복지동향 제238호: 2018년 8월 발간

 

편집인의 글

복지동향 제238호 | 김형용 편집위원장, 동국대학교 사회학과 교수

 

기획주제: 시설에서 지역으로, 커뮤니티 케어

기획1 커뮤니티 케어, 무엇을 어떻게 해야 할까? | 김용득 성공회대학교 사회복지학과 교수

기획2 문재인 정부 커뮤니티 케어, 역사적 전환과 선진국 흉내를 가르는 세 가지 관건 | 김보영 영남대학교 교수

기획3 일본의 지역포괄 케어와 커뮤니티 케어의 과제 | 이건세 건국대학교 의학전문대학원 예방의학교실 교수

기획4 커뮤니티 케어와 장기요양 정책과제 | 석재은 한림대학교 사회복지학부 교수

기획5 민간복지 분야에서 바라본 커뮤니티 케어 | 전재현 목동하늘샘 시설장

 

동향

사회서비스 업종 휴게시간 보장 관련 법률 쟁점 | 조현주 공공운수노조법률원 변호사

 

복지톡

존재를 인정받지 못하는 사람, 난민의 목소리를 대변하다 | 김연주 난민인권센터 활동가

 

복지칼럼

적대와 혐오가 아닌, 연대와 사랑을 노래하라! | 이미진 건국대학교 사회복지학과 교수

 

생생복지

생명안전 시민넷을 소개합니다 | 박순철 생명안전 시민넷 사무처장

[특집] 부동산 보유세, 시민이 말하다

 

정리: 조준희 | 참여연대 사회복지위원회 간사

 

 

"부동산 경기 악화", "수익형 부동산 인기", "하우스 푸어 급증" 등 부동산에 대한 소식은 마치 날씨 소식처럼 매일의 뉴스에서 찾아볼 수 있다. 누군가에게는 자산증식의 수단으로, 누군가에게는 삶을 위한 공간으로서 부동산과 부동산 정책은 날씨만큼이나 우리 삶에 영향을 주고 있다는 방증이 아닐까.

 

특히 최근 정부가 부동산 보유세 개편을 공론화하면서, 부동산 보유세(재산세 및 종합부동산세) 이야기가 다시 뜨겁다. 청와대 재정개혁특별위원회는 지난 6월 22일, <바람직한 부동산 세제 개혁방안>이라는 제목의 공청회를 통해 종합부동산세 개편안을 내놓았고, 곧 정부안 확정과 국회 논의가 이어질 전망이다. 

 

이에 앞서 지난 6월 20일, 참여연대 조세재정개혁센터와 민변 민생경제위원회, 민달팽이유니온의 공동 주최로 "부동산 보유세, 시민이 말하다: 서민증세인가, 공평과세인가" 집담회가 열렸다. 이번 집담회에는 30여 명의 시민과 전문가가 모여 보유세에 대한 기대와 우려를 나눠 부동산 보유세에 대한 시민의 관심이 크다는 것을 보여줬다. 민생경제연구소 안진걸 소장의 사회로 진행된 이날 집담회에는 전문가 패널로 민변 민생경제위원회 금융부동산팀 김태근 팀장, 참여연대 조세재정개혁센터 박용대 부소장, 토지+자유 연구소 남기업 소장이 참석하여 보유세에 대한 개괄과 개선방향에 대한 의견을 개진했으며, 이야기의 물꼬를 트여줄 시민 패널로 전국세입자협회의 고석동님, 민달팽이유니온의 김경서님, 참여연대 회원 하원상님이 참석했다. 2시간이 넘도록 플로어와 패널석을 오가며 진행된 이 날의 이야기를 옮겨본다.

 

ⓒ 참여연대

 

부동산 보유세, 개괄과 쟁점

가장 먼저, 한국의 부동산 보유세 제도 전반에 대한 소개와 보유세 인상 논의의 주요 쟁점에 대해 민변 민생경제위원회 금융부동산팀장인 김태근 변호사의 발제로 집담회의 문을 열었다. 김태근 변호사는 부동산 보유세가 토지, 주택을 포함한 건축물, 선박 등 재산 전반에 대해 부과되는 재산세와, 공시가격 6억 원을 초과하는 토지 및 주택에 대해 부과되는 종합부동산세로 구성된다고 설명했다. 특히 재산세와 종합부동산세 산출방법을 <표 1-1>과 같이 소개하며, 공시가격과 공정시장가액비율, 세율로 이뤄진 3가지 요소가 보유세의 수준을 결정짓는다고 설명했다.

 

여기서 공시가격은 「부동산 가격공시에 관한 법률」에 따라 공시되는 주택의 가격을 뜻하며 통상적으로 아파트의 경우 시세의 70% 정도가 공시가격으로 반영된다. 가령, 시세 10억 원의 아파트라면, 공시가격은 7억이 되는 것이다. 이렇게 공시가격이 평가되면, 이에 공정시장가액비율을 적용하여 세금부과의 기준이 되는 과세표준을 산출하며, 이 금액에 재산세 또는 종합부동산세의 구간별 세율을 곱하면 세액이 산출된다. 김태근 변호사는 시세의 70% 수준만을 반영하는 공시가격에 공정시장가액비율을 다시 한 번 더 적용하면서 두 차례의 할인이 일어난다고 설명했다.

 

김태근 변호사는 보유세 인상 논의에 등장하는 네 가지 쟁점에 대해 이야기하며 발제를 마무리 지었다. 첫째, 공시가격의 실거래가 반영 비율이 적절한가. 둘째, 공정시장가액비율을 조정 내지 폐지해야 하는가. 셋째, 2005년 참여정부 시절의 세율이 2008년 이명박 정부 시절 낮아졌는데, 현재의 세율은 적절한가. 넷째. 종합부동산세 적용에 있어서 1세대 1주택자에 대한 공제는 유지되어야 하는가 혹은 확대되어야 하는가. 김태근 변호사는 이상의 쟁점에 대해 한국의 보유세 수준이 굉장히 높은 것은 아니라는 견해와, 1세대 1주택자에 대한 공제 기준을 완화하는 것 역시 시기상조라는 의견을 제시했다.

 

부동산 보유세, 어떻게 바꿔야 하나

이어서 참여연대 조세재정개혁센터 박용대 부소장과 토지+자유 연구소의 남기업 소장이 현행 부동산 보유세의 문제와 개편 방향에 대한 의견을 개진했다. 먼저 발제에 나선 박용대 부소장은 본격적인 논의에 앞서, 보유세의 실효세율을 장기간의 계획을 통해 점진적으로 시가 대비 1% 수준까지 강화해야한다는 견해를 밝혔다. 좁은 국토를 이용하기 위해서 실효세율 1% 수준의 비용은 지불해야한다는 것이다.

 

박용대 부소장은 2007년 ~ 2016년 10년 간 아파트 자산의 수익률이 59.5% 수준이라는 언론 보도를 인용하며, 소위 ‘로또 아파트’로 불리는 한국의 부동산 현실을 지적했다. 일반적으로 접근하기 쉬운 금융자산의 수익률이 3% 남짓인 것을 고려할 때, 아파트의 압도적인 수익률이 부동산 불패신화를 만들었고, 또 그것을 재차 증명하고 있다는 것이다. 

 

박용대 부소장은 이러한 현실을 전체 가구의 45.5%에 달하는 무주택 가구의 주거안정을 위해서라도 바로 잡아야 하며, 이를 바로잡기 위한 방법으로 공공임대주택 등 공급을 늘리는 방법도 필요하겠으나, 결국 부동산 자산의 ‘세후수익률’을 낮추는 것이 필요하고, 보유세 강화가 바로 세후수익률을 바로잡는 수단이라고 강조했다. 그는 한국의 보유세 실효세율이 대략 0.16% 수준인데, 이는 자료가 존재하는 외국의 보유세 실효세율 평균인 0.33%의 절반에도 미치지 못하며 0.87%의 캐나다, 0.78%의 영국에 비해서는 턱없이 낮은 수준이라고 지적했다. 

 

세후수익률을 낮추기 위한 방법으로, 박용대 부소장은 김태근 팀장이 소개한 바와 같이 공시가격, 공정시장가액비율, 세율을 각각 조정 내지 폐지해야한다고 설명했다. 즉, 과세표준에 결정적인 영향을 미치는 공시가격은 보다 시가에 근접하게 평가되어야 하며, 행정부가 인위적으로 할인 수준을 정해 실효세율을 왜곡할 수 있는 공정시장가액비율은 조세법률주의에도 위반되므로 폐지되어야 한다는 주장이다. 세율의 경우, 최소한 이명박 정부가 인하하기 이전 수준으로 되돌리는 것이 필요하며 점진적으로 실효세율 1%를 목표로 로드맵을 만들어 가야한다고 강조했다.

 

이어 발제에 나선 남기업 소장은 부동산 공시가격의 실거래가 반영률이 부동산의 유형별, 지역별, 가격대별로 큰 차이가 있고 이것이 곧 세부담의 불균형을 초래한다고 지적했다. 이를 설명하기 위해 세종시와 울산시에 각각 아파트와 단독주택을 소유한 납세자가 실제로 내는 세금을 소개하기도 했다(<표 1-2> 참고).

 

같은 시가의 부동산 자산에 대한 보유세가 129만 원 가량 차이가 나는 가장 큰 원인이 바로 공시가격 반영률의 불합리성 때문이며, 앞서 예로 든 세종시의 아파트에 대한 공시가격 반영률이 75.5%로 전국에서 가장 높은 반면, 울산시에 소재한 단독주택의 경우 공시가격 반영률이 49.9%로 가장 낮은 수준이기 때문에 발생하는 문제라는 것이다.

 

또한 남기업 소장은 박용대 부소장과 마찬가지로 한국의 부동산 보유세의 실효세율이 낮은 수준이며 이를 보다 강화해야한다는 데 입장을 같이 했다. 부동산의 세후수익률 조정을 위해서 양도소득세를 강화하자는 의견도 존재하지만, 남기업 소장은 결국 양도차익을 환수하는 것에 집중하기보다 양도차익 자체가 발생하지 않도록 차단하는 것이 중요하며 보유세가 그런 역할을 한다는 취지로 보유세 강화를 주장했다. 남기업 소장은 한국의 보유세 실효세율은 GDP 대비 0.8%(2015년 기준) 수준으로, OECD 평균인 1.12%에 미치지 못하는 수준이라고 지적했다. 남기업 소장은 불평등의 핵심이 부동산과 이를 통한 지대추구 행위에 있다고 보며, 지대추구 행위, 즉 부동산 투기 행위를 근절하는 것이 한국 사회 불평등 완화를 위한 필수 과제라고 강조하며 발제를 마무리 지었다.

 

보유세 강화와 청년의 주거권

한편, 이날 집담회는 공동주최로 청년주거권 운동단체인 민달팽이유니온이 참여하는 등, 열악한 상황에 처한 청년 등 주거취약계층의 주거권 보장을 위한 논의도 오갔다. 집담회에 참석한 한 시민은 보유세 강화가 세입자 등 주거취약계층의 주거권 보장에 얼마나 즉각적인 효과로 다가올지 의문이라며 유보적인 태도를 보이기도 했다. 보유세 강화로 인해 시장에 매물로 나오게 될 주택들 역시 청년이 접근하기에는 지나치게 높은 가격이기 때문이다.

 

ⓒ 참여연대

 

민달팽이유니온의 김경서 시민 패널 역시 시가 6억, 10억 단위의 주택에 대한 이야기가 오가는 보유세 논의가 청년 입장에서는 닿지 못할 다른 세상의 이야기처럼 들린다는 소감을 밝혔다. 그럼에도 김경서 시민 패널은 부동산 보유세 강화가 토지의 공공성 강화를 위한 것이며, 이것이 결국 청년과 세입자 등의 주거문제 해결과도 연결된다고 강조했다. 집담회에 참석한 한 청년 참가자 역시 이미 주거사다리가 붕괴된 현재 시점에서 보유세 강화가 이러한 현실을 타파하기 위한 시도라 판단하며, 보유세 강화가 주거취약계층의 주거권 보장에도 긍정적인 영향을 줄 것이라는 것에 의견을 같이 했다. 또한 보유세 강화가 필요한 이유로, 보유세 강화가 투기 방지 등 토지 공공성을 강화하는 역할도 하지만, 동시에 주거복지에 쓰일 재원을 확보하는 수단이 될 수도 있다는 점을 들었다. 특히 청년 당사자로서, 현재의 주거 및 부동산 정책을 결정하는 집단이 대부분 ‘엘리트’ 계층으로 구성되어 있으며, 소수 엘리트의 의견이 과다대표 되어 보유세 강화, 청년 주거권 강화 역시 쉽지 않은 과정이 된다는 견해와 함께, 청년 등 세입자를 조직하는 운동을 통해 힘을 실어야 한다는 의견을 밝혔다.

 

종합적이고 입체적인 정책 동반되어야

청년 등 주거취약 계층과 보유세 간의 관계에 대한 이야기가 이어지는 가운데, ‘보유세가 인상되면 그 인상분이 결국 세입자에게 임대료로 전가될 것’이라는 일각의 주장에 대한 이야기가 오갔다. 전국세입자협회의 고석동 시민 패널은 이처럼 임대료 인상에 대한 우려가 조장되면 보유세 강화 정책에도 힘이 실리지 못할 것이라고 지적하며, 전월세상한제, 계약갱신청구권 등 세입자의 권리를 보장할 수 있는 정책이 함께 추진되어야한다고 강조했다. 김경서 시민 패널 역시 세입자의 권리 보장 정책과 공공임대주택 공급 등의 정책이 동반되어야 한다는 데 뜻을 같이 했다.

 

이처럼 부동산 세제의 조정과 주거정책은 함께 가야한다는 의견과 함께, 부동산 자산의 특성을 고려해 관련 세제와 정책을 함께 손봐야한다는 시민의견도 있었다. 한 참석자는, 부동산은 취득-보유-임대-양도라는 단계를 거치는 자산임을 지적하며, 보유 단계만 건드리는 것으로는 세후수익률을 바로잡기 어렵다는 견해를 밝혔다. 이 참석자는, 부동산의 취득 단계에 있어서, 부동산의 ‘첫 가격’인 분양가부터 바로잡아야 한다고 이야기하며, 이를 위해 분양원가를 투명하게 공개해야한다고 지적했다. 또한 임대 단계 역시 부동산 소유자의 세후수익률과 세입자의 주거안정에 큰 영향을 주는 단계이므로 임대소득에 대한 과세도 함께 손봐야함을 강조했다.

 

보유세 강화, 중요한 것은 정부의 확고한 시그널

한편, 정부가 곧 발표할 보유세 강화 방안은 어떤 수준이 될 것으로 예상하느냐는 사회자의 질문에 대해, 박용대 부소장은 당장 이번 발표에서 획기적인 수준의 개편안인 등장하지는 못할 것이라고 예상을 밝혔다. 이어 박용대 부소장은 보유세 강화는 장기적인 과제임을 다시 한 번 강조했다. 부동산을 과다보유한 부유층은 보유세가 다소 높아지더라도 수 년 간 그 세금을 부담하며 다시 부동산의 수익률이 치솟을 것을 기다릴 능력이 있고, 실제로 부동산 과다보유자를 억제하는 정책이 나오더라도 그들은 ‘버티기’를 선택해왔다고 지적했다.

 

박용대 부소장은 이러한 어려움을 해결하기 위해서는 결국 정부가 부동산 시장과 국민들에게 확실한 시그널을 지속적으로 주는 것이 중요하다고 이야기했다. 부동산을 과다보유하고 있는 것이 경제적 부담이 된다는 신호를 주는 것이다. 박 부소장은, 정부가 이러한 강력한 의지를 천명하고, 또 그것이 실천될 것이라는 구체적인 로드맵을 함께 제시한다면 언젠가는 현재의 비정상적인 부동산 현실이 점차 바로잡힐 것이라고 강조했다. 이 과정에서는 또 다시 보유세 인상이 거래 동결을 불러와 부동산 가격을 인상시킨다거나, 보유세 인상분이 세입자에게 전가된다는 공격이 지속적으로 있을 것이지만, 이런 논쟁을 직시하고 이겨내지 못하면 현 세대 뿐 아니라 다음 세대 역시 부동산으로 인해 고통을 받을 수 있다고 밝혔다. 결국 부동산 보유세 강화는 현 세대의 금수저-흙수저를 넘어 자식 세대의 금수저-흙수저 구도를 타파하기 위한 핵심 과제라는 점에서 정부가 장기적이고 강력한 의지를 내비쳐야 한다고 주장하며 발언을 마무리 했다.

 

정치적 지지를 만드는 시민의 힘

집담회를 통틀어 가장 자주 등장한 단어 중 하나는 ‘조세저항’이었다. 실제로 종합부동산세의 대상이 되는 국민은 극히 일부에 그침에도 부동산 보유세 인상은 항상 뜨거운 감자가 되어왔다. 한 참석자는 과거 참여정부 시절 종합부동산세가 여러 반대에 부딪혔던 경험이 진보진영에게 일종의 트라우마로 작용해, 보다 과감한 정책결정을 못하고 있다고 지적했다. 가령, 여당에서 발의된 종부세 개편안에서 1세대 1주택자에 대한 과세기준을 상향해 종부세 면제 대상을 늘리려는 것 역시 그런 트라우마에서 나온 것이라는 것이다. 하지만 이 참석자는 종부세를 만들던 당시와 지금은 상황이 크게 다르다며, 당시에는 열심히 일하면 부동산을 소유할 수 있을 것이라는 기대가 일반적이었지만 10여 년이 지난 지금, 미래에 본인 소유의 집을 가질 수 있을 것이라는 기대를 하는 2,30대는 극히 드물고, 50대 이상의 경우에서도 본인의 자녀가 집을 소유할 수 있을 것이라고 생각하지 못한다는 것이다. 이는 곧 보유세 강화에 대한 시민의 여론 역시 보다 긍정적으로 바뀌었다는 것을 뜻하기 때문에 정부가 보다 확고한 의지를 보일 필요가 있다고 강조했다.

 

이처럼 보유세 강화에 대한 정치적 지지를 만들기 위해, 한 시민은 높은 가격의 부동산에 대해서는 지금보다 훨씬 높은 세율을 적용하도록 개편안을 만들어야 소위 ‘서민증세’ 프레임에서 벗어나 더 많은 정치적 지지를 얻을 수 있을 것이라는 의견을 밝히기도 했다. 본인이 종부세 대상자가 될지도 모른다고 밝힌 또 다른 참석자는 종부세로 납부한 세금이 적절한 곳에 쓰인다는 것을 명확하게 보여주는 것이 조세저항을 줄이고 정치적 지지를 확대하는 방법이라고 이야기했다.

 

ⓒ 참여연대

 

이에 남기업 소장은 정치적 지지를 확보하기 위한 방편으로 ‘국토보유세’ 신설과 이를 재원으로 하는 전 국민 ‘토지배당’을 제안했다. 현재의 보유세 체제를 국토보유세로 전환해 약 15조 원의 세수를 확보하고, 이를 전 국민에게 똑같이 나눠준다는 구상이다. 남기업 소장에 따르면, 이런 방법을 적용하면 국민의 95%는 자신이 내는 세금보다 더 많은 금액의 배당금을 받기 때문에 획기적으로 정치적 지지자들을 늘릴 수 있다고 밝혔다. 또한 최근 소득 하위 계층의 소득하락이 사회적인 우려를 사고 있는 가운데. 소득 하위 20%의 경우 대부분 무주택자이기 때문에 토지배당을 적용하면 가처분소득을 크게 늘릴 수 있고 이것이 결국 정부가 이야기하는 소득주도성장 기조에도 도움이 된다는 취지다.

 

이번 집담회 준비를 담당한 참여연대 조세재정개혁센터 김용원 간사는 마무리 발언을 통해, 부동산 보유세를 포함한 조세제도 개편이 주로 전문가들을 중심으로 이루어져 정작 세금을 납부하는 납세자의 이야기가 오가지 않았다고 지적하며, 이번 집담회와 같이 ‘세금이 무엇이냐’는 질문부터 구체적인 종부세 개편 방안에 이르기까지 시민들의 자유로운 의견 개진이 더욱 많이 나와야 하며, 이런 과정이 결국 보유세에 대한 이해와 지지를 만들어 나갈 것이라고 기대를 밝혔다.

 

이 날 집담회는 공시가격 정상화, 공정시장가액비율의 조정 내지 폐지, 세율 인상 등 부동산 보유세 강화와 관련된 주요 쟁점과 보유세로 만든 재원을 어디에 쓸 것인지, 보유세 인상이 주거취약계층에게 어떤 영향을 줄 것인지 등 2시간이 부족할 정도로 많은 이슈를 다뤘다. 비단 집담회 현장에서만이 아니라 부동산 보유세와 관련한 기사, 청와대의 청원 게시판 등에서도 이에 대한 시민의 관심을 발견할 수 있다. 

 

집담회 참석자들이 모두 주지하듯, 보유세 강화는 단시간 내에, 반대 없이 수월하게 추진할 수 없는 과제임은 틀림없다. 그럼에도 지금의 부동산 현실을 바로잡아야 한다는 데 반대하는 목소리는 드물 것이다. 또한 보유세 강화를 포함한 부동산 세제 개편은 단지 국토의 효율적 이용을 넘어, 시민의 주거권을 증진시키기 위해 반드시 필요한 일이기도 하다. 이 쉽지 않은 과정은 강력한 의지를 가진 정부, 적절, 타당한 정보를 제공하는 언론과 전문가 집단 그리고 이 과정에 적극 참여하며 정치적 지지를 만들어가는 시민이 함께할 때 무사히 완주가 가능한 장기 레이스가 아닐까.

 

 

편집인의 글

 

이은주 ㅣ 공적연금강화국민행동 정책위원

 

이번호는 국민연금기금의 사회서비스 인프라투자에 대한 내용을 본격적으로 다루었다. 그동안 국민연금기금의 운영은 재정안정화의 기조 속에 수익성을 추구하는 투자가 이루어졌다. 연기금이 가지고 있는 속성 중 하나인 공공성의 차원에서 여러 차례 문제가 제기되었지만 이론적 함의만 가진 채 구체적으로 논의되기 어려웠다. 장기적으로 운용되어야 하는 공적연기금의 고유성을 간과한 채 재무적 수익에 버금가는 가시적인 효과성의 입증에 대한 압력은 공적연기금을 금융투자에만 집중하도록 만들었다. 그러나 공적연기금은 사회보장기금으로서 세대 간 연대를 기반으로 운용되는 운명을 가지고 있다. 사보험과 같이 적립기금을 쌓아놓고 남은 기대여명에 따라 모은 돈을 이전시키는 수평적 재분배만으로 구성되는 것이 아니라, 젊은 세대가 노인세대를 사회적으로 부양하는 의미를 갖는다. 사회연대는 일방적인 이전이 아니다. 세대의 연속성이 보장될 때 사회적 부양이 제 기능을 수행할 수 있다. 공적연기금을 현 세대 가입자들에게 돌려주는 방식으로 공공투자를 시도한다면 국민연금제도가 지속될 수 있는 기반을 형성하고 세대의 연속성을 기대할 수 있다. 사회서비스 인프라투자는 이런 측면에서 의의가 있다. 구체적으로 보육시설, 장기요양시설, 재활병원 등의 구축을 위해 사회적 효용의 범주를 제시하고 경제적 효과성까지 예측한 시도는 주목할 이유가 있다. 여기에 제시된 사회서비스 인프라는 우리 사회에서 강력한 수요를 형성하고 있는 영역이다. 문제는 거버넌스이다. 공적연기금의 사회적 투자를 저해해왔던 투자 수익 가시화의 압박은 어떤 방식으로 투자하고 누가 운영하는가에 따라 충분히 보완할 수 있는 부분이다. 사회적 합의는 여기서 도출되어야 한다. 국민의 삶의 질은 외면한 채 거대 기금을 관리 운용하는 데에만 관심을 갖는 정부의 시각을 국민의 일상으로 돌려놓고 기금의 사회투자를 통해 선순환구조를 강화하도록 이끌어야 한다. 사회서비스 인프라투자는 국민연금기금의 역할과 책무에 대한 사회구성원의 고민과 협력 속에 모색되어야 할 것이다.

 

아울러 최근에 더욱 심각성이 부각되고 있는 아동학대 사건은 이 문제가 더 이상 우후죽순격의 혼란스럽고 산발적인 보호체계의 난립으로 해결하기 어려운 상황임을 직면하게 한다. 사회 전반에 산재해 있지만 드러나지 않았던 사각지대들이 대상별로 한 부분씩 봇물 터지듯 감춰진 생채기가 벌어질 때마다 정부와 사회복지계는 새로운 전달체계의 확충과 지지기반 강화의 한 목소리로 땜질해왔다. 지역사회 기반의 서비스 전달체계의 점검과 일원화된 시스템의 요구도 필요하지만, 복지문제의 근본적인 해결책을 졸속적인 관리운영시스템의 전환으로 입막음하려는 관행은 여전히 반복되고 있다. 개별 사례별로 민감하고 지속적인 관심을 가지고 접근해야 하는 문제를 공적영역의 행정인력으로 감당하도록 하는 것이야말로 또 하나의 새로운 사각지대를 만들어내는 것 같아 우려가 된다.

 

가장 보호받아야 할 아동과 노인이 여전히 보호에서 소외되고 있는 현실은 생애주기별 복지시스템을 주장해왔던 이 정부의 복지정책에 또 다시 의문을 제기하지 않을 수 없다. 사건이 터질 때마다 시스템 점검, 실태 조사, 미봉책의 대안 마련을 주기적으로 반복하는 정부의 행태에 대한 문제제기도 필요하다. 그러나 사회복지계도 이러한 문제들에 대해 제도적 완비의 요구라는 미온적 태도로 일관한 것이 아닌지 되돌아보게 된다. 제도의 구축이 모든 문제를 한 번에 해결할 수 없을 정도로 사회는 복잡해지고 있다. 오히려 과잉시스템이 외면하고 있는 것은 가장 근본적인 인간에 대한 존중, 삶의 질에 대한 고려 그 자체이다. 실태조사와 지원대상자의 발굴에서만 머무르는 관행을 멈추고, 보다 근본으로 돌아가는 방법은 행정과 복지를 시스템적으로 구분하는 태도에 대한 성찰로부터 시작해야 할 것이다.

 

뜻밖의 정국 전환으로 그동안 막혀왔던 복지정책도 한 발짝 나아갈 수 있을 것이란 희망을 가지고 누구나 만끽하는 5월의 봄이 이어지길 바란다.

북한 법령과 사전에 기초한 북한 사회보장제도의 이해¹⁾

 

민기채 | 한국교통대학교 사회복지학 전공 조교수

 

 

북한의 다양한 사회보장 관련 법령

북한에서는 사회보장과 관련된 다양한 법령을 제정해 왔다. 일제 강점기 시절 조국광복회 10대 강령(1936)을 시작으로 하여, 광복 후 20개조 정강을 발표하면서 조선 인민에게 고함(1946), 북조선 로동자·사무원에 대한 로동법령(1946), 북조선 노동당 강령(1946), 사회보험법(1946), 조선민주주의인민공화국 헌법(1948), 국가사회보장에 관하여(1951), 국가공로자에 대한 사회보장규정 승인에 대하여(1956), 조선민주주의인민공화국 사회주의헌법(1972), 어린이보육교양법(1976), 조선민주주의공화국 사회주의로동법(1978), 인민보건법(1980), 협동농민들에게 사회보장제를 실시할 데 대하여(1985), 량정법(1997), 주민연료법(1998), 장애자보호법(2003), 년로자보호법(2007), 사회보장법(2008), 살림집법(2009), 녀성권리보장법(2010), 로동보호법(2010), 아동권리보장법(2010) 등을 제정・공표해왔다.

 

북한의 사회보장 관련 법령을 다음의 <그림 2-1>과 같이 도식화할 수 있다. 북한의 사회보장 관련 법령을 체계화하면 최상위에 사회주의헌법이 자리하고 있다. 헌법 아래의 하위 법령들은 근로인민인지 공민인지에 따라 크게 2개로 구분할 수 있다. 근로인민이라면 노동에 기초한 급여로 이해될 수 있고 공민이라면 거주에 기초한 급여로 이해될 수 있다. 먼저 원칙적으로 ‘노동’에 기초하여 수급자격이 결정되는 사회보장 법령들로서 상위법으로서의 사회주의로동법과 하위법으로서의 사회보험법, 사회보장법, 로동보호법, 기업소법, 외국인투자기업로동법이 있다.

 

다음으로 원칙적으로 ‘거주’에 기초하여 수급자격이 결정되는 사회보장 법령들로 인민보건법, 량정법, 살림집법, 주민연료법, 년로자보호법, 장애자보호법, 녀성권리보장법, 아동권리보장법, 보험법, 교육법(어린이보육교양법, 보통교육법, 고등교육법), 적십자회법이 있다. 그리고 해당 사회보장 법령들에 대한 재원은 국가예산수입법과 재정법에서 규정하고 있다.

 

 

법령에 명시하고 있는 사회보장제도의 내용

먼저 사회주의헌법(1948년 채택, 2013년 수정보충)은 국가의 기본법으로 북한의 사회보장에 있어서도 최고의 지위를 갖는다. 사회주의헌법은 로동자, 농민, 군인, 근로인테리를 비롯한 근로인민에게 주권이 있으며(동법 제4조), 근로인민의 인권 존중 및 보호(동법 제8조), 모든 공민에 대한 행복한 물질문화 생활의 실질적 보장(동법 제64조)을 천명하고 있다. 이를 달성하기 위해 노동·의료·교육·모성·가정 분야 등에 대한 보호 혹은 보장 조치를 별도 조항으로 명시하여 강조하고 있으며, 각 분야별로 관련 하위 법령들이 존재한다.

 

높은 단계의 공산주의로 전진하기 위한 과도기로서 낮은 단계의 공산주의 사회인 사회주의 사회에서는 노동에 기초하여 분배가 실현되는데, 사회주의로동법(1978년 채택, 1999년 수정)은 그 원칙을 다루고 있는 핵심 법령이다. “로동의 량과 질에 따라 분배받는 것은 사회주의경제법칙”(동법 제37조) 이라고 규정함으로써 기여에 따른 급여의 원칙을 제도화하고 있다. “근로자들은 로동에 의한 분배 외에 추가적으로 많은 국가적 및 사회적 혜택을 받는다”(동법 제68조). 사회주의노동법에서 규정하는 국가적 및 사회적 혜택은 살림집(동법 제69조), 식량공급(제70조), 보육(제71조), 교육(제72조), 국가사회보험제에 의한 일시금 및 국가사회보장제에 의한 로동능력상실년금(제73조), 년로년금(제74조), 국가공로자 배려(제75조), 정기 및 보충휴가, 산전산후휴가(제76조), 유가족년금(제77조), 무의무탁 노인 및 장애인에 대한 시설급여(제78조), 무상치료제(제80조) 등이다. 

 

1946년 12월 19일 북조선임시인민위원회는 노동자 사무원에 대한 사회보장을 구체적으로 실시할 목적으로 사회보험법(1946년 채택)을 공포하였다. 적용대상은 사회보험의 적용을 받는 “노동법령에 의하여 의무적으로 사회보험의 적용을 받는 일체의 노동자 및 사무원”이다(동법 제15조). 급여종류는 의료상의 방조, 일시적보조금, 해산보조금, 장례보조금, 실업보조금, 폐질년휼금, 유가족년휼금, 양로년휼금, 의료상 방조로 구분하고 있다(동법 제1조). 전달체계는 “보조금을 받으려는 자는 소정의 증빙서류를 첨부한 청구서를 소속직장 또는 최후소속직장의 직업동맹 및 고용주에게 제출한다”고 규정하고 있다(동법 제51조).

 

사회보장법(2008년 채택, 2012년 수정보충)에서는 “나이가 많거나 병 또는 신체장애로 로동능력을 잃은 사람, 돌볼 사람이 없는 늙은이, 어린이”가 사회보장대상임을 밝히고 있다(동법 제2조). 즉 사회보장법에서는 과거에는 근로자였으나 현재 근로자가 아니거나 장애인, 무의무탁 노인과 어린이를 대상으로 하는 사회보장제도를 다루고 있다. 또한 동법 제2장 사회보장수속의 제9조에서 제16조까지는 사회보장의 신청 관련 행정절차에 대해 언급하고 있다. 특히 동법 제4장의 제24조부터 제36조까지는 영예군인보양소, 양로원, 양생원 등 사회보장기관의 조직운영에 대해 다루고 있다. 사회보장법은 남한의 국민기초생활보장법 및 사회복지사업법에 대응된다고 할 수 있다.

 

로동보호법(2010년 채택)은 사회주의로동법에서 규정한 노동보호와 관련한 조항들을 보다 구체적으로 명시하고 있다. 로동보호법에서는 로동안전교양의 실시, 로동보호조건의 보장, 로동보호물자의 공급, 로동시간과 휴식·휴가, 로동안전규률 확립, 로동재해구호 등을 규정함으로써 “근로자들에게 안전하고 문화위생적인 로동조건을 보장하며 그들의 생명과 건강을 적극 보호 증진시키는데 이바지”함을 목적으로 제정되었다(동법 제1조). 해당 기업소에 각종 편의시설을 갖추고 여성근로자의 임신과 육아에 대해 관련 조건을 보장할 것을 강조하는 등 직장 내에서 시행해야 하는 복지제도를 규정하고 있다.

 

사회주의로동법이 노동에 의한 분배 원리에 근거하여 근로자들에 대한 국가사회보험 및 사회보장의 혜택을 강조하고 있다면, 노동에 의한 분배 원리에 관계없이 공민의 지위로써 거주에 따라 전체 인민들의 물질문화생활 수준을 지속적으로 높이기 위한 규정을 해당 법령들에 제시하고 있다. 

 

인민보건법(2007년 채택, 2012년 수정보충)에서는 인민을 위한 보건제도를 규정하고 있으며, 7장 51조로 구성되어 있다. 제1조 인민보건사업의 성격에서 “인민보건사업은 자연과 사회의 주인이며 세상에서 가장 귀중한 사람의 생명을 보호하고 건강을 증진시켜 그들이 사회주의위업수행에 적극 이바지할 수 있게 하는 보람차고 영예로운 사업이다” 라고 정의하고 있다. 이외에 완전하고 전반적인 무상치료제, 예방의학에 의한 건강보호, 주체적인 의학과학기술, 인민보건사업에 대한 물질적보장, 보건기관과 보건일군, 인민보건사업에 대한 지도통제 등을 규정한다.

 

년로자보호법(2007년 채택, 2012년 수정보충)에서는 그 대상으로 “로동년한을 끝마쳤거나 현재 일하고 있는 남자 60살, 녀자 55살 이상의 공민은 이 법의 보호를 받는다”고 규정하고 있다(동법 제2조). 급여에 관하여는 “년로자는 국가로부터 년로년금과 여러 가지 형태의 보조금을 받는다”고 규정하고 있다(동법 제14조). 또한 “년로자의 의사와 능력에 따라 사회활동에 적극 참가하도록 한다”고 규정함으로써 노년기의 사회참여를 강조하고 있다. 구체적으로 년로자보호법은 무의무탁 노인을 국가가 부양할 것(동법 제12조), 년로년금 및 여러가지 형태의 보조금(제14조), 무상치료(제17조), 장수보약, 영양식품의 보장(제20조), 보조기구 및 치료기구 보장(제21조), 문화오락시설의 보장(제28조), 휴양, 관광, 탑승(제29조) 등을 명시하고 있다. 년로자보호법은 남한의 노인복지법에 대응될 수 있다.

 

사회보장 재원과 관련하여 국가예산수입법과 재정법이 있다. 먼저 국가예산수입법(2005년 채택, 2011년 수정보충) 제2조에 의하면 “국가예산수입은 국가의 수중에 집중되는 화폐자금”으로, “거래수입금, 국가기업리익금, 협동단체리익금, 봉사료수입금, 감가상각금, 부동산사용료, 사회보험료, 재산판매 및 가격편차수입금, 기타수입금으로 이루어진다”고 규정하고 있다. 이 중 “사회보험료는 근로자들의 건강을 보호하고 로동능력상실자와 년로보장자를 물질적으로 방조하기 위하여 국가예산에 동원하는 자금”이며, “사회보험료의 납부는 기업소, 협동단체의 공동자금과 종업원의 로동보수자금으로 한다”고 규정하고 있다(동법 제44조). 

 

다음으로 재정법(1995년 채택, 2011년 수정보충)에서는 ‘재정법의 사명’으로 “조선민주주의인민공화국 재정법은 재정의 기능과 역할을 높여 나라살림살이에 필요한 화폐자금을 계획적으로 마련하고 통일적으로 분배, 리용하는 데 이바지한다”고 규정하고 있다(동법 제1조). 국가예산자금은 크게 5가지 항목으로 구분될 수 있는데, 그것들은 인민경제발전비(제15조), 인민적시책비, 사회문화사업비(제16조)²⁾, 국방비(제17조), 국가관리비(제18조), 예비비(제19조)이다. 이 중 ‘인민적시책비’에서 사회보장 관련 지출이 이루어진다. “인민적시책을 위한 지출에는 교육, 보건, 사회보험 및 사회보장에 대한 지출이, 사회문화를 위한 지출에는 체육, 문화, 대외사업에 대한 지출”이 있다(동법 제16조).

 

국가사회보험과 국가사회보장

북한의 사회보장제도는 법령보다 사전에서 명확하게 구분되어 설명되고 있다. 북한의 사전을 통해 본다면, 북한의 사회보장제도는 크게 국가사회보험과 국가사회보장이라는 2개로 구분된다고 이해할 수 있다. 국가사회보험은 “사회주의사회에서 로동자, 사무원들이 질병, 부상, 임신과 해산 등으로 일시적으로 일할 수 없게 되었을 때 그들의 건강을 증진시키며 생활을 보장해주는 제도”인데, “우리나라에서는 로동자, 사무원들이 질병, 부상, 임신과 해산 등으로 일할 수 없게 되었을 경우에 해당한 보조금을 받으며 무료로 의료상 치료를 받고 있으며 또한 정양소, 휴양소, 야영소들에서 무상으로 문화적인 휴식을 보장받고 있다”고 설명한다(사회과학출판사, 1973: 83). 또한 국가사회보험은 “보험가입자가 정한 보험금이 아니라 사회적으로 규정된 기준에 따라 보조금이 지불되며 보험가입자의 보험료와 함께 기관, 기업소에서 납부하는 보험료를 원천으로 한다는 점에서 일반보험과 구별된다. 또한 그것은 보험형식을 취하여 현직 일군들을 대상으로 한다는 점에서 사회보장과도 구별”되며, “현재 우리나라의 사회보험은 국가기관, 기업소, 사회단체와 생산, 건설, 수산 및 편의협동조합들에서 일하는 모든 로동자, 기술자, 사무원들을 대상으로 하여 일시적 보조금, 산전산후보조금, 장례보조금, 의료상 방조, 휴양, 야영, 관광, 탑승료 등 여러 가지 형태로 실시되고 있으며, 그 지출은 기관, 기업소들의 부담을 원천으로 계속 늘어나고 있다”고 되어 있다(사회과학출판사, 1973: 533). 국가사회보험은 “사회주의 하에서 국가가 근로자들의 건강을 보호 증진시키며 로동재해, 질병, 부상 등으로 일시적으로 로동능력을 잃은 근로자들의 생활을 물질적으로 보장해주는 제도”로 정의되며, “생활비를 받는 현직 일군들 중에서 국가의 정휴양소, 야영소들에서 휴식을 하는 사람들과 일시적으로 로동능력을 잃은 사람들에게 적용되는 것으로서 로동능력을 완전히 또는 장기적으로 잃었거나 년로하여 일을 못하는 근로자들에게 적용하는 사회보장과 구별된다. 국가사회보험을 위한 자금원천은 국가예산자금과 근로자들이 납부하는 사회보험료이다. 우리나라에서는 근로자들이 내는 사회보험료보다 몇 배나 더 많은 사회보험 혜택을 받는다. 국가사회보험에 대한 지출형태에는 일시적보조금, 산전산후보조금, 정휴양, 료양 등이 있다”고 설명한다(백과사전출판사, 1996: 122). 

 

반면 국가사회보장은 “사회주의사회에서 늙거나 병에 걸리거나 부상당하여 종신토록 또는 오랜기간 일할 수 없게 된 사람들, 그리고 무의무탁한 사람들에게 국가부담으로 생활자료와 의료상 봉사를 보장하여 그들의 생활안정을 도모하는 인민적 시책”으로 정의되며, “우리나라에서 국가사회보장은 다음과 같은 형태로 실시된다. 1) 국가사회보장해당자의 희망에 따라 그의 능력에 알맞은 적당한 직업을 알선하여 주며, 2) 년금 또는 보조금을 주며, 3) 무의무탁한 불구자, 년로자, 고아들을 양로원, 양생원, 애육원, 육아원과 같은 데 보내어 보호하는 것 등이다”라고 설명한다(사회과학출판사, 1973: 82-83). 

 

국가사회보장은 “사회주의사회에서 국가사업을 수행하다가 로동능력을 완전히 또는 오랫동안(6개월 이상) 잃었거나 년로하여 일을 못하는 근로자들과 혁명과업을 수행하던 도중 사망한 근로자들의 유가족들에게 돌려지는 국가적 혜택”으로 정의되며, “우리나라에서 국가사회보장은 위대한 수령 김일성동지께서 항일혁명투쟁시기에 작성하신 조국광복회 10대강령에 그 력사적 뿌리를 두고 있다. 우리나라에서 국가사회보장의 적용대상은 항일혁명투사들과 군인(경비대, 사회안전원 포함)들, 로동자, 사무원, 협동농장원들과 그들의 부양가족들이다. 국가사회보장은 1) 현금 및 현물에 의한 방조, 2) 의료상 방조, 3) 국가사회보장보호시설(영예군인보양소, 양로원, 양생원)에 의한 방조의 형태로 실시된다. 현금에 의한 방조는 사회보장년금 및 보조금 지불에 의하여 이루어진다. 사회보장 년금 및 보조금에는 항일투사사회보장년금, 공로자사회보장년금, 영예군인 및 영예전상자 사회보장 년금 및 보조금, 일반사회보장년금(년로년금, 로동능력상실금, 유가족년금)이 있다. 현물에 의한 방조에는 의족, 의수 등과 같은 교정기구 보장이 포함된다. 의료상 방조에는 사회보장대상자들을 무상으로 치료해주는 것과 그들의 가족에 대한 의료상 방조가 포함되며 사회보장대상자들의 건강회복을 촉진시킬 목적으로 조직된 경로동직장의 운영과 관련한 비용이 포함된다. 사회보장보호시설에 의한 방조는 영예군인보양소, 양로원 등의 운영과 관련한 비용을 국가예산에서 보장하여 주는 것이다. 국가사회보장의 자금원천은 국가예산자금이다”라고 설명한다(백과사전출판사, 1996: 122).

 

맺으며

남한의 사회보장기본법에서는 사회보장을 사회보험, 공공부조, 사회서비스로 구분하고 있다. 그러나 북한은 국가사회보험과 국가사회보장으로 구분하고 있다. 이에 한반도 평화의 시대가 도래하여 사회보장제도 간 교류로 확장될 때, 용어 차이뿐만 아니라 기능적 등가를 가진 제도들을 잘 이해하는 것이 중요할 것이다. 다가올 통일시대를 사회보장분야에서 주동적으로 준비하기 위해서는 북한 사회보장 제도와 현실을 ‘그릇된 편견과 관행’이 아닌 ‘있는 그대로’ 파악하기 위한 눈과 귀가 필요할 것이다.

 

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1) 이 원고는 ‘북한 노후소득보장 제도 및 실태 연구’(민기채 외, 2017)에서 북한 사회보장과 관련된 내용을 재정리 함.

2) 2007년까지의 재정법에서는 사회문화시책비(제16조) 라는 명칭으로 사용되었다가, 2009년 또는 2009년 최고인민회의 상임위원회 정령을 통해 인민적시책비와 사회문화사업비로 구분되었다. 경제사전에 따르면, 사회문화시책은 “교육, 문화, 보건 부문을 발전시키기 위하여 실시되는 국가의 시책”이며, 사회문화시책비는 “교육, 문화, 보건 부문 등 사회문화시책에 돌려지는 국가예산자금”으로 정의된다(사회과학원 주체경제학연구소, 1985a: 677).

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<참고문헌>

민기채, 조성은, 한경훈, 김아람(2017). 북한 노후소득보장 제도 및 실태 연구. 국민연금연구원.

민기채, 주보혜(2018). 통일 후 남북한 보육서비스 통합에 관한 연구: 독일 보육서비스 통합 경험을 중심으로. 「국제지역연구」, 21(5), 77-106.

백과사전출판사(1996~2001). 조선대백과사전 3. 평양: 사회과학출판사. 

사회과학원 주체경제학연구소(1985a), “경제사전 1”, 제2판, 평양: 사회과학출판사.

사회과학원 주체경제학연구소(1985b), “경제사전 2”, 제2판, 평양: 사회과학출판사.

사회과학출판사(1973a), “정치사전 1”, 평양: 사회과학출판사.

사회과학출판사(1973b), “정치사전 2”, 평양: 사회과학출판사.

사회과학출판사(1995), “재정금융사전”, 평양: 사회과학출판사.

복지동향 제211호: 2016년 4월 발간

 

편집인의 글

복지동향 제211호 | 최혜지 편집위원장, 서울여자대학교 사회복지학과 교수

 

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균형재정과 건강보험흑자 17조 원  | 정형준 녹색병원 재활의학과 과장, 참여연대 사회복지위원회 부위원장

 

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