도민과 활동가, 시민들이 그대로의 제주가 아름답다며 제주를 지키자고 호소했습니다. 공론화 결과는 반드시 존중되어야 합니다. 지금 국토부의 행정 절차 강행은 민주주의를 짓밟는 것입니다. 용납할 수 없습니다. 오늘 우리는 시민의 이름으로 '제2공항 백지화' 결정을 내릴 것을 문재인 정부에 촉구합니다.

우리는 모든 힘과 지혜를 모아 위기의 제주를 반드시 지킬 것입니다.

2021년 6월 16일

제주제2공항백지화 촉구 기자회견 참가자 일동

민주주의와 나의 거리. 여러분은 지금까지 살아오면서 민주주의와 나 사이의 거리를 고민해본 적이 있으셨나요. 사전적 의미로 민주주의란, 국민이 국가의 주인으로서 국가 권력을 스스로 행사하는 정치 체제입니다. 그럼에도 일상에서 편하게 인사를 던질 만큼, 민주주의를 살갑게 느끼기는 쉽지 않습니다. 분명 우리는 민주주의 속에 있는데도 말이지요.

이에 희망제작소는 시민들과 함께 민주주의를 찾아보는 시간을 가졌습니다. 광명시청과 함께 2019 광명시 민주시민교육 시민성 향상을 위한 <일상의 민주주의 재발견> 교육과정을 기획하고 진행한 것입니다. 광명시민을 대상으로 지난 9월 17일부터 시작된 이번 과정은 광명시 평생교육원에서 총 4강으로 이루어졌습니다. 각 3시간 동안 진행된 교육에는 매번 약 20명 내외의 광명시민들이 참여해주셨습니다.

전체적인 교육 과정은 광명시민들에게 참여와 민주주의 가치를 쉽고 친근하게 전달하기 위하여 딱딱한 강의 위주가 아닌 사례와 참여형 워크숍으로 이루어졌습니다. 또한 자기 주변의 문제 및 일상적 참여 공간 발견을 통하여 시민들이 매일의 삶에서 민주주의를 재발견할 수 있는 자리였습니다.

먼저 1강 <동네주민이 세계시민이다> 에서 김은경 국민대 교수(세종리더십개발원 원장)는 ‘참여는 우리 삶을 어떻게 바꾸는가?’ 라는 소주제 아래, 세계 여러 단위 공동체의 민주주의 성취 사례와 소통 및 참여의 방법을 소개했습니다.

이어 2강 <우리 동네 참여 ABC>에서는 ‘나의 라이프 스타일에 맞는 참여 찾기 로드맵’ 워크숍을 진행했습니다. 여러 참여제도의 특징을 파악하고, 각 개인의 라이프 스타일과 참여제도, 참여활동 시 필요한 숙의내용, 정보출처 및 활용방법에 대하여 배워보는 시간이었습니다.

3강 <그려보는 민주주의, 돌려보는 민주주의>에서는 ‘시민의 눈으로 바라보는 지역문제, 그려보는 광명 미래’라는 주제로 소셜픽션 워크숍이 이루어졌습니다. 이를 통하여 광명시민들은 지역문제를 규정하는데 필요한 숙의 과정, 지역 공공영역 자원, 공동체 협의와 협치에 대한 이해를 할 수 있었습니다. 시민중심으로 문제를 파악하고 규정하는 것을 연습하면서 지역(광명)의 미래를 상상하는 시간을 가졌습니다.

마지막으로 4강 <민주주의는 참여, 참여는 실습이다!>에서는 주민자치회, 주민총회, 참여예산제도를 소개하고 실제 참여예산 및 주민자치 관련 숙의 워크숍을 진행해보는 것으로 마무리되었습니다. 이 중 참여형 학습을 중심으로 진행된 2강, 3강에서 인상적이었던 광명시민들의 생생한 참여 현장을 소개합니다.

나의 라이프 스타일에 맞는 참여 찾기 로드맵

“정책이 만들어진 목적을 강조하여 말씀드리는 이유는, 다양한 정책들이 목적을 벗어나지는 않는지 기억하고 지켜봐야 하는 것이 바로 우리 시민들의 몫이기 때문입니다.”

오지은 희망제작소 시민주권센터장은 광명시의 주요 참여정책을 소개하는 것으로 시작하였습니다. 광명시 1번가, 시민토론단, 시민참여 커뮤니티, 광명시 협치체계, 마을공동체 주민제안 공모 등 다양한 정책들을 실제 사례와 함께 살펴볼 수 있는 시간이었습니다.

특히 주민참여정책 중 시민들이 편성과정에 참여할 수 있도록 하는 주민참여예산위원회 구성에는 추천보다 공개모집 비율을 높여야한다는 점에 참가자들이 적극적인 동의를 하였습니다.

“시민들이 들어가서 바꾸어야 합니다. 예산은 권한이고 힘입니다.”

강의와 이어진 워크숍은 참가자 각자가 조금 더 관심을 가지고 참여하고 싶은 정책을 참여 단위와 참여량으로 구분하여 공유하는 것으로 마무리되었습니다.

소셜픽션, 시민의 눈으로 그려보는 광명미래

이동욱 희망제작소 선임연구원은 ‘소셜픽션’을 화두로 던지며 강의를 시작했습니다. 노벨평화상 수상자 무함마드 유누스가 제창한 ‘소셜픽션’은 현실 제약을 모두 제쳐놓고 새로운 세상을 마음껏 상상해보자는 것입니다. 현실의 제약을 거둬내고 상상할수록 우리에게 필요한 게 무엇인지를 좀 더 구체적으로 그려나갈 수 있습니다.

“왜, 상상하고 그리는가? 왜, 같이 이야기하는가?”

먼저 주민들이 직접 걸어 다니면서 마을 지도를 만들어낸 아프리카의 사례부터 주민의 적극적인 동의로 이루어낸 순천만습지까지 다양한 소셜픽션의 사례를 나누었습니다. 이러한 사례를 참조하여 지금으로부터 10년 뒤의 미래, 2029년의 광명시를 그려보는 조별 논의 시간이 이어졌습니다.이날 참여한 시민들은 광명시의 주거, 교육, 복지, 안전, 생활 등 다양한 분야에 걸쳐 마음껏 상상의 나래를 펼쳤습니다.

“2029년에는 광명시민 모두 자기 집이 있습니다. 학교 내 민주시민교육이 정규 교과가 되기도 했구요!”

“국제도시로서 광명시에서 KTX를 타고 바로 유럽으로 갈 수 있는 노선이 생길 것 같습니다. 해서 광명시 외국어 대학교도 생기겠지요.”

“시간과 비용에 구애받지 않고 누구나 식사를 즐길 수 있구요. 아, 노인을 포함해서 어른들을 위한 놀이터도 있답니다.”

미래의 상상이 가져올 구체적인 결과와 평가 기준을 적어가는 참가자들의 손끝, 눈빛, 목소리에 에너지가 가득했던 워크숍이었습니다. 함께 그리는 상상은 현실이 되기 때문이죠.

무엇보다 이번 교육과정을 통하여 가장 인상 깊었던 것은 바로 광명 시민분들의 ‘존재’ 자체였습니다. 나에게 민주주의가 가깝거나 멀더라도 마땅히 있어야 할 곳에 서 있는 것, 그리고 한 걸음 더 내딛는 것입니다.

민주주의 하면 떠오르는 색깔에 80%의 분들이 파란색, 노란색의 희망의 색을 골라주신 것도 마찬가지입니다. 이처럼 현재 몸담고 있는 지역의 참여 정책을 살펴보고, 일상 속에서 하나씩 참여하면서 민주주의를 발견하는 소소한 재미가 앞으로도 지속해서 확대되기를 희망합니다.

– 글: 박선하 경영기획실 연구원 | [email protected]
– 사진: 시민주권센터

◯ 우리 사회에서 전문 영역으로 여겨지는 원자력발전, 유전공학, 입시제도 등 다양한 분야에서 사회적 합의와 정책적 의사결정을 위한 논의가 일상을 살아가는 시민의 의제 테이블 위에 놓이고 있다. ‘시민주도’와 ‘숙의’는 그 논의를 이끌어 가는 핵심이다.

◯ 숙의는 이미 40여 년 전부터 독일, 미국, 호주 등에서 정치 철학과 사회 이론에 기초한 다양한 연구 속에서 다루어졌다. 주목할 점은 숙의가 이론적 연구뿐만 아니라 실제 민주주의 현장에서도 실험적으로 다루어졌다는 점이다. 시민의 숙고를 통한 의사결정, 갈등 완화, 사회적 합의를 목적으로 시민배심원제, 합의회의 등 다양한 숙의 유형들이 개발되었다.

◯ 숙의는 또한 참여자의 개방적이고 합리적인 자세를 유도하는 점, 특정 결과를 염두에 두는 참여로 인해 토론의 본질이 호도되는 것을 방지하는 점, 시민이 공동체 생활에서 요구되는 역량, 소양, 참여와 실천 등을 아우르는 개념인 ‘시민성’을 스스로 회복하는 점 등 이론적으로 유의미한 특성을 가진다.

◯ 일찍이 민간의 주도로 숙의 과정을 활용해 우리 사회의 다양한 의제를 다루는 시도가 이루어졌다. 1990년대 후반부터 2000년대에 이르기까지 유전자조작식품, 생명복제기술, 전력정책 등 과학기술과 관련한 주제에서 시민의 참여가 중심이 된 논의가 이루어진 것은 민간의 노력 덕분이었다.

◯ 최근에는 일상에서 숙의를 활용해 공동체의 다양한 논의와 결정 과정을 돕는 온라인 공론장이 활발하게 이루어지고 있다.

◯ 민간 영역뿐만 아니라 정부 운영에서도 시민주도 정책 결정의 중요성은 강조되고 있다. 중앙정부와 광역 지방정부, 기초 지방정부에서도 숙의를 활용한 정책 발굴, 결정 등의 시도가 활발하게 이루어졌다.

◯ 민간과 공공의 영역에서 숙의의 활용이 확산됨과 동시에 숙의에 대한 다양한 비판 또한 제기되었다. 특히 신고리 원전, 입시제도 등을 주제로 국가 단위의 공론화가 진행되면서 숙의 과정에서 발생하는 사회경제적 비용과 숙의 운영의 비용에 대한 비판이 제기됐다.

◯ 참여 집단의 대표성, 운영 주체의 독립성 등 숙의가 성공하기 위한 기본적인 필요조건에 대해서도 한계가 발생한다. 여러 선행 연구가 있지만, 여전히 숙의 조건들이 체계적으로 정리되지 않고 있다는 점과 실제 공론화 사례에서 숙의 조건과 관련된 비판이 제기되어온 사정은 숙의를 운영하고자 하는 주체에게는 운영상의 진입장벽으로 작용할 것이다.

◯ 숙의의 참여자가 정치적으로 선출되지 않은 시민이라는 점과 비전문가라는 점에서 대표성 논란이 발생했다. 특히, 숙의 참여 집단의 대표성과 관련된 비판은 숙의의 결론이 국가 단위 정책의 방향성을 제시하는 등 사회적으로 큰 영향력을 갖게 되면서 강하게 제기됐다.

◯ 숙의에 대한 비판적 논의는 우리 사회가 민주주의를 어떻게 바라보고 있고, 숙의가 사회적으로 수용될 수 있는지를 점검해보는 측면에서 유의미하다.

◯ 가장 먼저 우리 사회에서 숙의 비용에 대한 비판이 과도하게 경제적 비용에 치중되어있는 점에 대한 사회적 고민과 추가 연구 등이 이루어질 필요가 있다. 시민들이 숙의에 참여하면서 얻게 되는 이익(보상)을 명확히 하고, 시민들이 변화를 체감하는 것도 이러한 이익(보상)에 포함하는 방향으로 숙의의 효능에 대한 연구가 심화한다면 숙의 비용에 대한 논란은 일정 정도 해소될 수 있을 것이다. 온라인 참여 플랫폼을 활성화하고, 숙의 진행 전반에 대한 모니터링을 강화하는 등 숙의 운영 방법에 변화를 주는 것도 필요하다.

◯ 숙의 비용 논란이 해소되기 위해서는 숙의 운영 주체의 역량 강화도 필요하다. 숙의 유형과 진행에 대한 학습과 실전에서의 경험을 통해 숙의를 이해하고, 진행 절차에 따라 적용해보는 훈련이 필요하다. 숙의 결과의 질을 담보하기 위한 운영 주체 차원의 다양한 질문도 선행되어 숙의 과정의 질을 담보하는 조치를 해야 한다.

◯ 마지막으로 숙의에 대한 제도적 뒷받침이 필요하다. 숙의 운영주체 또는 연구자들은 숙의의 성공 조건을 실제 운용 경험 등을 토대로 검토하여 체계적으로 정리하고, 숙의의 대상, 참여 주체 등을 명확하게 하는 지방정부 조례 제정, 중앙정부의 법령제정 등을 적극 검토할 필요가 있다. 제도화 과정 중에는 숙의 참여 집단의 대표성 문제와 관련해 민주주의를 주도하는 주체를 선출된 대표로 한정하는 인식을 넘어 시민이 주도하여 정책을 결정하는 민주주의 모델에 대한 충분한 고민과 논의가 필요하다.

– 글: 이규홍 대안연구센터 연구원·[email protected]