성장의 열매는 어디로? 왜 우리 삶은 더욱 팍팍해진 것일까?
많은 국가들이 경제성장을 나타내는 ‘국내총생산(GDP, Gross Domestic Product)’ 증대를 가장 중요한 목표로 설정해 다양한 정책을 추진해왔다. 그러나 경제성장 위주의 정책은 지역 격차, 양극화, 일자리 부족, 생태계 훼손, 공동체 파괴 등 많은 문제들을 야기했다. 사회의 불확실성과 구성원들의 불안은 더욱 커졌다. 세계적으로 성장을 추구한 여러 국가들은 그로 인한 후유증을 앓고 있다.

고성장의 시대는 한계에 직면했고, 재벌이 동네 빵집이나 치킨 가게와 경쟁을 벌이는 행태와 같은 ‘후유증’은 사회적으로 크고 오래갈 것이다. 개인과 동네, 마을에서는 ‘희망’보다는 ‘절망’이, ‘행복’보다는 ‘불행’의 그림자가 더욱 짙고, 길게 드리워진 것이 현실이다. 이러한 현실은 중앙정부보다 생활밀착형 정책을 펼쳐나가는 지방정부에 고스란히 넘겨진 커다란 짐이자 당면과제이기도 하다. 이제 우리는 GDP의 성장이 국민의 행복으로 직결되지 못한다는 한계를 인식해야 한다. “기존의 성장 방식이 지속될 수 있는가?”, 그리고 “그러한 성장이 우리에게 행복을 가져다주었는가?”에 대한 성찰을 해야 하는 시점이다. 보다 근본적으로 “우리는 어떻게, 어떤 사회에서 살고 싶은가?”에 대한 생각부터 다시 정리하지 않을 수 없다.

주민이 말하는 ‘피부에 와 닿는 정책’이란?
세계는 지금 저성장시대로 접어들었다. 지방정부 차원에서 정책을 수립하고 추진하는 데 한계와 과제도 많다. 한편으로는 위기가 기회일 수도 있듯이, 이제는 성장 중심 정책보다는 주민행복 차원에서 각종 계획을 수립하고 사업을 추진해야 할 단계에 접어들었다고 할 수 있다. 그러나 아직까지 대부분의 지방정부들은 경제개발 중심의 환상에서 벗어나지 못하고 있다. 하드웨어 중심의 대규모 개발에 기반을 둔 각종 계획을 수립하여 정책을 추진하고 있다. 그러나 그로 인한 성과가 지역민의 건강, 성취, 만족 등 행복과는 거리가 멀다.

지방자치 20년 동안 많은 노력이 있었다. 성과가 있었던 것도 사실이다. 하지만 주민의 삶은 왜 행복해지지 않는 것일까? 정부의 노력과 개인의 행복 사이의 괴리감은 어디에서 오는 것일까? 정부가 아무리 좋은 정책을 추진하더라도 개인의 행복 체감도에 영향을 미치는 요소에 대한 관심과 고려가 부족했다는 것에서 이유를 찾을 수 있다. 이는 ‘삶’과 ‘삶의 터전’을 바라보는 정부와 개인의 시각차에서 오는 것이다. 정책의 효과와 주민의 만족도를 높이기 위해 ‘주민들의 피부에 와 닿는 정책은 무엇인가?’ 라는 질문부터 시작할 필요가 있다. 주민들은 자신의 일상적 경험을 바탕으로 하여 구체적인 ‘주민의 언어’로 표현한다. 주민행복 증진은, 주민 삶에 영향을 미치는 여러 요소에 대해 주민 스스로 말하는 것에서 출발해야 한다.

변화의 흐름, 공공부문 행복에 관심 갖다
2012년 유엔의 ‘세계행복보고서 The World Happiness Report’ 발간은 공공부문에서 시민의 삶의 행복을 정책적으로 고려할 필요성을 제기했다. 한국의 경우, 중앙정부보다는 지방정부가 그 변화의 흐름에 부합하는 노력들을 하고 있다. 그동안 ‘행복’과 ‘주민행복’은 정책을 홍보하는 수식어나 구호로 사용되어 왔기에 가깝고도 먼 개념이었다. 하지만 지방정부가 주민의 행복에 초점을 맞추면서, 주민 스스로 참여하여 개인의 행복과 행복한 지역사회를 만들려는 변화가 시작되었다.

‘행복’에 대한 관심과 연구를 선도적으로 시작한 지방정부는 광역 차원에서는 충청남도다. 충청남도는 행복을 도정의 핵심가치로 설정하고, 도민의 행복을 위해 많은 정책을 실시하고 있다. 행복지표 측정 틀을 정립하는 연구를 시도해 행복에 대한 정의, 행복지표를 개발하였다. 충청남도는 행복지표 측정을 통해 도민의 행복에 대한 요인을 파악하고, 도민의 행복증진을 최우선으로 하는 정책연계 방안을 마련하고자 노력하고 있다.

중앙정부 차원에서는 행정자치부가 지방자치단체와 함께 지역별 주민행복과 지역공동체 활성화를 측정하는 지표를 만들고 있다. 행자부는 인천 부평구, 전북 정읍시, 경남 하동군 등 지방자치단체 및 한국지방행정연구원과 ‘지역공동체행복지표 개발 및 조사’를 위한 업무협약(MOU)을 맺는 등 지역공동체행복지표 개발에 맞춰 정책을 추진 중이다. 서울특별시도 서울연구원을 중심으로 메가시티 삶의 질과 서울형 행복지표 개발과 행복 관련 연구들을 진행하고 있다.

기초지자체, 종로는 왜 행복을 이야기하는가?
기초지자체 차원에서는, 목민관클럽 회원 지자체인 종로구가 ‘행복’에 대해 접근하고 풀어가는 방식을 눈여겨 볼 필요가 있다. 이를 통해 ‘행복’을 다루는 과정과 의미를 좀 더 상세히 들여다보고자 한다. 종로구가 하는 방식은 행정이나 전문가가 중심이 돼 연구나 지표개발을 하는 기존과 다르다. 종로구는 2015년 3월부터 ‘종로행복드림 종합계획’을 바탕으로 ‘종로행복드림프로젝트’를 추진하고 있다.

그 일환인 ‘종로행복조례’ 추진과정을 살펴보면, 주민참여로 구성한 ‘종로행복드림이끄미’들이 지난 3월부터 정기회의와, 워크숍(종로행복상상테이블), ‘행복을 찾아서’ 인증샷 캠페인, 타 지역 사례 연구 및 조사 등을 통해 ‘행복조례의 키워드 찾기’와 ‘조례 기본(안)’을 마련했다. 2015년 10월 2일 종로구는 행복조례, ‘서울특별시 종로구 주민 행복보장 및 증진에 관한 조례(이하 종로행복조례)’ 제정을 위한 주민토론회를 개최하였다. 조례 기본(안)은 용어의 정의와 기본 원칙을 담은 총칙, 행복증진 사업 및 행복지표 개발, 종로행복포럼 구성·운영(안) 등을 담고 있다.

또한 주민들이 자발적으로 참여하여 주도해 나가는 방식으로 ‘행복’을 학습·연구하고 있다. 제도화를 준비하는 과정과 방법도 주민이 기획하고 실행하여 매우 다채롭다. ‘행복을 찾아서’ 인증샷 캠페인을 통해 추상적 개념인 ‘행복’을 이미지화하여 구체화하고, 시상을 통해 서로의 행복을 칭찬하고 응원한다. 행복정책아이디어 공모를 통해 정책과제를 도출하여 주민의 ‘피부에 와 닿는 정책’이 어떤 정책인가에 대한 ‘답’을 찾는 하나의 방법을 보여줬다. 주민 스스로 만드는 조례의 경우, 담아내야 할 핵심가치와 원칙, 추진과제를 여러 차례의 학습과 논의, 토론을 통해 매우 느리고 꼼꼼하게 살피면서 만들어왔다.

종로구는‘종로행복드림이끄미’라는 주민참여구성체를 중심으로 ‘행복’을 이야기하는 것부터 ‘행복을 찾아가는’ 여정을 시작한다. ‘종로행복드림이끄미’들은 각자가 생각하는 개인 삶 수준에서 추상적이고, 주관적 수준의 ‘행복’에 대한 이야기를 시작한다. 또한 그것이 다층적 ‘관계망(가족, 이웃, 직장, 동네, 마을, 지역, 국가)’과 연결되어 있다는 것을 인식하는 상호 학습의 장인 매월 정기 모임을 갖는다. 행복은 ‘개인’에서 ‘주민’으로, 다시 ‘국민’으로 연결되고 확장되어 나가는 것으로, ‘개인’에서 출발하는 상향식 방식을 우직하게 적용하고 있다. 이러한 일련의 과정은 개인의 행복을 서로 이야기하고 들여다보면서 이웃과 공동체를 생각하게 되고 공공선을 찾아 행복한 지역사회를 만들어갈 수 있게 하는 탄탄한 동력으로 작동하고 있다.

종로구청도 지나친 개입과 간섭보다는 지원과 협력을 중심에 뒀다. 전문가가 만든 조례(안)가 아닌, 주민 스스로 진심이 담긴 조례를 만드는 시간을 기다린 것이다. 지난하지만 의미 있는 과정을 밟은 것이다. 종로구 공무원들 열정과 노력도 매우 흥미롭다. 2014년 종로구 공무원들은 ‘행복’에 대한 동아리를 만들어 학습을 시작했다. 이 동아리의 활동이 모든 변화의 ‘시작’이 되었다는 점은 타 지자체 공무원들에게도 시사하는 바가 크다.

지난 10월 2일 토론회장에서 김영종 종로구청장은 “행복은 개인마다 차이가 있고 공공정책을 통해 개개인의 삶을 행복하게 하는 데는 분명히 한계가 있지만, 주민 행복에 대한 지자체의 세심한 관심과 노력 그리고 이웃과 함께 행복해지기 위한 주민 스스로의 노력이 더해진다면, 분명히 어제보다는 오늘이, 오늘보다는 내일이 더 행복한 종로가 될 것”이라고 말했다. 종로구의 노력처럼, 주민의 참여를 통해 ‘행복’을 주민의 언어로 말하고, 그것을 상호학습하고 토론하여 정책추진체계를 상향식으로 만들어가는 노력은 중요하다. 지방정부의 정책과 주민행복의 괴리를 좁힐 수 있는 중요한 열쇠가 될 수 있다.

행복한 주민들이 행복한 지역사회를 만든다!
‘행복’이란 주민들이 일상생활에서 체감하는 삶의 안녕과 만족의 상태를 말한다. 많은 연구결과에 따르면, 개인의 ‘행복’을 혼자 지켜내는 것은 매우 어렵다. 그러므로 사회적 지지와 정책이 매우 중요하다는 결론이 나온다. 행복지수가 높은 나라들의 특징은 복지시설이 잘 갖춰져 있고 국민 간 신뢰가 높다. 또한 주민들이 지역의 주체로 참여해 스스로 결정하고 이뤄내는 직접민주주의 방식이기 때문에 만족감과 행복도도 높다. 행복에 대한 심리학적 연구결과에 따르면, 행복한 사람들은 행복하면 좋은 일이 일어날 거라고 믿는다. 행복한 사람들이 더 행복해지려고 노력하는 마태효과가 실제로 일어난다고 볼 수 있는 것이다. 개인의 행복 누적효과가 사회적 행복 누적효과로 이어질 때 공동체도 활성화되고, 전체적인 사회도 건강해진다.

행복한 지역사회를 만들기 위해서는 개인, 가족, 사회, 정부 등 각 주체가 유기적으로 연계하여 균형적이고 조화로운 노력을 하는 것이 필요하다. 이제는 지방자치의 핵심 구성원인 지자체와 의회, 주민들이 서로 협력하여, 구호에만 그치던 ‘주민행복’과 ‘주민행복 증진정책’을 현실로 만들기 위해 섬세한 시도와 노력을 기울일 시점이다. 헌법 10조에서는 모든 국민은 행복을 추구할 권리를 가진다고 명시하여 국민의 행복추구권을 정부의 의무로 제시하고 있다. 기초지자체 종로구의 ‘행복’에 대한 새로운 도전의 결과가 기대되는 이유다.

글_인은숙 (정책그룹 선임연구원 / [email protected])

원외 정당인 노동당의 인천시당도 인천남구청의 위법한 정보비공개에 대해 비판했다(사진: 노동당인천남구당협)

인천남구청은 인천남구 주민들이 주축이 되어 활동하는 시민단체 주민참여 회원들이 행정감시를 위해 현 박우섭 구청장의 전용관용차량의 운행거리, 주유비 등을 일정기간 반복적으로 청구하였고 인천남구청은 이에 지난 2013년 5월 29일 정보공개심의회를 열어 2년간 주민참여 특정 회원의 정보공개청구에 대해 무조건 비공개 한다는 무척 "황당한" 의결을 한 바가 있습니다.

이에 주민참여와 정보공개센터, 진보네트워크센터는 지난 4월 부터 인천남구청장을 상대로 정보공개거부처분취소소송을 함께 기획해 진행했습니다. 원고는 피고가 근거와 이유를 제시하지 않고 정보공개를 거부한 처분이 위법하며 법률에 근거 없는 기본권 제한임으로 위법하다고 주장했고 피고인 인천남구청은 정보공개청구 권리를 남용했다고 주장했습니다.

이에 지난 10월 29일 인천지방법원 제1행정부는 원고 승소 판결을 내렸습니다. 재판부는 11월 2일 공개된 판결문을 통해 "정보공개청구가 권리남용에 해당한다는 이유로 비공개할 것인지의 여부는 개개의 청구마다 전후의 사정을 종합하여 개별적으로 판단하여야 한다. 이 사건과 같이 과거에 권리를 남용한 적이 있다는 점만으로 장래의 일정한 기간을 정하여 그 기간에 청구되는 정보공개청구에 대하여는 일률적으로 모두 비공개하기로 한다는 경정은 법적 근거가 없을 뿐만 아니라, 정보공개법이 정한 정보공개의 원칙과 권리남용을 규제하려는 위 법리의 취지에도 위배되어 위법하다"고 판단했습니다.

인천남구청과 박우섭 구청장에게 이 재판이 시민들의 정보공개청구에 대해 성실히 공개의 책임을 다하고 투명한 구 행정을 실천하는 소중한 계기가 되었으면 합니다. 정보공개센터는 앞으로도 위법하고 부당한 공공기관들의 정보공개거부에 적극적으로 청구인들과 연대해 대응함으로 제도 개선에 힘쓰겠습니다.

인천남구청(2015구합51228).pdf

행복을 주민 스스로 정의하고 주민의 관점에서 정책화하면, 우리 지역에는 어떤 변화가 일어날까? 종로구에서는 행복정책을 만들기 위해 2015년 3월부터 주민, 전문가, 공무원이 자발적으로 힘을 합쳐 ‘종로행복드림 이끄미'(이하 행복이끄미)를 구성하고, 주민을 위한 행복아이디어 발굴을 비롯하여 종로구 정책 전반에 대해 의견을 나누는 ‘종로행복드림프로젝트’를 추진하고 있다.

주목할 점은, 종로구가 행복에 접근하는 방식이 기존의 행정이나 전문가가 중심이 된 정책결정 위원회와 다르다는 것이다. 행복이끄미는 행정에서 기본계획이 먼저 나온 후 주민들을 이 틀에 맞춰 참여시키는 방식이 아니라, 첫 설계 단계와 방향 설정에서부터 주민들이 직접 참여할 수 있는 열린 프로젝트로 시작했다. 이처럼 주민들 스스로 행복에 대해 이야기하고 들여다보면서 이웃과 공동체를 고민하게 되는 과정은 지역사회의 행복을 만들어나가는 데에 중요한 동력이 되고 있으며, 주민이 느끼는 실제 행복과의 정책적 괴리를 좁힐 수 있는 고리가 되고 있다.

이러한 활동은 민-관 협력 거버넌스와 주민참여에 어떤 시사점을 던져주고 있을까? 지난 4월 22일, 이 기획을 이끌어가고 있는 종로구 사회복지과 행복드림팀을 만났다.

Q. 행복이라는 가치를 통해 민관협력 거버넌스의 우수 모델을 만들고 계신데요. 행복이끄미 활동의 배경과 의미를 소개해주세요.

A. 먼저 공공정책의 최종 목표가 개인이나 사회의 행복이라는 점에 동의한 부분이 있었고요. 사업 이전에 종로구청 내에 행복 관련 직원 동아리가 구성됐어요. 3~4개월 간 행복을 어떻게 정책으로 풀어볼 수 있을까 함께 스터디를 했는데요. 이 과정에서 주민이 중심이 되는 사업으로 시도해보자 생각하게 되었고, 행복드림팀이라는 전국에서 유례없는 팀이 생기게 됐죠. 보통 행정에서는 기본적인 계획이 먼저 나오고 그 후 주민에 맞춰 사업이 진행되는데요. 저희는 설계와 방향 설정의 첫 단계부터 주민이 참여할 수 있는 사전 워킹그룹을 구성해보자 했죠. 그게 바로 행복이끄미예요. 자발적으로 참여하는 주민과 전문가, 구 의원, 관련 공무원들이 함께 했는데요. 보통은 모집이 잘 안 되면 지역별, 단체별로 할당하기도 하거든요. 하지만 행복이끄미는 처음부터 철저하게 자발적인 사람들만 해보자고 했죠. 처음에는 조금 걱정했는데, 요구르트 배달하시는 분부터, 과학자나 영화감독, 은퇴한 공무원, 교수나 변호사 등 생각보다 많은 분들이 행복이라는 키워드에 관심을 갖고 참여해주셨어요.

처음에는 행복에 대한 학습에서 시작했는데요. 일상에서 찾을 수 있는 행복을 ‘주민의 언어’로 이야기 하는 등 순차적으로 낮은 단계부터 진행을 했어요. 매월 열리는 회의에서 일상의 행복한 사례를 나눴는데요. 참여하시는 분들이 처음에는 개인의 행복만을 이야기하다가 나중에는 이웃･사회와 관련된 것들이 개인의 행복과 무관하지 않다는 걸 깨닫게 되시더라고요. 이 사업은 주민을 무대의 주인공으로 어떻게 등장시켰는지가 포커스였다고 생각해요.

▲ 종로 행복 상상테이블

Q. 종로구 위원회가 다른 지역의 거버넌스 위원회와 특별히 다른 점은 무엇인가요?

A. 가장 큰 차별점은, 하고 싶은 사람, 즉 손을 든 사람을 등장시킨 거라고 생각해요. 그러다보니 형식적인 거버넌스에 머물지 않을 수 있었고, 자발성이 강하다보니 모임이 지속할 수 있었고 시너지 효과처럼 다른 분들한테도 전파가 되었던 것 같아요. 그동안의 주민참여 정책에 길들여져 있어서 행정에서 다 해줄 거라고 생각하신 분들도 없지 않아 있었어요. 그래도 오신 분들의 80%가 기존 행정 위원회에 참여하신 적 없기 때문에 처음부터 다 같이 만들어 갈 수 있었어요. 심지어 작년에 참여하셨던 어떤 분은 관공서 오는 게 꺼려지고 공무원이 무서운 존재인 줄 알았다고 하시더라고요. 하지만 이 활동을 통해 많이 변했다고 하셨어요. 서로를 알 수 있는 계기가 된 거죠. 보통 주민참여라고 하면 많이 그리고 자주 이야기 하시는 분들의 이야기만 듣는데, 저희는 ‘보통’ 주민들의 창구와 통로가 되기 위해 노력했죠.

Q. 주민들이 행복의 의미를 직접 정의하고, 이를 현실로 만들기 위해 주체로 나서는 과정이었는데요. 실제 종로구 정책방향이나 주민들의 실제 삶에 변화와 효과가 있었나요?

A. 주민들을 등장시키기 위한 정책은 사실 많아요. 주민참여예산이나 마을공동체 사업도 그런 사례죠. 저희는 주민발의조례를 통해 주민이 직접 입법화하는 하는 활동을 시도해보자 했죠. 이 과정에서 종로의 주민자치나 주민참여민주주의가 성숙되었다고 봐요. 조례발의 뿐 아니라 주민서명하는 과정에서 이를 경험하고 확산시킬 수 있었죠. 작년 같은 경우는 아이디어 공모전을 통해 행복 관련 정책을 모았는데요. 행복이끄미와 주민들이 심사해 선택한 부분은 각 부서의 사업으로 이어지는 경우도 있었어요. 올해 시작하는 ‘행복드림 아카데미’나 ‘나도 행복강사’가 대표적이죠.

Q. 일반 주민들의 반응은 어떤가요? 또 앞으로의 향후 계획은 어떻게 가지고 계신가요?

A. 매년 연말에 주민들이 직접 종로 10대 뉴스를 선정 하는데요. 행복드림프로젝트가 실행 1년 만에 2위에 올랐어요. 중앙부처에서 하는 정부 3.0 소통 분야에서 우수사례로 선정되기도 했습니다. 향후 계획은, 종로만의 행복지표를 개발하고 측정해 이를 정책에 반영하는 시스템을 만드는 거예요. 행복지표의 경우 전문가나 전문기관에서 만든 지표를 가져오는 게 아니라, 종로구의 특성이 고스란히 담길 수 있도록 주민이 참여하는 우리만의 행복지표를 만들어 이를 정기적으로 측정하려고 합니다. 부족한 부분은 정책으로 보완하고요.

이 프로젝트는 정책도 물론 필요하지만, 시민운동과 같이 가야하는 부분이 있거든요. 공공에서 메우지 못하는 부분은 시민의 운동으로 채워야 되는 부분이 있어서, 연차별로 실천을 담보할 수 있는 활동을 하는 거죠. 작년에는 인증샷을 공모했지만 올해는 시민들이 행복한 일이 뭔지 찾아서 실천할 수 있는 사업을 기획하고 있어요.

▲ 인증샷 캠페인

Q. 진정한 ‘주민참여’란 무엇이라 생각하시나요?

A. 어떤 프로그램에서 ‘참여’라고 말했을 때는, 저희가 주관하고, 주민들이 그 프로그램에 참여하는 거죠. 하지만 여기에는 주민을 대상화하는 관점이 배어있어요. 주민참여라고 하면서 주민들을 들러리화하고 대상화하는 그런 오류에 빠지지 말아야 해요. 그래야 진정한 주민참여와 자발이 아닐까 싶네요. 주관 주체가 주민이 될 때 비로소 진정한 ‘주민참여’가 되는 거죠.

Q. 주민들의 참여와 협력을 지속하고 확대하려면 (제도적, 행정적으로) 무엇이 더 필요할까요?

A. 행정에서는 어느 정도 기다려줄 줄 알아야 해요. 그렇지 않으면 오래가지 못해요. 주민들은 자기 직업도 있고 다른 일도 있어 진행이 더딜 수밖에 없어요. 공무원들은 업무로 하다보니까 ‘금방 될 것 같은데 왜 못할까’ 이렇게 생각할 수 있는데, 좀 더 기다려줄 필요가 있어요. 저희는, 우리의 성과로 가져오는 것이 아니라 주민을 지원하는 쪽으로 가려고 해요. 주민들도 준비할 수 있는 시간이 필요하니까요. 생업이 있는데 참여만 하라고 하니까, 모르는데 하라고만 하니까, 준비되지 않았는데 목표만 달성하라고 하니까 얼마나 부담이 되겠어요. 공무원은 주민을 믿지 못하고, 주민은 참여하는데 힘든 부분이 있기 때문에 서로 이해하려는 자세가 필요하다고 봐요.

Q. 행복이끄미 활동하면서 한계점을 느끼기도 하셨나요?

A. 이끄미 분들이 각자 생업이 있는데다가 이 활동이 영구적이라고 생각하지 않기 때문에, 지속적으로 참여하는 게 쉽지 않은 점이 있어요. 이사나 이직 등의 변동사항이 생긴 경우가 여섯 분 정도 있었어요. 처음이라서 막연한 부분도 있었어요. 행복이라는 추상적 키워드를 정책으로 가져온다는 측면도 막막했죠. 하지만 재미있게 했던 것 같아요. 주민과의 관계에서 오는 기쁨도 있었고, 전문가 분들이 컨설팅도 잘해주셨죠. 구청장님도 프로젝트를 적극적으로 지지해주시고요. 그렇지 않았다면 사업 진행이 어렵지 않았을까요?

Q. 가장 인상적이거나 보람을 느꼈던 순간이 있으셨나요?

A. 1년 정도 하다 보니 주민들의 생각이 바뀌었다는 걸 많은 부분에서 느끼고 있어요. 처음에는 여기만 오면 뭔가 막연하게 행복해질 것 같다는 분들도 있었고, 저희가 마치 기도원이라고 생각해서 신청하신 분도 있었거든요. 하지만 조금씩 주민들의 생각이 개인적 바람을 뛰어넘어 사회나 공동체로 향하는 것을 보면서 보람을 느끼죠.

작년에는 한 번도 누구한테 서명을 부탁해본 적 없는 분들이 그 추운 날 조례 서명 받으러 다니시더라고요. 2기 행복이끄미 중에는 조례 서명 과정에서 알게 되어서 오신 분들도 계세요. 작지만 조금씩 변화하는 게 보일 때 보람을 느끼는 것 같아요.

Q. (행복이끄미와 같은) 주민참여 거버넌스에 대한 공무원 내부의 인식은 어떠한가요?

A. 주민들이 열정적으로 참여하는 것을 보고 많이들 놀라십니다. 사실 공무원 조직이 보수적인 부분도 있고, 주민과 함께하는 것에 대해 ‘뜬 구름 잡는 거 아니냐’는 시선도 있어요. 공무원들은 주민들과 함께하는 것에 많은 부담을 느끼거든요. 그래도 행복이끄미가 주민들의 열정을 높게 평가하는 계기가 된 것 같아요.

Q. 주민들의 참여를 확장시키는 활동을 할 때 더 필요한 점은 무엇인가요?

A. 보다 젊은 사람들이 많이 참여했으면 좋겠어요. 이런 활동을 쉽게 하실 수 있는 분들이 성별이나 연령대에서 제한적인데, 이런 부분이 해소됐으면 하는 바람이 있죠. 행복드림프로젝트 2.0의 목표는 마을과 마을, 학교와 학교 간의 만남과 연대예요. 행복이끄미와 대학, 공동체와 공동체의 만남을 끌어내는 거죠. 안에서의 연대에서 좀 더 확장하는 거예요. 추상적이고 어려운 것 같지만, 노력하면 성과를 얻을 수 있을 거라 생각해요.

▲ 종로구 행복드림팀 이경자 팀장(왼쪽), 이진영 주무관(오른쪽)

Q. 종로구 행복이끄미 모델이 다른 구나 지역에 확산될 가능성과 전망은 어떻게 보시나요?

A. 저희는 농담처럼 얘기해요. 저희 구민 전체를, 행복이끄미화 시키는 게 목표라고 말이지요. 시와 구로 확산하는 게 저희 바람이죠. 이 프로젝트는 종로구의 행복증진정책이자 범시민운동이에요. 시민운동이 종로구에만 국한된 게 아니니까 하나씩 퍼져나가길 바라고 있어요.

밀레니엄 2000년을 선포하면서 한국은 경제발전에 집중했지만, 프랑스는 행복이라는 개념에 초점을 맞추고 방송에서 날마다 행복 관련 강의를 했다고 하더라고요. 그 내용을 책으로 만들어서 주민들에게 나눠줬다고 하고요. 우리도 이렇게 행복을 확산시켜나가면 좋을 것 같습니다. 그리고 곳곳에서 일어나는 행복을 엮어주고 끌어내주는 역할을 하는 거죠.

Q. 행복드림팀이 상상하는 이상적인 거버넌스(협치)는 어떤 것인가요?

A. 협치라는 개념은 우리에게 생소한 게 사실이에요. 그래도 일단 한 번 가보는 거죠. 해보면서 부족한 부분을 조금씩 보완하고, 그러면서 새로운 걸 만나는 거지요. 가보지도 않고 안 될 것이라고 평가하는 건 아니라고 생각해요. 행복도 마찬가지고요. 출발해서 가다보면 중간 중간 좋은 것도 만나고 목표도 자연스럽게 생겨나는 것이지요. 여럿이 함께 하면 길이 생긴다는 말에 공감을 많이 해요. 그런 의미에서 저희가 생각하는 이상적인 협치는 ‘과정’에서 나오는 것이죠.

Q. 마지막으로 행복드림팀이 생각하는 거버넌스란?

A. 동반 행복

인터뷰는 약 한 시간 가량 진행되었다. 짧은 시간이었지만 종로구 행복드림팀이 말하는 진정한 의미의 주민참여 거버넌스에 대해 알 수 있었다. 주민을 대상화하는 일반적인 참여방식이 아니라, 주민 스스로 주체가 될 수 있도록 하는 게 필요하다는 점이 끊임없이 강조되었다. 종로구가 행복드림프로젝트를 통해 시도하고 있는 것은, 주민들을 이미 다 설치된 무대에 등장시키는 것이 아니라, 주민과 함께 무대를 기획하고 만들어나가는 과정이 아닐까?

정리 : 이은지 ｜ 지속가능발전팀 연구원 · [email protected]

■ 소개

지역혁신을 통해 희망을 만들어가는 목민관클럽은 지방자치의 길잡이 <목민광장>을 발간하고 있다. <제10호 목민광장>에서는 지방분권의 중요성과 필요성을 짚어보는 기획 기사를 포함하여 다양한 주제로 우수한 정책을 학습했던 목민관클럽 정기포럼, 목민관 인터뷰, 전국 목민관클럽 회원 지방자치단체들의 소식을 만나 볼 수 있다.

지방분권은 지방자치 20년이 지난 지금도 지속적으로 제기되고 있는 과제이다. 지방분권에는 분권을 가능하게 하는 행정 구조와 예산 재편이 뒷받침되어야 한다. 자치분권이 확보되지 않을 경우 발생하는 시민들의 불편과 지방정부의 부담을 다시 한 번 재조명하고. 지금까지 지방 분권을 위해 외쳤던 의견들을 모아 20대 국회의원 선거에 나서는 후보들에게 지방분권을 위한 7대 과제를 제안했다.

<목민광장 제10호>는 민선 6기 목민관클럽 12차 정기포럼에서 다룬 청년 정책을 현장에 기반해 구체적으로 들여다보았다. 한국매니페스토 실천본부 사무총장의 기고를 통해 청년 정책을 만드는 지방정부가 해야 할 핵심 역할이 무엇인지 짚어보았고, 청년 정책을 기획하고 추진하고 있는 시군구 별 지방자치단체의 사례도 실었다. 또한 현 지방정부가 내세우고 있는 청년 정책을 바라본 청년 당사자의 목소리도 담았다.

■ 목차

– 발간사
지방분권을 향해 뚜벅뚜벅 걸어갑시다

-기획특집
대한민국 헌법 1조, 대한민국은 지방분권국가이다
20대 국회에 필요한 건 ‘지방분권 강화’
지방분권과 지방자치 강화는 대한민국의 경쟁력
지방분권 7대 과제를 소개합니다

– 포럼주제 톺아보기
레짐 트랜스포메이션
청년의 불안한 현실, 대학과 지역이 서로 품어야 할 때
청년과 함께 만드는 더 큰 수원
일터, 놀이터, 문화터가 함께 하는 청년토피아 완주
청년의 미래를 열다
청년정책, 지역 청년에게 ‘힘’을 주는 과정을 우선해야
청년이라고 다 같은 청년이 아니다

– 목민관 인터뷰
행복한 변화, 살고싶은 당진
사람이 중심 되는, 다함께 행복한 양천
청정바다 수도, 건강의 섬 완도

– 이슈&포럼
10차포럼 민선 지방자치 20년, 혁신을 꿈꾸다
11차포럼 젠트리피케이션을 넘어 지역공동체를 품다
12차포럼 청년과 함께하는 정책, 지역의 미래를 만들다

– 희망제작소 Think and Do
유엔 지속가능발전목표(SDGs)와 지방정부 차원의 지속가능발전 추진 방안
주민참여의 경험이 모여 주민자치를 완성한다
‘아파트 경비직’ 해법, 사회혁신으로 디자인하라
참여하는 청소년이 지역의 미래를 바꾼다

– 목민광장을 읽다
첫 업무, 목민광장과 시작하다

– 목민관클럽 회원 지방자치단체 단신

안신숙의 일본통신 43
마을 일에 침묵하던 주민들이 입을 열게 된 까닭

도쿄 도 신주쿠에서 중앙선을 타고 20여 분을 달리면 미타카 역이 나온다. 쾌속선을 타면 바로 다음 정거장으로 10여 분 만에 도착할 수도 있다. 일본 방문 계획을 세우고 있는 사람이라면 누구나 한 번쯤 미타카 역을 들어봤을 것이다. 세계적으로 유명한 ‘지브리 미술관’이 이곳에 있기 때문이다. 그러나 미야자키 하야오 감독이 관장으로 있는 지브리 미술관의 정식 명칭이 ‘미타카시립 애니메이션 미술관’이라는 것을 아는 사람은 많지 않을 것 같다. 즉, 지브리 미술관은 (주)스튜디오 지브리(이하 ‘지브리’)가 아닌 미타카 시민의 재산인 것이다. 어떤 경위로 지브리 미술관이 미타카 시민의 공공재산으로 탄생하게 된 것일까?

▲ 미타카의 숲 지브리 미술관

미타카 시는 시내의 도립 이노카시라 공원에 문화시설을 만들고자 소유자인 도쿄 도와 1992년부터 논의하고 있었다. 마침 1997년부터 지브리 미술관 건립을 계획해 온 지브리는 미타카 시에 공동으로 미술관을 건립할 것을 요청했다. 그러나 도립공원 내에 민간시설을 건립할 수는 없었다. 이때부터 미타카 시와 주민들은 미술관을 유치할 수 있는 다양한 방법을 검토하기 시작했다. 그 결과 지브리가 건축물을 미타카 시에 기부하고 시의 공공시설로 미술관을 건립한 후 지브리와 미타카 시 그리고 니혼TV가 함께 설립한 ‘공익재단법인 도쿠마 기념 애니메이션 문화재단’을 관리 운영자로 지정하기로 했다. 이른바 PFI(Private Finance Initiative)방식을 도입한 도시재생사업의 선구적인 실험 사례가 된 것이다.

미타카시의회는 ‘미술관 특별위원회’를 설치해 미술관 건립에 관한 안건들을 공개적으로 검토한 뒤 ‘미타카시립 애니메이션 미술관 조례’를 제정했다. 또한 주민들과 지역 관계자들은 ‘미타카 시립 애니메이션 미술관 마을 만들기 추진 협의회’를 조직해 교통대책과 지역활성화 대책을 협의했다. 이렇게 해서 인구 19만의 미타카 시는 세계적인 관광지인 지브리 미술관을 주민의 재산으로 소유할 수 있게 되었다. ‘주민참여와 파트너십의 인텔리전트 도시’로 불리고 있는 미타카식 민관 협동 사업의 모델이 탄생한 것이다.

50년을 이어온 주민참여와 협동의 시정

미타카 시의 주민참여와 파트너십에 의한 시정은 약 50여 년 전부터 시작되었다. 미타카 시는 1950년부터 시정이 시작되어 1955년 사회당 출신의 스즈키 헤이사브로가 3대 시장에 당선됐다. 5기에 걸친 20여 년간의 재임 동안 그는 혁신 시정을 펼치면서 현재의 미타카 시정의 기초를 다졌다. 그중 하나가 시를 7개의 지구로 나누고 각 지구별로 커뮤니티센터를 건립하여 주민협의회가 이를 운영하게 하는 ‘커뮤니티 시정’이다. 커뮤니티센터를 중심으로 주민자치의 마을만들기를 실시하고 이를 통해 행동하는 주민들을 육성한다는 구상이었다. 1971년 커뮤니티센터 조례가 제정돼, 1973년에 오사와에 제1호 커뮤니티센터가 개관됐다. 1972년에는 ‘미타카 시 기본구상’에 시민들의 의견을 반영하기 위해 ‘마을만들기 시민의 모임’이 구성됐다. 여기에서 나온 의견을 바탕으로 1975년 ‘미타카 시 기본 구상’이 책정되었고 시의회에서 가결돼 미타카 시정의 기초가 됐다.

노동조합 출신의 사카모토 마사오 시장 또한 4기에 걸쳐 16년간 스즈키 시장의 커뮤니티 시정을 이어갔다. 이에 따라서 1984년 렌자크 커뮤니티센터를 마지막으로 7개 지구의 커뮤니티센터가 완성되어 주민협의회가 운영하게 되었다. ‘건설비와 운영비는 시가 부담하지만 운영에는 일체 관여하지 않는다’라는 방침이었다. 다양한 시민 및 단체가 자발적으로 운영에 참여하게 되었고 이를 통해 각종 시민회의가 개최되기 시작했다.

▲ 지역주민들은 이노카시라 커뮤니티센터를 거점으로 다양한 지역활동을 펼치고 있다.

1981년에는 7개 지구 주민협의회가 각 지역별로 ‘커뮤니티 카르테’를 작성해 시에 제출하기에 이르렀다. 커뮤니티 카르테란 주민 스스로 지역적 과제를 진단하고 ‘마을만들기 계획’을 작성한 것이다. 시가 이를 미타카 시 기본계획과 실시계획에 반영하면서 커뮤니티 시정은 한층 발전했다. 커뮤니티 카르테는 주민협의회가 선출한 ‘카르테 작성 위원회’에 의해, 1981년, 1984년, 그리고 1989년 모두 3회에 걸쳐서 작성됐다. 카르테 작성에 참가했던 주민들은 ‘새로운 만남의 기회가 됐다’, ‘주민자치란 관용과 조정, 결단이 필요함을 알게 됐으며, 정치란 현실의 통찰로 이뤄진다는 것을 확인할 수 있었다’고 참가소감을 밝혔다.

1990년대에 이르러 미타카 시의 시정은 ‘참여에서 협동(파트너십)으로’ 한층 발전하게 된다. 제 5대 야스다 요지로 시장은 미타카 시 공무원 출신으로 스즈키 시장과 사카모토 시장의 시정을 보좌해 왔었다. 그 덕분에 주민의 의견을 시정에 반영하려는 ‘시민회의 방식’은 그대로 이어져 다양한 분야에서 전개됐다. 그리고 여기에 한발 더 나아가 ‘워크숍 방식’을 도입해, 마을만들기 계획뿐만 아니라 그것을 구체화하는 과정에도 주민들의 참여가 활발하게 이뤄지기 시작했다. 주민협의회 멤버뿐만 아니라 아이들에서 어른에 이르기까지 다양한 주민들이 지역에 공원을 만들고 초등학교를 리모델링하는 일에 직접 참여하게 됐다. 워크숍에 의한 마을만들기 사업의 대표적인 예로 ‘꿈의 공원 만들기(이노카시라 테노히라 어린이 놀이터) 워크숍’과 ‘마루이케 부활 플랜 만들기 워크숍’이 유명하다.

▲ 1997년 100여 명의 주민들이 총 11회의 워크숍을 개최하여 살린 마루이케 공원

시작부터 주민참여로 이뤄진 미타카 시 기본계획

1999년 10월 미타키 시 주민들로 구성된 NPO조직 ‘미타카 시민 플랜 21 회의’가 발족했다. 미타카 시의 기본 구상・제3차 기본계획을 책정하기에 앞서, 주민들이 직접 그 기본계획을 수립해 시에 제언하기 위해 구성된 조직이다. 이는 시가 계획을 수립할 때 시민 의견을 수렴하는 기존의 시민회의 방식과는 크게 다른 새로운 형태의 시민 참여 방식이었다. 즉, 시가 원안을 작성하기 전에 백지상태에서 시민회의가 구성됐다. 시민회의의 구성원 또한 공모에 의해 자발적인 참여로 이뤄졌다.

이러한 새로운 시도는 1995년 결성된 ‘미타카 시 마을 만들기 연구소’의 제안으로 이뤄졌다. 연구소는 기존의 공원 만들기나 학교의 재건축 등에서 이뤄졌던 워크숍 방식의 시민참여가 시의 종합계획을 수립할 때도 적용될 수 있다고 판단해 시작부터 시민들이 자유롭게 의견을 내서 토론하고 이를 계획에 반영하는 ‘시민참여의 새로운 모델’을 시에 제안한 것이다. 시는 이 제안을 수용해 먼저 준비위원회를 공모했다. 준비위원회는 새로운 시민참여 조직의 형식과 회의 운영의 기본 규칙 등을 정하고 시민 참가자를 공모했다. 인원의 제한을 두지 않는 완전 자유 참가 형식이었다. 이 공모로 모인 375명의 시민들로 1999년 10월 미타카 시민 플랜 21회의가 출범했다.

시민 플랜 21회의는 미타카 시와 파트너십 협정을 체결하고 10개의 분과 위원회로 나뉘어 계획을 수립하기 했다. 1년간의 토론에 토론을 거듭한 결과 ‘미타카 시민 플랜 21’을 완성하여 이를 시에 제출하게 된다. 미타카 시민 플랜 21은 지구・협동・순환・ 공생이라는 4개의 키워드로 정리돼 있으며 시민참여를 제도적으로 보장하기 위한 ‘자치기본조례’를 제정할 것을 제안하고 있다. 시는 이 제안서를 바탕으로 신기본구상과 제3차 기본계획 초안을 작성했고, 시민 플랜 21회의는 시의 초안에 대한 의견서를 다시 제출했다.

그 결과, 2001년 5월에 최종안이 책정돼 그해 9월에 의회에서 의결됐으며, 이를 수용해 제3차 기본계획이 2001년 11월에 확정됐다. 임무를 마친 시민 플랜 21회의는 3년에 걸친 활동을 종료하고 해산했다. 그리고 시민 플랜 21회의는 이듬해 마크하리멧세에서 열린 일본 행정학회에서 최우수상을 수상했다. 행정의 시작부터 주민들이 참여한 지금까지 볼 수 없었던 궁극적인 시민참여 행정 모델로 평가받은 것이다. 기요하라 케이코 현미타카 시장이 바로 시민 플랜 21회의 3명의 의장 중 한 명이었다.

▲ 2003년 시 조례에 의해 설립된 NPO법인 미타카 시민 협동 네트워크가 운영하고 있는 시민협동센터는 지역주민들의 행정 참여를 돕고 있다.

침묵하던 주민들 시정운영에 입을 열다

2006년 8월 26일~27일, 미타카 시 시민협동센터에서 ‘미타카 마을만들기 공개 토론회’가 개최됐다. 이날 토론회 개최를 위해 미타카 상공회의소와 미타카 시는 파트너십을 체결하고, 청년회의소 회원 12명, 미타카 시 공무원 4명, 시민단체 회원 6명으로 구성된 총 22명의 실행위원회를 조직했다. 실행위원회는 6개월 동안 총 30회가 넘는 회의를 통해 토론회를 준비했다. 우선 18세 이상 시민 1,000명을 무작위로 선발하여 토론회 참가 의뢰서를 발송했다. 그중 87명의 시민이 참가 승낙서를 보냈다. 예상을 넘는 숫자였다. 87명 중에서 공개추첨을 통해 참가자 60명을 선발했다. ‘무작위 선발’이란 방식으로 참가자를 결정한 것은 ‘침묵하는 다수의 주민’의 의견을 반영하기 위해서다. 무작위로 선발된 시민들에게 관련 현황 등의 정보를 사전에 제공하는 것도 잊지 않았다.

토론회는 ‘안전・안심 마을 만들기-어린이 안전’을 주제로 1시간씩 총 4회에 걸쳐 진행됐다. 먼저 5명씩 10개의 그룹으로 나눠 동시에 토론을 진행하고, 다양한 의견을 듣기 위해 과제별로 그룹의 토론 멤버를 교체했다. 각 그룹은 제출된 다수의 의견 중에서 3개의 의견을 정한 뒤, 그룹 대표가 전체 회의에서 이를 발표하고 참가자들은 찬성하는 의견에 투표를 했다. ‘경찰과 시청, 학교가 어린이 안전을 위한 협의회를 만든다(총득표 14), 퇴직한 시니어들로 유급 어린이 보호관을 양성한다(총득표27)’ 등의 의견이 제안되었다.

토론회 참가자들은 ‘진짜 시민이 된 것 같다’, ‘재미있었다’ 등의 소감을 밝혔다. 물론 토론회의 효과는 참가자들의 높은 만족도에 그치지 않았다. ‘제출된 제안들이 시민과 지역에서 해야 할 과제와 행정에서 해야 할 과제가 각각 구별돼 있고 매우 현실성이 높다’며 ‘제안의 질’ 또한 높이 평가됐다. 이런 평가에 힘입어 미타카 시는 ‘무작위 선발에 의한 마을만들기 공개 토론회’를 매년 정례화시켰다. ‘미타카 마을만들기 공개 토론회’는 시의 종합기본계획 책정, 외곽순환도로 주변의 마을만들기, 방재 마을만들기 등등 해마다 주제를 바꿔 개최되고 있다. 매년 각 연령층에서 무작위로 선발된 침묵하던 다수의 주민들이 모여 진지하고 활발하게 토론을 벌이고 질 높은 제안을 하고 있다. 그동안 행정 참여의 경험이 없었던 주민들이 시정에 참여하여 지역 문제를 공유하고 해결책을 찾아보는 미타카 시의 ‘마을만들기 공개 토론회’는 매우 획기적인 사례로 평가되고 있으며, 미타카 시는 앞으로도 시민참여와 협동을 기반으로 한 시정 운영 모델을 만들어 나갈 것이다.

글 : 안신숙 | 희망제작소 일본 주재 객원연구위원 · [email protected]

뉴타운사업으로 상징되는 전면 철거 방식의 도시개발은 이제 서서히 도시재생으로 대체되어 가고 있다. 수많은 정비사업 구역이 주민 다수의 의사로 해제되고 도시재생특별법의 제정과 뒤이은 전국적인 도시재생사업의 시행은 그런 흐름이 이제 대세로 자리를 잡아가고 있음을 보여준다. 하지만 아직 도시재생이 도시인의 생활세계에 어떤 영향을 끼치는지 체감될 정도의 변화는 나타나지 않고 있다. 이는 점진적 공간구조의 변화를 그 특징으로 하는 도시재생의 본질 때문이다. 다른 한편으로는 특정 근린이 재생을 필요로 한다는 공감대의 형성, 구역지정, 계획수립, 사업실행, 자치적 지역관리의 시행이라는 긴 시간의 흐름에 우리가 익숙하지 않기 때문이기도 하다.

합의의 형성에 소요되는 시간을 사업성 악화의 주된 이유로 바라보면서 일정 수의 동의가 이루어지면 반대하는 소수는 현금청산이란 이름으로 소유권에 근거한 권리를 박탈하고 세입자는 의사결정에서 원천적으로 배제하는 방식인 재개발, 재건축 등 정비사업과의 근원적인 차이는 바로 재생사업의 그러한 점진적이고 장기적인 실행과정에서 기인한다. 주민, 상인으로 대표되는 ‘주민참여’를 바라보는 관점이 단기간에 다수의 동의를 이끌어내 사업을 추진하는 하나의 ‘절차’로 보는가 아니면 사업에 착수하고 실행하는 과정의 필수불가결한 ‘목적’으로 보는가에 따라 큰 차이가 나타나는 것이다.

도시재생은 지역사회의 물리적, 경제적, 사회적 활성화를 통합적으로 고려하고 역사, 문화, 자연, 공간자원의 합리적 활용과 재발견을 그 수단으로 하면서 인적자원으로 대표되는 주민의 실천과 역량에 의한 실현을 도모한다. 도시재생은 낡아가는 주택과 불편한 거주여건, 부족한 기초생활 인프라, 공간의 쇠퇴와 고령화 속에서 가속화되는 생활경제권의 침체, 점차 단절되어가는 이웃 간의 관계와 마을의 문제를 함께 다루었던 비공식적 공론장의 폐쇄라는 현실에서 ‘공간’을 어떻게 다룰 것인가를 고민하는 것에서 시작된다. 이러한 문제를 사업성을 판단 근거로 하는 개발자본의 논리가 아닌 주민의 참여를 통해 풀어가려고 하는 것이다. 활로를 잃어가고 있는 저층 주거단지로 대표되는 노후주거지와 구도심으로 상징되는 침체되고 있는 상업지역과 골목경제권에 관심, 공감, 협의, 협업의 새로운 생기를 불어넣어 변화의 단초를 만들려는 시도이다.

하지만 충분한 준비 없이 시작된 도시재생사업은 형식적 주민참여, 행정주도의 사업추진, 기술용역으로 대표되는 물리적 계획 중심의 사업이란 비판에 직면해 있다. CCTV 설치나 도로정비, 주민공동이용시설 건립과 같은 기반시설에 확충하는데 대부분의 예산이 투입되는 무늬만 바꾼 개발사업이란 시선에서도 자유롭지 못하다. 모두 기존의 관행에 익숙한 행정이 주도하고 주민참여에 기반한 사업진행이 되지 못하면서 나타나는 문제이다.

선진국의 경험을 봐도 도시재생사업은 기존 주력 산업의 몰락과 빈곤의 대물림 속에서 잘못된 도시정책에 반대하는 주민활동이나 공유자산을 주민들이 창조적으로 활용하여 지역자사화하려는 시도에서 시작되었다. 즉, 주민의 자각과 참여가 공간의 변화와 새로운 활용, 일자리의 창출과 지역경제의 재구조화로 이어지면서 활력이 창출되는 ‘과정’이 도시재생의 특징이고 성과인데 우리는 아직 ‘사업’으로만 바라보고 추진하고 있기 때문에 시작과 동시에 한계가 드러나는 것이다.

다시 도시재생의 근본으로 돌아가서 자신이 살거나 일하는 지역사회의 변화를 열망하는 주민들의 희망이 작은 지원사업 등을 통해 모여야 하고, 주민들의 역량을 강화하는데 도움을 줄 수 있는 다양한 전문가, 민간비영리조직, 사회적경제조직도 동참할 수 있는 길을 열어주어야 한다. 이런 준비를 거쳐 사업구역으로 선정되면 주민들의 의견이 반영될 수 있는 다양한 수단을 강구하고 홍보와 실천활동을 거쳐 주민리더십이 형성될 수 있도록 하는 과정이 필요해진다. 다수의 주민이 참여하여 직접 지역의 과제를 논의하고 의제를 설정하는 과정은 활성화 계획으로 구체화된다. 적게는 수십억에서 많게는 수백억이 투입되는 사업의 시행은 다양한 지역사회 자원이 한 그릇에 담겨 맛있게 비벼지는 비빔밥을 만드는 과정과 유사하다. 서로 다른 성격을 가지지만 지역활성화를 위해 함께 노력하는 주민, 상인, 지자체, 전문가, 민간조직 등이 조화를 이루면서 의미 있는 성과를 창출해 나가는 것이다.

사업시행의 종료가 곧 사업의 마무리인 기존의 정비사업과는 달리 도시재생은 사업종료 후가 더 중요하다. 확충된 생활인프라, 보다 안전하고 편리해진 거주여건, 거주자의 의사와 자원투입에 따라 고쳐지거나 신축되는 주택은 지속적인 관리를 필요로 하기 때문이다. 주민이 새롭게 확보된 공유시설을 거점으로 지역의 필요와 자원을 활용한 다양한 마을기업과 협동조합을 만든다면 지속가능성을 높이면서 새로운 일자리, 수익이 지역 내에서 순환되는 효과를 덤으로 얻을 수 있다. 오래 살고 싶은 동네, 이웃과의 소통과 함께하는 실천이 자연스러운 마을은 도시재생이 꿈꾸는 도시의 미래상이다. 그 근본에 주민참여가 있다. 이제 막 도시재생의 출발선을 떠난 우리 사회가 풀어야 할 과제이기도 하다.

글 : 남철관｜(사)나눔과 미래 국장

안신숙의 일본통신 43
마을 일에 침묵하던 주민들이 입을 열게 된 까닭

도쿄 도 신주쿠에서 중앙선을 타고 20여 분을 달리면 미타카 역이 나온다. 쾌속선을 타면 바로 다음 정거장으로 10여 분 만에 도착할 수도 있다. 일본 여행을 계획하고 있는 사람이라면 누구나 한 번쯤 미타카 역을 들어봤을 것이다. 세계적으로 유명한 ‘지브리 박물관’이 이곳에 있기 때문이다. 그러나 미야자키 하야오 감독이 관장으로 있는 지브리 박물관의 정식 명칭이 ‘미타카시립 애니메이션 미술관’이라는 것을 아는 사람은 많지 않을 것 같다. 즉, 지브리 박물관은 (주)스튜디오 지브리(이하 ‘지브리’)가 아닌 미타카 시민의 재산인 것이다. 어떤 경위로 지브리 박물관이 미타카 시민의 공공재산으로 탄생하게 된 것일까?

▲ 미타카시립 애니메이션 미술관

미타카 시는 시내의 도립 이노카시라 공원에 문화시설을 만들고자 소유자인 도쿄 도와 1992년부터 논의하고 있었다. 마침 1997년부터 지브리 박물관 건립을 계획해 온 지브리는 미타카 시에 공동으로 미술관을 건립할 것을 요청했다. 그러나 도립공원 내에 민간시설을 건립할 수는 없었다. 이때부터 미타카 시와 시민들은 미술관을 유치할 수 있는 다양한 방법을 검토하기 시작했다. 그 결과 지브리가 건축물을 미타카 시에 기부하고 시의 공공시설로 미술관을 건립한 후 지브리와 미타카 시 그리고 니혼TV가 함께 설립한 ‘공익재단법인 도쿠마 기념 애니메이션 문화재단’을 관리 운영자로 지정하기로 했다. 이른바 PFI(Private Finance Initiative)방식을 도입한 도시재생사업의 선구적인 실험 사례가 된 것이다.

미타카시의회는 ‘미술관 특별위원회’를 설치해 미술관 건립에 관한 안건들을 공개적으로 검토한 뒤 ‘미타카시립 애니메이션 미술관 조례’를 제정했다. 또한 시민들과 지역 관계자들은 ‘미타카 시립 애니메이션 미술관 마을 만들기 추진 협의회’를 조직해 교통대책과 지역활성화 대책을 협의했다. 이렇게 해서 인구 19만의 미타카 시는 세계적인 관광지인 지브리 박물관을 시민의 재산으로 소유할 수 있게 되었다. ‘주민참여와 파트너십의 인텔리전트 도시’로 불리고 있는 미타카식 민관 협동 사업의 모델이 탄생한 것이다.

50년을 이어온 주민참여와 협동의 시정

미타카 시의 시민참여와 파트너십에 의한 시정은 약 50여 년 전부터 시작되었다. 미타카 시는 1950년부터 시정이 시작되어 1955년 사회당 출신의 스즈키 헤이사브로가 3대 시장에 당선됐다. 5기에 걸친 20여 년간의 재임 동안 그는 혁신 시정을 펼치면서 현재의 미타카 시정의 기초를 다졌다. 그중 하나가 시를 7개의 지구로 나누고 각 지구별로 커뮤니티센터를 건립하여 주민협의회가 이를 운영하게 하는 ‘커뮤니티 시정’이다. 커뮤니티센터를 중심으로 주민자치의 마을만들기를 실시하고 이를 통해 행동하는 시민들을 육성한다는 구상이었다. 1971년 커뮤니티센터 조례가 제정돼, 1973년에 오사와에 제1호 커뮤니티센터가 개관됐다. 1972년에는 ‘미타카 시 기본구상’에 시민들의 의견을 반영하기 위해 ‘마을만들기 시민의 모임’이 구성됐다. 여기에서 나온 의견을 바탕으로 1975년 ‘미타카 시 기본 구상’이 책정되었고 시의회에서 가결돼 미타카 시정의 기초가 됐다.

노동조합 출신의 사카모토 마사오 시장 또한 4기에 걸쳐 16년간 스즈키 시장의 커뮤니티 시정을 이어갔다. 이에 따라서 1984년 렌자크 커뮤니티센터를 마지막으로 7개 지구의 커뮤니티센터가 완성되어 주민협의회가 운영하게 되었다. ‘건설비와 운영비는 시가 부담하지만 운영에는 일체 관여하지 않는다’라는 방침이었다. 다양한 시민 및 단체가 자발적으로 운영에 참여하게 되었고 이를 통해 각종 시민회의가 개최되기 시작했다.

▲ 지역주민들은 이노카시라 커뮤니티센터를 거점으로 다양한 지역활동을 펼치고 있다.

1981년에는 7개 지구 주민협의회가 각 지역별로 ‘커뮤니티 카르테’를 작성해 시에 제출하기에 이르렀다. 커뮤니티 카르테란 시민 스스로 지역적 과제를 진단하고 ‘마을만들기 계획’을 작성한 것이다. 시가 이를 미타카 시 기본계획과 실시계획에 반영하면서 커뮤니티 시정은 한층 발전했다. 커뮤니티 카르테는 주민협의회가 선출한 ‘카르테 작성 위원회’에 의해, 1981년, 1984년, 그리고 1989년 모두 3회에 걸쳐서 작성됐다. 카르테 작성에 참가했던 시민들은 ‘새로운 만남의 기회가 됐다’, ‘주민자치란 관용과 조정, 결단이 필요함을 알게 됐으며, 정치란 현실의 통찰로 이뤄진다는 것을 확인할 수 있었다’고 참가소감을 밝혔다.

1990년대에 이르러 미타카 시의 시정은 ‘참여에서 협동(파트너십)으로’ 한층 발전하게 된다. 제 5대 야스다 요지로 시장은 미타카 시 공무원 출신으로 스즈키 시장과 사카모토 시장의 시정을 보좌해 왔었다. 그 덕분에 시민의 의견을 시정에 반영하려는 ‘시민회의 방식’은 그대로 이어져 다양한 분야에서 전개됐다. 그리고 여기에 한발 더 나아가 ‘워크숍 방식’을 도입해, 마을만들기 계획뿐만 아니라 그것을 구체화하는 과정에도 시민들의 참여가 활발하게 이뤄지기 시작했다. 주민협의회 멤버뿐만 아니라 아이들에서 어른에 이르기까지 다양한 시민들이 지역에 공원을 만들고 초등학교를 리모델링하는 일에 직접 참여하게 됐다. 워크숍에 의한 마을만들기 사업의 대표적인 예로 ‘꿈의 공원 만들기(이노카시라 테노히라 어린이 놀이터) 워크숍’과 ‘마루이케 부활 플랜 만들기 워크숍’이 유명하다.

▲ 1997년 100여 명의 지역주민들이 총 11회의 워크숍을 개최하여 살린 마루이케 공원

시작부터 시민참여로 이뤄진 미타카 시 기본계획

1999년 10월 미타키 시 시민들로 구성된 NPO조직 ‘미타카 시민 플랜 21 회의’가 발족했다. 미타카 시의 기본 구상・제3차 기본계획을 책정하기에 앞서, 시민들이 직접 그 기본계획을 수립해 시에 제언하기 위해 구성된 조직이다. 이는 시가 계획을 수립할 때 시민 의견을 수렴하는 기존의 시민회의 방식과는 크게 다른 새로운 형태의 시민참여 방식이었다. 즉, 시가 원안을 작성하기 전에 백지상태에서 시민회의가 구성됐다. 시민회의의 구성원 또한 공모에 의해 자발적인 참여로 이뤄졌다.

이러한 새로운 시도는 1995년 결성된 ‘미타카 시 마을 만들기 연구소’의 제안으로 이뤄졌다. 연구소는 기존의 공원 만들기나 학교의 재건축 등에서 이뤄졌던 워크숍 방식의 시민참여가 시의 종합계획을 수립할 때도 적용될 수 있다고 판단해 시작부터 시민들이 자유롭게 의견을 내서 토론하고 이를 계획에 반영하는 ‘시민참여의 새로운 모델’을 시에 제안한 것이다. 시는 이 제안을 수용해 먼저 준비위원회를 공모했다. 준비위원회는 새로운 시민참여 조직의 형식과 회의 운영의 기본 규칙 등을 정하고 시민 참가자를 공모했다. 인원의 제한을 두지 않는 완전 자유 참가 형식이었다. 이 공모로 모인 375명의 시민들이 1999년 10월 ‘미타카시민플랜21회의’를 출범시켰다.

시민플랜21회의는 미타카 시와 파트너십 협정을 체결하고 10개의 분과 위원회로 나뉘어 계획을 수립하기 했다. 1년간의 토론에 토론을 거듭한 결과 ‘미타카시민플랜21’을 완성하여 이를 시에 제출하게 된다. 미타카시민플랜21은 지구・협동・순환・ 공생이라는 4개의 키워드로 정리돼 있으며 시민참여를 제도적으로 보장하기 위한 ‘자치기본조례’를 제정할 것을 제안하고 있다. 시는 이 제안서를 바탕으로 신기본구상과 제3차 기본계획 초안을 작성했고, 시민플랜21회의는 시의 초안에 대한 의견서를 다시 제출했다.

그 결과, 2001년 5월에 최종안이 책정돼 그해 9월에 의회에서 의결됐으며, 이를 수용해 제3차 기본계획이 2001년 11월에 확정됐다. 임무를 마친 시민플랜21회의는 3년에 걸친 활동을 종료하고 해산했다. 그리고 시민플랜21회의는 이듬해 마크하리멧세에서 열린 일본 행정학회에서 최우수상을 수상했다. 행정의 시작부터 시민들이 참여한 지금까지 볼 수 없었던 궁극적인 시민참여 행정 모델로 평가받은 것이다. 기요하라 케이코 현미타카 시장이 바로 시민 플랜 21회의 3명의 의장 중 한 명이었다.

▲ 2003년 시 조례에 의해 설립된 NPO법인 미타카 시민협동네트워크가 운영하고 있는 시민협동센터는 지역주민들의 행정 참여를 돕고 있다.

침묵하던 시민들 시정운영에 입을 열다

2006년 8월 26일~27일, 미타카 시 시민협동센터에서 ‘미타카 마을만들기 공개 토론회’가 개최됐다. 이날 토론회 개최를 위해 미타카 상공회의소와 미타카 시는 파트너십을 체결하고, 청년회의소 회원 12명, 미타카 시 공무원 4명, 시민단체 회원 6명으로 구성된 총 22명의 실행위원회를 조직했다. 실행위원회는 6개월 동안 총 30회가 넘는 회의를 통해 토론회를 준비했다. 우선 18세 이상 시민 1,000명을 무작위로 선발하여 토론회 참가 의뢰서를 발송했다. 그중 87명의 시민이 참가 승낙서를 보냈다. 예상을 넘는 숫자였다. 87명 중에서 공개추첨을 통해 참가자 60명을 선발했다. ‘무작위 선발’이란 방식으로 참가자를 결정한 것은 ‘침묵하는 다수의 시민’의 의견을 반영하기 위해서다. 무작위로 선발된 시민들에게 관련 현황 등의 정보를 사전에 제공하는 것도 잊지 않았다.

토론회는 ‘안전・안심 마을 만들기-어린이 안전’을 주제로 1시간씩 총 4회에 걸쳐 진행됐다. 먼저 5명씩 10개의 그룹으로 나눠 동시에 토론을 진행하고, 다양한 의견을 듣기 위해 과제별로 그룹의 토론 멤버를 교체했다. 각 그룹은 제출된 다수의 의견 중에서 3개의 의견을 정한 뒤, 그룹 대표가 전체 회의에서 이를 발표하고 참가자들은 찬성하는 의견에 투표를 했다. ‘경찰과 시청, 학교가 어린이 안전을 위한 협의회를 만든다(총득표 14), 퇴직한 시니어들로 유급 어린이 보호관을 양성한다(총득표27)’ 등의 의견이 제안되었다.

토론회 참가자들은 ‘진짜 시민이 된 것 같다’, ‘재미있었다’ 등의 소감을 밝혔다. 물론 토론회의 효과는 참가자들의 높은 만족도에 그치지 않았다. ‘제출된 제안들이 시민과 지역에서 해야 할 과제와 행정에서 해야 할 과제가 각각 구별돼 있고 매우 현실성이 높다’며 ‘제안의 질’ 또한 높이 평가됐다. 이런 평가에 힘입어 미타카 시는 무작위 선발에 의한 마을만들기 공개 토론회를 매년 정례화시켰다. ‘미타카 마을만들기 공개 토론회’는 시의 종합기본계획 책정, 외곽순환도로 주변의 마을만들기, 방재 마을만들기 등등 해마다 주제를 바꿔 개최되고 있다. 매년 각 연령층에서 무작위로 선발된 침묵하던 다수의 시민들이 모여 진지하고 활발하게 토론을 벌이고 질 높은 제안을 하고 있다. 그동안 행정 참여의 경험이 없었던 시민들이 시정에 참여하여 지역 문제를 공유하고 해결책을 찾아보는 미타카 시의 토론회는 매우 획기적인 사례로 평가되고 있으며, 미타카 시는 앞으로도 시민참여와 협동을 기반으로 한 시정 운영 모델을 만들어 나갈 것이다.

글 : 안신숙 | 희망제작소 일본 주재 객원연구위원 · [email protected]

2016년 11월, 촛불집회에 참여한 청년세대를 일컫는 말로 ‘P(Participatory)세대’라는 용어가 등장했다. 참여세대라니, 이 얼마나 긍정적인 말인가. 많은 청소년과 청년이 시국선언을 하고, 지역에서는 촛불을 든 주민들이 모여 한목소리를 내고 있다. 분노로 가득 찬 상황에서도 희망을 품을 수 있는 것은 바로 이 ‘참여’ 때문일 것이다. ‘참여’는 일회가 아닌 지속해서 확장해야 할 중요한 가치이기 때문에 일상에서의 참여를 다시금 중요하게 보게 된다.

정치·사회적 문제뿐만 아니라 내가 사는 지역에서 주민들은 그동안 다양한 활동에 참여해왔다. 그중 ‘마을공동체’, ‘사회적경제’, ‘주민참여예산’, ‘평생학습’ 등은 희망제작소가 꾸준히 중요하게 다룬 가치이며, 민선 5기 들어와서는 지자체 차원에서 더욱 적극적으로 수용하여 주민들의 참여 기회가 많아지고 있다. 올해 창립 10주년을 맞은 희망제작소는 이 같은 활동을 한 단계 발전시키기 위해 고민하고 있다. 그 일환으로 각 활동의 뿌리가 되는 ‘주민참여’를 제대로 이해하고자, 지역에서 적극적으로 활동하고 있는 20여 명의 참여주체를 만났다. 그 내용의 일부를 간략하게 소개하며 앞으로 ‘주민참여’가 놓치지 말아야 할 주요 관점을 나누어 본다.

주민이 왜 참여해야 하나?

인터뷰를 진행하며 ‘주민이 왜 참여해야 합니까?’라는 질문을 가장 많이 받았다. 이는 우리가 ‘함께’ 하고자 하는 ‘참여’에 대해 다시금 생각하게 한다. 그동안 우리는 주민의 참여를 당연하다고만 생각한 것은 아닐까? 행정도, 중간지원조직도, 심지어 시민단체도 주민들에게 참여하라고 참여하면 좋은 것이라고 권유하고 있지만, 정작 그 참여가 왜 좋은지 그들의 삶에 왜 필요한지 제대로 설명한 적이 있는지 돌아봐야 한다. 한 인터뷰이는 현재 우리나라에서 진행 중인 활동이 ‘중산층, 시민운동가, 전문가 중심의 운동이라 주민들의 일상과 점점 멀어지고 있다’고 했다. 실제 많은 현장에서 일부 주민이 중복으로 참여하는 현상이 나타나고 있다. 이에 적극적으로 정책을 펼치고 있는 지역일수록 주민들의 피로도는 높아진다. 물론 이를 해결하기 위한 고민과 노력이 곳곳에서 진행되고 있다. 그 시작이 어디쯤인지 점검해 봐야한다. 주민들에게 다음 질문을 하는 것으로 시작할 수 있다. ‘왜 참여하기 싫은가요?’. ‘주민참여’는 주민의 상황과 일상을 이해하는 것부터 시작해야 한다.

재미있어서, 내가 필요해서 시작한다

실제 지역에서 오랫동안 활동하고 있는 주민들에게 참여 계기 관련 질문을 던졌다. 그러자 몇 가지 공통점이 발견되었다. 바로 ‘재미’와 ‘필요’였다. 아이들의 더 나은 교육환경을 만들기 위한 활동에 참여하게 되었고, 이것이 독서와 학습모임 같은 자신이 좋아하는 활동으로 이어진 것이다. 한 인터뷰이는 ‘자기화’가 되어야 시작할 수 있다고 말했다. 자신과 가까운 사람이 불이익을 당하는 상황이 되면 참여하게 된다는 것이다. 공감이 가는 말이다. 이렇게 극단적인 상황이 아니더라도 실제 주민들은 자신의 삶과 직접적인 연관이 있는 경우 더 적극적으로 참여하려 한다. 이를 풀어가는 방법에 대한 고민이 필요한데, 하고 싶은 것을 상상하는 것에서 멈추는 것이 아니라 실제 할 수 있는 것을 할 수 있게끔 해줌으로써 시작할 수 있다. ‘주민참여’가 중요한 정책과 사업을 진행할 때도 처음부터 주민과 ‘함께 간다’는 생각을 잊지 않아야 한다.

작은 실천, 성공경험이 중요하다

인터뷰이들은 저마다 각자의 지역과 영역에서 꾸준히 활동을 이어오고 있는 분들이다. 이들에게 ‘주민들의 참여를 어떻게 지속시킬 수 있을까요?’라고 물었다. 대답은 ‘작은 실천과 성공경험’이었다. 앞서 언급했듯이 시작은 어렵다. 어렵게 첫발을 내디딘 사람들은 이후의 변화에 민감하다. 처음 참여할 때 이건 해보고 싶다거나 적어도 이 부분에는 변화가 있었으면 좋겠다는 목표가 있게 마련이다. 한 인터뷰이의 사례를 보면 ‘아내의 신청으로 아이가 다니는 학교의 운영위원회에 참여하게 되었다. 가보니 학교 상황이 좋지 않아 아이를 위해 뭐라도 해야겠다는 마음이 들었다’고 한다. 그러다 뜻이 맞는 아버지들과 아버지회를 만들었고, 남자 선생님이 부재해 하지 못했던 산행대회와 운동회를 학교와 함께 진행하는 것으로 활동을 시작했다. 이에 대한 반응이 좋았던 것이 지금까지 활동할 수 있는 계기가 되었다고 한다. 이처럼 목표가 크고 거창하지 않더라도, 당장 시작할 수 있는 일을 성취함으로써 얻는 성공경험이 중요하다. 이 경험은 즐거움을 주고 행복한 일이 되기 때문에 참여를 계속하게 한다.

함께할 때 더 강력한 힘을 갖는다

행복한 일은 함께할 때 그 의미가 더 커진다. 오랫동안 활동하는 주민들은 참여의 범위가 넓어지는 순간이 있다고 말한다. 다른 인터뷰이의 사례를 보자. 동네에 아이들을 위한 도서관이 필요하다고 느낀 5명의 주부가 동사무소에서 문고를 운영하기 시작했다. 이후 사회복지공동모금회와 지자체로부터 추가 지원을 받으며 작은도서관을 개설하게 된다. 그 이후에도 지역시민사회연합을 통해 교육을 받고 활동도 지원받다 보니, 참여할 수 있는 범위가 넓어졌다. 이 인터뷰이는 아이들 교육과 독서에 관심있는 사람들이 모여 활동하다가 마을과 지역을 만나게 되었고, 그 참여가 확장되어 지금이 되었다고 말한다. 현재는 지역의 청년활동가들과 연대하고 있는데, 어떻게 하면 이 청년들이 지역에서 안정적으로 활동할 수 있을지 고민하고 있다고 한다. 이처럼 주민 참여·활동의 내용과 범위는 마을 안에서 다양하게 확장될 수 있다. 위와 같은 사례로 확장하는 것이 정답이라고 할 수는 없다. 하지만 개인의 참여가 지역과 마을을 만났을 때 더욱 단단한 힘을 가지게 된다는 것을 알 수 있다.

행정은 주민의 든든한 서포터즈가 되어야 한다

앞서 언급했듯이 민선 5기 이후 다양한 주민참여정책이 시행되고 있으며, 행정에서도 주민과 함께하는 업무가 늘어났다. 정책이 수행되는 곳은 바로 내가 사는 동네다. 때문에 행정의 활동은 주민들에게 많은 영향을 미친다. 실제 인터뷰를 통해 만난 주민과 전문가들은 주민참여가 제대로 되기 위해서는 ‘행정’의 역할이 무엇보다 중요하다고 강조했다. ‘행정이 주민의 순수한 마음을 성과에 활용하려 하고, 그 과정에서 주민의 활동이 착취된다는 인식이 생기고 있다’는 우려 때문이었다. 주민이 자원봉사로 참여하던 부분의 인건비를 반영하지 않는 식으로 사업을 진행하거나, 기존에 있던 사업이 예산 지원 사업으로 바뀌면서 절차와 일정에 쫓기는 경우 등이 생기면 주민의 행복한 마음이 사라진다. 행정의 지원은 예산 부족으로 힘들어하던 주민들에게 좋은 동기가 될 수 있지만, 접근이 섬세하지 못하면 오히려 참여를 저해할 수 있다. 그렇다면, 주민 참여 확장을 위해 행정은 어떤 일을 해야 할까? 인터뷰이들의 답은 간단했다. 그저 주민들의 요구에 따라 지원해주면 된다는 것이다. 주민참여의 주체는 주민이니, 주민의 필요에 따라 행정이 적극적으로 지원해주길 바라는 마음이었다.

지금까지 주민참여를 위해 필요한 관점을 살펴보았다. 어쩌면 당연하게 생각하고 있던 것일 수도 있다. 그런데도 현장의 참여 주체를 만나 ‘주민참여’에 대해 질문했던 것은, 우리가 옳다고 생각하는 가치의 실체를 제대로 파악하고, 그 가치의 핵심인 주민에게 더 많은 권한을 주기 위해서다. 주민의 권한을 확장하기 위한 노력은 희망제작소의 다양한 활동 안에서 하나씩 구현될 것이다. 더 나은 삶을 위한 촛불이 켜져 있는 광장, 그 광장에서 시작한 희망의 빛이 행복이 되어 우리의 일상 속으로 다가오길 바란다.

글 : 오지은 | 지역정책팀 선임연구원 · [email protected]

■ 요약

○ 최근 여러 지방자치단체에서 마을공동체, 시민토론회 등 여러 정책을 적극적으로 시도하면서 주민참여의 폭을 넓히고 주민자치로 나아가는 성과를 보였다. 그러나 참여하는 시민들이 중복되거나 정보 제한 및 실제적 권한 부재 등으로 인해 시민들이 적극적으로 참여하는 거버넌스를 실현하기에는 한계가 있었다. 이런 문제의식을 바탕으로 이 글에서는 주민주도적으로 정책의제를 설정하고 실행하는 일본 사례를 통해 주민참여의 확대를 위해 어떤 조건들이 충족되어야 하는지 살펴보고자 한다.

○ 주민참여란 주민들이 정책결정이나 집행과정에 개입하여 영향력을 행사하는 행위로 실질적 참여, 형식적 참여, 비참여 등 다양한 층위가 존재한다. 교토시는 주민들이 스스로 마을만들기의 의제를 정하고 실행까지 참여하는 ‘교토 미래마을만들기 100인 위원회’를 운영하고 있다. 도쿄도 세타가야구는 주민밀착형 행정을 위해 행정체계를 3단계로 구축하여 운영하고 있다. 또한 구청의 권한을 하부행정체계로 이양하는 동시에 구청 공직자라면 누구나 자신의 마을만들기에 참여하도록 제도화하였다.

○ 실질적 주민참여 확대를 위해서는 새로운 주민들의 지속적인 유입을 위한 무작위 추첨, 주민친화적인 홍보수단과 문구 등의 제도적 설계가 필요하다. 또한 정책단계별, 주제별 참여방식을 다양화함으로써 주민들이 원하는 주제에서 원하는 만큼 참여할 수 있도록 하는 동시에 예산과 권한도 주민들에게 점차 이양함으로써 실제적인 영향력을 행사할 수 있도록 해야 한다.

○ 이와 함께 참여를 가능하게 만드는 사회적 구조에도 관심을 가져야 한다. 소득이 낮고 불안정한 저소득층은 참여할 시간을 내기 어려울 뿐 아니라 굳이 참여할 이유도 찾기 어려운 것이 현실이다. 주민참여가 민주주의 사회에 중요하다는데 공감한다면 이를 지속가능하지 못하게 만드는 경제적 불평등과 긴 노동시간 등의 문제도 해결하고자 노력해야 한다.

○ 마지막으로 주민참여의 주체는 주민이라는 사실을 잊지 않아야 한다. 주민참여는 외부로부터 주어지는 것이 아니라 주민 스스로 자발적으로 노력하고 찾을 때 얻어질 수 있다. 무관심과 냉소에서 벗어나 자발적으로 책임감을 갖고 문제해결을 위해 실천할 때, 이에 공감하는 주민들과 함께 소통할 때 지역을 넘어 더 큰 참여로 이어질 수 있을 것이다.