국민연금 제도 개선과 노후소득 보장체계 구축 방안을 논의하기 위해 대통령 소속 경제사회노동위원회 산하의 ‘국민연금 개혁과 노후소득보장특별위원회(이하 연금특위)’가 발족했다. 연금특위는 노후소득보장이 모든 국민에게 중요한 문제인 만큼, 노동계, 경영계뿐 아니라 비사업장 가입자, 청년, 여성 등 다양한 계층의 위원으로 구성되었다. 시민사회는 대표적인 노후소득보장제도인 국민연금제도가 더 많은 사람들에게 적절한 노후소득을 보장할 수 있는 제도로 발전하기 위한 개혁의 방향을 사회적 대화를 통해 모색해나갈 것이라는 기대를 했다.
그러나 연금특위는 ‘노후소득보장 강화와 재정재속가능성’ 주제에서 가장 쟁점이 되었던 국민연금 소득대체율과 보험료율에 대해 다수위원(한국노동조합총연맹, 대한은퇴자협회, 공적연금강화국민행동, 한국여성단체연합, 복지국가청년네트워크)의 동의를 얻는 데 그쳤다. 그런데 연금특위의 활동이 종료되었다고 연금개혁을 위한 사회적대화가 끝난 것일까? 향후 예측되는 노동 시장 변화와 인구구조의 변화 속에서 국민들의 안정적인 노후를 보장하기 위해 필요한 것은 무엇일까?
국민연금 제도의 목적과 현황
국민연금 제도의 목적은 국민연금법 제1조에 의하면 ‘국민의 노령, 장애 또는 사망에 대하여 연금급여를 실시함으로써 국민의 생활안정과 복지증진에 이바지’하는 것이다. 국가가 직접 운영하는 공적연금제도로 국내에 거주하는 만 18세 이상 60세 미만의 국민 및 국내거주 외국인이 가입대상이다. 가입자의 종류로는 1인 이상 사업장의 근로자와 사용자인 사업장가입자, 사업장가입자가 아닌 가입대상자로 종업원 없이 개인 사업을 하는 사람과 납부예외자는 지역가입자, 가입대상에 해당되지 않지만 본인의 희망으로 가입하는 임의가입자 등이 있다. 총 가입자수는 1988년 4,432,695명, 2009년 18,623,845명, 2018년 22,313,869명, 2019년 22,125,945명(6월 30일 기준)으로 꾸준히 증가하고 있는 추세이다.
수급자 또한 최대치를 기록하고 있는데 2019년 6월 30일 기준 연금수급자는 4,733,586명(노령연금 수급자 3,897,963명, 장애연금 수급자 74,009명, 유족연금 수급자 761,614명)이다. 전체 노령연금 수급자에서 20년 이상 가입자의 비율은 15.3%로 해마다 증가하고 있고, 국민연금 인구대비 수급자수 비율 전망은 2050년 이후부터 65세 이상 인구의 80% 이상이 국민연금 수급자가 될 예정이다.
연금급여는 기본연금액과 부양가족연금액을 합산한 금액이며, 기본연금액은 국민연금에 가입한 가입자 전체의 소득과 가입자 본인의 소득, 가입기간에 따라 산정된다. 산정 공식에서 중요한 역할을 하는 소득대체율 비례상수는 정책적으로 정한 소득대체율을 반영하기 위한 것이다. 소득대체율은 전체 국민연금 가입자의 평균소득 수준인 자가 40년간 보험료를 납부한 경우 전체 가입 기간의 평균소득 대비 연금액 수준으로, 연금액이 국민연금 가입 기간 평균적으로 벌어온 소득의 몇 %가 되는가를 뜻한다.
연금특위 다수위원이 의견을 모은 노후소득보장 강화를 위한 방안은 적정보장을 위한 국민연금 소득대체율을 2018년 수준인 45%에서 떨어지는 것을 막는 것이다. 이는 모든 국민의 품위 있는 노후 생활을 보장해야 하고, 노인 빈곤에 대한 예방적 기능을 수행한다는 국민연금 제도의 목적을 달성하기 위함이다.
ILO(국제노동기구)는 1952년 사회보장의 최저기준에 관한 협약(NO.102), 1967년 장애·노령·유족급여에 관한 협약(NO.128)을 통해 연금급여의 적절성 기준으로 30년 연금 가입 시 최소 45%의 노령연금 보장을 제시한 바 있고, 문재인 대통령은 국민연금을 통한 노후소득 보장 강화를 위해 소득대체율 인상을 공약하고 국정과제로 제시했다. 이에 소득대체율을 45%로 유지하는 권미혁의원의 법안과 50%로 인상하는 정춘숙의원 법안은 발의된 후 국회에 계류되어 있다.
그러나 이대로 국민연금법을 개정하지 않고 해를 넘기게 되면, 2007년 국민연금법 개정에 따라 소득대체율은 2028년 40%까지 낮아지게 된다. 2028년 40%인 법정소득대체율은 국민연금을 40년 동안 가입할 것을 전제한 것으로 실제소득대체율은 더 낮은 수준이다. 지난 제4차 재정계산에 의하면 국민연금의 가입기간은 향후 상당 기간 동안 25년 안팎에 불과할 것으로 예측된 바 있다. 그 결과 현 청년세대가 은퇴할 때에도 연금의 실제소득대체율은 25% 미만일 것으로 예상된다. 이는 국민연금 보험료와 급여의 관계를 사적연금의 시각에서 바라보아 재정안정 목표를 지나치게 중시하여 국민연금의 법정 소득대체율을 떨어뜨린 결과이다. 국민의 적정한 노후소득을 보장하기 위해 2028년까지 40%로 인하 예정인 국민연금 소득대체율을 45%로 유지하고, 국민연금 가입자가 충분한 가입 기간을 확보할 수 있도록 크레딧, 연금보험료 지원 확대 등 제도적인 노력이 뒷받침되어야 한다.
다수위원의 선택, 적정보장-적정부담
연금특위 다수위원은 국민연금의 소득대체율을 올리면 그에 상응하는 보험료 인상도 이루어져야 한다는 것에도 동의했다. 3%포인트씩 10년에 걸쳐 점진적으로 인상하자는 것이다. 현재 연금을 받는 사람보다 내는 사람이 더 많아 기금이 적립되고 있지만 인구변화에 따른 기금 소진으로 부과방식 전환을 준비해야 한다는 것이다. 보험료율을 ‘적정’ 시점에 ‘적정’하게 인상하는 것이 부과방식으로의 전환 속도를 느리게 하고 급격한 보험료율 인상 부담을 완화한다는 것이다.
물론 적정 소득대체율을 유지하여 국민연금이 노후에 도움이 될 것이라는 국민들의 확신이 우선이라는 전제에서의 합의이다. 물론 제9차 연금특위 전체회의 결과에서 볼 수 있듯 논의 초반 적정한 노후소득 보장을 위한 소득대체율과 보험료율의 수준에 대해 위원들의 의견 차이가 있었다. 소득대체율을 인상하고 보험료율을 점진적으로 인상하는 것이 미래세대에게 부담을 떠넘기는 것이 아닌가 하는 의문이 제기되었다.
그러나 국민연금의 세대 간 부담과 급여 간의 차이는 완전적립방식이 아닌 부분적립방식을 채택한 결과이다.1) 애초에 민간보험처럼 보험자가 갹출한 보험료로 기금을 형성하고 이를 투자해 수급시기에 급여로 제공하도록 설계하지 않은 것이다. 즉 국민연금은 자신의 계정에 각자가 불입한 수준의 총보험료를 근거로 연금을 제공하는 것이 아니라, 보험자들의 소득수준과 비례한 수준의 급여에 더해 사회가 공적으로 준비하여 노후소득의 적정성과 불평등을 완화하도록 설계한 것이다. 제도 시행 초기 세대는 이전세대의 부양까지 부담하게 되어 적은 보험료로 시작하고, 다음 세대가 부족한 재원의 일부를 부담하게 했던것이다. 연금의 성숙단계를 거치면서 재원조달방식을 사회보험료와 같은 소득비례 보험료로 하는지, 사회보장세와 같은 누진적 조세 방식에 의하는지, 이를 혼합하는지 각 나라가 처한 경제사회적 현실과 사회적 합의를 따라 결정하는 것이다. 세대 간의 형평성을 따질 것이 아니라 우리 사회 성원 대부분이 느끼는 노후불안을 해소할 방안을 고민해야 한다. 미래세대를 진정으로 아끼고 걱정한다면 국민연금이 제대로 된 노후보장 기능을 수행하도록 공적연금제도를 만드는 것이 중요하다.
특히 재정안정화는 국민의 적정한 노후소득을 보장하기 위해, 안정적인 노후소득보장제도를 오랫동안 유지하기 위한 과제이다. 2019년 7월 4일 700조 원을 넘어선 국민연금 기금은 국내총생산(GDP)의 37%에 달하는 규모이고, 제4차 국민연금 장기재정 추계결과에 따르면 적립기금은 2041년 1천 778조 원에 이를 것으로 전망되는 상황이다. 국민들의 노후소득보장보다 앞세운 기금의 안정성은 국민들의 노후불안정을 먹고 자라 아무리 규모를 더 키워도 결코 충족될 수 없는 갈증으로 남을 것이다.
국민이 말하는 국민연금 개혁의 방향은?
국민들은 처음부터 같은 의견을 정부와 국회에 전달하고 있었다. 국민연금 제도가 나와 사회 구성원의 노후를 안정적으로 책임질 수 있는 제도가 될 수 있게 하고, 마땅히 그러할 것이라는 신뢰를 요구해 왔다, 고령화라는 인구구조 변화가 예측되는 상황에서 노인에 대한 사회적 책임이 더욱 강화되어야 하고, 공적연금제도의 제1원칙인 공적연금 급여의 보장수준이 적절해야 한다는 것을 말이다.
경제사회노동위원회의 연금특위는 기한이 종료되었지만 노후소득보장 강화를 위한 법 개정 논의는 이제부터 시작이다. 정부와 국회는 다수안의 의미, 국민의 뜻 헤아려 애초 국민들에게 약속한 국민연금을 통한 노후소득 보장 강화를 이뤄낼 수 있기를 바란다.
1) 완전적립방식은 장기에 걸쳐 계산한 보험수리상의 공평한 보험료를 제도 도입 초기부터 일관성 있게 부과, 징수하여 적립하는 것이다. 부분적립방식은 장기에 걸쳐 계산한 보험수리 공평의 보험료 대신 제도 도입 초기에는 이 보험료 보다 낮은 수준으로 부과,징수하다가 차츰 보험료를 인상해 가는 방식이다.
지난해 6월 필자는 본지에 윤석열 정부 소득보장제도의 전망과 과제에 대한 짧은 글을 쓴 바 있다. 한편으로는 문재인 정부 소득보장 부문의 성과와 한계를 평가하고, 다른 한편으로는 윤석열 대통령의 선거공약과 정부 출범 후 제시한 국정과제를 비교하였다. 굳이 요약하자면 지난 정부에 비해 새로울 것 없이, 팬데믹 시기 소득 위기를 타개할 청사진조차 제대로 보여주지 못한 현 정부 소득보장제도에 대한 우려였다. 어느덧 1년 가까운 시간이 지났다. 최근까지 국민연금이나 실업급여 등 일부 제도조정을 위한 시도가 있었으나 윤석열 정부의 성과라고 평가할 수 있는 것은 아직 없는 상태이다. 정부는 국정과제 발표한 지 1년 넘게 이를 실현하기 위한 구체적인 실행계획도 발표하지 않고 있다. 이번 정부 들어 정부 씽크탱크라고 할 수 있는 정책기획위원회가 폐지된 상태에서 정부의 공식 자료로 확인할 수 있는 정책의 구체적인 진행 과정과 성과는 제한적이다. 이 가운데 올해 초 보건복지부의 대통령 업무보고가 있었다. 윤석열 정부가 2022년 5월에 출범했으니 이번 복지부 업무보고는 사실상 국정과제 이행을 위한, 윤석열 정부만의 고유한 세부 플랜이라고 봐야 할 것이다. 이 글에서는 윤석열 정부의 국정과제 내 소득보장 분야의 진행 상황을 복지부 업무보고를 통해 점검하고 평가하고자 한다.
본격적으로 논의에 앞서 개념을 짚을 필요가 있다. 많은 사회과학 연구와 칼럼, 정부보고서에서 소득보장 혹은 소득보장제도라는 개념을 활용하지만, 소득을 보장한다는 것이 어떤 의미인지, 소득보장제도에 포괄되는 정책에는 무엇이 있는지 등에 대해 합의는 없다. 통상 소득보장은 통상 질병, 실업, 사고 등으로 인한 소득의 중단 혹은 상실이 발생할 경우 시장에서의 일차분배를 재분배하는 사회보장제도의 일부 혹은 그 기능을 일컫는다. 따라서 소득을 보장하는 정형화된 제도나 정책프로그램으로 명확히 구분할 수 있다기보다 다양한 노동-경제사회정책들이 소득을 정책적으로 재분배하기 위해 수행하는 활동과 성과를 의미한다. 그럼에도 혹자는 소득보장‘제도’를 사회보장(통상 개념적으로 사회보험과 공공부조, 사회복지서비스의 총체)과 혼용하여 쓰기도 하고, 연금과 각종 수당 및 현금성 급여(대표적으로 생계급여)만을 소득보장‘제도’로 간주하기도 한다. 시중의 사회보장 관련 교과서에서도 김태성 서울대 교수의 기여와 소득/자산조사 여부를 활용한 소득보장제도 분류법 정도가 소개되는 데 그치고 있지만 이 또한 개념적 엄밀성이나 역사성, 학계의 통상적 인용 등을 가진 설명은 아니다(이에 따르면 다양한 보편적 수당제도, 사회보험, 공공부조가 이에 해당된다). 필자도 작년 윤석열 정부 소득보장제도를 전망하면서 개념적 엄밀성을 고려하지 않고 국민연금, 기초연금, 기초생활보장, 근로장려금 정도를 소득보장으로 ‘퉁’쳤음을 고백한다. 향후 소득보장 혹은 소득보장제도의 이론적 개념화, 세부 구성, 범위, 타 제도와의 관계 등이 학술적으로 충분히 검토되어야 할 것으로 보인다.
논의를 좀 더 구체적으로 살펴보기 위해 우리는 ‘소득보장’을 어떤 제도로 구현할 수 있다고 보는지 정부의 입장(?)을 확인할 필요가 있다. 많은 문서들이 있지만 그나마 가장 확실한 기준으로 삼을만한 것은 정부가 법률에 근거하여 작성한 ‘사회보장기본계획’이 아닐까 한다. 2014년 발표한 1차 기본계획에 따르면 소득보장은 국민연금, 사적연금, 그리고 기초연금(구 기초노령연금)으로 달성되는 것으로 보았고 주로 연금과 같은 노후소득보장 관계정책과 일부 농어촌 주민들 대상 소득보조 사업이 언급되는 수준에서 논의되었다. 2019년 2차 기본계획에서는 소득보장을 노후소득보장과 근로연령층 소득보장으로 더 세분화하였다. 이에 따르면 노후소득보장은 공적연금, 퇴직연금, 기초연금, 생계급여를, 근로연령층 소득보장은 고용보험, EITC, 기초생활보장제도 내 자활급여 등으로 구성된다. 다만 국회예산정책처는 2020년 편찬한 보고서에서 소득보장분야를 ‘취약계층대상 소득보장’(생계급여, 자활급여, 장애인연금 및 장애(아동)수당)과 ‘노후소득보장체계’(기초연금, 국민연금, 특수직역연금, 퇴직연금, 농지연금)로 소득보장의 범위를 재조정하였다(근로연령층 소득보장은 고용 분야 분석으로 이관). 다만 여기서 일부 재정사업들(출산크레딧, 실업크레딧, 농어업인 보험료 지원, 공무원 및 군인연금의 국가보전금 등)도 소득보장에 포함하였다. 확고하다고 볼 수 없고 다소 불명료한 점은 있지만 필자는 최대한 정부의 이러한 분류법에 기초하여 출범 2년을 맞은 윤석열 정부의 소득보장제도의 성과와 과제를 검토하고자 하였다. 하지만 앞서 언급했듯이 소득보장 관련 국정과제의 성과는 고사하고 그간 어떤 노력을 기울였는지, 문제점은 없었는지, 향후 어떤 구체적 실행계획을 가지고 있는지에 대해 확인할 수 있는 자료가 턱없이 부족했다. 2023년 복지부 주요 업무 추진계획을 살펴보자.
일단 그간의 추진 성과가 지나치게 부족하다. 작년 보건복지부는 업무보고를 통해 문재인 정부 기간 새로운 소득보장제도(아동수당 도입, 생계급여 부양의무자 기준 폐지, 노인 및 사회서비스 일자리 확대 등)를 도입하고 대상 및 보장 수준을 대폭 강화함으로써 시장불평등에도 불구하고 불평등을 개선했다고 발표했다. 하지만 올해 복지부는 소득보장을 전혀 언급하지 않았다. 그리고 주요 정책성과로 약자 복지 기반 마련과 생애주기별 취약 대상맞춤 돌봄을 확대하였고, 건보료 부과 체계 개편, 코로나19 대응, 바이오헬스 글로벌 도약 가능성 확인을 제시하였다. 다른 많은 성과가 있어도 굳이 넣지 않았던 건지 모르겠지만 복지부가 밝힌 윤석열 정부 보건복지 주요 성과는 이게 전부다. 그나마 작년 9월 안상훈 사회수석이 발표하여 아직까지 논란이 되고 있는 ‘약자복지’도 긴급복지 및 자립수당 확대, 국공립어린이집 확대 및 시간제보육개편, 노인재택의료센터 도입, 발달장애인돌봄대책 마련, 부모급여 도입 정도다. 이 가운데 소득보장이라고 할 수 있는 것은 기존 양육수당을 확대하여 만 2세 미만 보호자에 매월 최대 70만원을 추가로 지급(단 보육료 바우처만큼 감액)하는 부모급여 도입 정도인데, 이마저도 아동수당법이 법사위에 계류되어 있어 실제 집행이 될지, 언제 어느 정도 될지는 미지수다. 역대 최대 인상폭(5.47%)이라고 홍보한 기준중위소득도 사실상 그간 기재부 반대로 매번 무산됐던 것을 이번 정부 들어 ‘21년 합의한 로드맵대로 이행하는 수준에 그친 것이다. 상병수당 도입논의는 ‘시범사업 중’(25년 6월까지 예정)이라는 말 하나로 거의 모든 걸 설명할 수 있을 정도로 특이사항이 없다. 생계급여 선정기준도 현행 기준중위소득 30%를 35%로 상향할 ‘목표’를 가지고 있다고 언급하는 수준에 그쳤고, 재산기준 완화나 의료급여 부양의무자기준개선도 올해 8월에 나올 예정인 ‘기초생활보장종합계획(’24~‘26)’에 반영하겠다는 정도의 계획을 제시한 정도다. 실업급여와 육아휴직 급여확대에 대해서는 일부 논의가 진행되었을 뿐 검토단계에 들어가지도 않은 것으로 보인다. 국민들, 특히 저소득계층의 소득 위기를 어떻게 보호했는지 매년 비슷하게 반복되는 성과조차 내세우지 않고 오로지 계획과 검토만이 있을 뿐이다. 그나마 기초연금을 최대 40만원으로 인상하겠다는 국정과제는 매년 물가상승률만 반영해도 몇 년 안에 달성될 것이기에 아이러니하게도 아무런 노력을 하지 않더라도 임기 말까지는 성과를 낼 수 있을 것이다.
아마도 윤석열 정부의 가장 왕성한(?) 소득보장 개선 노력은 국민연금개혁 논의로 모아질 것으로 보이나 개혁이 아니라 개악이라는 논의가 지배적이다. 현 정부의 연금개혁에는 기금(돈) 운영만 있을 뿐 정작 국민의 안정적 노후를 어떻게 보장할 것인가에 대한 고려는 발견할 수 없기 때문이다. 윤석열 대통령은 후보 시절 공약으로 대통령 직속 공적연금개혁위원회를 설치하여 자신의 연금개혁의지를 공론화하겠다고 밝혔으나, 국정과제에서는 국회 설치로 선회하여 논란의 중심에서 피해가는 전략을 선택하였다. 이에 현재 4월 종료 예정인 국회 연금개혁특별위원회가 운영되고 있지만, 언론을 통해 일부 조정안이 확대 보도되는 등 논란만 확산되었을 뿐 정작 연금개혁 당사자를 대상으로 하는 공론화위 활동은 불투명한 상황이다. 이 와중에 국민연금 기금운용위는 하루도 조용할 날이 없다. 최근 기업범죄 전문 검사 출신을 연기금 상근전문위원으로 임명하는가 하면 노동계 기금위원을 특별한 사유 없이 해촉하였고, 찬반토론을 무시하고 안건을 상정하여 수탁자책임전문위원을 줄이고 이를 복지부 장관이 임명하겠다며 표결처리를 강행하였다. 박근혜 정부 당시 삼성물산 합병사건을 계기로 2020년 이후 기금의 거버넌스와 민주주의를 공고히 하기 위한 제도적 노력을 단 3년만에 와해시키고 있는 것이다.
이러한 상황에 프랑스가 엄청난 대중적 공분에도 불구하고 연금개혁을 강행한 바를 배워 우리도 소득대체율을 낮추고 보험료를 올리는 연금개혁을 달성하자는 주장을 하는 이들도 있다. 하지만 이건 비교 대상이 아니다. 프랑스는 정년을 연장하여 수급개시연령을 늦추자는 것으로, 사실은 수급개시연령이 아니라 정년연장, 즉 보다 오래 일하라는 정부의 개혁안을 대중들이 거부하는 것이다. 참고로 우리나라의 실질은퇴연령은 OECD 국가 중 가장 길지만, 근속연수는 가장 짧은 국가이다. 젊을 때부터 다닌 안정적 직장에서 빨리 퇴직하면서 부득이 노인이 되어서 저임금 일이나마 놓지 못하는 나라라는 것이다. 당해연도에 걷은 보험료와 세금으로 당해에 연금을 지급하기 위해 연금보험료 28%를 걷어 소득대체율 60%(우리는 각각 9%, 42%)의 제도를 운영하는 프랑스의 연금개혁을 보고 우리도 개혁하자는 것은 마치 다이어트를 위해 운동을 더 하라는 걸 보고는 영양상태가 좋지 않은 사람의 음식을 빼앗는 것과 다름없다. 기만이다.
잊지 말아야 할 것은 국민연금기금의 기본 목적은 가입자의 안정적인 노후연금 지급에 있다는 것이다. 따라서 제도의 지속을 진정으로 바란다면 적정한 노후소득을 보장하기 위해 어떠한 재정운용 전략을 가져야 하는가와 같은 인식의 흐름이 당연하다. 그러나 정부는 적정 노후에 대한 고려 없이 연기금 고갈과 재정안정화만을 반복적으로 강조할 뿐이다. 잘 알려져 있듯이 국민연금의 제도적 기반이 훼손되거나 불안하다고 인식될수록 기금운용의 실질적인 지배권을 가지려고 욕망하는 기재부 등 재정권력과 민간 금융권은 반사이익을 얻는다. 실제 민간 금융회사들의 재정적 지원을 받는 일부 연구집단들은 지속적으로 연기금의 고갈을 강조하고 국민연금이 완전히 새로운 형태의 제도로 완전히 탈바꿈해야 한다고 주장해 왔다. 이런 것을 보면, 정부와 재정안정화론자들은 국민연금기금을 쌓아두기만 하고 활용 가치가 낮아 소위 경제 전체에 사중손실을 유발하는 수괴 정도로 여기는 것이 아닌지 생각해본다. 연기금의 지속가능성을 지속적으로 공격하는 논의는 국민연금이 노후소득보장이 아니라 재정안정이 목적이라고 대중들을 현혹시키는 데 매우 유용한 도구로 기능한다. 하지만 연기금 및 연금제도의 지속가능성은 단순히 기금투자수익률이나 보험료의 문제가 아니라 본질적으로 인구구조와 노동시장의 문제라는 점은 명확하다. 전세계 가장 낮은 출생율과 그에 따른 빠른 속도의 고령화라는 제약조건 속에서 기금의 적극적인 사회적 보호의 역할을 방관한 채 기금을 보호해야 한다는 재정 관료들과 재정안정화론자들의 주장은 사실상 국민연금제도를 포기해야 한다는 주장에 다름 아니다. 기금고갈에 대한 공포가 확산되고, 연금논의가 세대갈등으로 번져가는 지금의 상황은 제도에 대한 신뢰를 심각하게 훼손하고 있다. 윤석열 정부 들어 올해도 어김없이 기금재정재계산이 발표되었고 상당한 사회적 논란만 가중된 채 뚜렷한 해법이나 논의의 진전은 나오지 않고 있다. 이러한 가운데 연금과 노동시장에 대한 청년들의 불만을 일부 양분삼아 집권에 성공한 현 정부는 정작 논의를 국회로 넘긴 채 위원회의 민주성을 심각하게 훼손하고 자기 사람 심기에 바쁜 무능한 모습을 보이고 있다.
이 글은 2년 차를 맞는 윤석열 정부가 국민의 불안한 삶을 어떻게 얼마나 보호했는가를 살펴보기 위해 쓴 글이다. 대체로 이런 종류의 글은 성과의 과오를 판단하고 더 나은 개선을 도모해야 한다는 정도의 내용으로 구성한다. 그러나 윤석열 정부의 소득보장 성과는 역대 어느 정부보다 평가할 내용이 부족하다. 무엇인가를 했다면 그걸 평가하면 될 일이지만, 뭔가를 별로 하지 않은 상태라면 평가도 궁색할 수밖에 없다. 정부 초기부터 윤석열 정부에 대한 최대의 우려는 무능이었다. 초기에는 주로 대통령 개인의 정치 및 국정운영 경험 부족이 집중적으로 거론되었다면, 지금 시점에서는 정권 자체의 무관심이 문제가 아닐까라는 우려를 하게 된다. 약자복지라는 이상한 용어를 내세웠지만 정작 긴급복지, 자립수당, 기준중위소득에서 소폭 인상하고 기존 양육수당을 일부 확대하는 방안을 마련하는 데 그쳤다. 의료급여 부양의무자기준도 개선을 추진하겠다는 막연한 계획만 있을 뿐이다.
어느 정부 때나 그랬지만 정권이 바뀌면 취약계층들은 일말의 희망을 갖는다. 특히 소득과 건강의 고통에서 벗어나지 못하는 위기가구라면 그러한 희망만이 거의 유력한 탈출구일 가능성이 크다. 하지만 아직 그러한 희망은 구체적으로 실현되지 못한 것으로 보이며 그나마 미약한 계획만이 있을 뿐이다. 남은 집권 기간 구체적으로 무엇을 할 것인가를 계획하는 것은 반드시 필요하다. 그러나 그러는 사이 박스를 주워 생계를 유지하는 노인과 밥을 굶는 아이, 단칸방에서 맞는 고독사, 병원에 가지 못하는 장애인, 경제적 이유로 극단적 선택을 하는 뼈아픈 사례들을 목격하게 될 것이라는 걸 부정할 수 있을까. 팬데믹이 휩쓴 가계의 불안은 과거 가족 동반자살이라는 말로 포장되었던 자녀살해, 가족살해, 자살이라는 극단적으로 파괴적인 모습으로 여전히 언론에 등장하고 있다. 모든 정권이 동일한 정책목표를 가지고 유사한 성과를 낼 수는 없을 것이다. 그리고 백번 양보하여, 정부가 국민의 소득을 안정적으로 보호하는 데 능력이 부족할 수는 있다. 이는 다른 많은 정책자원들을 활용하면 대체할 수도 있다. 하지만 무관심은 다른 문제다. 부디 이러한 우려가 기우이기를, 그리하여 남은 집권기간 동안 말잔치로 끝나지 않고 위험에 처한 국민들을 따뜻하게 보호하기 위해 무언가라도 하는 국정을 펼치기 바란다.
참여연대가 발간하는 『복지동향』 지난 2022년 6월호는 윤석열 정부의 국정과제에 대한 진단과 평가를 다루었다. 여기서 남기철 교수는 정권교체가 이루어진 경우, 통상 과거 정부의 정책은 폐기되거나 새로운 브랜드로 덮여지는 일이 많지만 사회서비스 정책에 있어서 새 정부의 국정과제는 사실상 큰 변화가 없음을 지적하였다(남기철, 2022). 급증하는 돌봄·복지 수요에 대응하고, 양질의 일자리 창출하고, 사회서비스 산업 발전을 통해 복지와 고용성장의 선순환을 구현한다는 정책방향은 2000년대 중반 사회서비스 정책이 도입된 이후 큰 변화 없이 지속되고 있는 것이다. 물론 정치적 시각으로 보면 결코 무시할 수 없는 차별화된 철학과 비전이 있다. 공공성 강화와 좋은 공공일자리 확충을 추진하였던 문재인 정부의 사회서비스를 현금급여의 대체재 그리고 민간시장 활성화를 목적으로 하는 윤석열 정부의 사회서비스와 동일하다 볼 수 없다. 그러나 아무리 문재인 정부의 예외적 노력이 있었다 하더라도 지난 20년간 사회서비스 정책의 산업화 방향은 흔들림 없이 견고한 것도 사실이다. 오히려 새 정부 출범 1년의 시점에서 우리는 사회서비스 정책의 솔직한 속내를 보게 되었다. 사회서비스 혁신이란 절실한 수요의 변방에서 산업적 진흥을 위한 것이고, 공공의 규제는 최소화되어야 자율적 시장이 형성되며, 노인·아동·장애인의 ‘돌봄을 받을 권리’에는 관심이 없다.
이 글에서는 폭증하는 돌봄 수요에도 불구하고 서비스 보장이 아니라 신규 일자리 창출이라는 경로적 왜곡이 점철된 사회서비스 정책에 대해 살펴보고자 한다. 새 정부의 사회서비스 국정과제는 민간 주도 사회서비스 혁신으로 지속가능한 한국형 복지국가를 이루는 것이다. 여기서 혁신이란 산업화를 통한 ‘복지·돌봄 서비스 고도화’이며, 지속가능이란 ‘개인의 부담 능력에 따른 소비’를 의미한다. 국정과제로는 규모화와 다변화를 통한 수요·공급의 확대, 혁신 기반 구축, 종사자 처우 개선의 세 가지 주요 과제를 제시하고 있다. 이명박·박근혜 정부의 추진 방향과 동일하다. 문재인 정부 사회서비스원으로 대표되는 공공성 강화는 열악한 서비스 질로 수요가 낮고, 고용안정으로 혁신이 저해되며, 다수를 차지하는 민간 일자리의 상대적 박탈감을 야기할 뿐이라는 기존 비판에 따른 것이다. 물론 지난 정부 사회서비스 공공성 강화 모델의 실패가 뼈아프다. 그러나 새 정부의 사회서비스 전략은 문제를 제기한 영역에 대한 해법이 아니다. 사회서비스의 범주와 목적이 달라졌다. 문재인 정부의 공공성 강화는 한국형 돌봄국가를 어떻게 형성할 것인지 보편적 돌봄의 보장성 강화와 돌봄종사자의 처우 개선을 주로 다루었던 반면, 새 정부의 혁신과 고도화 방향은 사회서비스 산업 육성을 염두에 두고 상품성이 있는 서비스 창출에 몰두하고 있다. 이미 막대한 재정투입에도 미충족 수요가 광범위한 노인요양과 장애인돌봄 등 보편적 사회서비스 몸통은 보지 않고, 보건복지부 사회서비스정책과의 주무사업인 전자바우처 사회서비스 사업이 혁신을 대표하고 있다.
사회서비스 정책에 대한 동상이몽 : 보편적 공공서비스 vs 수요자 중심 민간서비스
사회서비스 정책은 노무현 정부에서 본격적으로 추진되었다. 그 이전까지 사회서비스는 취약계층 대상 생활시설과 이용시설 복지서비스에 한정되었으나, 복지국가 패러다임이 개인의 역량을 지원하는 이른바 사회투자국가로 선회하면서 보편적 사회정책이 되었다. 2006년 정부는 국가의 장기종합전략으로 『비전 2030』을 선포하면서 5대 전략 중 성장동력확충 전략으로 사회서비스 일자리 확대를, 그리고 사회복지선진화 전략으로 보육, 요양, 방과후 돌봄, 주거복지 확충을 선언하였다. 후속 조치로 91만 개 일자리를 창출하기 위하여 사회서비스향상기획단을 발족시켰으며, 사회적기업, 노인장기요양, 사회서비스 전자바우처 사업이 제도화되었다.
이명박 정부는 작은 정부를 지향하면서 사회서비스 분야의 재정지출 확대를 원하지 않았다. 반면 복지의 체감도와 효율성에 주목하였고, 주요 개선과제로 찾아가는 서비스, 통합전산망 운영, 시장 중심 서비스 창출을 제시하였다. 사회서비스는 시장기능을 강화하여 민간기관이 경쟁을 통해 소비자의 선택권을 확보하는 방향에서 추진되었으며 이러한 성격에 부합한 제도인 사회서비스 전자바우처 사업에 주목하였다. 이 시기 대표적 정책은 10대 유망사회서비스 발굴 및 지원이다. 아동정서발달서비스, 노인맞춤형 운동처방서비스, 정신장애인 토탈케어서비스 등 사회서비스 모델을 발굴하고 바우처 방식으로 구매력을 보전하는 방식으로 사업이 확대되었다. 이 사업은 사회서비스 비활성화 이유가 사회서비스 미개발, 영세한 공급기관, 인지도 있는 브랜드 부족 문제로 인식하였고, 따라서 2011년 예산 253억 원을 시작으로 1,353억 원을 10대 유망사회서비스 기관에 집중 지원하는 것이었다.
박근혜 정부의 사회서비스도 산업 육성에 초점이 주어졌다. 생애주기별 맞춤형 고용·복지는 보육에 대한 국가책임, 4대 중증질환 보장성 강화, 전달체계 효율성과 민간자원 활성화를 주요 국정과제로 선정하였으나, 사회서비스는 일자리 중심의 창조경제와 연결되어 고용률 70% 달성을 위한 수단으로 간주되었다. 이에 보건복지부는 ‘고부가가치 사회서비스일자리 창출방안’을 발표하였고, 구체적으로 중소기업에 적용되는 R&D, 세제혜택, 정책자금 지원을 사회서비스 부문에 적용하여 시장형 일자리를 확충하고 민간진출 사업으로 육성하고자 하였다. 사회서비스 전자바우처 제공기관의 규모화·전문화 추진, 사회적기업과 소셜벤처의 창업·육성, 고객관리시스템 개발, 유망 사회서비스 R&D 투자 등이다. 무엇보다 사회서비스 제공기관 진입규제 완화를 위해 바우처 사업을 지정제에서 등록제로 전환하고, 소득에 따라 본인부담률을 달리하여 가격규제를 완화하고, 사회서비스 이용자 인정기준 완화로 유망 사회서비스 수요를 개발하는 전략을 추진하였다.
문재인 정부의 사회서비스는 양적 확충보다는 수요자 측면에서의 보장성 강화와 공급자 측면에서의 공적 책임성 강화를 제시하였다. 재정만 국가가 부담하고 민간에 맡긴 사회서비스 전달체계의 개선 없이는 아무리 보장성을 높인다 해도 국민 체감도가 높아지지 않는다는 판단이었다. 이에 ‘범부처 사회서비스 발전 방향’하에 6대 추진 과제로 생애주기별·분야별 사회서비스 확충, 지역 사회서비스 균형 발전, 사회서비스 일자리 확충 및 내실화, 사회서비스 공공성 강화, 통합적 사회서비스 제공 체계 구축, 서비스 이용 과정에서의 사회권 실현을 제시하였다(관계부처합동, 2018). 더 나아가 지역사회 통합 돌봄, 아동 온종일 돌봄 체계 구축, 노인 맞춤돌봄 서비스, 발달장애인 생애주기별 종합 대책 등 포괄적 서비스 제공을 통해 서비스 사각지대를 해소하고자 하였다.
이와 같이 노무현 정부와 이를 계승한 문재인 정부는 사회서비스의 보장성 강화로 보편적 돌봄을 제도화한 방향은 동일하였으나 방식에서는 시장형 일자리 창출과 전달체계의 국가책임 강화라는 측면에서 다른 경로를 형성하였다. 반면 이명박 정부는 보장성 확대를 통해 수요를 창출하는 것이 아니라 수요자가 직접 부담하는 방식으로, 일명 미국식 사회서비스 상품 개발에만 관심을 가졌다. 정작 돌봄에 대한 국가 책임은 외면하는 방식이었다. 박근혜 정부는 무상보육을 통해 돌봄제도 확충에 기여하였으나 여전히 사회서비스는 고부가가치 상품시장이라는 전략에서 이명박 정부의 경로를 이어갔다.
윤석열 정부의 사회서비스 – 보건복지부의 산업부화
윤석열 정부는 국정과제 44번 ‘사회서비스 혁신을 통한 복지·돌봄서비스 고도화’를 제시하였고, 목표는 ‘다양한 주체’가 ‘질 높은 서비스’를 ‘누구에게나’ 이용하게 하는 보편적 복지·돌봄 체계이다. 새 정부의 사회서비스 방향은 2022년 8월과 2023년 1월 보건복지부의 업무계획에 다음과 같이 구체화되었다. 이른바 사회서비스 고도화란 이제껏 없던 소비시장을 개발하고, 산업 육성을 위해 R&D 투자를 확대하고, 정부는 사회서비스원을 사회서비스진흥기관으로 바꾸어 지원하겠다는 것이다. 윤석열 대통령이 직접 언급한 ‘전부처의 산업부화’가 충실히 반영된 모습이다.
윤석열 정부의 사회서비스 산업화는 박근혜 정부의 사회서비스 전략과 동일하다. 용어도 그대로이다. 업무계획은 사회서비스 일자리 확충으로 “복지-고용-성장” 선순환을 이루고, 그 근거로 사회서비스 산업의 높은 고용유발계수를 제시하고 있다. 과거 반복된 사회서비스 시장창출 실패에 대한 분석이나 새로운 정책 수단도 없다. 첫째, 정부는 사회서비스 수요창출을 위해 사회서비스 신상품을 개발·공급하고, 이용가격은 제공기관이 탄력적으로 조정함과 동시에 본인부담도 차등화하고, 제공기관의 수익성을 보장하기 위하여 서비스를 통합하여 제공하겠다는 계획이다. 구체적 예시로는 가사서비스, 병원동행서비스, 심리상담 등을 추가하고, 융합으로 보육·아이돌봄+놀이교육·예체능+청년사회서비스사업단 등 개별사업을 함께 제공할 수 있게 하여 보편적 사회서비스 시장 형성을 지원한다는 것이다. 둘째, 양질의 공급체계를 구축하기 위해 영세한 민간 기관을 규모화·조직화 지원하는 내용이다. 이를 위해 소셜프랜차이즈나 사회적협동조합 전환, 기업·종교계의 사회공헌, 사회적기업과의 파트너십 등이 제시되었다. 혁신펀드(140억 원)를 조성하여 영세한 기관의 규모화를 지원하고, 시장진입의 규제를 완화하여 사회서비스 기술개발(스마트 R&D)과 고령친화산업, 돌봄로봇, 보조기기, 스마트서비스 등 첨단기술이 사회서비스 상품에 연계되도록 하였다. 셋째, 지원·육성을 위한 제도로 「사회서비스지원및진흥법안」 을 제정하고 사회서비스원을 공공서비스 제공기관이 아닌 산업진흥기관으로 역할을 바꾼다. 이 밖에 사회서비스 보장성 강화로는 장애인활동지원서비스 대상 확대, 보호종료아동 자립준비, 영케어러 가족돌봄, 고립은둔청년 고독사 대응도 포함되었으나, 이는 기존 종합계획의 극히 일부 실행 또는 사회서비스 예산으로 보면 매우 미미한 주변적 사업이다. 세부 내용은 박근혜 정부 당시 사회서비스 발전포럼에서 다룬 바 있고, 또한 고부가가치 사회서비스 육성 방안에서 전혀 달라지지 않았다. 지난 수년간 인구고령화로 인한 돌봄 환경은 급속도로 변화하고 있고, 사회서비스 제공체계에서 개인화, 통합화, 특히 코로나19 이후 긴급한 공공돌봄 대응 요구가 가중되어 왔는데, 처방은 과거로 회귀하였다.
꼬리가 몸통을 흔드는 사회서비스
지난 동안 사회서비스가 일자리 창출을 위한 서비스 발굴 및 확충, 사회서비스 시장 형성 및 산업화, 사회서비스 품질 제고를 목표로 추진되어 왔다면, 이는 사회서비스에 대한 개념 오류에서 비롯된 측면이 크다. 그동안 사회서비스 개념은 광범위하고 모호하여 어떤 사무가 있고 누가 책임을 져야하는지 보장기관도 명확하게 이해하지 못하고 있어, 정책의 효율성이 매우 떨어졌다. 사회서비스는 [사회보장기본법] 제3조에 명시된 사회보장급여이지만, 노인·영유아·아동·장애인·저소득층 등 다양한 대상을 중심으로 개별 정책 사업을 아우르고 있어, 각 사업부처가 사회서비스의 전반적 구조와 맥락을 이해하지 못하고 있는 문제가 정책 방향의 혼선을 가져왔다.
윤석열 정부의 사회서비스 전략에 있어서 산업화가 주요 의제가 되는 이유는 돌봄국가의 서비스보장 체계에 총체적인 접근을 하지 못하고, 유망사회서비스를 발굴하는 전자바우처 사업이 과대 대표되기 때문이다. 2022년 예산기준 사회서비스 정책의 주요 세부사업은 노인, 아동, 장애인 돌봄으로 구성되어 있는데, 노인장기요양보험 그리고 영유아보육, 그리고 장애인활동지원의 제도화가 이루어지면서 이 사업이 사회서비스에서 차지하는 비중은 절대적이다. 2022년 기준 노인장기요양보험 예산은 13조 3,467억 원(보험료 수입 8조 8,010억 원, 정부지원금 4조 4,967억 원) 규모로 성장하였고(국민건강보험공단, 2022), 영유아 무상보육은 저출산의 영향으로 지속적으로 감소하고 있지만, 여전히 4조 8,908억 원(영유아보육료 지원 3조 2,028억 원, 보육교직원 인건비 운영 지원 1조 6,880억 원) 규모를 차지하며, 장애인활동지원은 1조 7406억 원을 차지한다(보건복지부, 2022). 이용자 수는 2021년 기준 노인장기요양 급여이용 수급자수는 90만 명, 영유아보육 이용자 수는 118만 명, 그리고 장애인활동지원이 10만 명이다. 반면 8대 사회서비스 전자바우처 사업의 예산 규모는 2009년 3,228억 원에서 2018년 1조 986억 원, 그리고 2021년에는 2조 7,744억원으로 증가하였으나, 이 사업의 절대 부분을 차지하는 장애인활동지원을 제외하면 전자바우처 사업의 예산은 6천억 원에 지나지 않는다. 특히 유망사회서비스 개발을 추진하는 지역자율형사회서비스투자사업은 2022년 예산 2,100억 원과 1,770억 원(균특)에 불과하다. 다시 말해, 사회서비스 고도화가 신규 수요 창출이고 상품시장을 창출한다는 영역에서 정부예산 규모는 아주 미미하다. 정부의 수요지원 없이 이용자가 부담하는 민간 시장의 자율적 창출을 기대할 뿐이다. 정작 사회서비스 몸통의 혁신은 고려되지 않았다. 그러나 사회서비스 분야의 수요는 공공시장의 규모, 즉 사회서비스 보장성에 종속되어 있다. 노인·영유아·장애인 돌봄의 사회서비스는 정부가 이용자 지원 방식으로 급여를 지출하는 공공시장의 사회서비스다. 따라서 수요 창출의 중심은 주요 사회서비스 제도의 보장성과 전달체계다. 주요 사회서비스는 중앙정부와 지방자치단체가 급여자격 및 급여수준을 정하는 제도로서 시장이 형성되며, 전달체계는 주로 지자체 관리하에 민간 개인 시설들에 의해 제공된다. 따라서 사회서비스 보장성에 대한 확대 없이 그리고 공급기관의 구조변화 노력 없이 사회서비스 시장의 고도화는 달성하기가 매우 어렵다. 물론 사회서비스는 소득수준과 관계없이 보편적 욕구를 가지고 있어, 본인부담의 시장이 창출될 수 있다. 그러나 지금까지 정부보조금 없이 창출되지 않았던 수요가 갑자기 형성될 리 만무하다, 정부의 지불보조 없이도 산업적 수익성이 있었다면 영리 기업이 이미 진출하였을 것으로 봄이 타당하다. 현재와 같이 요양과 보육을 중심으로 사회서비스 산업이 형성된 것은 각각 장기요양보험과 무상보육 정책의 결과이지, 산업화 추진의 결과가 아닌 것과 마찬가지다. 따라서 산업화는 일자리 창출의 방법이기는 하나, 사회서비스 전달체계상 하나의 선택지일 뿐이며, 스스로 사회서비스 수요와 공급을 창출하는 추진 동력이 아니다. 오히려 산업화라는 공급 방법론은 사회서비스 제도 노동자의 처우문제, 수가 중심의 과도한 수익 규제, 서비스 품질의 저하, 그리고 사회보장 수급권 훼손 등의 문제를 야기해 왔다.
제공기관 규모화를 통한 사회서비스 고도화에 대한 오해
사회서비스의 질을 개선하기 위해 공급체계를 고도화하는 방향은 윤리적으로 합당하고, 민간 시장의 활성화도 반드시 필요한 과제이다. 다만 정부는 목표 달성을 위한 가장 합리적인 수단을 찾아야 한다. 일반적으로 사회서비스는 복지혼합으로 이루어져 있고, 서비스 제공에 민간이 참여해야 효율적인 전달체계가 마련되는 것도 사실이다. 그러나 복지혼합은 재원조달, 의사결정권, 이용권한과 규제라는 다차원으로 구성된다. 우리나라 사회서비스의 혁신과제는 공급 주체의 다원화, 이용권한에 있어 수요자 중심주의, 그리고 정부의 규제역할 모두 산적한 과제들이 있다. 그리고 무엇보다 사회서비스의 고질적 문제는 영세한 영리 제공기관이 과도하게 시장을 차지하고 있고, 수요자가 원하는 고품질의 사회서비스가 없다는 질 저하 문제가 지적된다. 이에 영세사업체의 성장지원을 통한 규모화와 비영리 사회적경제의 시장진입 활성화 방향은 타당하다. 문제는 정책수단이다. 규제를 철폐하는 정책이 시장 실패가 발생하는 사회서비스의 해결책이기 어렵다. 신뢰할 수 있는 조직의 성장을 장려해야 하고, 이를 위한 국가의 규제와 책임이 더욱 강화되어야 하고, 그에 맞는 정책 수단을 모색해야 한다.
규모화와 관련하여, 주의 깊게 참고할 만한 연구 결과가 있다(Harrington, C. et al., 2017). 영국과 미국의 요양서비스 경우 규모화된 프랜차이즈 기업의 비중이 전체 공급의 50%를 넘게 차지하고 있다. 사회서비스가 영리기업을 중심으로 발달하는 과정에서 규모의 경제를 실현하기 위해 프랜차이즈로 활성화되었다. 미국의 요양원의 경우, 5개 프랜차이즈 기업이 전체 시장의 10%를 차지한다. 그런데 이 5개 기업은 모두 미국 내 조세 피난처로 알려진 델라웨어 주에 본사를 두고 있고, 모두 최근 미국 법무부(USDOJ)에 의해 사기행위로 기소되어 소송이 진행된 바 있다. 이유는 계약된 서비스 미제공, 부당청구, 사기, 서비스 남용, 적정인원 미배치 및 품질 위반, 부당청구이다. 정부의 서비스 모니터링 결과 서비스 질도 매우 낮은 것으로 나타났다. 영국의 요양원도 5개 프랜차이즈 기업이 전체 시장의 35%를 차지한다. 한 곳은 다국적 민영보험회사이고, 네 곳은 민간 유한회사로 조세 피난처에 등록된 개인투자 그리고 사모펀드 그룹 소유다. 영국의 규모화된 프랜차이즈 요양기관은 국가보건의료서비스(NHS)의 재정안정화 조치로 지방정부 돌봄서비스 시설들을 인수 합병하면서 성장하게 되었는데, 서비스 질은 오히려 저하되었다.
캐나다의 요양원도 5개 프랜차이즈 기업이 전체 시장의 23.8%를 차지한다. 그러나 두 번째로 큰 규모로 76개의 요양원을 운영하는 Revera Inc는 공적연금기금(Canadian Public Sector Pension Investment Board)이 100% 소유한 회사다. 스웨덴과 노르웨이의 경우도 돌봄시설이 다수 공공기관 운영이나, 영리와 비영리 민간 소유의 경우 프랜차이즈가 큰 비중을 차지한다. 스웨덴과 노르웨이는 지방정부가 돌봄을 제공하고 있지만, 1990년대 후반부터 구매자와 공급자를 분리시키고, 소비자 선택권 강화 차원에서 일부 지방정부가 요양시설을 아웃소싱하고 있다. 즉 지방정부가 조직과 민간 공급자와 구매계약을 체결하는 형태로 민간의 서비스 질을 관리하고 있다. 이들 국가들의 규모화된 프랜차이즈의 서비스 질은 당연히 미국 그리고 영국과 다르다. 그럼에도 불구하고 일반적으로 규모화된 영리목적 사회서비스 제공기관들은 낮은 서비스 품질, 부족한 인력배치, 품질 위반 등의 사례가 자주 보고된다. 특히 고수익을 올리는 대형 프랜차이즈는 비용절감을 통해 조직 생존율을 높이는 데에는 성공하였으나, 대형 민간회사와 사모펀드에 의해 소유되면서 전반적으로 서비스 양, 종류, 질을 통제하는 방향으로 운영되고 있다(김형용 외, 2021).
따라서 한국적 상황에서, 개인이 운영하는 소규모 시설은 투명성과 효율성을 높이는 방식으로 사회적경제 프랜차이즈 방식으로 규모화하거나 법인화하는 노력이 바람직하지만, 단순히 규모의 경제를 위한 비즈니스 모델을 벤치마킹하는 위험성은 경계해야 한다. 제공기관의 규모화가 정책 목표가 될 수는 없다. 규모화는 사회서비스 공급 주체의 다원화와 함께 설정될 필요가 있다. 유럽의 경우, 사민주의 북유럽국가(노르웨이, 덴마크)의 장기요양 제공기관의 90%에 가까운 시설이 공공부문에 속하며, 일부 동유럽과 발칸반도 국가들(라트비아, 폴란드, 체코)도 공공부문이 70%가 넘는 비율을 차지하고 있다. 자유주의 유럽국가들(영국, 아일랜드)만 뚜렷한 차이점을 보이고 있는데, 영리비중이 절대다수를 차지하고 있지만 공공이 20% 내외, 그리고 비영리민간이 10% 내외를 차지하고 있다. 캐나다의 경우, 2021년 기준 총 2,076개의 장기요양시설이 있으며, 공공 46%, 민간이 54%(영리 29%, 비영리 23%)이며, 미국의 경우도 공공은 1.3% 정도에 불과하지만 비영리부문이 14.8~50.8% 사이에 머물고 있다. 즉 우리나라와 같은 극단적인 영리민간 비중을 보이는 것은 아니다(김형용 외, 2021). 따라서 규모화는 신규 수요를 개발해서 형성되는 시장이 아니다. 돌봄에 막대한 재정이 이미 투입되고 있다면 이 부문에 신뢰할 수 있는 기관을 형성하는 것이어야 하며, 다변화된 공급주체로서 비영리나 공공의 규모화를 논할 필요가 있다. 따라서 장기요양, 영유아보육, 장애인활동지원의 공급체계 혁신이 중요하다. 단순히 140억 원으로 펀드를 구성한다고 해서 새로운 제공기관의 진입구조가 만들어지지는 않는다. 이미 폐기된 아이디어에 불과할지 모르지만 국민연금기금 연계투자 정도의 규모화가 필요하다.
참고문헌
관계부처합동. (2018). 범부처 사회서비스 발전 방향. 사회보장위원회
국민건강보험공단. (2022). 장기요양 수입/지출예산
김형용 외. (2021). 사회서비스분야 사회적경제 육성지원사업 성과분석. 보건복지부
남기철. (2022). 윤석열 정부 국정과제 진단과 평가. 월간복지동향 2022년 6월호
보건복지부. (2022). 새 정부 업무계획
보건복지부. (2022). 2022년도 보건복지부 소관 예산 및 기금운용계획 개요
보건복지부. (2023). 주요 업무 추진계획
정부민간합동작업단. (2006). 함께 가는 희망한국 VISION 2030
Harrington, C. et al. (2017). Marketization in Long-Term Care: A Cross-Country Comparison of Large For-Profit Nursing Home Chains
윤석열 정부 출범 이후 이제 1년이 지났다. 출범 초기 ‘취임덕’이라는 말이 나올 정도로 이례적인 낮은 지지율로 인해 가장 왕성해야 할 집권 1년 차에 정책 추진력이 미약해 객관적인 지표를 통해 평가할 만한 정책 성과를 내지는 못했다. 따라서 윤석열 정부 1년 노동정책에 대한 평가는 정책 성과가 아닌 정책 지향과 추진 동기를 우리 노동시장의 현실을 토대로 평가하고자 한다. 이를 위해 우선 우리 노동시장의 현실을 간략히 살펴볼 것이다.
먼저 고용현황이다. 19년 전 세계를 강타한 코로나 팬데믹으로 인해 경제와 노동시장 모두 침체기를 겪다가, 22년 초반부터 코로나 감염확산이 정체 또는 감소하고 각국이 팬데믹 상황에 어느 정도 적응하면서 침체기에서 벗어나는 양태를 보여줬다. 특히 급격히 침체되었던 노동시장의 경우 침체로 인한 기저효과와 포스트코로나에 따른 노동수요 증가로 일부 국가 또는 산업의 경우 노동력 공급 부족 현상이 나타날 정도로 수요가 증가해 고용량이 늘었다. 한국의 경우도 마찬가지인데, 23년 2월 고용보험 가입자 기준 고용 규모가 전년 대비 35.7만 명 증가했다. 이 같은 증가 추세는 1여 년간 지속돼 왔고, 증가 추세만 따지면 노동시장의 상황을 긍정적으로 평가할 수 있다.
그런데, 증가 규모가 코로나 이전 수준의 회복에 그치고 있으며, 여전히 OECD 평균에 못 미치는 고용률을 보여준다는 점에서 긍정적으로만 평가하기는 어렵다. 21년 기준(OECD 통계, 통계청 제공) 한국의 고용률은 66.5%로 OECD 평균 69.7%에 비해 3%p 이상 낮다. 고용 규모로 따지면 대략 85만 명 정도가 추가 취업되어야 OECD 평균과 유사해진다.
다음으로는 한국 노동시장의 오랜 문제인 비정규직 문제다. 한국노동사회연구소가 22년 경제활동인구조사 부가조사를 분석해 추계한 바에 따르면 한국의 비정규직 규모는 900만 명으로 전체 노동자의 41.4%에 해당한다. 간접고용 일부를 정규직으로 간주하는 정부 추계로는 37.5%에 달한다. 비정규직 고용형태는 나라마다 편차가 심해서 국제비교를 위해서는 대표적 지표인 임시직(Tempo-rary workers, 쉽게 말하자면 계약직) 규모를 비교하는데, 한국의 경우 2021년 임시직 비중은 28.3%(정부 공식 통계)로 비교국 중 2번째로 많고, 일본(15.0%), 독일(11.4%), 영국(5.6%) 등과 비교할 때 심각히 높은 수준이다.
노동시간 역시 여전히 장시간 노동의 오명을 못 벗어나고 있다. 2021년 한국의 의존적 취업자(노동자+특고+무급가족종사자) 연간 노동시간은 1,928시간으로 OECD 평균인 1,617시간에 비해 300시간 이상 더 일하고 있다. 1,300시간대에서 1,500시간대에 분포한 유럽 주요국에 비하면 최대 600시간까지 더 일하는 셈이다. 이를 주 40시간으로 환산해 계산하면 OECD 국가 평균에 비해 1년에 7.5주(1.5개월) 이상을, 유럽 주요국에 비해 10~15주(최대 3개월) 정도 더 일한다.
노동안전 역시 마찬가지다. 2021년 한국의 산재 치명률(산재 발생 후 1년 내 사망자 비율)은 10만 명 당 4.3명이다. 이는 흔히 알려진 것처럼 OECD 국가 중 가장 높은 수준은 아니지만, OECD 가입국 중 멕시코, 튀르키예, 라트비아 다음으로 높다(2021년 ILO 통계). 산재 통계는 각국마다 산출 방식이 달라 ILO 통계를 단순 비교하는 것은 무리가 있지만1) 그럼에도 불구하고 한국의 중대 산업재해가 여전히 심각한 것은 사실이다. 주요국의 10만 명당 산재 치명률은 프랑스 2.5명, 스페인 2.1명, 일본 1.5명, 스웨덴 0.8명, 독일 0.7명 등이다(프랑스, 스페인, 독일은 2020년 자료).
노동시장 소득 격차도 심각하다. OECD에 따르면 한국 노동자의 임금격차는 미국 다음으로 크다. 임금 10분위 배율(하위 10% 대비 상위 10% 임금수준)로 보면, 미국과 한국은 각각 4.84배와 3.60배에 달한다(2020년 기준). 비교대상 국가들 가운데 이 배율이 가장 낮은 국가는 스웨덴으로 2.14배에 불과하다. 성별 임금격차는 34% 수준으로 OECD 평균 13%의 2.5배 수준으로 가장 심각하고, 다른 불평등 지표인 지니계수로 측정한 소득 불평등은 OECD 국가 중 7번째로 크다(「OECD 한국경제보고서, 2020」).
거꾸로 가는 노동정책, 현실이 아닌 이념과 이해관계에 기반한 정책 추진 탓
요약하자면 세계 10위권의 경제 수준을 달성한 한국 노동시장의 고용안정, 노동시간, 산업안전, 임금 불평등 등 주요 노동시장 지표가 모두 매우 처참한 수준이다. 윤석열 정부는 연금, 교육과 더불어 노동개혁을 3대 개혁의 하나로 지목했다. 앞서 살펴본 노동시장 상황을 고려한다면 노동개혁을 주요 개혁 과제로 선정한 것은 매우 적절하다. 그렇다면 윤석열 정부가 주요 노동정책으로 제시한 근로시간제도 개편, 직무성과급 도입 그리고 노조회계 투명성 제고가 이러한 문제 해결에 얼마나 도움이 될 수 있을지를 살펴봐야 한다.
근로시간 제도개편의 핵심은 주당 12시간으로 제한한 연장노동 상한제의 단위 기준을 주 단위에서 월이나 분기, 반기, 연간으로 다양화한다는 것이다. 주 단위 연장노동 상한을 월 단위(=약 4.3주)로 환산하면 총 52시간이 된다. 그런데 단위 기준을 변경한다는 것은 그 기간 내에서 연장 노동시간 배분을 임의로 할 수 있게 한다는 것이다. 예를 들어 월간 총 연장 노동을 한 주에 몰아서 하게 한다면 현행 52시간(40+12)이던 주간 노동 상한이 최대 92시간(40+52)까지 늘어날 수 있다. 여기에 연속 휴게시간 11시간 보장, 4시간마다 30분 휴게시간 부여 등을 가정하여 계산한 것이 현재 논란이 되고 있는 주간 69시간 노동이다. 이 69시간을 두고 극단적인 가정이다, 아니다 논란을 하고 있고, 대통령은 갑자기 60시간 이상은 너무하다, 아니다 이런 이야기를 하고 있는 상황이다.
그런데 어떤 계산이 맞는지, 더 현실적인지 아닌지를 따지기 전에 왜 이런 정책을 추진하는지를 먼저 따져야 한다. 앞서 살펴본 것처럼 한국은 이미 OECD 국가 중 가장 많이 일하는 나라 중 하나다. 세계보건기구는 야간노동을 2군 발암물질로 분류하고 있고(DDT 살충제가 야간노동과 같은 2군 발암물질로 분류된다), 한국정부는 과로사 인정 기준을 12주 평균 주당 60시간으로 설정하고 있다(이는 당연인정기준으로 이보다 적게 일하다 사망한 경우에도 관련성에 따라 과로사가 인정된다). 따라서 필요한 정책은 노동자 국민의 건강과 안전을 보호하고 국제적 추세에 맞춰 노동시간을 줄이는 것이다. 그런데, 근로시간제도 개편은 오히려 반대다. 도대체 왜?
직무성과급제 역시 마찬가지다. 직무급제의 장점은 같은 일에 대해 같은 보상이 주어진다는 점이다. 이같은 임금체계가 장점을 발휘하기 위해서는 산별로 적용되어야 한다. 특히 한국과 같이 기업규모, 고용형태, 성별에 따른 임금격차가 심각한 사회에서는 특히 그렇다.
하지만 현재 윤석열 정부가 추진하는 직무급제는 기업 내 직무에 따른 별도 임금체계 적용을 의미한다. 이 경우 노동시장 내 임금격차 축소 효과를 기대하기는 어렵다. 오히려 아래 그림과 같이 기업 내 직무 간 임금격차가 확대될 가능성이 높다. 여기에 근속에 따른 보상(즉, 호봉제적 성격)이 줄어들고 성과급 요소가 강화되면, 그 격차는 더욱 확대될 것이다. 유일한 격차 해소 효과는 근속에 따른 격차 축소다. 하지만 이 역시 착시 현상일 수 있는데, 당장은 연령에 따른 격차가 축소되는 것처럼 보여도, 거꾸로 보면 신규 입사자의 향후 임금 인상 폭이 크게 제한되는 것이기도 하다. 윤석열판 조삼모사다.
무엇보다 최저임금을 위반하지 않는 한에서 임금체계에 대한 결정은 노사 자율에 맡겨 온 것이 근대적 노동법의 기본 정신이다. 우리 헌법이 보장하는 노동3권 역시 이러한 노사 자율주의에 기반하고 있다. 그런데 정부가 나서서 임금체계 변경을 강요하고 있다. 도대체 왜?
현실 진단과 상관없이 노동시간과 임금체계 변경을 추진하는 배경에는 이미 이론적으로나 경험적으로 파산한 신자유주의에 대한 맹신과 자본의 이해관계를 충실히 대변하고자 하는 지향이 담겨 있다. 자본은 언제나 시장 상황에 따라 노동을 유연화하고 싶어한다. 노동 유연화를 극단적 정책으로 추구한 이념이 바로 신자유주의고, 그 대표적 방법이 비정규직 양산이었다. 그런데 한국의 경우, 앞서 살펴본 바와 같이 이미 매우 높은 비정규직 비율을 보이고 있고, 20년째 그 비율이 정체돼 있다. 고용 유연화가 이뤄질 만큼 이뤄졌기 때문이다. 남은 것은 노동시간과 임금 유연화다.
자본의 입장에서 극단적 고용 유연화는 경기 하강기 인력 조정에는 유리하지만 시장 수요가 증가하는 경기 상승기에 숙련 노동자를 구하기 어렵다는 문제를 남긴다. 그런데 노동시간을 탄력적으로 조정할 여지가 커진다면, 정규직 숙련노동자를 지속 채용하면서도 비정규직 사용과 같은 비용 절감 효과를 낼 수 있다. 직무별 별도 임금체계 적용과 근속에 따른 임금상승 효과 억제를 목적으로 하는 기업별 직무성과급 역시 마찬가지다. 요컨대, 윤석열 정부의 노동정책은 우리 노동시장의 문제를 해결하고자 하는 것이 아니라 철 지난 신자유주의 실험을 지속하고, 자본의 오랜 숙원을 풀어주고자 하는 것이다. 그 결과가 어떤 것인지를 예상하는 것은 그리 어렵지 않다. 이미 지난 40년간 전세계가 목격한 불평등 확대와 사회적 분열의 심화가 바로 그것이다.
분열을 정치 자양분으로 삼는 노조 적대화 노동정책
윤석열 정부가 주요 노동정책으로 제시하는 세 번째 과제는 노조 회계 투명성 제고다. 자유민주주의를 강조하는 정부가 자주적 결사체인 노동조합의 회계를 강제로 공개시키겠다는 전체주의적 발상도 이해가 안 되지만, 노동조합 회계를 공개해서 해결할 수 있는 노동시장의 문제가 무엇인지도 도통 알 수가 없다. 그 어떤 노동정책 교과서에도 이와 같은 해법은 나오지 않는다.
이 듣도 보도 못한 정책 추진의 배경에는 취임 초 각종 인사 실패, 잦은 말실수로 인해 취임 후 불과 몇 개월 만에 국정 지지율이 20%대로 하락한 윤석열 정부의 이례적인 리더십이 놓여 있다. 정부에 대한 주요 비판 세력인 노동조합을 적대시하고 사회적 분열을 조장하는 방식으로 진영논리를 강화해서 지지율 반등의 자양분으로 삼겠다는 것이다. 결국 이 정부가 3대 개혁 중 하나로 선정한 노동 개혁은 한국 사회가 당면한 노동시장 문제를 해결하겠다는 정책 의지의 표명이 아니라 자본의 이해를 일방적으로 관철하고 노동조합을 희생양으로 삼아 정권의 안위를 모색하겠다는 정치 공학의 다른 표현일 뿐이다.
얄팍한 정치 공학으로 한순간의 위기를 모면할 수 있을지는 모르지만, 정작 우리 사회가 풀어야 할 문제는 더욱 심각해질 것이다. 민생을 챙기고 사회적 격차와 불평등을 해소할 정치적 의지와 정책적 역량을 확보하지 못한 정권에 대해 우리 국민들이 어떤 판단과 행동을 보여 왔는지를 잊었다면, 그리 멀지 않은 시간에 다시 그 행동과 결단에 마주하게 될 것이다. 행동에 각인된 역사는 결코 쉽게 잊혀지거나 지워지지 않기 때문이다.
1) 산재통계는 10만 명당 산재발생 수를 비교하는데, 국가마다 산재발생을 ‘보고’된 재해건수로 보는 경우와 ‘보상’된 재해건수로 보는 경우가 있고, 비교 대상을 전체 취업자, 전체 노동자, 전체 보험가입자, 준상용노동자 등으로 보는 경우가 달라 10만 명당 발생건수로 정확한 비교를 하기에는 어려움이 있다
윤석열 정부는 지난 1년 긴축과 민영화로 공공의료를 공격하는 철저한 신자유주의 의료정책을 폈다. 대통령 자신이 “보건복지부는 보건복지 관련 사회 서비스 산업부로 봐야”한다고 했고, “복지는 돈 쓰는 문제가 아니고 민간과 기업을 참여시켜 준시장화 해야”한다고 말했다.
윤석열 대통령은 팬데믹이 한창인 5월에 집권했다. 한국 당시 오미크론 대유행으로 2~4월 초과사망자가 주요 선진국 중 가장 많이 발생한 직후였다1)긴축과 맞물린 방역 완화 때문이었지만 열악한 공공의료가 낳은 재앙이기도 했다. 향후 심각한 팬데믹이 더 빈번하게 닥쳐올 수 있다는 전망 속에 새 정부는 의료공공성을 강화해야 한다는 절박한 과제가 있었다.
그러나 윤석열 정부는 반대였다. 인수위 국정과제에서부터 공공병원 설립이나 인력확충이 아니라 ‘민간병원 육성’을, 국민건강보험은 보장성 강화가 아닌 ‘지출효율화’와 ‘재정관리 강화’를 내세웠다. 반면에 민간의료보험 활성화, 개인의료정보 상업화, 의약품·의료기기 규제완화, 원격의료 등 의료민영화 정책들을 제시했다.2) 이런 기조가 지난 1년 서민들의 삶을 더 팍팍하게 했고 생태와 경제 등 다중위기에 시민들의 생명을 근본에서 위협했다.
코로나19, 각자도생 강요하며 국가책임 방기
코로나19 대응에 있어서 윤석열 정부는 혹독한 각자도생 정책을 추구했다. 집권하자마자 ‘긴축재정’을 표방하더니3) 생활지원비와 유급휴가비 지원범위를 축소하고 재택치료비 지원을 중단했다. 돈을 아껴 감염병 고통을 서민에게 전가한 것이었다. 이는 ‘숨은 감염자’를 더 많이 늘렸다. 격리의무는 유지하면서 생계지원이 줄어 진단검사를 회피하는 사람이 많았기 때문이다. 그래서 예컨대 공식 확인된 확진자는 크게 늘지 않는데도 위중증 환자가 크게 늘어 응급실이 코로나19 의심환자들로 적체되는 등 의료가 마비되었다.
정부는 의료대응역량도 축소했다. 6월부터 전국의 모든 생활치료센터 문을 닫아 고시원이나 장애인시설에서 거주하는 확진자는 격리를 하지 못하게 만들었다. 그래서 이들은 보건소에 연락해도 “알아서 민간 숙소를 찾으라”는 답을 듣게 되었다. 또 정부는 ‘자율입원’을 확대했다. 국가의 병상배정 책임을 스스로 면제했다. 이로 인해 환자와 가족들이 알아서 병상을 찾아야 했고 민간병원들이 코로나19 환자 입원거부를 해도 막기가 더욱 어렵게 되었다. 정부는 그간 전담병원에 보상했던 지원을 아꼈다. 행정과 재정을 축소한 긴축대응이었다.
윤석열 정부하에서 7월부터 6차 유행이 시작되었다. 하지만 백경란 질병청장은 “국가 주도 방역은 지속가능하지 않다”면서 책임있는 정책을 내놓지 않았다. 유행을 억제하기 위한 대책을 내놓지 않았고 개인의 자발적 방역 참여만을 강조했다. 시민들은 ‘질병구경청’, ‘국가 도주 방역’이라는 조롱을 퍼부었다. 그 결과 8월에는 하루 사망자가 83명으로 급증해 100여 일 만에 최대를 기록했는데, 정부는 “독감처럼 받아들이라”면서 “입원해도 할 게 없다”는 식의 대응을 했다. 코로나19를 독감과 비교하는 것도, 입원치료가 의미 없다는 주장도 모두 사실이 아니었다. 정부는 국민과 제대로 위험소통을 하지 않으며 방역을 포기했다. 사망자 증가에도 “일희일비 않겠다”고 하는 등 국민들의 삶과 죽음에 무감각했다.
공공의료 공격하며 민간병원 배불리기
후보시절부터였다. 2021년 12월 코로나19 확진자가 증가하자 윤석열 선대위는 “국립중앙의료원의 모든 병상을 투입해야 한다”고 했다. 보수언론과 함께 “정부가 민간병원만 쥐어짜고 공공병원은 제 역할을 하지 않는다”고 마타도어에 나선 것이다. 실상은 10%의 공공병원이 코로나19 환자의 70∼80%를 치료하고 있었다. 국립중앙의료원도 취약계층에 대한 최소한의 진료를 제외하면 모든 병상이 코로나19 치료에 전념하고 있었다. 반면 민간병원들은 돈벌이 진료를 멈추지 않으려고 고작 1.5~ 3% 정도의 병상만 내놓고 있는 상황이었다. 보수언론과 윤석열 후보는 이런 민간병원 돈벌이를 비호하면서, 공공병원에 입원해 있는 가난하고 취약한 사람들 마지막 한 사람까지 내쫓으라고 주장한 것이다. 결국 이 주장이 관철돼 이듬해 1월 초까지 80여 명의 저소득층, 행려·노숙인, 이주노동자가 국립중앙의료원에서 전부 쫓겨나게 되었다.
윤 대통령이 당선 후 국립중앙의료원을 공격한 것은 자연스런 수순이었다. 정부는 국립중앙의료원 신축이전 사업규모를 대폭 축소하고 사업비를 삭감했다. 국립중앙의료원이 요구한 1,050병상을 760병상으로 규모를 축소했다. 국립중앙의료원은 서민들의 생명과 건강의 보루이자 공공의료의 상징과도 같은 존재이다. 국립중앙의료원에 내원하는 환자 중 의료급여 환자 비율은 2019년 25.9%에 달하고 응급, 중증외상, 감염병, 심뇌혈관 등 필수 중증 의료 중앙센터 역할도 한다. 이런 병원이 제 기능을 하려면 적어도 1,000병상은 있어야 한다는 전문가들의 의견은 묵살되었다. 기재부는 615억 원을 더 쓰지 않아 상징적 국가 병원을 이 지경으로 만들었는데, 부자와 기업들에게는 향후 5년 간 수십~수백조 원을 감세하기로 했다.
정부여당은 지방의료원 민간위탁 민영화도 추진했다. 공공병원이 민간에 위탁되면 수익성 중심 의료행위를 강요받을 것이라는 점은 역사적 경험이다. 이는 윤석열 대통령 공약사항이었고 국민의힘 지자체장들이 앞장섰다. 경북 포항·김천·안동의료원, 대구의료원, 서산의료원 등이 그 대상으로 언급되었고, 가장 우선 공격 대상이 된 것은 성남시의료원이었다. 경영이 어렵고 시 재정이 많이 든다는 이유였다. 그런데 성남시의료원 경영 문제는 지난 3년 코로나19 치료에 모든 역량을 쏟아부었기 때문이었다. 성남시의료원 뿐 아니다. 많은 공공병원들은 코로나19를 거치며 의사 인력, 진료건수, 수술건수, 필수진료과 개설률, 의료수익 등이 크게 감소했다.4) 윤석열 정부는 공익을 위해 나섰다가 위기에 처한 공공병원 재정을 책임지고 지원하기는커녕 이를 핑계로 민간위탁하려 한다. 성남시의료원은 그나마 노동조합들과 시민운동의 만만치 않은 저항 때문에 민간위탁이 잠시 멈춰지게 되었지만 불씨가 여전하다.
새로 설립하기로 약속되거나 예정되었던 공공병원들에도 적신호가 켜지게 되었다. 제2대구의료원은 코로나19 첫 유행지인 대구에 짓기로 전 시장이 약속도 했지만, 윤석열 정권 등장과 홍준표 새 시장 당선 직후 무산되었다. 광주와 울산에 지어질 지방의료원도 기재부가 타당성 재조사에 들어갔는데 ‘경제성’ 평가에 발목을 잡힐 것이 우려되고 있다. 지방의료원이 하나도 없는 몇 안 되는 대도시들에도 이토록 공공병원 설립이 불투명한 것은 경제논리에 생명과 건강을 종속시키는 정부 기조 때문이다.
한편 정부가 내놓은 ‘공공기관 혁신가이드라인’ 내용은 공공기관 예산절감, 인력감축, 민간과 경합하는 기능축소, 자산매각을 포함하는 민영화 종합세트였다. 이 가이드라인을 바탕으로 윤석열 정부는 국립대병원 정원을 감축하려 했다. 공공병원 간호사를 비롯한 인력은 평소에도 늘 부족해 허덕이고 과로하다 사직하거나 스스로 목숨을 끊는 일이 많았다. 코로나19 상황에도 그런 부족한 인력으로 감당하며 피눈물을 쏟았는데도, 정부는 인력을 늘리기는커녕 오히려 냉혹하게 줄이려 했다. 이에 서울대병원을 비롯한 국립대병원 노동자들은 공동파업으로 맞섰다. 투쟁의 성과로 국립대병원은 공공기관들 중 정원 감축 대상에서 예외가 된 두 기관 중 하나가 되었다. 지난 1년 윤석열 정부의 시장주의 공격을 대중운동으로 막아낸 사실상 유일한 사례였다.
오랜 시장주의 의료정책이 누적된 결과, 한국의 필수의료는 지난 한 해 심각한 붕괴를 보였다. 서울아산병원에서 근무 중이던 간호사가 뇌출혈이 발생했는데도 긴급수술을 할 수 있는 신경외과 전문의가 없어서 사망했다. 2023년도 소아과 전공의 지원율은 10%대였다. 길병원은 전공의가 없다며 소아청소년과 병동을 폐쇄해 충격을 줬는데, 연달아 여러 병원들에서 같은 일이 일어났다. 의료계가 요구하는 대로 정부는 수가 인상책을 꺼내들었다. 그러나 이는 환자 의료비와 건강보험료를 올려 95%가 민간인 병원수익만 올려줄 정책이다. 병원이 돈을 더 번다고 전문의 고용을 한다는 보장이 없다는 것은 지난 십수 년간의 경험이 증명하고 있다. 필요한 것은 공공의료의 강화이지만, 정부는 불평등과 시장주의를 강화할 오답만 내놓고 있다.
국민건강보험 보장성 축소
윤석열 정부는 ‘건강보험 지속가능성 제고’ 대책을 내놓는데, 건강보험 보장성 강화정책이 과잉진료를 유발하여 재정 건전성을 위협한다고 주장하면서, 재정 건전화를 위해 기존 보장 항목을 재검토하겠다고 발표했다. MRI와 초음파를 재검토 사항의 예로 들었고, 본인부담 상한제 기준을 상향하겠다고 했으며, 산정특례제도 혜택을 줄이겠다고 발표했다.5)
그러나 정부의 주장은 처음부터 끝까지 이치에 맞지 않다. 우선 한국의 건강보험 지출은 다른 OECD 국가들에 비해 매우 적어 보장성이 낮은 것이 문제이지 ‘재정 건전성’을 운운하며 긴축할 상황이 아니다. 한국은 국가가 지출하거나 건강보험으로 보장하는 의료비의 GDP 대비 비율이 OECD 평균의 약 1.5배 적고, 민간의료보험에 의존하거나 본인부담 의료비로 지출하는 의료비의 GDP 대비 비율은 거꾸로 약 1.5배 많은 나라다. 공적 지출이 적어 개인 부담이 높은 것이다. 입원비 건강보험 보장성이 67%로 OECD 평균 87%보다 매우 부족한 것으로도 나타난다. 또 과잉진료의 원인은 정부가 주장하듯 ‘환자의 도덕적 해이’ 때문이 아니라 민간 의료공급자들의 과잉진료 때문이다. 한국은 일인당 의사 진찰 건수가 OECD 국가들 중 압도적 1위인데 이는 OECD가 행위별수가제 때문이라고 해설한 바 있다. 높은 보장성이 과잉진료를 낳는다면 무상의료를 실시하는 유럽 국가들은 그 문제가 심각해야 할테지만, 실상은 정반대다. 한국은 민간병원들이 무분별하게 병상을 늘리고 CT, MRI도 OECD 평균의 1.7배를 보유하면서 갑상선, 무릎, 척추 수술을 외국의 몇 배나 하기 때문에 과잉진료가 많은 것이다.6) 또 실손보험이 비급여 확대와 과잉진료를 유발하는 주범이 되고 있다. 정부가 민간병원과 보험을 통제하지 않고 불필요한 의약품·의료기기를 규제완화로 무분별하게 시장진입시켜 비급여를 양산하면서 과잉진료 책임을 환자들에게 돌리는 것은 적반하장의 태도이다. 이는 철저히 기업주들의 주문에 따른 정책으로, 건강보험을 약화시켜 공공부문의 기업 지출을 줄이고 민간의료시장을 확대하려는 것이다.7)
민간의료보험 활성화, 개인의료정보 상품화
이렇게 건강보험 보장성을 축소하면서 정부가 애쓰는 것은 민간의료보험 시장을 넓혀주고 나아가 직접 치료까지 허용하는 것이다. ‘비의료 건강관리서비스’라는 이름의 정책은 영리회사의 의료행위를 금지한 한국 의료체계의 공적 안전망을 허물고 보험사에 의료행위를 허용하는 것이다. 민간보험사가 건강관리로부터 시작해 의료서비스 자체를 좌지우지하는 미국식 의료민영화(HMO)로 나아가는 정책이다. 윤석열 정부는 12개 업체에 ‘비의료 건강관리서비스’ 시범 인증을 부여했다. 여기에는 삼성생명 가입자 대상 서비스, KB손해보험 자회사가 운영하는 서비스 등이 포함됐다. ‘비의료’라는 건 말 뿐이고 사실상 민간보험을 중심으로 영리기업의 의료행위를 허용한다. 건강증진, 예방, 재활은 WHO가 규정한 일차보건의료의 일부이며 만성질환은 관리가 다름 아닌 치료다. 정부는 아예 노골적으로 민영보험사에게 만성질환은 ‘직접치료’ 목적으로도 허용하겠다고 했고, 사업범위는 ‘포괄적’으로 확대해주었다. 그리고 민간의료보험사가 만성질환 관리와 치료를 담당하면서 병원을 알선까지 할 수 있도록 했다.8)
민간보험사에 환자 의료정보를 전자전송하는 정책도 적극 추진되고 있다. 이는 ‘실손보험 청구간소화법’이라고 알려져 있다. 하지만 상식적으로 보험사들이 환자 보험금 지급을 편하게 해 더 많이 지급하려고 이 정책에 혈안일 리 없다. 실제로는 실손보험에 가입한 국민 80%의 모든 진료자료를 실시간으로 보유하기 위한 것이다. 소액진료 뿐 아니라 공보험 진료를 포함한 모든 의료정보를 전산화·표준화된 형태로 축적하겠다는 것이다. 따라서 이 법이 통과되면 환자들은 보험금 지급을 더 많이 받는 게 아니라 결과적으로 더 적게 받게 될 것이다. 보험사들은 지금도 어떻게든 환자 개인 건강정보, 의료정보를 수집해서 환자를 선별하고 등급을 매겨서 보험료에 차등을 두거나 보장범위를 줄이려 한다. 정부가 정말 실손보험 가입자의 보험금 지급을 늘리고 싶다면 보건당국이 나서서 보험사들의 최저 지급률을 법제화하면 된다. 카지노와 로또에도 최저 지급기준이 있는데 민간보험은 그런 하한도 없이 완전히 무규제 시장에서 돈벌이를 하고 있는 실정이다. 근본적으로는 비급여를 양산하고 그 비용을 천정부지로 올리며, 과잉진료를 일으키는 실손보험 없는 사회를 만들어야 한다. 건강보험 보장성을 충분히 올리면 애초 국민들이 실손보험에 가입할 필요가 없을 것이다.
또 개인의 건강정보·의료정보를 민간보험사 등 영리기업에 제공하려는 규제완화도 계속하고 있다. 최근 심평원의 가명정보가 민간 보험사들에게 팔려나간 일도 폭로된 바 있다. 가명정보는 다른 정보와 결합되면 개인 식별이 충분히 가능한 정보이다. 윤석열 정부는 이 가명정보의 기업활용을 더 용이하게 하도록 법도 만들려 하고 있다. 소위 ‘디지털헬스케어법’을 통해서다. 이 법에는 개인의 실명 의료정보를 기업에게 넘기는 ‘고속도로’를 뚫겠다는 내용도 있다. 각자에게 자신의 정보 통제력을 높여주는 것이라고 하지만, 실상은 클릭 한 번에 민감한 의료·건강정보를 기업에 통째로 넘길 수 있는 통로를 만들어주는 것이다. 정부는 이를 ‘의료 마이데이터’라고도 부른다. 온갖 군데 흩어진 정보를 한 번에 기업에 넘길 수 있도록 정부가 직접 나서 질병청, 건강보험공단, 심평원, 의료기관, 웨어러블기기 등에 있는 정보를 한데 모으는 작업도 이미 해두었다. 현행 의료법은 아무리 개인이 동의하더라도 제3자에게 함부로 전자정보를 전송하지 못하게 하고 있다. 이는 기업과 개인 간 권력격차가 있는 사회에서 민감한 의료정보를 보호하려는 취지일 것이다. 정부는 개인 정보인권에 대한 이런 안전장치를 허물어 기업 돈벌이를 장려하려 한다.
플랫폼 민영화 원격의료 추진, ‘혁신’이라는 신기루로 규제 완화
올해 상반기 정부가 가장 강력하게 밀어붙이는 의료민영화 하나를 꼽자면 원격의료일 것이다. 원격의료는 단순히 의료를 대면으로 하는지 비대면으로 하는지에 관련한 사안이 아니다. 비대면 의료라는 새로운 기술을 적용한다는 명목으로 영리기업에 의료시장을 열어주는 것이다.
코로나19를 계기로 영리기업에 원격의료 시장을 열어주는 것은 세계적 추세이며, 나오미 클라인이 말한 ‘재난자본주의’의 보편적 재현이다. 예를 들어 캐나다 정부는 팬데믹을 맞아 영리기업에 원격의료를 허용했다. 그 결과 캐나다는 원래 의료를 공공에서 무상으로 제공한다는 원칙의 붕괴를 경험했다. 의료서비스가 유료화되어 환자 부담이 늘었고 민간의료보험 적용대상이 되었다. 또 원격의료 제도는 공공 보건의료자금이 영리기업으로 흐르는 통로가 되었다. 과다청구도 늘었다. 공공적 무상의료하에서는 불필요했던 돈벌이 과다청구가 자행되었다. 기업이 민감한 개인의료정보를 다루니 유출 사건도 더 쉽게 발생했다.9)
원격의료가 도입되면 이와 비슷한 일이 한국에서 반복될 것이다. 지난 3년 동안에도 이미 ‘닥터나우’같은 플랫폼 업체들은 의약품 오남용과 과잉처방을 부추겼다. 전문의약품이 버젓이 광고되었고, 의약품 선택서비스가 제공됐으며, 탈모약·여드름약 ‘성지’ 병원들이 생겨났다. 95%가 민간의료기관이라 안 그래도 과잉진료와 과잉처방은 더 늘어날 것이다. 또 복지부 2차관은 플랫폼 돈벌이는 수가 인상으로 해결하겠다는 발언을 했는데, 이는 원격의료가 도입되면 환자 부담과 건강보험료가 인상된다는 것을 의미한다. 그간에는 의료로 돈벌이를 할 수 없었던 자본들은 ‘배달의 민족’이나 ‘카카오 택시’와 마찬가지로 의료로 영리를 추구할 것이고 그러면서 의료 생태계 자체를 상업적으로 왜곡시킬 것이다.
새로운 기술 도입을 명목으로 규제를 우회하는 다른 예는 의료기기·의약품 규제완화다. 정부는 새로운 의료기술에는 기존 규제를 적용하는 것이 부적절하다면서 제대로 된 안전·효과 평가를 생략하거나 유예하는 방식을 채택하려 한다. 이런 디지털 예외주의(digital exceptionalism)는 세계적 추세이나, 한국은 결코 다른 나라들에 못지않다. 윤석열 정부는 인공지능, 빅데이터, 디지털기술 같은 ‘혁신 의료기술’은 기존에 잠재성 같은 별도 기준을 도입하는 것을 넘어서 아예 선진입-후평가를 하겠다고 발표했다.10) ‘혁신’이란 안전과 효과가 명확히 입증돼 시민들과 환자들에게 분명한 효용을 제공하는 것이어야 하는데, 정부는 단지 ‘새로운 것’이면 다 ‘혁신’이라는 엉터리 논리를 앞세우고 있다.
최근 과방위를 통과한 ‘인공지능산업육성법안’에서는 인공지능 관련 의료기술에 대해 선진입-후평가를 허용했고, 복지위 법안심사소위에 논의될 ‘규제과학혁신법’은 식품·의료기기·의약품·건강기능식품 등을 총망라해 ‘예외주의’를 실현하려는 내용이다. 이런 규제완화는 공통적으로 기업 돈벌이를 위해 환자를 마루타 삼는 것이나 다름없다.
마치며
윤석열 정부는 겨우 집권한 지 만 1년이 됐을 뿐인데도 이처럼 공공의료를 공격하고 의료민영화를 추진하는 데 전방위적이었다. 긴축과 민영화가 고통과 죽음을 낳는다는 연구와 저서들은 이미 차고 넘치지만, 이 정부의 보건의료 정책들이야말로 그 구체적인 현실의 표본들이라 할 만하다. 문제는 강력한 사회운동의 부재다. 이 정부 4년이 그대로 이어지는 것은 반복될 팬데믹·기후 재난과 경제위기 시대에 수많은 사람들이 겪을 재앙과 죽음을 방치하는 것이다. 연대와 저항이 실로 절실한 이유다.
1) Our World in Data – Statistics and Research. Coronavirus(COVID-19)
2) 제20대 대통령직인수위원회, 윤석열 정부 110대 국정과제, 2022.5
3) 기획재정부, 2022년 국가재정전략회의, 2022.7
4) 이흥훈, 감염병 전담 공공병원의 현황과 회복을 위한 과제, 공공보건의료 회복과 필수의료 국가책임 강화를 위한 토론회, 2022.9.26
5) 보건복지부, 건강보험 지속가능성 제고 및 필수의료 지원 대책(안), 2022.12.8
6) OECD health at a Glance 2019
7) 한국경영자총협회, 사회보험 국민부담 현황과 새정부 정책 혁신과제, 2022.4
8) 보건복지부, 비의료 건강관리서비스 가이드라인 및 사례집 2차, 2022.9
9) Canadian Health Coalition, NUPGE report warns against privatization through virtual health care, 2022.1.26
우리나라의 합계출산율(total fertility rate)이 지속적으로 낮아지고 있다. 여성이 평생동안 아이를 낳는 수를 의미하는 합계출산율은 2022년에 0.78명이었던 것으로 나타났다. 이 결과는 사회적으로 상당한 충격을 주고 있고 이에 대응하여 출산율을 높이기 위한 다양한 사회정책이 제안되고 있다. 하지만 한 개인의 결혼과 출산 결정은 한 개인의 생애과정의 맥락에서 이루어지고 있는 것에 반해, 현재 주요하게 나타나는 관련 정책들은 출산 시기나 그 이후에 주로 초점이 맞추어진 경향이 있어 개선이 필요하다.
이 글은 출산에 맞추어진 초점을 그 이전의 단계, 즉 성인 이행기(the transition period to adulthood)에맞추어 보고자 한다. 왜냐하면 우리 사회에서 성인 이행기가 길어지고 있고, 여기에 가중된 자립의 어려움으로 인해 결혼과 출산이 늦어지고 있기 때문이다. 만약 이 글의 접근이 실제 결혼과 출산 결정 유보 상황을 적절하게 설명하는 것이라면, 합계출산율을 높이고자 하는 정책은 비단 출산과 그 전후 시점에만 초점을 맞출 것이 아니라 개인들의 성인 이행기에도 초점을 맞출 필요가 있다. 즉, 성인 이행기 청년의 자립을 지원하여 결혼과 출산을 선택할 수 있도록 하는 것에 초점을 맞추어야 한다.
여기서는 오늘날 아동·청소년기에서 성인기로 나아가는 과정, 즉 ‘성인 이행기’가 길어지고 있는 현상에 대해 설명하고, 결혼과 출산에 대한 인식 변화에 대해서도 간단히 살펴볼 것이다. 이를 통해 향후 저출산 정책과 청년 정책의 방향에 대해 제언하고자 한다.
길어진 성인 이행기: 교육기간, 혼인연령, 출산연령의 예
성인이 되는 것은 한 순간에 이루어지지 않는다. 우리나라에서는 만19세가 넘으면 법적으로 성인이 되지만, 이 연령이 지났다고 해서 그 사람이 당장 성인으로서의 역할을 하고 자신이 성인이 되었다고 느끼는 것은 아니다. 일례로, 한 조사에서 우리나라 청년들의 성인 자각을 조사하였을 때 20대 초반의 성인 자각은 매우 낮은 편이었고, 20대 후반에 들어서야 절반 이상이 자신을 ‘가끔’ 혹은 ‘항상’성인이라고 느낀다고 하였다(유민상 외, 2022). 이는 이 시기가 아동·청소년기에서 성인기로 전환되는 과도기적 시기이기 때문에 나타나는 현상이다. 아동·청소년기에서 성인기로의 전환기 혹은 이행기(transition period)가 나타나고, 길어지는 현상은 우리나라뿐만 아니라 다른 경제 선진국들에서 유사하게 나타나는 특징이 있다.
아네뜨(Arnett, 2000)는 이러한 시기를 새로운 성인기 혹은 발현 성인기(emerging adulthood)라고 불렀는데, 아동·청소년기에서 성인기 사이에 새롭게 등장한 시기라고 쉽게 이해할 수 있다. 아동·청소년기에서 성인기로 급격하게 전환되는 것이 아니라 교육과 훈련을 받으며 안정된 직업을 탐색하는 시기가 등장한 것이다. 예를 들어, 과거 법적으로 성인 연령이 되면 바로 노동시장에 나가거나 결혼을 하여 아이를 낳고 가족을 부양해야 했던 시기가 근래에 들어 대학교육이나 훈련을 받고 직업생활을 하고 조금 늦게 결혼과 출산을 하는 시기로 변화하게 된 것이다.
성인 이행기가 길어지는 현상은 우리나라의 저출산 현상을 이해하는 데 있어, 그리고 성인 이행기의 자립을 지원하는 국가 수준의 청년 정책의 출현을 이해하는 데 있어 매우 중요하다. 다음은 길어진 성인 이행기를 보여주는 지표와 이를 어렵게 만드는 지표에 대해 살펴볼 것이다.
1) 길어진 교육 기간
현대 산업사회는 과거에 비해 긴 교육이나 훈련을 요구하고 있다. 고등학교를 졸업하고 대학에 진학해서 오랜 교육을 필요로 하는 직종이 많아지고 있고, 최근에는 대학원 학위를 추가적으로 필요로 하는 직업들도 생겨나고 있다. 한국 사회에서는 이러한 조건을 충족시키기 위해 경쟁적으로 대학 입학 경쟁에 뛰어들고 있고 높은 고등교육 진학률로 나타나고 있다. 1980년대 10% 남짓하던 대학진학률(고등교육 진학률)은 2020년대 70%를 넘어서고 있다. 그 이상의 역량을 쌓기 위해 방학이나 휴학 기간 중 추가적인 경쟁도 늘어나는 추세이며, 휴학과 졸업 유예 등으로 이러한 시기를 더 늘리는 경우도 많아지고 있다.
2) 늦어진 혼인 시기
혼인 시기도 점차적으로 늦어지고 있다. 1990년에 여성의 평균 혼인 연령은 24.78세였으나 2021년에는 31.08세로 높아졌고, 2022년에는 31.3세로 계속 증가 추세에 있다. 연령별 혼인율을 보면 이러한 변화가 더 잘 눈에 띈다. 1990년대 여성의 혼인은 20대 후반에 집중되는 경향이 있었으나 2022년에는 30대 초반의 혼인율이 가장 높아졌다. 여전히 여성들은 사회가 주는 결혼과 출산에 대한 연령 규범의 부담을 안고 있겠지만 실제로는 이전보다 늦게 혼인을 하거나 아예 혼인을 하지 않는 방식을 통해서 탈표준화되고 있다. 이러한 탈표준화의 방향에 결혼이나 출산을 빨리 하려는 움직임은 잘 보이지 않고 있고, 반대로 결혼과 출산의 시기를 늦추거나, 아예 하지 않는 방향으로 움직이고 있다는 것은 특징적이라 할 수 있다.
3) 늦어진 출산 시기
혼인 시기가 늦어지면서 출산 시기도 함께 늦어지고 있다. 2000년에만 하더라도 여성은 평균적으로 20대에 결혼하고 출산하는 경향이 있었다. 하지만 이제 여성들은 30대 초반에 결혼하고 첫 아이를 낳는 경우가 가장 많아지고 있다. 다만 이 시기의 다른 청년들은 결혼과 출산을 하지 않는 상태로 인생 경로의 탈표준화를 경험하고 있기도 하다. 모두가 같은 길을 걷는 것이 아니라 선택적으로 결혼을 하지 않거나, 결혼을 하더라도 아이를 낳지 않는 경우도 늘어나고 있다.
4) 성인 이행기 지연 요인으로서의 높은 니트 비율
이상에서 살펴본 것은 우리나라의 청년들은 그 다음 단계로 나아가기까지 시간이 더 필요해졌다는 것을 보여준다. 다음 단계로의 시간이 연장된 이유는 인생을 즐기기 위해서일 수도 있고, 그 다음 단계로 나아가기까지가 더 험난해졌기 때문일 수도 있다. 만약, 다음 단계로 나아가는 것이 힘들어졌기 때문이라는 설명이 타당하다면, 우리나라 청년들이 자주 경험하게 된 니트 상태(NEET: not in employment, education or training)의 상황을 살펴볼 필요가 있다.
탈표준화되는 인생 경로
지금까지 길어진 성인 이행기를 보여주는 지표와 이를 어렵게 만드는 지표에 대해 살펴보았다. 과거에는 결혼과 출산이 인생의 중요한 단계이며 개인이 따라야 하는 사회 규범으로 작용하였다. 이는 많은 이들이 결혼이 적합하다는 사회적 시기에 따라 결혼을 하고 출산을 하는 동기 혹은 추동 요인이 되었을 것이다. 하지만 이러한 일반적 단계 혹은 표준화된 단계는 점차적으로 변화하고 있다. 결혼과 출산이 필수적인 생애 과업으로 작동하지 않는 것이다. 자신의 인생 과업으로서 결혼과 출산에 대한 인식은 변화하고 있다.
여성가족부에서 2020년에 시행한 「청소년종합실태조사」 자료를 보면, 13-24세의 청소년들은 ‘결혼은 반드시 해야 한다’에 대해 39.1%만이 ‘그렇다’고 응답하였다. 이는 2017년 51.0%에 비해 12%p 가량 하락한 수치이다. 특히 남자는 42.9%, 여자는 34.8%를 기록하였는데 이는 결혼에 대한 인식 변화가 여성뿐만 아니라 남성에게도 나타나는 변화라는 걸 보여준다. ‘결혼을 하더라도 반드시 아이를 가질 필요는 없다’에 대해서는 60.3%가 동의하였다. 이는 2017년 조사 결과인 46.1%에 비해 증가한 수치이다. 이를 통해 알 수 있는 것은 청소년들이 ‘반드시’ 결혼이나 출산 과정을 거쳐야 한다는 생각을 점차 덜 하고 있다는 것이다. 지금의 청소년들에게는 점차적으로 결혼과 출산이 필수가 아닌 ‘선택’의 문제로 인식되고 있다.
청년들의 결혼과 출산에 대한 인식 역시 ‘선택’의 영역으로 옮겨가고 있다. 한국청소년정책연구원에서 2016년~2021년까지 시행한 「청년사회·경제실태조사」 자료를 보면, 2016년 결혼과 출산을 반드시 해야 한다고 생각하는 청년들은 전체의 50%가 넘었으나, 2021년 조사에서는 30%대로 줄어들었다. 대신 결혼과 출산을 ‘할 수도 있고 하지 않을 수도 있는’ 청년들의 비율이 가장 많아졌다. ‘결혼할 필요 없음’과 ‘자녀를 가질 필요 없음’은 각각 6.6%와 7.3%로 아직은 소수에 불과했다. 이를 통해 알 수 있는 것은 결혼과 출산은 반드시 해야 할 인생 과업은 아니지만, 기회가 되면 선택할 수 있는 여전히 선호되는 선택지라는 것이다.
요컨대 모든 사람이 결혼과 출산을 원하는 것은 아니지만, 다수가 원하고 있으므로 여전히 결혼과 출산에 대한 지원은 필요하다. 다만 이를 선택하지 않는 사람들까지 변화시키려고 하기보다는 결혼과 출산을 선호하지만 이를 충족시킬 수 있는 조건과 환경에 있지 않은 사람들을 지원하는 것이 필요하다. 표준화된 인생경로를 강요하지 않고, 다양한 인생경로를 안정적으로 살아갈 수 있게 하는 삶의 질 지원 정책으로의 전환이 필요한 시기이다.
저출산 정책과 청년 정책의 방향
이 글에서 지적한 바와 같이 저출산 정책은 더 생애주기적 관점을 가져야 할 필요가 있고, 생애주기적 관점에서 성인 이행기 동안의 자립 지원을 통해 결혼과 출산을 선택할 수 있도록 보완해야 한다. 성인 이행기에 있는 청년들이 자립을 하고, 그 이후 새로운 사회적 결속과 재생산을 위한 선택을 할 수 있도록 하는 것이 관련 정책의 핵심이 되어야 한다. 그동안 이는 청년 정책의 영역도 아니었고 저출산 정책의 영역도 아니었으나, 이제는 함께 고민하고 실행해야 할 정책 영역이 된 것이다. 청년 정책에서 성인 이행기 자립을 지원하고, 저출산 정책에서 그 이후의 재생산과 관련된 지원을 담당하되 서로 연결되어 있어야 한다. 이를 위해서 청년 정책에서 모호하고 상징적으로만 다루어졌던 성인 이행기 자립에 대한 개념적 명확화와 실행 방안 정책화가 필요할 것이다.
이와 관련하여 다양한 정책 방향을 검토해볼 수 있다. 첫째, 성인 이행기 니트 청년의 지원이 필요하다. 성인 이행기가 지연되는데 일조하고 있는 니트 상태와 관련하여, 청년들이 니트 상태에서 빨리 벗어날 수 있도록 지원해주는 사업이 더 확대되고 전문화될 필요가 있다. 무엇보다 니트 상태에서 벗어나는 정책은 개인이 가진 권리 차원에서 제공될 수 있도록 구성되어야 하며, 권리적 차원의 정책지원은 유럽의 청년 보장(youth guarantee) 사례를 참고할 필요가 있다. 둘째, 성인 이행기 자립 시기를 앞당겨주는 지원이 필요하다. 예를 들어, 대학 학자금 대출을 갚느라, 그리고 결혼자금을 마련하느라 길어지는 시간을 줄여주는 것을 고려할 수 있다. 대학 졸업 후 학자금 상환을 위해 긴 시간을 쓰는 청년들을 위해 보편적인 무료 대학 교육을 상상해볼 수 있고, 교육 시기의 장학금과 생활비와 같은 지원금(stipend), 주거비 지원도 함께 고려해볼 수 있다. 이는 고등교육으로 인해 소요되는 비용을 상환하기 위해 쓰는 시간을 앞당겨줄 것이다. 셋째, 성인 이행기에 대한 사회적 지원이 필요하다. 이는 기존에 개인과 가족의 지원에 의해 지원되고 투자되었던 교육, 결혼, 출산에 대한 부담을 사회적 부담으로 전환하는 것이다. 이는 불균등하게 가족의 투자와 지원에 의해 큰 영향을 받았던 성인 이행기의 자립이 사회적 지원을 통해 보편적으로 균형 있게 이루어지게 할 수 있을 것이다. 그리고 어쩌면 현 청년세대의 자립을 지원하여 결혼과 출산을 선택할 수 있을 뿐만 아니라, 아이를 갖기 위해 고려해야 할 장기적 부담(자녀에 대한 교육/취업/결혼 지원)을 줄여주는데 기여할지도 모른다.
지금까지 살펴본 것과 같이 길어지는 성인 이행기는 단순히 개인적 변화가 아니라 사회 전반적으로 나타나는 거대한 변화이다. 이는 특정 세대를 탓하고 출산을 강요하는 것으로 해소되기 어렵다. 힘든 성인 이행기를 경험한 청년들, 그리고 그 이후 단계를 위해 노력하지만 힘겨움을 느끼고 있는 청년들에게 국가를 위해 아이를 낳으라는 캠페인은 의미 없게 들릴지도 모른다. 이에 대한 사회정책적 함의는 “사회정책이 국가적 이익과 사회적 효용을 위하여 개인에게 결혼과 출산에 대한 선택을 강요하는 메시지를 던질 것이 아니라, 국가가 개인이 원하는 삶의 형태로 자립할 수 있도록 지원하고 그러한 환경 속에서 자신이 선택한 인생에서 보다 나은 삶의 질을 누리도록 지원하는 것에 초점이 맞추어져야 한다는 것”이다. 개인이 자신의 인생에서 원하는 방향을 선택할 수 있는 환경을 제공하고, 선택한 경로에 대해 지원해주는 방향으로 정책이 발전되길 기대한다.의 문제가 아니라, 장애인을 포함한 우리 모두의 문제이기 때문이다.
1) 이 글은 2023년 2월 22일 보건복지부 ‘제1차 미래와 인구전략 포럼’에서 발표된 ‘성인 이행기 청년의 결혼, 출산 인식과 함의’를 토대로 작성되었다. 해당 발표는 ‘유민상, 신동훈, 신영규, 박미희(2022). 청년 사회 첫 출발 실태 및 대응 방안 연구II: 성인 이행기 청년의 자립. 세종: 한국청소년정책연구원’ 보고서를 요약한 것임을 밝힌다
참고문헌
김기헌, 유민상, 배정희, 신동훈, 정지운(2021). 니트 등 비경제활동 청년층의 노동시장 유입을 위한 정책방안 연구. 세종: 고용노동부
여성가족부(2020). 2020 청소년종합실태조사. 서울: 여성가족부
유민상, 신동훈, 신영규, 박미희(2022). 청년 사회 첫 출발 실태 및 정책방안 연구II: 성인 이행기 청년의 자립. 세종: 한국청소년정책연구원
Arnett, J. J. (2000). Emerging adulthood: A theory of development from the late teens through the twenties. American psychologist, 55(5), 469
이 글에서는 비인간 동물과 인간 동물을 가르지 않고, 모두 생명을 가진 존재라는 의미를 나타내고자 비인간 동물의 수를 셀 때 ‘마리’가 아닌 ‘명(命)’을 사용합니다.
현 사회에서 비인간 동물의 위치
인간이 비인간 동물을 바라보는 관점과 그들과 맺는 관계는 각 시대에 따라 변화해왔다. 지금 우리 사회에서는 동물권에 대한 논의가 점차 확장되고 있으며, 최근 몇 년 사이 젊은 층을 중심으로 비건1)이란 개념도 낯설지 않게 되었다.
비인간 동물의 법적 지위를 개선해나가려는 시도도 이뤄지고 있는데 놀랍게도 지금까지 법적으로 동물은 생명이 아닌 물건에 준하는 존재로 다뤄졌다. 그렇기에 학대 사건이 벌어져도 가해자를 형사 처벌할 수 있는 죄목은 타인의 물건을 망가뜨리는 범죄인 재물손괴죄였으며, 동물 학대에 징역형을 선고하는 경우는 극히 드물었다. 동물권에 대한 사람들의 인식 향상과 시민 사회의 노력으로 한국 법무부는 지난 2021년 동물을 물건으로 보지 않는 민법 개정안을 입법예고 했으며 국회에 계류 중이다.
종차별주의
동물 학대를 강력히 처벌하고, 다른 종에게로 공감을 확대해나가고자 하는 흐름은 반길만한 것이다. 하지만 여전히 우리 사회에는 동물을 종에 따라 다르게 대우하는 종차별주의(speciesism)2) 가 만연하다. 특정 종의 동물들, 구체적으로는 산업적으로 이용되는 소위 ‘가축’으로 분류되는 동물들은 사람들의 관심에서 멀어져 있다. 이들은 동물보호법의 적용을 받지 못하며 미약한 법규가 있어도 제대로 보호받지 못한다. 이들 동물들이 번식되고 사육되며 죽임당하는 모든 과정에서 겪게 되는 폭력은 관행이자 합법으로 널리 인정된다. 인간이 비인간 동물을 이용하는 산업의 규모는 지난 어느 시대보다도 거대해졌고, 그만큼 산업에 이용되는 동물들에 대한 처사도 잔혹해졌다. 비인간 동물들은 태어나서부터 죽을 때까지 고통과 감정을 느끼는 생명이 아닌 이윤을 위한 도구로 대해진다.
우리 인간은 필요와 상황에 따라 비인간 동물들을 크게 ‘반려동물’, ‘농장동물’, ‘실험동물’, ‘야생동물’로 분류하여 극도로 다르게 대우해왔다. 종차별주의는 인간과 비인간 동물을 구분하고, 비인간 동물 중에서도 특정 종의 동물만을 보호할 가치가 있다고 믿는다. 여기서 말하는 보호할 가치는 오로지 인간의 기준이며, 인간의 이익을 침범한다고 여겨지면 ‘보호할 대상’에서 ‘유해조수’로 전락하기도 한다.
새벽이생추어리의 탄생
2020년 5월 국내 최초로 설립된 생추어리인 새벽이생추어리는 뿌리 깊은 종차별주의에 의문을 제기하는 동물권 단체이다. 생추어리(sanctuary)란 사전적 의미로 ‘안식처’, ‘피난처’를 뜻하는데, 1980년대 미국에서 처음으로 공장식 축산업에서 병들고 버림받은 동물들을 구조하여 돌보는 시설이 생겨나면서 지금과 같은 의미의 동물 생추어리가 확산되었다. 인간이 만든 시설 중 가장 동물권에 입각한 공간인 생추어리는 다른 어떤 목적보다도 그곳에 거주하는 동물의 안온한 삶을 가장 우선시하며, 야생에서 살아갈 수 없는 동물들의 자연 수명이 다할 때까지 그들의 돌봄을 책임진다. 동물보호소나 동물원과 다르게 동물을 사거나 입양 보내지 않고, 더 이상 동물을 수용할 수 없다는 이유로 안락사시키지 않으며, 동물을 전시하거나 체험에 동원하는 등 인간을 위해 이용하지 않는다. 동물 한 명 한 명의 개별성과 고유성을 존중하고, 그들의 습성과 욕구에 맞춘 환경을 제공하며, 아플 땐 적절한 치료를 받을 수 있게 한다. 현재 새벽이생추어리에는 종돈장에서 공개 구조(open rescue)3)된 돼지 새벽이와 실험동물로 태어나 쓸모를 잃자 안락사 위기에 처했다 구조된 돼지 잔디가 산다.
우리 사회에서 ‘가축’으로 불리는 종인 돼지는 고기를 생산하는 것과 동물실험을 목적으로 주로 이용되며 각각 공장식 축산과 동물실험 산업4)에서 막대한 규모로 희생된다.
돼지도 반려동물로 불리는 강아지, 고양이는 물론 인간과도 다를 바 없이 고통을 느끼고 감정을 지닌 존재이지만 우리 사회는 이 사실을 철저하게 외면한다. 그렇게 해야만 거대한 자본이 계속 이윤을 창출할 수 있기 때문이다. 새벽이생추어리는 그렇게 외면당하여 잊혀지고 가려져 온 동물들의 삶을 드러내는 활동을 한다.
돼지다움 그 너머 새벽이답게, 잔디답게 사는 삶
새벽이생추어리는 새벽이와 잔디가 살아가는 ‘돼지다운’ 평범한 일상이 얼마나 가치 있고 아름다운지를 알리며 우리 사회가 비인간 동물들로부터 어떤 삶을 빼앗아 왔는지를 보여준다. 새벽이와 잔디는 돼지 본연의 습성대로 부드러운 땅을 코로 파며 탐색하는 것을 즐기고, 자신들의 방식으로 다채로운 감정표현을 한다.
축산 농가에 사는 돼지들은 좁고 열악한 환경에서 지내기에 한 공간에서 먹고, 자며 배변 활동을 한다. 땀샘이 없는 돼지는 본래 진흙을 몸에 묻혀 체온조절을 하는데, 축산 농가의 돼지들은 자신의 오물을 몸에 묻혀 체온조절을 할 수밖에 없다. 이와 달리 새벽이와 잔디는 스스로 자는 곳과 배변 활동을 하는 공간을 분리하여 생활하며, 더운 여름에는 진흙목욕을 하며 살아간다.
같은 돼지 종이지만 새벽이와 잔디는 서로 체격뿐 아니라 취향과 성격이 달라 단순히 ‘돼지’라는 하나의 분류로 묶일 수 없는 분명한 차이를 보인다. 인간들 사이에도 ‘너’와 ‘나’가 분명히 구분되듯이, 새벽이에게는 새벽이다움이 있고 잔디에게는 잔디다움이 있다. 그들은 각자 개별성과 고유성을 지닌 존재들이다. 새벽이생추어리는 새벽이와 잔디가 살아가는 생생한 이야기를 알림으로써, 어떤 인간 동물권 활동가보다도 강력한 목소리를 지닌 새벽이와 잔디를 대변해왔다.
폭력의 흔적을 지니고 살아가는 새벽이와 잔디
생후 2주차에 구조되었음에도 새벽이의 몸엔 종돈장에서 겪은 여러 폭력의 흔적이 남아있다. 열악한 종돈장 환경 탓에 새벽이는 피부병을 앓고 있었고 치료가 필요했다. 새벽이는 태어난 지 얼마 되지 않아 꼬리가 잘리고 송곳니를 뽑혔다. 이는 새끼 돼지들이 변변한 환경적 자극이 없는 상황에서 스트레스를 받아 서로의 귀와 꼬리를 무는 걸 방지하기 위해서다. 또한 남성으로 태어난 새벽이는 고기에서 나는 웅취를 없앤다는 이유로 거세당했다. 이 모든 일들은 축산업 현장에서 이뤄지는 관행으로 마취 없이 진행된다.
잔디는 실험동물로 쓰이기 위해 인위적으로 체구를 작게 만들고 피부색을 희게 만든 종의 돼지이다. 잔디가 밥을 먹거나 물을 마실 때 고개를 허우적거리는 행동을 자주 하는데, 수의사에 따르면 잔디 코의 모양이 선천적으로 기형이고 이는 근친 교배로 인한 것일 가능성이 있다고 한다.
인간은 원하는 특질을 만들어내기 위해 비인간 동물을 선택적으로 교배하고, 유전자 조작으로 개변했다. 이 과정에서 비인간 동물이 살아가야 하는 삶이나 해당 종의 복지는 고려되지 않았다. 젖소의 유방은 몸이 버티지 못할 정도로 많은 젖을 생산하도록 개변되었고, 닭과 칠면조는 거대한 가슴 무게를 지탱하지 못해 주저앉는다. 고기로 키워지는 돼지들은 평균 6개월령에 도살되는데, 단기간 빠르게 살찌우기 위해 성장촉진제가 사용된다. 인위적으로 비대하게 커진 몸을 버티기에 돼지의 관절은 너무 약하다. 새벽이 또한 관절 건강을 위해 평생 식단 조절을 해서 적정 체중을 유지해야 한다. 새벽이와 잔디는 이미 인간에 의해 장애를 입고 기형으로 태어났다. ‘고기’와 ‘실험동물’이라는 목적만을 위해 강제로 몸을 개변시킨 결과, 다양한 건강상의 어려움을 겪는 이들의 삶은 인간이 행한 폭력을 가감 없이 증언하며 성찰하게 만든다.
축산업의 가려진 비용
축산업에서는 막대한 양의 온실가스, 메탄, 이산화질소가 배출되며, 가축을 키울 공간 및 가축 사료를 재배하기 위한 공간 마련을 위해 대규모 벌목이 이루어진다. 전 세계 곡물 생산량의 1/3은 가축의 먹이로 이용된다. 누군가는 고기를 그 어느 시대보다 쉽고 값싸게 소비하고 함부로 버리기까지 하는 현실이지만, 이 세계에는 여전히 굶주리고 식수 부족에 시달리는 수많은 사람이 있다.
비좁고 스트레스를 주는 환경에서 살아가기에 발생하는 필연적인 건강 문제를 예방하고자 더 많은 항생제와 살균제가 사용된다. 그리고 항생제 남용은 내성 있는 병원균을 만들어낸다.5) 현재 미국, 유럽, 일본 등에는 사상 최악의 고병원성 조류인플루엔자(AI)가 유행하고 있다. 밍크, 수달, 여우 등의 포유류가 감염되어 집단으로 죽은 것이 확인되면서 ‘조류발 팬데믹’에 대한 우려도 커지고 있다.6)
공장식 축산은 바이러스의 변이와 확산을 용이하게 만드는 밀집된 환경으로, 인수공통감염병의 위험을 높인다. 매년 발생하는 전염병으로 수많은 비인간 동물이 살처분7)되었다. 2022년 10월 기준으로 2019년 이후 아프리카돼지열병(ASF) 발생 농가에서는 총 6만 5,404명의 돼지가 살처분되었는데, 확산을 막는다는 명목으로 감염 여부에 대한 확인 없이 예방적으로 살처분된 인근 농가의 돼지는 그 5배가 넘는 34만 3,136명에 달하는 것으로 나타났다.8) 동물들이 산 채로 매장된 땅에선 침출수가 흐르고, 이는 토양과 하천을 오염시킨다.
동물권은 비인간 동물만을 위한 것일까
2017년 경북의 한 돼지 농장에서는 이주 노동자 두 명이 돼지 분뇨로 막힌 구멍을 뚫기 위해 집수조에 들어갔다 유독가스에 질식해 죽었다. 사장의 지시로 어떤 보호 장비도 없이 맨몸으로 일을 진행하다 발생한 인재였다.9) 살처분 현장에 투입된 후 과로사, 자살 등으로 공무원들의 죽음이 잇따르자 정부는 살처분 인력을 외주화하여 용역을 주고 일용직 노동자로 대체했다. 그리고 그 자리에는 불안정한 신분에, 산재 처리를 해주지 않아도 되는 이주 노동자들이 들어왔다.10)
축사 인근 주민들은 축사 악취와 소음 피해를 지속적으로 호소한다. 혐오 시설인 축사는 땅값이 싸고 사람이 적은 지방에 위치하며, 도시의 사람들은 돼지, 소, 닭을 평생 마주치지 않고도 깨끗하게 손질된 고기를 마트에서 언제든 구입할 수 있는 소비자로만 남는다. 지금과 같은 지나친 육식 소비를 가능하게 만드는 공장식 축산 시스템이 유지되기 위해 누가 희생을 감내하고 있는지는 가려진다. 공장식 축산은 종차별주의뿐 아니라 도시와 지방 간 불평등과 빈부격차로 지속된다.
축산업으로 인한 환경 오염 피해를 가장 먼저 받는 자들은 비인간 동물과 인간 구분 없이 가난하고 힘없는 사회적 약자들일 것이다. 동물권의 문제는 비인간 동물들을 불쌍히 여기거나 동물을 사랑하는 사람들만의 문제가 아니다. 동물권은 인간 사회의 빈곤, 생태, 공공 보건, 노동자들의 권리 등 인권을 포괄하는 개념일 수밖에 없다.
인간과 비인간 동물이 맺는 대안적 관계를 제시
새벽이생추어리에서는 정기적으로 소수의 돌봄 활동가(‘보듬이’)를 모집하여 일정 기간 매주 새벽이와 잔디를 만나 돌봄하며 관계를 쌓을 기회를 제공한다. 살아있는 돼지를 좀처럼 만날 수 없는 사회에서 새벽이와 잔디를 직접 만나 그들의 고유함을 알아가는 경험은 특별하다.
우리는 인간을 위해서라면 비인간 동물을 착취하는 것을 ‘당연하고 자연스러운 것’으로 느끼는 사회에서 평생 살아왔다. 새벽이와 잔디가 봄을 맞아 푹신하게 녹은 땅을 밟으며 신나게 뛰는 모습, 햇볕 아래 따사로움을 느끼며 평온하게 잠든 모습은 그들이 고기로 당연하게 태어난 것이 아님을, 그들 또한 그 자체로 존중받아 마땅한 주체적인 생명으로 태어났음을 깨닫게 한다. 이러한 경험은 단절되었던 비인간 동물과의 관계를 회복하고 대안적인 관계를 만들어가는 시작점이 된다.
새벽이생추어리에서 새벽이와 잔디는 생추어리의 주인이고, 방문하는 인간은 손님이다. 이러한 사고방식은 우리가 경험해본 적 없는 새로운 것이기에 생각과 달리 실패하기도 하고, 자신 안의 뿌리 깊은 종차별을 마주하는 날도 많지만, 더 나은 태도와 관계맺음을 위해 우리는 계속해서 노력하고 있다. 이곳에 오는 인간은 비인간 동물을 불쌍한 존재로 여기는 시혜적인 태도를 지양하고, 새벽이와 잔디를 동물해방운동을 함께 하는 동료로 여기며 돌봄이란 방식으로 연대하고자 한다.
돌봄 활동은 직접 몸을 움직여 생추어리의 거주 동물을 보듬는 활동이기 때문에, 글이나 말, 교육으로는 다 전달할 수 없는 가치를 체득할 수 있다는 장점이 있다. 돌봄 활동에서 얻은 여운은 도시로 돌아온 일상에서도 지속되어, 당연하게 여겨온 관념들에 더 많은 균열을 내고 사회의 변화를 일으키는 동력이 된다.
모든 동물의 해방을 꿈꾸는, 새벽이생추어리
새벽이생추어리는 모든 사람이 비건이 되어야 한다고 주장하지 않는다. 인간 동물이 다른 종의 동물, 자연과 맺고 있는 착취적인 관계에 대한 성찰 없는 비거니즘은 또 다른 누군가의 희생을 만들어낼 것이다. 새벽이생추어리가 말하고자 하는 동물권은 인간과 비인간을 가르지 않고 그 누구도 고통 속에서 생식 능력을 착취당하며 번식 당하지 않을 권리, 죽임당하기 위해 살아가지 않을 권리, 평생의 자유를 억압당하며 구속당하지 않을 당연한 권리를 말한다.
새벽이와 잔디의 삶을 통해 단절되었던 존재들과 연결되는 충만함을 더 많은 사람이 경험하고, 지속가능한 세상을 위한 변화에 함께하기를 소망한다.
1) 비거니즘(Veganism)을 실천하는 사람. 비거니즘을 완전 채식주의라고 번역하기도 하지만, 식(食)에만 한정된 개념은 아니다. 동물을 착취하지 않으며 지속 가능한 세상을 만들기 위한 가치관이자 철학으로, 의식주를 아우르는 전반적인 삶의 태도를 말한다
2) 특정 종에 속한 개체가 다른 종에 속한 개체보다 더 우위에 있거나 열등하다고 판단하고 그에 기반하여 차별을 가하는 일체의 행위
3) 활동가들이 신원을 감추지 않고 농장에 들어가 동물들이 겪는 폭력적인 상황을 기록으로 남기고 죽어가는 동물들을 구조하는 직접행동을 말하며, 폭력으로 고통받는 동물의 ‘구조할 권리’를 확립하려는 활동이다. 새벽이는 2019년 7월 디엑스이코리아(DxE Korea) 활동가들에 의해 종돈장에서 공개 구조되었다. DxE(디엑스이)는 전지구적 동물해방 풀뿌리 네트워크로 알려진 동물권 운동 단체이다. 디엑스이 미국 활동가들은 미국 내 이뤄진 초국적 거대 축산 기업을 상대로 한 공개구조에 대해 ‘절도’ 혐의로 기소되었으나, 2022년 10월과 2023년 3월 각각 소송에서 배심원 만장일치 무죄가 선고되었다(※출처①: ‘학대’ 새끼돼지 구조해 절도죄로 기소… 배심원단이 내린 결론, 오마이뉴스, 손가영, 2022-10-10, ※출처②: dxekorea 인스타그램)
4) 잔디가 태어난 2020년 한 해 동안 국내에서 희생된 실험 동물의 수는 4,141,433명이다. ‘운 좋게 살아남은’ 잔디만이 생추어리에서 세 번째 생일을 맞았다(출처: 2020년도 동물실험윤리위원회 운영실적 및 실험 동물 사용실태)
5) 【공장식 축산을 고발한다②】 가축이 병들 때 사람만 건강할 수는 없다, 뉴스퀘스트, 박민수, 2022-09-20
6) [기후환경 리포트] 코로나19 다음은 H5N1? 조류발 팬데믹 인간 위협, MBC, 현인아, 2023-02-27
7) 가축 살처분은 바이러스의 숙주가 될 가능성이 있는 모든 동물을 죽여 없앰으로써 전염병의 전파를 막는 일종의 예방법이다. 한국의 무차별적인 예방적 살처분 기준에 대해서는 축산 농가에서도 반대의 목소리가 높다. 예방적 살처분은 막대한 세금이 투입되는 비효율적인 과정이며, 살처분 현장에 참여하는 노동자들에게 강도 높은 트라우마를 유발한다.
7백조 원 규모을 굴리는 초대형 기금이자 장기 투자자인 최대 공적 연기금으로서 국민연금이 단순히 수익 추구만이 아닌 환경, 사회, 지배구조와 같은 비재무적 요소를 함께 고려해 기금을 운용해야 한다는 요구가 높아지고 있습니다.
2015년 국민연금은 사회 책임투자 근거규정을 마련하긴 했지만, 책임투자 활동은 사실상 매우 제한적이었고 드러나지 않았습니다. 2016년 가습기 살균제 사건이 터졌고 책임투자 관점에서 명확한 문제가 드러났지만, 2017년 가습기살균제 원료 공급 기업에 대한 국민연금의 투자액은 오히려 늘어났던 사례가 대표적입니다.
이번 달 11일, 보건복지부는 '국민연금 책임투자 활성화 방안 및 경영참여 목적의 주주권행사 가이드라인'을 공개하고 공청회를 통해 기금 전체 자산군에 책임투자를 적용하는 원칙을 제시하기도 했습니다.
문제는 책임투자를 구성하는 ESG 3대 요소 중 거버넌스(Governance)를 중심으로만 수탁자책임 논의가 진행된다는 데 있습니다. 삼성물산 합병이나 대한항공 '땅콩회항' 같은 이슈에 대한 반응인 셈인데, 환경(Environment)과 사회(Social) 영역은 점진적으로 확대한다는 방향만 제시해놓았을 뿐 논의 우선순위에서 뒤로 밀려있습니다.
해외 주요 연기금이 심각해지는 기후위기에 대해 명확한 투자 원칙을 선언하고 이행하는 추세에 비하면 너무나 답답하고 소극적인 행보입니다.
가령, 2018년 네덜란드 공적연금(ABP)은 열대림 파괴와 인권 침해를 근거로 포스코대우에 대한 투자 회수를 결정했습니다. 세계 최대 연기금인 노르웨이 국부펀드는 기후변화 대응을 위해서 매출 또는 전력생산량의 30% 이상을 석탄 사업에서 얻는 기업에 대해서도 투자 철회 기준을 마련했습니다. 이에 따라 한국전력공사에 대한 지분 철회가 이뤄지기도 했습니다.
하지만 국민연금은 이러한 방식의 투자 제한과 배제 등 네거티브 방식에 대해서는 차후 검토하겠다는 입장입니다. 네거티브 방식은 책임투자의 핵심적 수단으로 해외 연기금 다수가 채택하고 있음에도 말입니다. 대표적인 투자배제 영역으로는 대량살상 무기(화생방, 대인지뢰 등) 생산기업, 기후변화 유발 산업(석탄 채굴과 발전), 건강 유해 기업(담배)이 해당합니다.
29일 오전 8시, 제8차 국민연금 기금운용위원회 회의가 열린 서울 플라자호텔 4층. 국민연금의 기금 운용 원칙에 기후위기 대응을 우선하라는 요구가 적힌 피켓을 들고 활동가들이 회의장을 찾았습니다.
[caption id="attachment_203616" align="aligncenter" width="640"] 박능후 보건복지부 장관(앞자리 오른쪽)이 29일 오전 서울 중구 더 플라자에서 열린 ‘2019년도 제8차 국민연금기금운용위원회’ 모두 발언을 하고 있다. 이날 회의장에는 참여연대와 기후위기비상행동, 환경운동연합 등 시민단체 회원들이 입장해 수탁자책임에 관한 원칙(스튜어십코드) 체계 확립, 석탄투자 중단 등을 촉구했다.[/caption]
환경운동연합 활동가들은 '기후위기 비상행동'과 함께 보건복지부 장관을 비롯한 위원들에게 "기후위기 대응을 중점관리하라" "기후위기 주범인 석탄사업 배제하라"와 같은 메시지를 전했습니다.
국민연금이 과거 석탄발전 사업에 자금을 제공한 관행은 기후변화 대응에 대한 명확한 투자 원칙이 없었기 때문입니다. 최대 공적 연기금으로서의 공공성과 상징성, 국민연금이 국내외 금융시장에 갖는 파급력을 고려한다면, 국민연금이 석탄을 비롯한 화석연료 사업에 대해 투자를 중단하고 에너지 전환과 기후위기 대응에 맞는 투자를 활성화하기 위한 기준을 하루 빨리 수립하길 기대합니다.
오늘(11/29) 국민연금기금운용위원회(이하 “기금위”)는 「국민연금기금 책임투자 활성화 방안(안)」, 「경영참여 목적 주주권행사 가이드라인(안)(이하 “경영참여 가이드라인(안)”)」 및 「위탁운용사 의결권행사 위임 가이드라인(안)(이하 “의결권 위임 가이드라인(안)”)」을 논의했습니다.
이 중 경영참여 가이드라인(안)은 '국민 노후자금을 운용하는 수탁자로서의 의무를 책임있고 성실하게 이행하고, 기금의 장기수익 및 주주가치 제고를 위해 도입한 ‘수탁자책임에 관한 원칙(스튜어드십코드)’'를 잘 이행하기 위해 제정하는 것입니다.
그러나 경영참여 가이드라인(안)에 따르면
수탁자책임 전문위원회(이하 “수탁위”)가 공개중점관리기업 선정, 공개서한 발송 등
▲공개활동 관련 사안 및 예상하지 못한 우려사안 ‘비공개 대화기업’의 개선여부 판단을 통한
▲‘개선이 없는 기업’ 결정 뿐만 아니라
▲경영참여 주주제안의 추진여부,
▲주주제안의 내용까지 검토하여 기금위에 보고하도록 하는 등
스튜어드십 코드 실행과 관련해 과중한 책임을 떠안게 됩니다.
또한 2019. 10. 입법예고 된 국민연금법 시행령에 따르면 투자정책, 주주권 및 의결권 행사와 책임투자, 기금운용 위험관리 및 성과평가·보상 정책 등을 모두 기금위 내 신설될 전문위원회가 맡게 됩니다.
국민연금이 수탁자책임활동을 제대로 수행하기 위해서는 기금운용본부 수탁자책임실 및 주식운용실이 상시적으로 투자대상 회사들의 경영 현황 등에 대한 점검을 진행한 뒤 이를 정기적으로 보고하고, 수탁위는 그 내용을 바탕으로 주주권 행사 여부를 검토하여 수탁자 활동을 진행하는 체계가 확립돼야 하며, 수탁위에 과도한 짐을 떠맡기는 구조로는 제대로 된 스튜어드십 코드 이행이 불가능 합니다.
또한 의결권 위임 가이드라인의 경우, 스튜어드십 코드 도입에도 불구하고 “국민연금의 과도한 영향력에 대한 우려 해소를 위해 위탁운용사에 의결권행사를 위임하기로 결정”하기로 했다고 합니다. 스튜어드십 코드가 아직 제대로 정착되지 않은 상황에서 재벌 대기업과 대부분 소유 혹은 이해관계를 맺고 있는 자산운용사들에게 의결권행사를 위임하기로 결정”한 것은 ‘독소조항’이 될 가능성이 높습니. 실제로 2018년 말 기준 국민연금의 국내주식 위탁운용사 29곳의 투자 대상기업 주주총회 안건 반대 비율은 평균 6.55%에 그쳤으며, 국민연금이 반대 의결권을 행사한 안건에 대한 반대율조차 27.39%에 불과(https://bit.ly/2GaXAug)합니다.
이에 11/29(금) 기금위 개최 전 공적연금강화국민행동, 공공운수노조 국민연금지부, 민변 민생경제위원회, 민주노총, 참여연대 경제금융센터, 한국노총은 <스튜어드십 코드 활성화 위한 가이드라인 재논의 촉구 피케팅>을 진행,
▲국민연금의 외부 자문기구인 수탁위가 스튜어드십 코드 실행과 관련해 과중한 책임을 떠안게 하는 경영참여 가이드라인을 비판하고
2019. 11. 29. 국민연금기금운용위원회(이하 “기금위”)는 ‘수탁자책임에 관한 원칙(이하 “스튜어드십 코드”)’ 후속조치로 「위탁운용사 의결권행사 위임 가이드라인(이하 “의결권 위임 가이드라인”)」 및 「위탁운용사 선정·평가시 가점부여 방안(이하 “위탁운용사 평가방안”)」을 의결하고, 「국민연금기금 적극적 주주활동 가이드라인 (이하 “주주활동 가이드라인”)」은 재논의(http://bit.ly/37XstP6" style="text-decoration:none;" rel="nofollow">http://bit.ly/37XstP6 style="font-size:12pt;font-family:Arial;color:#000000;background-color:transparent;font-weight:400;font-style:normal;font-variant:normal;text-decoration:none;vertical-align:baseline;">) 하기로 했다. “기업 경영에 과도한 부담을 줄 수 있으니 신중하게 추진해야 한다”는 사용자 측 논리에 밀려 주주활동 가이드라인을 재논의하기로 한 것 뿐만 아니라, 대부분 현행 위탁운용사가 재벌대기업과의 소유 및 이해관계에서 자유롭지 않은 상황에서 의결권 위임 가이드라인 등을 의결한 것은 스튜어드십 코드의 도입 취지 자체를 훼손하는 결정이라는 점에서 참으로 우려스럽다. 참여연대 경제금융센터는 재계의 근거없는 우려와 훼방으로 애써 도입된 스튜어드십 코드가 빛좋은 개살구가 되지 않게 하기 위해 보건복지부 및 국민연금공단이 주주활동 가이드라인 및 의결권 위임 가이드라인을 보완 및 재논의하여 국민연금이 수탁자 책임을 성실히 이행할 발판을 만들 것을 촉구한다.
재계가 지속적으로 주장하는 바와 같이, 스튜어드십 코드가 기업 경영에 부담을 주고 있다는 근거는 어디에도 없으며, 실제 국민연금의 경영참여 주주권 행사가 기업경영을 쥐고 흔든 사례도 없다. 2018. 7. 스튜어드십 코드 도입 이후 국민연금의 실제 경영참여 주주권 행사는 2019. 3. 한진칼 주주총회에서 ‘이사가 회사에 관한 배임·횡령죄로 금고 이상의 형의 선고가 확정된 때에는 즉시 이사직을 상실한다’는 정관변경 주주제안을 한 것이 전부이며, 그마저도 부결된 바 있다. 당시 고 조양호 한진그룹 회장이 회사에 대한 270억 원대 횡령·배임 혐의 등으로 재판 중이었으므로 이러한 정관변경 제안은 무자격 이사의 연임을 막기 위한 주주로서의 정당한 행위였다. 사용자 측이 이러한 국민연금의 주주제안을 ‘경영 부담’이라고 칭하는 것은 앞으로도 어떠한 견제없이 회삿돈을 불법으로 자신의 쌈짓돈처럼 쓰고, 일감몰아주기 등 사익편취 행위로 회사에 손해를 끼쳐온 재벌총수들의 행태를 지속하겠다는 선언에 다름 아니다. 더욱 심각한 것은 기금위 당일 날 박능후 보건복지부 장관이 모두발언에서 ‘사용자 측의 연금 사회주의 우려를 불식시키겠다’며 이러한 재계 측의 주장에 화답하는 듯한 모습을 보였으며, 실제 재계의 반발로 주주활동 가이드라인의 의결이 연기되었다는 점이다. 주무부서인 보건복지부가 실제로 스튜어드십 코드를 실행할 의지가 있는지 조차 의심스러운 대목이다. 보건복지부 및 국민연금공단은 스튜어드십 코드를 무력화시키려는 재계의 입장에 장단을 맞추는 더이상의 행위를 중단하고, 국민연금의 충실한 수탁자로서 내실있는 제도 운영에 나서야 한다.
이번에 통과된 의결권 위임 가이드라인의 경우, 공정하고 객관적인 운영이 담보되지 않는다면 재벌의 이해관계에 맞춰 운용되어 스튜어드십 코드 운영을 유명무실하게 만들 가능성이 우려된다. 의결권 위임 가이드라인은 ‘▲의결권행사의 원칙 및 세부기준, ▲담당조직 및 조직체계, ▲이해상충 방지정책 등을 공시한 운용사’로 의결권 위임 운용사 기준을 제시하고 있다. 그러나 대부분의 자산운용사가 재벌과 소유·이해관계를 맺고 있는 현 상황에서 개별 운용사 차원이 아닌 국민연금 차원의 이해상충 방지 가이드라인 확립 및 기업 모니터링의 필요성이 제기된다. 또한, 위탁운용사 선정 시 스튜어드십 코드를 도입하기만 해도 최대 가점 2점을 부여하는 위탁운용사 평가방안만으로는 자산운용사들의 충실한 수탁자책임 활동 의무 이행을 기대하기 어렵다. 보건복지부 및 국민연금공단은 위탁운용사가 수탁자책임에 관한 원칙을 위반하거나 이행하지 않았을 경우 의결권행사 위임 계약을 해지하고, 위반 행위가 지속될 경우 종국에는 위탁운용 계약을 해지하는 내용으로 의결권 위임 가이드라인을 보완하는 등 위탁운용사들의 충실한 스튜어드십 코드 이행을 위한 모든 수단을 강구해야 한다. 지금처럼 추상적인 의결권 위임 가이드라인으로는 자칫하면 스튜어드십 코드 제도 자체가 공염불이 될 가능성이 높다.
한편, 주주활동 가이드라에 따르면 중점 관리사안인 ▲기업의 배당정책의 경우 기업이 제시한 배당정책의 예측가능성, 투명성, 합리성 등을 기준으로, ▲임원 보수한도 적정성의 경우 이사보수한도와 기업 경영성과 등과의 연계를 기준으로 판단한다고 하나, 실제 적정한 배당정책 및 임원 보수한도 등에 대한 명확한 기준은 부재하다. 만일 국민연금이 기업이 제시한 기준만으로 중점 관리사안의 적용 여부를 판단한다면 실제 주주제안을 할 수 있는 부분이 많지 않을 것이다. 실제로 재벌 총수일가들은 실제 특정 집안에서 태어났다는 것만으로 능력과는 상관없이 초고액 연봉을 받고 있으며, 고 조양호 회장의 자녀들은 각종 갑질과 회사와 관련된 범죄 혐의에 연루되었음에도 대한항공에서만 부친의 퇴직금을 400여억 원 수령한 바 있다. 그리고 이들이 받는 고액 임금의 근거는 사실 어디에서도 찾기 어렵다. 국민연금은 향후 실효성있는 주주제안을 위해 기업 경영성과에 따른 임원 보수한도의 기준치를 명확히 하고, 배당정책에 대한 평가지표 또한 정비해야 한다.
스튜어드십 코드가 도입된지 1년이 훨씬 지났지만 아직도 제도 근간을 흔드는 근거없는 우려들로 인해 그 적극적인 실행이 가로막히고 있다. 이러한 상황에서 국민연금이 대기업의 영향력에서 자유롭지 못한 위탁운용사에 의결권을 위임하기로 한 것은 매우 우려스러운 일이다. 향후 최소한 기금운용본부의 직접 보유분이 없는 회사 이상으로 의결권 위임 범위가 확대되어서는 안될 것이다. 주주활동 가이드라인 또한 국민연금이 실제로 적극적 주주활동에 나서기 위한 기초 근거가 될 수 있도록 구체적이고 충실하게 보완되어야 한다. 마지막으로, 재계가 국민연금의 ‘관치’를 우려하며 시도때도 없이 들고 나오는 ‘연금 사회주의’라는 말은 경영학자 피터 드러커의 ‘사회주의 관점에서는 노동자가 생산수단을 소유하므로, 노동자가 출연한 연기금으로 기업의 주식을 소유하는 것이 연금 사회주의’라는 발언이 원문이다. 이는 스튜어드십 코드의 본질과 거리가 한참 먼 우매한 인용이며, 실제 사례가 존재하지도 않는 부적절한 기우이다. 한국처럼 재벌로의 경제력 집중도가 높고, 소수주주 및 노동자 등 이해관계자들의 기업 경영 참여도가 낮은 상황에서 국민연금 스튜어드십 코드조차 재벌의 반대로 불시착해서는 안된다. 국민연금은 좌고우면하지 말고 스튜어드십 코드 제도의 안착과 시행에 매진해야 한다.
2019년 제8차 기금운용위원회에서 국민연금의 위탁운용사 의결권 위임이 의결되었다. 우선 국민연금이 위탁운용사에 위탁하여 직접 보유분이 없는 510개 사에 대하여, 위탁운용사에 의결권을 위임하겠다는 내용이다.
국민연금이 공적 감시하에서 엄정히 시행해야 할 의결권 행사가 불투명하고, 이해관계로부터 자유로울 수 없는 사적 영역으로 넘겨졌다. 대부분의 자산운용사들은 재벌과 재계의 영향에서 독립적으로 올바른 결정을 내리기 어렵다. 지난 2015년 제일모직-삼성물산 합병사건에서도 당시 운용사의 95%가 찬성의견을 낸 바 있다.
자산운용업계는 지배구조상 대부분 재벌계열사이며, 거래계약관계상 재벌과 재계로부터 자유로울 수 없는 상황이다. 이러한 환경에서 국민연금의 의결권을 위탁운용사에 넘긴다는 이번 기금운용위원회의 결정은 매우 부적절하다. 특히 국민연금 직접보유분이 없는 510개 회사들은 주로 중견, 중소기업으로 지배구조와 회사 운영상 여러 문제점에 노출되기 쉽다는 점에서 우려가 더 크다. 그간 국민연금은 지침과 원칙에 의해 의결권을 시행해왔기에 사안에 따라 최대주주의 견제세력으로 의결권을 행사해왔다. 그러나 이제 자본에 예속된 위탁운용사로 의결권이 위임되면 위탁 운용되는 국민연금 지분이 최대주주의 우호세력으로 오용될 우려가 큰 것이다.
제8차 기금운용위원회에서는 적극적 주주활동 가이드라인은 기 결정한 바 있는 중점관리사안, 예상치 못한 우려사안에 대하여 더 세부적으로 논의하겠다며 경영계의 의사를 반영하여 뒤로 미룬 반면, 경영계로 국민연금의 의결권 위임은 과감히 의결하였다. 양극화가 심해져 다수 서민의 일상과 노후가 파괴되고 있는 이 상황에서, 국민이 피땀흘려 납부한 국민연금을 잘못된 최대주주의 결정에 우호세력으로 동원할지도 모를 위탁운용사로의 의결권 위임은 자본에 대한 일방적 지지선언으로 밖에 보이지 않는다.
위탁운용사로의 의결권 위임은 철회되어야 한다. 그 철회 전까지는 의결권을 위임받은 위탁운용사의 의결권 행사가 적절한지 기금본부의 면밀한 모니터링이 필요하며, 모니터링 가운데 수탁자 책임에 위배되는 사안에 대하여는 즉각 의결권을 회수 할 수 있는 방안을 마련하여 우리의 노후자금이 공적 신뢰 속에서 운용될 수 있도록 보완해야 할 것이다.
2018. 7. 30. 보건복지부가 「국민연금기금 수탁자 책임에 관한 원칙(이하 “스튜어드십 코드”)」을 도입한지도 벌써 1년이 훌쩍 지났다. 도입 선언 당시 발표한 “스튜어드십 코드 원칙별 이행방안(http://bit.ly/2rfBGlt" style="text-decoration:none;" rel="nofollow">http://bit.ly/2rfBGlt style="font-size:12pt;font-family:Arial;color:#000000;background-color:transparent;font-weight:400;font-style:normal;font-variant:normal;text-decoration:none;vertical-align:baseline;">, 이하 “이행방안”, 질의서 내 <그림> 참조)”에 따르면, 국민연금은 2020년까지 중점관리사안 대상 기업과의 비공개대화 및 중점관리기업 선정, 사외이사 후보 추천 인력풀 마련, 주주대표소송 등 관련안 마련 및 시행, 이사회 구성·운영 가이드라인 발표 등 적극적 주주활동 이행을 위한 준비작업을 마쳐야 한다. 그러나 2019. 11. 29. 국민연금기금운용위원회(http://bit.ly/37XstP6" style="text-decoration:none;" rel="nofollow">http://bit.ly/37XstP6 style="font-size:12pt;font-family:Arial;color:#000000;background-color:transparent;font-weight:400;font-style:normal;font-variant:normal;text-decoration:none;vertical-align:baseline;">)에서 ‘기업 경영간섭 우려’ 등으로 「국민연금기금 적극적 주주활동 가이드라인」 의결이 보류되는 등 스튜어드십 코드에 대한 재계 측 반발이 거센 가운데 주무부처인 보건복지부는 소극적 자세로 일관하고 있다. 게다가 스튜어드십 코드 도입 이후 효성그룹, 대림산업 이사의 횡령·배임 및 사익편취 등 주주권익 침해 우려가 지속적으로 발생하고 있지만 국민연금은 이에 대한 대응 움직임을 보이지 않고 있다. 이에 참여연대 경제금융센터는 보건복지부 및 국민연금공단에 질의서를 발송하여 스튜어드십 코드에 따른 국민연금의 적극적 주주활동 이행 여부 및 관련 제반여건의 준비상황 정도, 향후 계획 등을 질의했다.
2019. 5. 2. 공정거래위원회가 이해욱 대림산업 회장을 사익편취 혐의로 검찰 고발하고, 2019. 9. 6. 200억 원대 횡령·배임 혐의로 재판에 넘겨진 조현준 효성그룹 회장이 1심에서 징역 2년을 선고받는 등 총수일가가 이사의 충실의무를 위반해 자신의 사익을 추구하는 행위는 지속되고 있다. 뿐만 아니라 2018. 4. 공정위는 ㈜효성 등이 총수익스와프(TRS)를 활용해 계열사 갤럭시아일렉트로닉스를 부당 지원한 것에 대해 과징금 30억 원을 부과하고 조현준 회장 등을 검찰 고발(http://bit.ly/2DWC3E1" style="text-decoration:none;" rel="nofollow">http://bit.ly/2DWC3E1 style="font-size:12pt;font-family:Arial;color:#000000;background-color:transparent;font-weight:400;font-style:normal;font-variant:normal;text-decoration:none;vertical-align:baseline;">)했으며, 경찰은 현재 재판 중인 횡령·배임 사건 관련 변호사 비용 400억 원을 회삿돈으로 대납한 혐의로 조현준 회장을 소환 조사하기도 했다. 그야말로 집을 지켜야 할 문지기가 되려 도둑이 된 격이 아닐 수 없다. 이들 총수일가는 각 회사의 회장이자 대표이사로서 “회사를 위하여 그 직무를 충실하게 수행”하여야 할 의무가 있으나 오히려 회사에 손해를 끼치고, 기업가치를 훼손하여 사실상 그 자격을 상실했다고 볼 수 있다. 사안에 이렇듯 중대함에도 국민연금이 이들 기업에 대해 어떠한 주주활동을 진행하고 있는지에 대해서는 알려진 바가 없다. 국민연금은 회사가치에 문제가 발생한 기업과 비공개 대화를 실시해 관련 사안에 대한 개선을 요구하고, 중점관리기업으로 선정하여 현황을 지속적으로 모니터링하며, 문제있는 이사 후보 연임에 대한 반대 의결권을 행사하고, 독립적 사외이사 후보 추천, 의결권 위임장 대결 등에 나서야 한다.
구체적 이행방안에 따르면 국민연금은 2018년 하반기에는 ▲배당정책 수립요구 강화를 위해 비공개대화 대상 기업을 연 4~5개에서 연 8~10개로 확대하고, ▲주주대표소송, 손해배상소송 등 소송근거를 마련하여 시행하며, ▲예상치 못한 기업가치 훼손이슈 발생 시 비공개 대화 뿐 아니라 사안에 따라 공개적 주주활동에 나설 것을 밝혔다. 또한 국민연금은 2019년에는 ▲횡령·배임, 부당지원행위, 총수일가 사익편취행위, 임원 보수한도 강화 등 중점관리사안에 해당되는 기업과 비공개 대화를 추진하고, ▲이사회 구성·운영 등과 관련한 일반원칙 및 ▲사외이사 후보 추천 인력풀을 마련해야 한다. 뿐만 아니라 2020년에는 비공개 대화에도 불구하고 미개선된 기업명을 공개하는 등 공개 주주활동으로 전환하며, 해당 이사·사외이사 선임 등 관련 안건에 반대 의결권을 행사하고 실제 사외이사 후보를 추천해야 한다. 뿐만 아니라 국민연금은 언제든 예상치 못한 기업가치 훼손이 발생하거나, 주주권익 침해 관련 사안이 중대하다고 판단될 경우에는 즉각 기업명을 공개하고 공개서한을 발송하는 등 공개 주주활동으로 이행한다고 밝혔다. 그러나 국민연금은 ▲2018. 6. 5. 대한항공에 대한 공개서한 발송 및 2019. 3. 한진칼에 대한 정관변경 제안, ▲저배당정책 미개선 관련 남양유업에 대한 2018년 중점관리기업 지정 및 2019. 2. 정관변경 주주제안(http://bit.ly/37AdsCy) 이후 이렇다 할 공개적 주주활동을 진행하지 않고 있다.
이에 참여연대는 질의서를 통해 다음과 같이 질의하였다.
1) 2018년 하반기 시행 주주권 행사 관련하여
2018년, 2019년 국민연금이 비공개대화를 진행한, 혹은 진행 중인 기업 수
주주대표소송, 손해배상소송 시행근거, 소제기요건 등을 마련하여 시행하기로 한 이행방안과 달리 이후 구체적인 관련안이 발표되지 않은 이유
예상치 못한 기업가치 훼손이슈 발생으로 인한 활동 여부
2) 2019년 시행 주주권 행사 관련하여
개선이 없는 사안 등 기금수익 및 주주가치와 밀접한 중점관리사안을 선정하고 해당 기업과 개선을 요구하는 비공개 대화 진행 여부
구체적인 이사회 구성·운영 등에 관한 가이드라인 마련 여부
위탁운용사에 의결권 위임시 특정 기업과의 계약 및 소유관계를 고려한 구체적 이해상충 방지 가이드라인 제정 및 의결권 위임 가이드라인 보완 계획 여부
3) 2020년 시행 주주권 행사 관련하여
국민연금이 비공개 대화를 실시한 기업 중 비공개 중점관리기업으로 선정된 기업 존재 여부
비공개 대화 중 국민연금의 정당한 요구를 거부한 이사·사외이사 선임안건 반대 등 관련 안건의 반대 의결권 행사 관련 활동 여부
4) 경영참여 주주권행사 관련하여
사외이사 후보 추천 요청에 대비한 2019년 인력풀 마련 등 준비 작업 정도
2020년 주주총회에서 의결권 위임장 대결 진행 계획 여부
기업 이사들의 충실의무를 위반한 범죄 행위들이 지속적으로 밝혀지고 있음에도 국민연금이 이행방안과 달리, 소극적인 태도를 취하는 것은 비판받아야 마땅하다. 국민의 노후자금으로 조성된 국민연금을 운용하는 데 재계의 입김이 더 강하게 작용한다면, 대관절 국민연금은 누구를 위해 수탁자로서의 의무를 이행하려 하는지 묻지 않을 수 없다. 참여연대는 본 질의서에 대한 국민연금의 성실한 답변을 기대하며, 2020년에도 국민연금의 적극적 스튜어드십 코드 이행을 촉구하는 활동을 지속적으로 펼쳐나갈 것을 밝힌다.
▣ 별첨자료 : 스튜어드십 코드에 따른 국민연금의 적극적 주주활동 이행 및 준비상황 질의서
<질문 1-1> 이행방안에 따르면 국민연금은 배당정책 수립요구 강화를 위해 연 8~10개의 기업과 비공개대화를 진행하며, 필요시 직접 주주제안권을 행사하기로 했습니다.
1) 2018년, 2019년 국민연금이 비공개대화를 진행한, 혹은 진행 중인 기업 수를 각각 밝혀주시기 바랍니다.
<질문 1-2> 이행방안에 따르면 국민연금은 주주대표소송, 손해배상소송 시행근거, 소제기요건 등을 마련하여 시행하기로 했으나, 이후 구체적인 주주대표소송 및 손해배상소송 관련안이 발표되지 않았습니다.
1) 국민연금이 주주대표소송 및 손해배상소송 관련안을 발표하지 않은 이유는 무엇입니까?
2) 국민연금은 현재 주주대표소송 및 손해배상소송 관련안 마련을 준비하고 있습니까? 준비하고 있다면 그 발표 시기는 언제로 예상됩니까?
3) 국민연금은 주주대표소송 및 손해배상소송 관련안이 마련되면 어떠한 기업을 대상으로 언제 소송에 돌입할 예정입니까?
<질문 1-3> 이행방안에 따르면 국민연금은 대한항공을 예로 들며, 예상치 못한 기업가치 훼손이슈 발생 시 비공개 대화를 실시하고 사안에 따라 공개 활동 및 의결권행사 연계를 추진한다고 밝혔습니다.
1) 국민연금은 대한항공 외 다른 기업과 예상치 못한 기업가치 훼손에 대한 비공개 대화를 실시한 적이 있습니까? 있다면 2018년, 2019년 국민연금이 예상치 못한 기업가치 훼손 관련 비공개대화를 진행한, 혹은 진행 중인 기업 수를 각각 밝혀주시기 바랍니다.
2) 국민연금은 예상치 못한 기업가치 훼손에 대해 비공개 대화 실시 외 공개 활동 및 의결권행사 등으로 대응한 적 있습니까? 있다면 대상 기업 및 기업별 예상치 못한 기업가치 훼손의 내용을 밝혀 주시기 바랍니다.
2. 2019년 시행 주주권 행사 관련 질의
<질문 2-1> 이행방안에 따르면 국민연금은 ▲횡령, ▲배임, ▲부당지원행위, ▲경영진일가 사익편취행위, ▲임원보수한도 과다, ▲기금본부가 의결권지침에 따라 지속 반대하였으나 개선이 없는 사안 등 기금수익 및 주주가치와 밀접한 중점관리사안을 선정하고 해당 기업과 개선을 요구하는 비공개 대화를 추진한다고 밝혔습니다.
1) 국민연금은 2019년 중점관리사안에 따라 비공개 대화를 실시한 적이 있습니까? 있다면 지금까지 몇 개의 기업과 비공개 대화를 실시했는지 밝혀 주시기 바랍니다.
<질문 2-2> 이행방안에 따르면 국민연금은 의결권 지침에 기 규정된 세부기준 등을 활용하여 이사회 구성·운영 등과 관련한 일반원칙을 마련한다고 밝혔습니다.
1) 국민연금은 이사회 구성·운영 등과 관련한 일반원칙이나 가이드라인을 마련했습니까? 마련했다면 그 내용을 밝혀주시기 바랍니다.
2) 국민연금이 이사회 구성·운영 등과 관련한 일반원칙이나 가이드라인을 마련하지 않았다면 그 이유는 무엇입니까?
3) 국민연금이 이사회 구성·운영 등과 관련한 일반원칙이나 가이드라인을 마련하지 않았다면 현재 이사회 구성·운영에 관한 가이드라인 마련을 준비하고 있습니까? 준비하고 있다면 그 발표 시기는 언제로 예상됩니까?
<질문 2-3> 이행방안에 따르면 국민연금은 위탁운용사에 대한 의결권 위임을 추진한다고 밝혔습니다. 그러나 대부분의 자산운용사가 재벌과 소유·이해관계를 맺고 있는 현 상황에서 공정하고 객관적인 운영이 담보되지 않는 의결권 위임은 스튜어드십 코드를 형해화할 가능성이 우려됩니다. 특히 2019. 11. 의결된 「위탁운용사 의결권행사 위임 가이드라인」에 따르면 운용사가 이해상충 방지정책 등을 공시할 경우 의결권 위임 기준에 부합하는 것으로 적시하고 있으나, 스튜어드십 코드의 충실한 이행을 위해서는 특정 기업과 위탁운용사의 계약 및 소유관계를 고려한 구체적 이해상충 방지 가이드라인을 제정 및 적용해야 합니다. 또한, 스튜어드십 코드를 도입하기만 해도 최대 가점 2점을 부여하는 「위탁운용사 선정·평가시 가점부여 방안)」으로는 자산운용사들의 충실한 수탁자책임 활동 의무 이행을 기대하기 어렵습니다.
1) 국민연금은 스튜어드십 코드의 충실한 이행을 위해 위탁운용사에 의결권 위임시 특정 기업과의 계약 및 소유관계를 고려한 구체적 이해상충 방지 가이드라인을 제정할 의향이 있습니까?
2) 국민연금은 의결권행사 위임 계약을 맺은 위탁운용사가 수탁자책임에 관한 원칙을 위반하거나 이행하지 않았을 경우 위임 계약을 해지하고, 위반 행위가 지속될 경우 위탁운용 계약을 해지하는 내용으로 의결권 위임 가이드라인을 보완할 의향이 있습니까?
3. 2020년 시행 주주권 행사 관련 질의
<질문 3-1> 국민연금은 비공개 대화를 진행했음에도 개선되지 않은 기업은 ▲2020년 초까지 비공개 중점관리기업으로, ▲2020년 말까지 공개 중점관리기업으로 선정한다고 밝혔습니다.
1) 국민연금이 비공개 대화를 실시한 기업 중 비공개 중점관리기업으로 선정된 기업이 있습니까? 있다면 몇 개의 기업이 비공개 중점관리기업으로 선정되었는지 밝혀주시기 바랍니다.
<질문 3-2> 국민연금은 비공개 대화 중 국민연금의 정당한 요구를 거부한 이사·사외이사 선임안건 반대 등 관련 안건의 반대 의결권을 행사한다고 밝혔습니다.
1) 국민연금이 비공개 대화를 실시한 기업 중 국민연금의 정당한 요구를 거부한 기업이나 이사·사외이사가 있습니까?
2) 국민연금이 비공개 대화를 실시한 기업 중 국민연금의 정당한 요구를 거부한 기업이나 이사·사외이사가 있다면, 그 중 국민연금이 해당 이사·사외이사 선임 등 관련 안건에 반대 의결권을 행사한 기업이 있습니까? 있다면 몇 개의 기업이 이에 해당하는지 밝혀주시기 바랍니다.
4. 경영참여 주주권행사
<질문 4-1> 국민연금은 기업 측에서 사외이사 후보 추천을 요청하는 경우에 대비하여 2019년 인력풀 마련 등 준비과정을 거쳐 2020년부터 시행한다고 밝혔습니다.
1) 국민연금은 사외이사 후보 추천 인력풀을 마련했습니까? 마련했다면 그 후보 수와 각 후보별 대략의 종사직군 및 전문분야 등을 밝혀주시기 바랍니다.
2) 국민연금이 사외이사 후보 추천 인력풀을 마련하지 않았다면 그 이유는 무엇이며, 인력풀 마련 완료 시기는 언제로 예상됩니까?
3) 국민연금에 사외이사 후보 추천을 요청한 기업이 있었습니까? 있었다면 국민연금은 어떠한 사외이사 후보를 추천했습니까? 사외이사 후보를 추천했다면 요청한 기업명 및 각 기업별 추천 사외이사 후보를 밝혀주시기 바랍니다. 사외이사 후보를 추천하지 않았다면 그 이유를 밝혀주시기 바랍니다.
4) 국민연금은 고 조양호 한진그룹 회장의 경우처럼 예상치 못한 기업가치 훼손이나 주주권익 침해 이슈가 발생할 경우 기업의 요청이 없어도 선제적으로 사외이사를 추천할 의향이 있습니까?
<질문 4-2> 국민연금은 의결권 위임장 대결 등 경영참여 주주권행사를 기금위 의결에 따라 시행한다고 밝혔습니다.
1) 국민연금은 2020년 주주총회에서 의결권 위임장 대결을 진행할 계획이 있습니까? 있다면 몇 개의 기업에 대한 의결권 위임장 대결을 고려하고 있는지 밝혀주시기 바랍니다.
5. 기타
<질문 5-1> 위 질의에 포함된 사례 외에 기타 실행 중이거나 고려 중인 스튜어드십 코드 이행 관련 활동이 있습니까? 있다면 그 내용 및 구체적인 사례를 밝혀주시기 바랍니다.
포스코 인터내셔널의 팜유 사업장에서 발생한 환경, 인권 문제, OECD 국내연락사무소 진정서 제출
인도네시아 팜유 농장에서 발생한 삼림파괴와 현지주민 인권침해에 대해 포스코인터내셔널과 기관투자자인 국민연금, 융자 지원한 수출입은행을 한국OECD 다국적기업 국내연락사무소에 진정
기업과인권네트워크는 12일(목) 오전 포스코 인터내셔널의 인도네시아 팜유 사업장에서 발생한 환경, 인권 침해에 대하여 OECD 한국 국내연락사무소에 진정을 제기하였다. 인도네시아 현지단체인 PUSAKA, SKP-KAME 및 WALHI Papua가 공동진정인으로 참여하였으며, 지구의 벗 네덜란드, 지구의 벗 미국, 지구의 벗 멜버른과 WALHI 센트럴 칼리만탄은 공동 지원단으로 함께했다.
포스코 인터내셔널은 인도네시아 파푸아 섬에서 팜유 농장을 운영하며 27,000 헥타르에 이르는 열대림을 파괴하였다. 이 곳은 멸종 위기에 놓인 수많은 동식물이 서식하던 곳으로 알려져있다. 또한 농장 개발 과정에서 숲에 의존해 살던 선주민들은 자유의사에 따른 사전인지동의(Free, Prior, Informed Consent, FPIC) 를 충분히 받지 못하였고,농장 주변 비안 강의 오염으로 주민들이 식수와 생활용수를 이용하지 못하게 되어 물에 대한 권리가 침해되었다.
OECD가이드라인에 따르면 환경과 인권에 악영향을 미친 기업은 이에 대한 구제책을 제공하고, 향후 재발방지를 위해 예방책을 마련해야한다. 그러나 포스코 인터내셔널은 사업 과정 중에 발생한 삼림파괴와 FPIC 이행 부족, 물에 대한 권리 침해에 대해 인정하고 구제책을 제공하지 않고 있다. 공익법센터 어필의 정신영 변호사는 “포스코 인터내셔널은 매해 지속가능보고서를 발행하고 있지만 파괴된 숲은 회복되지 않았으며, 지역주민들은 점점 더 식수 및 생활용수 이용에 어려움을 겪고 있다” 며 포스코 인터내셔널의 사회환경정책이 OECD 가이드라인의 기준에 미치지 못하다는 점을 지적하였다.
국민연금은 2010년 이후로 포스코 인터내셔널의 최대 기관투자자이며 2018년 기준 5.6%의 지분을 보유하고 있다. 국민연금은 포스코 인터내셔널의 파푸아 사업장에서 발생하는 환경 문제에 대해 2017년 이후로 인지하고 있었음에도 불구하고 아무런 조치를 취하지 않고 있는데, 이는 OECD 가이드라인 상의 기관투자자의 책임에 위배된다. 환경운동연합 국제연대 담당 김혜린 활동가는 “해외연금기관들은 기후변화에 악영향을 미치는 산업과 기업에 적극적으로 관여해 심각한 경우 투자를 철회하고 있다. 국민연금은 사회책임투자 가이드라인을 마련하는 데 있어 기업의 대규모 환경파괴 사례에 관여할 수 있는 근거를 포함시켜야 한다”고 강조하였다.
수출입은행은 해외사업지원을 위한 현지법인사업자금으로 2012년부터 2018년까지 포스코 인터내셔널의 현지법인에 총 115,125,000 미달러를 융자 지원하였다. 대출을 비롯한 다양한 방법으로 금융기관들은 기업의 환경 및 인권침해에 대해 연관이 될 수 있으며 이를 예방하기 위한 대책들을 마련해야 하나 수출입은행은 이에 실패하였다. 공익법센터 어필의 김종철 변호사는 “유엔 사회권위원회는 2017년 공적금융기관의 역할에 대해 강조한 바가 있다. 수출입은행은 OECD 가이드라인 뿐 아니라 유엔의 권고에 따라 금융 지원 사업이 환경과 인권에 미치는 영향에 대해 고려해야한다”고 강조하였다.
이에 진정인들은 한국 NCP가 포스코 인터내셔널과의 중재를 통해 △그동안 발생시킨 피해에 대한 구제책을 제공하고, 앞으로의 피해를 예방하기 위해 △NDPE(No Deforestation, No Peat, No Exploitation:산림 파괴·이탄습 지 파괴·주민 착취 없는 팜유 생산)’ 정책을 채택하고 이행할 것 △ 지역 주민들의 FPIC와 물에 대한 권리 보호를 위한 대책을 마련할 것을 촉구하였다. 또한 국민연금이 포스코인터내셔널의 기관투자자로서 이들이 발생시킨 환경 및 인권 문제에 대해 관여를 하고, 사회책임투자 정책 내에 삼림파괴 및 선주민 권리 보장을 위한 내용을 포함시킬 것을 요구하였다. 수출입은행 또한 더 이상의 지원을 중단하고, 공공금융기관으로서 해외사업 금융지원 시 발생가능한 환경 및 인권 위험요소를 검토할 수 있도록 제도개선을 할 것을 제안하였다.
진정서 요약 보고서인 “파푸아의 아물지 않은 상처 - 포스코 인터내셔널과 한국 공공 금융기관, 인도네시아 파푸아의 팜유 사업으로 OECD 다국적기업 가이드라인을 위반”은 환경운동연합과 공익법센터 어필의 홈페이지에서 내려 받아 볼 수 있다.
기업과인권네트워크 (KTNC WATCH)
공익법센터 어필/공익인권법재단 공감/공익인권변호사모임 희망을 만드는 법/국제민주연대/민주사회를 위한 변호사 모임 노동위원회/전국민주노동조합총연맹/좋은기업센터/환경운동연합
2019. 12. 27. 올해 마지막 국민연금기금운용위원회(이하 “기금위”)가 열릴 예정이다. 대부분 기업의 정기주주총회가 열리는 2020. 3. 까지 얼마 남지 않았지만, 국민연금이 적극적 주주활동을 위해 무엇을 준비하고 있는지는 여전히 불투명하다. 거수기 이사회, 취약한 소수주주 권리 보호 등으로 인한 한국 재벌기업의 전근대적인 지배구조는 개선이 요원하며, 재벌총수가 횡령·배임 등 각종 범죄 행위로 기업에 손해를 끼치는 상황 또한 반복되고 있으나 2019. 11. 29. 기금위는 「국민연금기금 적극적 주주활동 가이드라인(이하 “주주활동 가이드라인”)」조차 의결하지 못했다. 참여연대 경제금융센터는 2020년 주주총회에서 국민연금이 주주권을 행사하기 위해서는 남은 시간이 많지 않음을 지적하며, 국민연금 수탁자책임 전문위원회(이하 “수탁위”)가 이번 기금위 개최 전 ‘문제’기업 현황을 점검하고, 주주권 행사 내용을 결정하여 이를 반드시 보고할 것을 촉구한다. 이번 기금위는 2020. 3. 주주총회에서 국민연금의 실질적인 주주권 행사를 위해 적극적 주주활동 대상기업 및 그 구체적 내용을 논의하는 자리가 되어야 할 것이다.
현재 국민연금 수탁자 책임활동의 시계는 멈춰있다고 보아도 과언이 아니다. 2019년 한 해 국민연금이 투자한 다수의 기업들이 법령 위반 등으로 회사에 심각한 손해를 끼쳤다. 2019. 11. 22. 미국 연방경찰은 ▲삼성중공업(http://bit.ly/2PLYYb0)이 2007년 브라질 시추선 수주 과정에서 미국 「외국 부정행위법」을 위반해 브라질 페트로브라스 인사에 뇌물을 공여한 혐의에 대해 벌금 7,500만 달러(약 890억 원)를 미국 재무부와 브라질 정부에 납부하는 조건으로 기소유예에 합의했다. 2019. 5. 영국 중재재판부는 이러한 삼성중공업의 뇌물로 비싸게 체결된 용선계약에 대한 페트로브라스 아메리카의 손해배상 청구소송과 관련, 삼성중공업에 1.8억 달러(약 2,200억 원)의 손해배상을 명령하기도 했다. ▲효성그룹의 경우 200억 원대 횡령·배임 혐의로 재판에 넘겨진 조현준 효성그룹 회장이 2019. 9. 6. 1심에서 징역 2년을 선고받았고, 2019. 12. 13. 경찰이 해당 횡령·배임 및 조세포탈 등 혐의 관련 400억 원 규모의 변호사 비용을 회삿돈으로 대납한 혐의로 조석래 효성그룹 명예회장 및 조현준 회장을 검찰에 기소 의견 송치(http://bit.ly/34gFlNl" style="text-decoration:none;" rel="nofollow">http://bit.ly/34gFlNl style="font-size:12pt;font-family:'Malgun Gothic';color:#000000;background-color:#ffffff;font-weight:400;font-style:normal;font-variant:normal;text-decoration:none;vertical-align:baseline;">)했다. 공정거래위원회(이하 “공정위”)는 2018. 4. ㈜효성 등의 계열사 부당지원에 대해 과징금 30억 원을 부과하고 조현준 회장 등을 검찰 고발했으며, 2019. 5. 에는 이해욱 ▲대림산업 회장을 사익편취 혐의로 검찰 고발했다. 2019. 12. 9.에는 삼성바이오로직스(이하 “삼바”) 회계사기 의혹과 관련, 삼바 및 자회사 삼성바이오에피스 내부 문건을 은폐·조작하도록 지시 및 실행한 삼성 임직원들에게 최대 2년의 실형이 선고되었다. 삼바 회계사기는 (구)삼성물산-제일모직 합병 당시 ▲삼성물산 지분이 11.21%이던 국민연금이 제일모직에 유리한 합병비율에 찬성표를 던진 주요근거로 활용되는 등 국민연금에 막대한 손해를 끼친 장본인이다. 그러나 이렇게 다양한 ‘문제기업’의 대두에도 불구하고 국민연금은 2019. 3. 한진칼 주주총회 등에서의 정관변경 주주제안을 사실상 마지막으로 공개적 주주활동을 진행하고 있지 않다.
2018. 7. 스튜어드십 코드 도입 이후 국민연금의 의결권·주주권행사, 책임투자 관련 주요 사항을 검토·결정하고 기금운용본부의 수탁자 책임 활동을 점검하기 위해 수탁위가 설치되었지만 현재 제 기능을 다하고 있지 못하다. 소위 ‘스튜어드십 코드 반대론자’인 박상수 교수가 정부추천 인사이자 위원장으로 낙점된 수탁위는 2019. 3. 대한항공 주주총회(http://bit.ly/2rJgiFj" style="text-decoration:none;" rel="nofollow">http://bit.ly/2rJgiFj style="font-size:12pt;font-family:Arial;color:#000000;background-color:#ffffff;font-weight:400;font-style:normal;font-variant:normal;text-decoration:none;vertical-align:baseline;">) 당시 15시간의 장고 끝에 겨우 고 조양호 회장의 사내이사 연임 반대 입장을 결정하는 등 적극적 주주활동에 대한 의지를 확인하기 어려웠다. 스튜어드십 코드를 실행하기 위한 주무부서인 보건복지부가 추천한 위원이 스튜어드십 코드를 반대해 온 인사라는 것도 놀랍지만, 회사에 대한 배임·횡령 등 불법 행위로 재판 중인 후보에 대해 주주의 당연한 권리인 반대표를 던지는 것조차 엄청난 진통 끝에 결정한 수탁위의 행태는 이해하기 어렵다. 지금도 주주권행사에 있어서 수탁위는 사실상 개점휴업 상태이다. 이는 기금위 산하 투자정책, 위험관리·성과평가, 수탁자책임전문위원회를 신설하는 내용의 국민연금법 시행령이 입법 진행 중(http://bit.ly/33fueDT)임을 핑계로 새로운 수탁위가 꾸려지기 전까지 눈치보며 자신의 할 일을 미루는 것으로 밖에 보이지 않는다. 수탁위 위원들은 지금이라도 다양한 문제기업 현황을 점검한 뒤 장기적 주주가치에 미치는 영향을 논의, 판단하여 기금위에 보고하고, 2019. 12. 27. 예정 기금위는 2020년 주주총회에서 이와 관련한 주주제안을 실행하기 위한 논의를 시작해야 한다.
보건복지부 및 국민연금공단 또한 국민연금의 적극적 주주활동을 미뤄온 책임에서 자유롭지 못하다. 스튜어드십 코드 도입 이후 1년이 훌쩍 넘도록 사실상 보건복지부는 관련 ‘가이드라인’ 제정에만 정신이 팔려있었다고 해도 과언이 아니다. 이미 상법 상 명실공히 주주의 권리가 적시되어 있는데도 마치 가이드라인이 없으면 주주권 행사를 하지 못하는 것처럼 재계가 반대할 때마다 가이드라인 내용만 이리저리 고치면서 정작 필요한 주주권 행사의 내용이나 방안에 대한 고민은 전무했다. 실제로 해외연기금은 수탁자책임활동의 이행을 위한 ‘원칙 중심’의 가이드라인만 갖고 있음에도 주주권을 적극적으로 행사하고 있다. 지금 보건복지부 등의 행태는 향후 제정될 주주활동 가이드라인에 포함된 내용이 아니면 주주활동을 하지 않겠다는 핑계를 구축하겠다는 것에 다름 아니다. 또한, 현재 주주활동 가이드라인 안에 따르면 국민연금은 원칙적으로 ▲비공개 대화, ▲비공개 중점관리, ▲공개 중점관리 등 중점관리사안 단계별로 각각 1년이 경과해야 기업에 대한 주주제안을 추진할 수 있다. 매 사안마다 이렇듯 장기간의 숙려를 거치는 주주제안이 얼마만큼의 실효성을 가질지 의문이다. 뿐만 아니라 스튜어드십 코드 도입 후 보건복지부 및 국민연금공단의 비공개 대화 및 공개·비공개 중점관리 대상 기업 선정 및 수탁자 책임활동 진행 여부는 전혀 알려진 바가 없으며, 주주대표소송·손해배상소송을 시행하고 이사회 구성·운영에 대한 원칙을 수립하겠다는 계획 또한 감감무소식이다. 참여연대는 국민연금의 적극적 주주활동 이행 및 준비상황(http://www.peoplepower21.org/Economy/1673795" style="text-decoration:none;" rel="nofollow">http://www.peoplepower21.org/Economy/1673795 style="font-size:12pt;font-family:Arial;color:#000000;background-color:#ffffff;font-weight:400;font-style:normal;font-variant:normal;text-decoration:none;vertical-align:baseline;">)을 확인하기 위해 질의서를 발송한 바 있으며, 보건복지부 및 국민연금공단이 이에 성실히 답할 것을 촉구한다.
한국기업 지배구조는 앞으로도 많은 개선이 필요하다. 국민연금은 국민 노후자금의 충실한 수탁자로서 투자기업의 지배구조 개선을 위해 노력해야 한다. 2019. 12. 9. 공정위(http://bit.ly/2EfAkdn" style="text-decoration:none;" rel="nofollow">http://bit.ly/2EfAkdn style="font-size:12pt;font-family:Arial;color:#000000;background-color:transparent;font-weight:400;font-style:normal;font-variant:normal;text-decoration:none;vertical-align:baseline;">)의 「2019년 대기업집단 지배구조 현황 발표」에 따르면, 공시대상기업집단 총수일가 이사 등재율은 자산 규모 2조 원 이상 상장회사의 경우 41.7%, 사익편취 규제대상회사의 경우 56.6%로 소위 ‘주력회사’에서 상대적으로 높게 나타났으며, 이사회 안건 중 사외이사 반대 등으로 원안대로 통과되지 않은 건은 전체 안건 6,722건 중 24건(0.36%)에 불과했다. 특히 안건 중 대규모 내부거래 관련 755건이 모두 원안 가결되었으며, 이 중 수의계약 체결된 331건 중 그 사유를 기재하지 않은 건이 268건(80.9%)에 달했다. 이는 기업의 이사회가 여전히 총수일가의 이익을 위한 거수기처럼 운영되고 있음을 보여준다. 이에 반해 전체 상장사 250개 사 중 집중투표제의 경우 11개 사(4.4%), 서면투표제의 경우 21개 사(8.4%), 전자투표제의 경우 86개 사(34.4%)만이 도입하여 소수주주권 보호를 위한 장치는 부실했다. 이처럼 소수주주의 주주총회 참여 및 실효성 있는 의결권 행사가 쉽지 않은 상황에서 국민연금이 적극적 주주권을 행사해야 한다. 뇌물 혐의로 막대한 벌금을 내게 된 삼성중공업 및 불공정한 합병비율로 손해를 입은 삼성물산 등의 경우 해당 결정을 내린 이사들을 상대로 국민들을 대신하여 주주대표소송, 손해배상소송에 나서야 한다. 또한, 효성, 대림산업 등의 경우에는 회사에 대한 횡령·배임·사익편취 혐의로 사법절차를 밟고 있는 이사들의 이사직 상실을 내용으로 하는 정관변경 주주제안을 준비해야 하고, 해당 회사에 독립적·공익적 사외이사를 추천해야 한다.
스튜어드십 코드가 도입된지 1년이 훌쩍 넘었지만 보건복지부 등 주무부처의 제도 이행의지를 찾아보기 어렵다. 이는 국민 노후자금의 수탁자로서의 의무를 방기하는 것과 다름없다. 사실상 대부분의 정기주주총회가 열리는 2020. 3. 까지 3개월 여 밖에 남지 않았다. 보건복지부와 국민연금공단은 수탁자책임 활동 대상 중 그 사안이 시급하고 위중한 법령상 위반이나 지속적으로 반대의결권을 행사해 온 사안에 대해 주주권을 행사하기 위한 준비작업에 서둘러 나서야 한다. 재계는 마치 국가가 연금운용에 간섭함으로써 사회주의 국가를 만든다는 뜻인양 ‘연금 사회주의’라는 단어를 악용하고 있지만, 오히려 자본주의의 최선봉에 서있는 미국 등의 연기금들이 스튜어드십 코드를 가장 적극적으로 실행하고 있다는 점에서 이는 사실과 다르며, 기업지배구조 개선에 대한 재계의 저항에 불과하다는 것을 알 수 있다. 재계의 ‘연금 사회주의’ 운운하는 농간에 더 이상 허비할 시간이 없다. 문제있는 이사들이 이사회를 장악하고 자신들의 사익을 위한 결정을 내릴 수록 한국 기업 지배구조와 자본시장에 대한 신뢰도는 하락하고, 이는 장기적으로 국민들의 노후자금인 국민연금의 수익율에도 악영향을 줄 공산이 크다. 수탁위는 2019. 12. 27. 기금위 개최 전 문제기업 현황을 기금위에 보고하고, 기금위는 이를 회의 자리에서 논의해야 한다. 국민연금이 더이상 좌고우면 하지말고 2020년 주주총회에서 제대로 된 주주권을 행사하기 위한 준비에 전력을 다할 것을 촉구한다.
오늘(12/27) 국민연금기금운용위원회(이하 “기금위”)는 회의를 열어 「국민연금기금 적극적 주주활동 가이드라인(안)」을 논의할 예정임.
2018. 7. “국민연금기금 수탁자 책임에 관한 원칙(스튜어드십 코드)” 도입 후 국민연금은 2019. 3. 한진칼 주주총회 등에서의 정관변경 주주제안을 사실상 마지막으로 공개적 주주활동을 진행하고 있지 않음. 기금위는 2019. 11. 회의에서 스튜어드십 코드의 충실한 이행을 위한 「국민연금기금 적극적 주주활동 가이드라인(안)(이하 “주주활동 가이드라인”)」을 논의했으나, 재계의 반대로 의결이 무산된 바 있음.
2020년 정기주주총회가 3개월 여 앞으로 다가왔으나 국민연금이 적극적 주주활동을 위해 무엇을 준비하고 있는지는 여전히 불투명함. 2019년만 해도 조현준 효성그룹 회장이 200억 원대 횡령·배임 혐의로 1심에서 징역 2년을 선고받았을 뿐만 아니라 동일 범죄에 대한 400억 원 변호사 비용 대납 혐의로 검찰에 기소의견 송치되었으며, 공정거래위원회는 이해욱 대림산업 회장을 사익편취 혐의로 검찰고발하는 등 회사 이익을 침해하는 이사들의 불·편법 행위가 이어짐. 또한 불공정 합병비율 논란에도 불구하고 국민연금이 찬성한 2015년 (구)삼성물산-제일모직 합병의 경우, 박근혜-최순실 게이트 등 국정농단 연루자들에 대한 재판과정에서 0.35:1이라는 합병 비율이 이재용 삼성전자 부회장의 승계작업을 위한 것이었음이 입증됨. 삼성물산의 가치를 부당하게 축소한 삼성 측의 불법행위로 인해 입은 국민연금의 기금손실은 고스란히 국민 노후자산의 피해로 돌아옴. 또한, 2007년 삼성중공업의 브라질 페트로브라스에 대한 뇌물 공여 혐의 관련 3천억 원 대의 벌금 및 손해배상 결정이 2019년 내려지기도 함.
이러한 이사 및 회사의 불·편법 행위로 인한 회사의 손해는 장기적으로 국민연금의 수익률에 악영향을 미치며, 국민연금은 스튜어드십 코드에 따라 국민 노후자금의 선량한 수탁자로서 적극적 주주활동에 나설 책임이 있음. 이에 시민노동사회단체는 국민연금이 ▲뇌물 및 불공정한 합병비율로 각각 기금에 손해를 끼친 삼성중공업, 삼성물산 등에 대해 국민들을 대신하여 주주대표소송, 손해배상소송에 나설 것과, ▲회사에 대한 횡령·배임·사익편취 혐의로 사법절차를 밟고 있는 효성 및 대림그룹 등 이사들의 이사직 상실을 내용으로 하는 정관변경 주주제안을 준비하고, 해당 회사에 독립적·공익적 사외이사를 추천할 것을 촉구함. 참고로 조현준 효성그룹 회장과 이해욱 대림산업 회장의 이사 임기 만료일은 각각 2020. 3. 22., 2020. 3. 23.으로 2020년 정기주주총회에서 이들의 연임 안건이 상정될 확률이 높음.
한편, 재계는 기금위에 상정된 주주활동 가이드라인이 ‘기업 옥죄기’라며 사실상 스튜어드십 코드를 형해화하려는 움직임을 보이고 있음. 이에 각 수탁자 책임 활동별 단계를 필요 이상 장기화하고, 가이드라인에 기술한 중점관리사안에만 주주활동 대상 기업을 한정할 위험이 있는 가이드라인의 의결 조차 확신하기 어려우며, 가이드라인 내용의 후퇴까지 우려되는 상황임. 이에 피케팅 참여 단체들은 현 주주활동 가이드라인이나마 이번 기금위가 의결하여 속히 ▲2020년 주주총회에서의 적극적 주주권 행사 준비에 나설 것과 ▲이후 부족한 점이 발견될 시 사후 보완에 나설 것을 촉구함.
박능후 보건복지부 장관(앞자리 오른쪽)이 29일 오전 서울 중구 더 플라자에서 열린 ‘2019년도 제8차 국민연금기금운용위원회’ 모두 발언을 하고 있다. 이날 회의장에는 참여연대와 기후위기비상행동, 환경운동연합 등 시민단체 회원들이 입장해 수탁자책임에 관한 원칙(스튜어십코드) 체계 확립, 석탄투자 중단 등을 촉구했다.[/caption]
시민들의 의견
댓글 달기