0.09% 불과한 지방의회경비

아낀다고 살림살이 나아지나

기관대립형 지방자치제 불구 ‘가난한 의회’

2018년 기준한도액 인상됐으나 해마다 감액

서호성 책임연구위원

지방의원들이 활동하는 데 직간접으로 쓰이는 돈, 지방의회경비는 과연 많은가, 적은가, 적정한가?

일반회계 세출이 2016년 223조3,513억 원에서 2018년 253조9,344억 원으로 30조5,831억 원(13.7%) 증가할 때 지방의회경비는 2016년 2,138억 원에서 2018년 2,174억 원으로 36억 원(1.7%) 증가하는 데 그쳐 지방의회경비가 차지하는 일반회계세출 대비 비율이 0.01% 감소한 것으로 드러났다.

지방의회경비 주요 통계목 기준한도액이 2018년 인상됐으나 지방자치단체들이 이를 반영하기는커녕 오히려 재정을 줄인 것.

행정자치부의 지방재정통합공개시스템 ‘지방재정 365’에 따르면 2018회계연도 전국 지방의회경비 평균비율은 지자체 일반회계 대비 0.09%에 불과했다.(지방의회경비 총합 2,174억 원, 일반회계 총합 253조9,344억 원)

이는 2014회계연도의 0.11%에 비해 0.02% 줄어든 것이다. 광역자치단체와 기초자치단체 모두 지방의회경비비율이 줄었으며 특히 자치구평균은 2014년 0.22%에서 2018년 0.17로 0.05% 감소했다.

이러한 지방의회경비비율 감소는 행정안전부가 지난 2018년 ‘지방자치단체 예산편성기준’ 개정을 통해 사실상 지방의회경비를 인상한 것에 반하는 조치다.

2017년까지는 행정안전부가 3개 통계목(▲의정운영공통경비, ▲의회운영업무추진비, ▲지방의회의원 국외여비)에 대해 기준액을 정해놓아 지방자치단체가 자율적으로 정할 수 없었으나, 2018년부터는 이들 3개 통계목을 묶어 물가상승률 등을 반영하여 합산한 금액을 총액한도로 설정하고, 총액한도 내에서 자치단체별로 자율적으로 편성, 운영할 수 있도록 했다. 총액한도 산정시 통계목별로 물가상승률 등을 고려해 가중치를 줌으로써 지방의회경비 인상을 가능토록 했던 것.

그러나 거의 모든 지방자치단체가 행정안전부의 예산편성지침을 무시했고 지방의회 역시 지방의회예산 증액을 통한 자신들의 권리향상에 무지했다.

2018년 개정된 행안부 예산편성기준 변경에 맞게 지방의회경비를 편성, 운영하고 있는 지방자치단체와 그렇지 않은 지방자치단체의 차이가 큰 것으로 나타났다. 물론 지방의회경비비율에는 지방자치단체의 세출규모, 의원정수 등이 기본적인 영향을 미친다.

지방자치단체를 인구규모, 재정력지수, 예산규모 등을 고려해 14개 유형별로 묶은 유사 자치단체별로 지방의회경비비율을 비교한 결과 ▲특광역시유형에서는 세종본청이 0.09%로 가장 높았고, 울산본청이 0.06%로 높았다. 서울본청은 0.03%로 낮았다. ▲도유형에서는 강원본청과 제주본청이 0.07%로 높았고, 경기본청과 전북본청이 0.05%로 낮았다. ▲시1유형에서는 전북전주시와 경기부천시가 0.11%로 가장 높았고 경기화성시가 0.07%, 경기용인시 0.08%, 경기남양주시 0.08%로 낮았다. ▲시2유형에서는 전남여수시가 0.14%로 가장 높았고, 전북군산시, 익산시, 전남순천시, 경북구미시가 0.12%였으며, 경기광주시 0.06%, 경기평택시, 시흥시, 파주시가 0.08%였다. ▲시3유형에서는 전남목포시가 0.18%로 가장 높았고, 강원강릉시와 경남거제시가 0.13%였으며, 경기이천시가 0.07%였다. ▲시4유형에서는 충남계룡시가 0.24%, 경기과천시가 0.19%로 높았다. ▲군1유형에서는 경남함안군이 0.15%로 높았고 대구달성군이 0.06%로 낮았다 ▲군2유형에서는 경남고성군과 경남거창군이 0.13%로 높았고 인천강화군이 0.07%로 낮았다. ▲군3유형에서는 경남의령군이 0.15%로 높았다. ▲군4유형에서는 경북울릉군이 0.22%로 높았고 경북청송군이 0.09%로 낮았다. ▲유사구1유형에서는 서울송파구가 0.24%로 높았고 서울노원구와 서울은평구가 0.15%로 낮았다. ▲유사구2유형에서는 서울용산구가 0.23%로 높았고 서울금천구가 0.14%로 낮았다. ▲유사구3유형에서는 대전서구가 0.20%로 높았고 인천남동구와 울산북구가 0.11%로 낮았다. ▲유사구4유형에서는 부산중구가 0.27%로 가장 높았고 대구남구와 대전대덕구가 0.13%로 낮았다.

지방자치단체의 이러한 지방의회경비 홀대는 2019년에도 여전한 것으로 드러났다.

지방재정365에 발표돼있는 2019년 지방자치단체 지방의회 관련경비 예산(주요 4개 통계목)을 보면 전국 총합이 651억 원으로 일반회계 세출총합의 0.02%에 불과했다. 이는 2018년 예산에 비해 0.1% 줄어든 수치다.

그러나 행정안전부가 2020년부터 예산편성기준을 개정해 지방의회경비에 의원 1인당 500만원의 의원정책개발비를 추가함으로써 2020년부터 지방의회경비 비율이 다소 높아질 전망이다. 지방자치단체 2020회계연도 예산자료는 4월에, 2019년 결산자료는 10월에 지방재정365에 게시된다.

정부가 소득하위 70% 가구에 지급하기로 한 긴급재난지원금의 소득 기준을 둘러싸고 사회적 혼란이 가중되는 가운데, 지금이라도 지급대상을 전국민으로 바꿔야 한다는 목소리가 커지고 있다.

나라살림연구소는 지난달 31일 내놓은 `재난지원금, 재작년 소득 기준? 올 소득 기준으로 해야`라는 글에서 소득과 연령에 상관없이 1인당 40만원을 균등하게 보편복지 형태로 지급하되, 추후 올해 말 소득신고 때 소득세법상의 인적공제 항목 중 `기본공제`를 정비해 고소득자에 지원된 재난지원금을 선별적으로 환수하는 방안을 제안했다.

이 방식이 코로나19로 인한 경제적 피해자를 훨씬 더 효율적으로 선별할 수 있으며, 자가격리자 등 모든 간접적 피해자도 지원할 수 있는 장점이 있다고 강조했다.

게다가 누진성 강화로 소득 재분배 효과도 거둘 수 있다고 나라살림연구소는 주장했다.

특히 정부가 지원기준으로 검토 중인 건강보험료의 경우 직장가입자는 작년도 소득이고, 자영업자가 대부분 속해있는 지역가입자는 작년도 아닌 재작년(2018년) 소득 기준으로, 재작년 소득이 많은 자영업자는 올해 코로나19로 소득이 급감해도 재난지원금을 받을 수 없는 상황에 직면한다.

이에 반해 보편지급 후 선별환수 방식은 올해 소득 기준으로 2021년도에 세금으로 환수하는 것이어서 오히려 더 정밀하게 선별하는 효과가 있다는 게 나라살림연구소의 주장이다.

이상민 나라살림연구소 수석연구위원은 "코로나19의 피해자를 선별하는 방식을 선택해야 한다면, 지원할 때 작년·재작년 등 과거 소득을 기준으로 선정해 지원하는 게 효율적인지, 아니면 선별과정 없이 보편적으로 지원하고, 세금으로 환수하면서 올해 소득을 기준으로 환수하는 게 효율적인지 논쟁이 필요하다"고 말했다.

정부는 긴급재난지원금 지급 대상인 소득 하위 70%를 정할 때 건강보험료 납부액을 주된 기준으로 삼는 방안에 무게를 두고 검토를 하고 있다. 재난지원금지급 기준은 늦어도 다음주 중 발표된다.

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정부가 긴급재난지원금(이하 재난지원금) 지급대상 기준인 ‘소득 하위 70%’를 선정하기 위해 기존 건강보험료 납부액을 기본적으로 활용하기로 했다. 정부는 다만 고가 부동산이나 거액의 금융자산을 보유한 사람이 재난지원금을 받지 못하도록 하는 방안을 검토 중이다.

1일 정부에 따르면 보건복지부, 행정안전부, 기획재정부 등이 참여하는 재난지원금 태스크포스(TF)는 재난지원금 수혜 대상인 소득하위 70%를 선정하기 위해, 건보료 납부액을 기본적으로 활용하기로 했다. 다음주까지 선정 기준을 밝히겠다고 발표한 상황에서, 전국민의 소득 평가액을 단기간에 파악하기에는 건보료 납부액이 가장 적합하기 때문이다.

하지만 건보료 납부액을 기준으로 활용할 경우 국민들의 종합적인 재산수준을 충분히 반영하지 못한다는 문제가 생긴다.

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또 지급 대상자 선정에 들어가는 비용과 시간을 아끼기 위해 건보료 데이터 만으로 재난지원금을 지급하고, 고액 자산가 등 기준에 맞지 않는 사람에게는 추후에 이를 세금으로 거둬들이는 방안도 거론되고 있다. 나라살림연구소는 “보편 지원 후, 선별 환수 방식이 오히려 정밀한 선별효과가 있다”며 정부에 재난지원금 지급 방식 개선을 권고했다.

정부 고위 관계자는 “다음주까지 재난지원금 지급 대상자를 선정하기 위해서는 현실적으로 건보료 데이터를 기본으로 활용할 수밖에 없다”며 “다만 이 경우 형평성 논란이 생기 때문에, 재산 사항 등을 종합적이고 합리적으로 반영할 수 있는 보조 수단을 도입하는 것을 TF에서 논의하고 있다”고 말했다.

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정부의 고민이 깊어지고 있다. 소득 하위 70%에게 줄 긴급재난지원금 예산을 마련하는 것도 빠듯한데, 여당에서 ‘100% 지급’ 주장이 나오면서다. 게다가 8일 비상경제회의에서 내수 진작을 위해 3조3000억원을 당겨쓰는 결정까지 해 재정 부담은 더 커졌다.  
 

정부는 9조, 민주당은 13조, 통합당은 25조

 재난지원금 지급을 처음 결정할 때부터 정부의 걱정은 빠르게 악화하는 재정건전성이었다. 당초 정부는 재난지원금 마련을 위한 2차 추가경정예산에 들어갈 돈으로 9조1000억원이 필요하다고 계산했다. 중앙정부가 7조1000억원, 지방자치단체가 2조원을 부담하는 방식이다.

정부는 2차 추경을 위한 재원을 올해 예산에서 지출을 줄여서 마련하겠다는 입장이다. 지난해 예산에서 쓰지 않고 남은 돈인 불용액 규모가 7조9000억원인 것을 감안하면 7조1000억원은 경제 부처가 머리를 짜내면 가능할 수도 있는 액수다. 홍남기 경제부총리 겸 기획재정부 장관이 8일 “약속대로 추가국채 발행 없이 전액 세출 구조조정을 통하여 재원을 충당할 계획”이라고 밝힌 데는 그만한 이유가 있는 셈이다. 

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빚 안 내고 줄 수는 없나 

나랏빚 증가를 피하려면 허리띠를 졸라매는 지출 구조조정이 전제되어야 한다. 문재인 대통령도 지난달 31일 “나랏빚을 최소화하기 위해 정부의 뼈를 깎는 지출 구조조정이 불가피하다”고 말했다. 
 
 신종 코로나바이러스 감염증(코로나19) 때문에 쓰기 어려워진 예산이 1순위 조정 대상이다. 공공재정 전문 민간연구소인 나라살림연구소는 “국내외 여비, 업무추진비, 관광 또는 스포츠 관련 항목 예산 가운데 일부를 재난구호금으로 바꾸면 약 1조원을 마련할 수 있다”고 밝혔다. 그러나 정부가 내수 살리기를 위해 미리 쓰겠다고 밝힌 돈(3조3000억원)의 상당 부분이 업무 추진비, 출장비 등이어서 이마저도 확 줄이기는 어려워진 상태다.

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 정부가 민간에 자금을 직접 빌려주는 융자 사업을 금리 차액을 정부가 지원하는 이차보전사업으로 바꾸는 방안도 제기된다. 이상민 나라살림연구소 수석연구위원은 “이차보전은 정부가 대규모 자금을 조성할 필요 없이 시장에서 자금을 만들면 정부는 시장금리와 정책금리 차액만큼 지원하면 된다”고 지적했다. 
 
 그러나 허리띠를 아무리 졸라매더라도 눈덩이처럼 불어나는 재정 소요를 감당하긴 어렵다는 지적도 나온다. 결국 빚을 낼 수밖에 없다는 것이다. 강성진 고려대 경제학과 교수는 “당장 표를 얻어야 하는 정치권이 미래를 고려하지 않고 돈을 마구 풀고 있다”며 “추가적인 비상 상황에 대비해서라도 재정 건전성을 고려한 지출 관리가 필요하다”고 강조했다.

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- 정세균 총리 발표, 본지 소개 나라살림연구소 정책제안 수용한 결과
- 부자에 유리한 인적공제 배제, 연말정산→고소득자 지급분 환수 가능

정세균 국무총리가 8일 “고소득자 환수 장치가 마련된다는 전제조건이 충족된다면 코로나19 극복을 위한 긴급재난지원금을 전 국민으로 확대할 수 있다”고 말한 것은 본지가 소개한 한국의 대표 싱크탱크의 제안을 수용한 결과로 확인됐다.

본지는 최근 국민이라면 누구나 차별 없이 기본소득을 지급하되 선별적으로 환수하는 개념의 ‘재정개혁형 재난기본소득(보편지급-선별환수)’ 방안을 뼈대로 한 나라살림연구소의 정책제안을 소개했다.

정세균 총리는 8일 “고소득자 환수 장치가 마련된다는 전제조건이 충족된다면 코로나19 극복을 위한 긴급재난지원금을 전 국민으로 확대할 수 있다”고 말한 것은 본지가 소개한 한국의 대표 싱크탱크의 제안을 수용한 결과로 확인됐다.

본지는 최근 국민이라면 누구나 차별 없이 기본소득을 지급하되 선별적으로 환수하는 개념의 ‘재정개혁형 재난기본소득(보편지급-선별환수)’ 방안을 뼈대로 한 나라살림연구소의 정책제안을 소개했다.

8일 정부세종청사에서 기자간담회를 하면서 “긴급재난지원금은 속도가 굉장히 중요한데 개인적 생각은 신속성과 행정 편의, 논란의 소지를 없애는 차원에서 국민 100%에게 다 주는 게 맞는다고 생각한다”고 말했다.

정 총리 발언은 고소득자에게 지급된 지원금은 추후에 세금 등을 통해 환수할 수 있다면 전 국민에게 재난지원금을 지급할 수 있다는 것.

이 아이디어는 지난 3월18일 민간 연구소(Think Tank)인 나라살림연구소(소장 정창수)가 당시 박원순 서울시장의 재난기본소득 지급 방식에 문제를 제기하면서 처음 소개됐다. 보편적 재난기본소득지급의 장점과 선별적 재난수당의 장점만을 결합한 방식이다.

연구소는 ‘보편적 지급방식’에 대해 ‘막대한 재정 부담’ 문제를, 선별적 재난수당에 대해선 ‘빠져나갈 구멍(loophole)’이 커 소외되는 국민이 발생하는 문제를 각각 단점으로 지적했다.

연구소는 이런 단점을 각각 보완, 보편적 재난기본소득지급의 장점과 선별적 재난수당의 장점만을 결합한 ‘재정개혁형 재난기본소득(보편지급-선별환수)’ 방안을 대안으로 제시했다. 국민이라면 누구나 차별 없이 기본소득을 지급하되 선별적으로 환수하는 개념이다.

나라살림연구소는 무조건 국민 1인당 특정액을 지급, 저소득 가구는 고스란히 혜택을 받도록 하되 고소득층에게 지급된 기본소득은 지급액보다 더 많이 환수하는 방식을 제시했다.

이를 통해 저소득 가구는 순혜택을 보면서 대부분 소비로 이어져 생산과 고용을 늘리는데 기여할 것이고, 소득 수준이 올라갈수록 혜택이 줄어들다가 일정 수준 이상의 고소득자는 받은 재난기본소득보다 외려 세금을 더 납부하도록 설계하자는 것이다.

구체적으로 근로소득 연말정산 때 적용하는 기본공제를 없애고 누진율을 적용하면 고소득층에 지급된 기본소득을 환수할 수 있다는 논리다.

현행 ‘소득세법’상 본인과 부양가족 1인당 150만원을 소득공제하더라도 어차피 약 40%에 이르는 면세점 이하 노동자는 혜택받는 금액이 거의 없다. 반면 과세표준 5억원 이상 초고소득층은 4인 가족 기준 252만원의 세금을 기본공제로 절세할 수 있다.

이런 누진적 혜택을 없애는 것만으로도 고소득층에 지급된 기본소득을 상회하는 금액을 환수할 수 있다는 게 연구소 주장의 뼈대다. 고소득층이 재난기본소득 제도를 위해 사실상 약간의 세금을 더 납부하자는 취지이지만, 거시경제적 경기부양 효과가 있고 ‘먼저 지급하고 나중에 환수하는 방식’이라면 큰 부담을 주지는 않는다는 설명이다. 고소득층으로 갈수록 순혜택이 줄지만, 현금이 올해 지급되고 세금 환수는 내년에 하므로 큰 부담없이 내수경기 부양효과를 노릴 수 있다는 기대다.

(하략)

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