전국시장군수구청장협의회(대표회장 염태영 수원시장)는 최근 사회정책(사회복지포함) 학술대회 중 가장 규모가 큰 한국사회정책연합학술대회에서‘사회복지분야 중앙과 지방의 역할분담’을 주제로 세션을 운영했다.

이날 세미나에는 이상이 제주대 교수가 좌장을 맡았고, 이상범 전국시장군수구청장협의회 선임전문위원이‘복지대타협 추진 구조와 제언’이란 주제 발표와 정창수 나라살림연구소 소장이 ‘국가복지대타협의 쟁점과 과제’라는 주제를 발표했다.

이상범 위원은 "복지분야 국고보조사업이 급증함에 따라 지자체의 재정문제가 심화되고, 광역과 기초간의 복지재정 분담구조도 비합리적인 상황으로 이를 개선하기 위한 복지대타협의 필요성"을 제시했다.

정창수 소장은 "복지사무와 복지재정에 대한 정부간 역할분담이 불명확하고, 지방정부에 대한 중앙정부의 과도한 간섭으로 인해 상당한 문제가 있다"고 지적했다. 특히 기초자치단체의 자체사업이 보다 개선될 필요가 있음을 제시했다.

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종교 유적지 복원을 지원하는 문화체육관광부의 ‘종교문화시설 건립’ 사업은 최근 수년간 예산 집행률이 곤두박질치고 있다. 2017년에는 362억원이 배정됐으나 집행률은 43.0%로 절반이 안 됐다. 이 와중에 지난해 사업 예산은 404억원으로 오히려 늘어났고, 집행률은 37.3%로 더 떨어졌다. 애초에 사업부지 매입 여부조차 고려하지 않은 채 과다하게 예산이 편성됐는데도 이를 국회에서 걸러내지 못했기 때문이다.

예산 다 못 쓰는데…“일단 끼워 넣자”

부실한 국회 예산 심사가 국가 재정의 비효율적 배분과 재정 누수의 주요 요인으로 지목받고 있다. 국회의원들의 지역구 관리를 위한 ‘묻지마 편성과 증액’ ‘나눠먹기식 배분’이 횡행하고 짧은 심사 기간과 전문성 부족으로 ‘날림 심사’가 이뤄진다는 게 전문가들의 분석이다. ‘무늬만 삭감’을 개선해야 한다는 목소리도 커지고 있다.

국회는 매년 정부로부터 예산안을 제출받으면 소관 상임위원회 예비심사와 예산결산특별위원회 종합심사를 거쳐 본회의에서 심의·의결한다. 심사 과정에서 감액은 국회 재량껏 할 수 있지만, 증액은 해당 정부 부처의 동의를 받아야 한다. 통상 상임위에서 지역 의원들의 이해관계에 따라 예산 부풀리기에 나서고, 예결위에서 ‘주고받기식’으로 심사가 이뤄진다.

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그나마 예결위 소위에서 논의된 사안들은 국회 회의록을 통해 국민에게 알려지기라도 한다. 예결위 소위가 결론을 쉽게 낼 것 같지 않으면 으레 여야 간사·기획재정부 관계자만 참여하는 ‘소(小)소위’가 가동된다. 소소위는 국회법상 규정된 비공식 기구이기 때문에 언론의 접근이 불가능한 데다 속기록도 남지 않는 ‘깜깜이 심사’를 진행한다. 이 때문에 소소위는 의원들이 간사에게 민원 예산을 전달하는 ‘쪽지 예산’의 온상으로 지적된다.

김재원 예결위원장(자유한국당 의원)은 지난 7월 선출되면서 “소소위 관행을 끊겠다”고 선언했지만, 예결위는 같은달 30일 추가경정예산안 심사 시한을 이틀 남겨두고 결국 소소위나 마찬가지인 예결위 간사 회의를 가동했다. 국회 혁신자문위원회는 지난 5월 소소위를 금지하는 국회법 개정을 권고했지만, 의원들의 반대로 개정안은 제출되지 않고 있다.

정작 깎을 건 놔두고…

‘묻지마 증액’만큼이나 문제점으로 지적받는 것이 ‘무늬만 삭감’이다. 국회가 예산 낭비사업은 제대로 거르지 못한 채 회계적 삭감에만 치중하고 있다는 비판이 나온다.
한국지방정치연구소와 나라살림연구소가 올초 공동으로 2008~2019년도 정부 제출 예산안을 분석한 결과, 이 기간 일반회계에서는 4조7000억원, 교통시설특별회계에서는 4조원이 증액된 반면 공공자금관리기금(공자기금)에서는 11조6000억원이 감액됐다. 공자기금 감액은 국고채 발행에 따른 정부의 이자상환 예상 금액을 줄이는 것이다. 정부가 실제 갚아야 하는 이자는 그대로 둔 ‘회계상 감액’이다. 이 때문에 애초부터 기재부가 국회에 감액 여지를 주기 위해 이자상환 예산을 과다편성하고 있다는 지적이 나온다.

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정창수 나라살림연구소 소장은 “정작 복지 고용 국방 등 분야에서 감액할 예산이 많은데도 국회 심사가 제대로 이뤄지지 않고 있다”고 지적했다.

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◇ 김혜민 PD(이하 김혜민)> 오늘 가장 뜨거운 경제뉴스를 제일 생생하게 전해드리는 시간입니다. 20대 국회 마지막 국정감사가 진행 중입니다. 늘 그랬지만 이번에는 특히 여야가 더 치열하게 대립했는데요. 아무래도 앞으로 더 치열할 것 같습니다. 왜냐하면 여야가 이번 주부터 약 513조 원에 이르는 ‘슈퍼 예산안’을 둘러싼 전쟁에 돌입하는데요. 쟁점과 전망, 이상민 나라살림연구소 수석연구위원과 함께 이야기 나눠보죠. 위원님, 안녕하세요?

◆ 이상민 나라살림연구소 수석연구위원(이하 이상민)> 네, 안녕하세요.

◇ 김혜민> 국회가 내일부터 내년도 예산안 심사에 본격적으로 착수하는데요. 절차가 엄청 길고, 복잡하던데요?

◆ 이상민> 네, 그렇죠. 교과서 설명해드릴까요, 실질을 설명해드릴까요?

◇ 김혜민> 교과서 설명 1/3, 실질 설명 2/3 부탁드립니다.

◆ 이상민> 교과서대로 하자면요. 일단 내일부터 예산안 연설을 합니다. 예산안 연설은 굉장히 좋은 말들을 많이 하실 텐데, 한 마디로 요약하자면, “부디 정부안 그대로 통과해주세요,” 하는 거거든요.

◇ 김혜민> 정부가 청사진을 일단 밝혀요. 그다음에요?

◆ 이상민> 그러면 그것이 각 상임위별로 토론을 하고, 심사를 하는데요. 여기서 상임위라고 하면 각각 해당하는 사업에 연관되는 그런 국회 상임위가 있지 않습니까?

◇ 김혜민> 지금 우리가 국감을 상임위처럼 하는 거처럼요.

◆ 이상민> 맞습니다. 거기서 예산안 예비심사를 먼저 하고, 그러고 나서 예비심사를 다 끝내면 예결위에 전부 다 모아서 또 다시 2차로 심사를 하게 됩니다. 그 예결위에서 본심위라고 하고요. 본심위에서 여야가 합의가 되면 그것이 본회의로 가서 우리는 최종 정부 예산안에서 안이라는 꼬리표를 떼고 예산으로 확정되는 겁니다. 이것이 교과서에서 나온 건데요.

◇ 김혜민> 교과서 절차를 일단 요약해드리면, 정부가 내일 저희가 이렇게 돈을 쓸 겁니다, 허락해주십시오, 라고 하면 상임위. 그러니까 국방, 교육, 외교, 이렇게 나뉘어서 예비심사를 하고요. 그다음에 그 심사안 결과가 예결위라는, 한 마디로 예산을 결산하고, 심의하는 곳에서 심사를 하고요. 그 후에 여야 합의를 거쳐서 본회의에 올라가서 최종 도장을 받는 거죠.

◆ 이상민> 이렇게 하면 좋겠는데요. 우리가 경험적으로 알 수 있듯이 일단 내일 연설을 한 이후에 바로 상임위에서 예비심의가 들어가지 않고 정쟁을 하다가 시간을 굉장히 끌고, 그러고 나서 모처에서 극적 타결이 되면 헐레벌떡 예결위에서 급하게 심의가 되겠죠.

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최근 5년간 공공임대주택 부문 예산은 꾸준히 늘었지만 통계적으로 과장된 측면이 있다. 정부가 사실상 재정을 직접 투입하는 주택도시기금(기금) 출자보다 융자 위주 사업을 크게 늘린 탓이다. 정부 출자가 상대적으로 줄면서 내년 예산안에도 영구임대와 국민임대 등 저소득층을 위한 공공임대 사업은 소폭 증가했다. 반면 공공지원 민간임대 등 공공성이 떨어지는 민간임대는 올해보다 30% 이상 늘어났다. 빈곤층과 저소득층의 주거안정을 기본 목적으로 하는 공공임대 정책 취지와는 맞지 않는다.

■ 공공보다 민간에, 출자보다 융자로

경향신문이 나라살림연구소에 의뢰해 분석한 ‘2016~2020년 주택 부문 예산안’을 보면, 임대주택지원 사업은 2016년 6조5693억원에서 2020년 15조8545억원으로 연평균 24.6% 증가했다. 임대주택지원 사업에는 영구임대와 국민임대, 전세임대, 행복주택 등 공공임대와 민간임대를 포함한 각종 임대주택 예산이 담겨 있다.

예산안만 보면 정부가 공공임대 공급 확대에 주력해온 것으로 보인다. 그러나 2020년 임대주택지원 사업 예산 15조8545억원 중 71%인 11조2938억원이 융자 지원이다. 융자는 자금을 빌려주고 원금을 돌려받는 것이고, 재정을 투입하는 출자는 4조5607억원을 조금 넘는다.

이상민 나라살림연구소 수석연구위원은 “임대주택지원 사업 예산이 어마어마하게 늘어난 것처럼 보이지만 대부분 융자사업으로 진행돼 통계적 착시나 과장이 존재한다”며 “공공임대에 국가재정을 많이 소비하는 것으로 보이지만 실제 재정 소비금액은 시장금리와 정책금리의 차액만큼 발생할 것”이라고 말했다. 11조2938억원을 융자 지원했을 때 국민에게 돌아가는 금액은 사실 시장금리보다 2%포인트가량 낮은 이자로 돈을 빌려줘 덜 부담하게 된 2300억원뿐이라는 이야기다.

융자 의존도는 지속적으로 커지고 있다. 2016년과 2017년 임대주택지원 예산에서 각각 61.7%, 60.2%였던 융자 비중은 2018년 72.8%로 치솟은 데 이어 올해 68.8%로 감소했다가 내년에 다시 70%대로 올라서게 된다.

이는 민간임대와 전세임대가 크게 늘었기 때문이다. 민간임대는 소득 제한 없이 입주할 수 있어 공공성이 떨어진다는 지적을 받는다. 전세임대는 집이 아닌 보증금을 지원해주는 형태로 온전한 의미의 공공임대가 아니다. 이런 상황에서 정부는 내년에만 민간임대에 1조9018억원, 전세임대에 3조8732억원을 융자 지원한다. 올해보다 각각 31%, 33% 증가한 규모다.

이 연구위원은 “같은 융자라도 2020년 공공임대는 9조1521억원으로 올해보다 4.1% 줄어든 반면 구입·전세자금은 9조6442억원으로 22.9% 늘었다”며 “우리나라 주택 정책은 공공임대 확대보다 주택구매에 방점이 찍혀 있다”고 말했다.

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[이상민의 재정 팩트체크] 지방정부 잉여금 69조원, 순세계잉여금 35조원 문제점
내수가 엉망이라고 한다. 수입이 늘지않으니 소비가 줄고, 소비가 주니 투자가 주는 악순환 고리에 빠졌다는 우려가 든다. 적극적인 소비와 투자 주체가 필요하다는 의미다. 그런의미에서 일각에서는 기업의 사내유보금을 생산적 투자로 유도해야 한다고 한다. 마찬가지로 정부는 재정 지출을 통해 내수를 부양 하겠다고, 또는 해왔다고 공언해왔다.

돈이 돌아야 경제가 선순환 된다는 당연한 원리가 실현되기를 바라는 노력들이다. 그런데 돈이 돌지 못하고 ‘돈맥경화’에 걸려 막히는 곳이 있다. 돈이 차곡차곡 쌓이기만 하고 나오지 않는 곳이 있다. 바로 지방정부 곳간이다. 나라살림연구소가 지난 11월 4일 발표한 졸고 <18년 243개 지방정부 결산서 분석 잉여금 현황, 문제점, 개선방안>에 따르면 18년 우리나라 지방정부가 쓰지 못한 ‘못쓴 돈’ 잉여금 규모가 69조원이며, ‘남긴 돈’ 순세계잉여금 규모가 35조원이라고 한다. 

너무 큰 규모라 느낌이 안오면, 올해 추가경정예산안 규모 6.7조원과 비교해보자. 올해 추경 예산안에는 ‘미세먼지 추경’이라는 이름이 붙었다. 미세먼지가 심각해서 추경이 필요하다는 것인데, 미세먼지가 올해만 급작스럽게 발생한 일이 아니라는 점에서 추경의 이유치고는 좀 궁색했다. 그래서 올해 추경의 실질적 목적은 내수경기 부양 목적이다. 내수를 부양하고자 추가로 투입한 국가재정의 규모가 6.7조원이다. 이를 통해 0.1%p의 추가 성장을 기대했다. 그런데 18년 지방정부가 쓰지 못한 잉여금 규모가 69조원이고, 남긴 돈인 순세계잉여금 규모가 35조원이다.

지방정부에 어마어마한 돈이 남았다는 사실을 알 수 있다. 그런데 이게 무슨 의미일까? 왜 남았을까? 그리고 어떻게 해결해야 할까? 논의를 구체적으로 진행하도록 해보자.

첫째, 돈이 많이 남았다는 의미는 무엇일까?

→‘돈맥경화’를 만들어 내수를 악화시킨 주범(?)이 지방정부가 못쓴 잉여금

지방정부에 남은 돈, 또는 못쓴 돈이 우리나라의 ‘돈맥경화’를 부르고 내수를 악화시켰다는 의미다. 그리고 그 규모가 경제성장률에 유의미한 영향을 줄 수 있을 정도라는 뜻이다. 조세재정연구원 보고서에 따르면 정부가 실질 총지출을 1조원 늘리면 실질 GDP는 당해연도에 0.45조원이 증가한다고 한다.

즉, 잉여금 69조원과 순세계잉여금 35조원이 모두 실질 총지출을 늘리는데 지출되었다면, 산술적으로는 우리나라 GDP를 약 1.7%, 0.9%를 늘릴수도 있던 커다란 규모가 된다.

구체적으로 설명해보자. 18년 우리나라 지방정가 번 돈(세입)은 362조원인데 쓴돈(세출)은 293조원이다. 그 차액인 못쓴 돈(잉여금)이 69조원이다. 세출 대비 약 ¼ 가까운 규모(23.5%)를 못썼다는 뜻이다. 참고로 말한면 작년 중앙정부의 세입은 385조원, 세출은 365조원이다. 잉여금 규모는17조원이니 세출대비  4.7%밖에 안 된다.

지출보다 수입이 많다면 좋은 것 아닐까? 지방정부 재정이 건전하게 운영되었다는 사실은 언뜻 생각해 보면, 좋은 뉴스처럼 느낄 수도 있다. 주민들의 세금을 아껴썼다는 의미도 있지 않을까?

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둘째, 왜 이렇게 많은 돈을 못썼을까?

→전년도 남아 넘어온 순세계잉여금이 눈덩이 처럼 증가해서

물론 실제 행정을 하다보면, 모든일이 계획대로 진행되지는 않는다. 수입규모를 100% 정확하게 예측할 수도 없고 지출을 100% 할 수도 없다. 행정안전부의 보도해명자료를 보면 지방정부는 국고보조 비중이 높아 계획대로 재정운용을 하기 어렵다고 한다. 중앙정부의 교부세 정산이나 공모사업이 예산을 세운 이후 연중에 지출되기에 예상치 못한 초과수입이 생길 수 밖에 없는 구조적인 문제가 있다고 해명했다. 

실제로 집행률이 낮은 지방정부의 해명을 들으면 ‘눈물없이 들을 수 없는 사연’ 한 둘은 꼭 있게 마련이다. 그런데 원래 아무런 문제와 어려움이 없는 행정은 존재하지 않는다. 어떤 일이던 어려움은 존재하기 마련이고 우리가 세금을 내고 선거를 하는 이유는 그 어려운 일들을 해 나가기를 바라기 때문이다. 그래서 프로는 결과로 말을 한다고 한다.

그런데 최근 순세계잉여금 증가 추세를 보면 ‘원래 지방행정은 어려운 것’이라고 변명하기에는 좀 지나쳐보인다.

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셋째, 어떻게 해야 할까?

→규제강화 보다는 책임성 강화가 필요

지방정부 행정에 심각한 문제가 있다는 사실이 드러났다. 과천시, 서울강남구 같은 곳은 일반회계 순세계잉여금의 규모가 세출대비 각각 47%, 39%에 달한다. 과천시는 작년 18년도에 2100억원을 지출했으나 남은 돈인 순세계잉여금이 무련 1천억원이다. 주민들에게 1천억원의 행정서비스를 추가로 제공할 수 있는 여력이 있었으나 지방자치법 균형재정 원칙을 어기고 돈을 남겼다.

더 큰 문제는 과천시나 강남구처럼 자체 수입 비중이 높아 재정여력이 좋은 곳만 돈을 많이 남긴 것이 아니다. 예를 들어 전북장수군은 전체 세수 중, 지방세로 벌어들이는 수입의 비중이 단 2.3%밖에 안된다. 자체재원이 부족하여 중앙정부로부터 받는 교부세 예산이 전체 세수(4117억원)에서 44.3%(1356억원)를 차지한다. 그런데 이렇게 중앙정부로부터 재정지원을 많이 받으면서 못쓴 잉여금의 규모가 1255억원이다. 이런 사례들을 보면 지방정부의 행정능력 자체에 의심이 들만하다.

그렇다면 행정안전부의 관리감독과 규제가 더욱 필요할까? 그러나 행정안전부의 강력한 규제도 해결책이 아니다. 순세계잉여금이 이렇게 증가하게 된 중요한 이유는 행정안전부가 균형재정의 원칙을 어기고 잘못된 평가 시그널을 지방정부에 준 측면도 있다.

또한, 행정안전부가 작성한 지방예산 실무교제를 보면 예산상에서는 수지균형을 맞추지만, 결산상에서는 적당히 남기라고 설명하고 있다. 이러한 행안부 지침은 예산안이 집행을 하는데 정확한 가이드라인이 되지 못하고 예산서 따로, 실무 집행 따로의 형식적 예산안으로 전락시키고 있다.

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