[기획4] 제4차 재정추계의 의미와 기금고갈론의 문제점
제4차 재정추계의 의미와 기금고갈론의 문제점1)
구창우 공적연금강화국민행동 사무국장
최근 국민연금 4차 재정추계 결과가 발표되면서 국민연금을 둘러싼 사회적 논의가 뜨겁다. 국민연금 재정추계는 국민연금의 장기적 재정안정성 평가와 제도발전 방향 제시를 목적으로 1998년에 도입된 이후 처음 2003년에 실시됐고, 매 5년 마다 진행돼 이번이 네 번째다. 70년 추계기간에 걸친 인구변화, 경제변수, 제도변수 등을 고려하여 국민연금의 장기 재정전망을 평가하고, 이에 대응한 제도와 기금운용 정책을 수립하여 국민연금의 지속가능성을 높이자는 게 본래 취지다. 사람으로 치면 더 오래 살기 위한 주기적 건강진단이라 할 수 있는데, 취지와 달리 국민연금은 추계결과가 발표될 때마다 큰 홍역을 치른다. 바로 기금고갈론 때문이다. 추계결과가 나올 때마다 언론과 국민의 관심은 온통 국민연금기금이 언제 고갈되는지에 쏠린다. 이른바 기금고갈론 광풍이라고 할 수 있는데, ‘기금고갈=국민연금 파산’이라는 오해 속에 제도에 대한 불신과 가입 거부가 팽배해진다.
국민연금의 천형(天刑), 기금고갈론 광풍
아니나 다를까, 이번 4차 재정계산에서도 기금고갈론 광풍은 다시 한 번 몰아치고 있다. 특히 이번 재정계산에서는 기금소진 시점이 지난 추계 때보다 3년 빠른 2057년으로 발표되고, 재정안정을 위해 ‘더 많이, 더 오래 내고, 더 늦게 받는’ 방안이 공개되면서 그 위력이 한층 더 세다. 청와대 국민청원 게시판은 ‘국민연금을 폐지하라’는 청원으로 도배되고, 기사 클릭 수를 조금이라도 높이기 위해 언론들은 온갖 선정적인 기사 제목을 달면서 혼란스럽고 분노한 국민들을 자극하고 있다.
어쩌면 이러한 기금고갈론 광풍은 국민연금의 천형(天刑)이라 할 수 있다. 제도신뢰 확보 이전에 재정안정에 철저히 치우친 결과다. 2003년 처음 재정추계가 발표될 때 국민연금은 40년 후쯤인 2047년에 기금이 소진될 것으로 전망됐다. 1988년 국민연금이 사업장에 처음 도입되고, 1998년에 전 국민으로 확대한 지 얼마 안 돼, 당시는 일반 국민들이 국민연금에 대한 인식이 거의 없을 때였다. 정부는 기금이 고갈되면 지금 당장 큰일 날 것 처럼 호들갑을 떨었다. 언론은 정부의 그런 행태를 무비판적으로 받아 적었고, 개인연금을 팔아야 하는 많은 사람들이 확대재생산에 나섰다. 요지는 하나였다. 기금이 고갈되면 국민연금은 못 받을 수 있다고. 잘 모르지만 늙으면 준다니까 긴가민가하면서도 열심히 일하고 장사해서 힘들게 보험료를 꼬박꼬박 내고 있던 국민들은 분노했다. 그때부터 국민연금은 천덕꾸러기가 됐고, 화풀이 동네북이 됐다. 국가가 국민 노후를 위해 책임지고 운영하는 제도인데, 이윤을 추구하는 보험회사의 연금 상품보다 신뢰는 더 낮아졌다.
결과적으로 기금고갈론의 위력은 셌다. 분노한 국민들이 보험료를 더 낼 리는 없으니 급여를 대폭 삭감하는 방향으로 2007년에 재정안정화 개혁이 이뤄졌다. 당시 추계로 기금소진 시점은 2060년으로 고작 13년 뒤로 미뤄졌지만, 낮아진 연금액
에 따른 노후불안과 제도에 대한 국민들의 불신이라는 대가는 훨씬 컸다. 제도가 조금씩 성숙해감에 따라 국민연금 가입자와 수급자는 꾸준히 증가해도 한번 심어진 국민들의 불신은 좀처럼 가시지 않는다. 이후 재정추계가 발표되고 기금고갈론이 불거질 때마다 국민연금을 아예 없애거나 탈퇴하자는 주장이 반복적으로 고개를 드는 이유다.
기금고갈론 광풍은 연금 제도가 미성숙하고, 제도에 대한 국민들의 이해가 부족한 상황에서 성급한 재정안정화 개혁이 얼마나 치명적인지 잘 보여준다. 극심한 노후불안과 제도에 대한 국민들의 불신이라는 막대한 후유증을 남겼다. 주위에 국민연금을 받는 사람이 별로 없고 노후생활에 도움이 될지도 미심쩍은데, 수십 년 후의 고갈을 막기 위해 지금부터 기금 규모를 훨씬 키우고 유지해야한다는 논리가 과연 합당하고 국민들이 받아들일 수 있을까? 그러나 이제 우리가 경험했듯이 제도가 성숙하기 전에 더 이상 재정안정화 개혁은 바람직하지 않다. 그리고 생각보다 국민연금 재정은 불안하지 않으며 더 큰 문제는 다른 곳에 있을 수 있다.
국민연금 재정 정말 불안할까?
국민연금 재정안정화론자들은 말한다. 2057년 기금이 소진되면, 그때 급여를 지급하기 위한 필요보험료율이 20%가 넘고 그러면 후세대에 큰 죄를 짓는 거라고 말이다. 그래서 70년 추계기간 말인 2088년까지 기금을 유지하기 위해서는 지금 9%
보험료율이 적어도 13%가 넘어야 하고, 그래도 안 된다면 수급연령을 뒤로 늦추거나 급여를 더 줄여야 한다는 것이다.
그러나 기금의 규모를 키우거나 유지하는 것만이 재정안정이라는 것은 정치적인 의도가 있거나 아니면 편협한 판단에서 비롯된 주장이다. 현재 국민연금기금이 쌓이고 있는 것은 제도가 성숙해가는 과정에서 수급자보다 가입자 수가 아직 훨씬 많기 때문이다. 수급자 수가 많아지고, 제도가 성숙하면 기금의 규모는 줄거나 자연스레 소진된다. 공적 연금을 운영하고 있는 해외 대부분의 나라들은 그런 과정을 거쳤고 현재는 기금이 없거나 있어도 단지 몇 개월 치 급여 준비금을 두는 정도다. 대부분이 그해 마련한 재원을 가지고 그해 급여를 지급한다. 이를 부과방식이라고 하는데, 우리나라의 경우 건강보험이 대표적인 예이다. 하지만 기금이 없다고 재정이 불안하다고 하지 않는다. 중요한 것은 그 재원을 국가가 충분히 감당할 수 있는지를 본다. <그림 4-1>을 보면 2015년 기준 유럽연합의 노인인구 평균비율은 18.9%인데, GDP 대비 공적 연금 평균지출은 11.3%다. 물론 유럽은 계속 늘어나는 노인인구를 감안해 재정이 불안하다는 비판을 받았다. 그래서 많은 나라들이 90년대 말 2000년대 초 연금개혁을 통해 향후 지출을 축소했고, 그 결과 2050년에 노인인구가 28.7%까지 증가하지만 지출은 현재와 비슷한 수준을 유지함으로써 어느 정도 재정안정을 이뤘다는 평가를 받는다.
이에 비해 우리나라는 2050년에 노인인구비율이 37.4%로 급증하지만 지출은 GDP 대비 6.3%에 지나지 않는다. 기초연금을 포함한다 해도 9%를 넘지 않고, 기금이 소진되는 2057년에도 전체 10%를 넘지 않는다. 그런데도 우리는 재정이 불
안하다고 난리다. 노인인구가 유럽 국가들보다 훨씬 많아지는데, 지출이 적다는 것은 두 가지를 의미한다. 우리나라 노인은 앞으로도 가난할 것이고, 재정 지출은 노인인구에 비해 매우 안정적이라는 것이다. 실제로 기금이 소진되는 2057년까지 보험료를 한 푼도 올리지 않아도 될 만큼 국민연금 재정은 매우 튼튼(?)하다.
물론 국민연금 보험료율은 장기적으로 올라갈 수밖에 없다. 노인인구가 많아지고 오래 살수록, 또 연금 제도가 성숙하고 사회적 부양이 정착될수록 자연스러운 현상이다. 사적 부양의 책임이 적어지는 만큼(부모님께 용돈을 드려야 하는 부담이 적어지는 만큼), 또 경제성장에 따라 소득이 올라가는 만큼 보험료 인상에 대한 여력이 생긴다. 현재 OECD 국가들의 공적 연금에 대한 노동자와 사용자의 보험료율은 평균 18% 수준이고, 퇴직연금까지 포함할 경우 평균 24%에 이른다(OECD, “Pension at a Glance 2015”). 이에 비해 우리나라 국민연금 보험료는 9%에 지나지 않고, 퇴직연금에 해당하는 8.3%를 감안해도 18%를 넘지 않는다. 그럼에도 국민연금은 2030년까지 여전히 보험료 수입이 급여지출보다 많고 기금수익 수입까지 합하면 2042년까지 적자가 발생하지 않는다. 기금이 소진되는 2057년까지 천천히 보험료를 인상할 시간적 여력이 충분하다.
다만 국민연금의 보험료 수입기반이 지속적으로 악화하고 있는 것에 대한 대비는 필요하다. 보험료 인상 시기와 폭이 가팔라질 수 있기 때문이다. 현재의 추계라면 우리나라 인구는 2030년 5,300만에서 2060년에 4,500만, 2080년에 3,600만으로 급속히 줄어든다. 그리고 2060년 이후에는 성인 둘 중의 약 하나가 노인이 된다. 현재 재정추계에서 그때까지 기금을 유지하기 위해 보험료를 지금 대폭 올려야 한다는 것은 그런 사회를 가정한 데서 나오는 얘기들이다. 그런데 정말 그런 사회가 올까? 아니 그냥 오도록 방치할 수 있을까? 총 인구가 40% 가까이, 특히 근로세대 인구가 절반 이상 감소한다면 아무리 생산성을 높여도 경제 자체가 유지될 수 있을까? 선진국의 사례를 보듯 우리도 그 기간 동안 언젠가 출산율이 다시 회복하고, 경제활동참가율이 늘고, 노인에 대한 개념도 바뀌지 않을까? 또 요즘 남북관계 변화에 대한 기대를 추가하면 통일 한국은 완전히 다른 사회이지 않을까? 단지 희망사항을 말하는 것이 아니라 그러한 정책적 개입과 변화는 반드시 있을 수밖에 없다는 것이다. 우리나라가 망해가는 과정을 가정에 두고 국민연금 재정안정을 도모하는 것이 더 비합리적인 가설이다.
국민연금의 재정불안은 기금고갈에 있는 것이 아니다. 국민연금의 근본적 지속가능성은 안정된 인구구조를 만들어 가는 것, 후세대에 바람직한 미래를 물려주는 것에 달려 있다. 출산율이 회복되고, 경제와 소득이 지속적으로 성장한다면 장기적으로 국민연금 보험료율은 현재 유럽의 국가보다 낮은 수준을 유지할 수 있다. 물론 막연한 낙관이라고 비판할 수도 있지만, 현재 국민연금 제도가 충분히 성숙하지 않았고 제도에 대한 불신이 심한 상황을 감안하면 과도한 비관에서 성급한 정책을 설계하는 오류보다 낫다. 70년 재정추계는 1948년 정부수립 시점에서 지금을 보는 것과 같다. 그 기간 동안 우리는 상상할 수 없을 정도의 격동적인 변화를 겪었다. 우리가 보다 더 정확한 정책적 판단을 하기 위한 시간적 여유는 넉넉하고, 국민연금의 재정 역시 아직 충분히 불안하지 않다.
기금고갈보다 더 심각한 건 노후빈곤
국민연금이 성숙하기 전에 급격한 재정안정화 개혁으로 국민들의 노후불안은 매우 심해졌다. 잘 알다시피 우리나라는 수년째 OECD 국가 중에서 압도적으로 노인빈곤율 1위를 지키고 있다. 물론 현재 빈곤한 노인들의 다수는 애초 국민연금에 가입하지 못했거나 가입기간이 짧은 게 주요 원인이다. 문제는 국민연금이 성숙해도 노인빈곤율이 획기적으로 개선될 여지가 별로 없어 보인다는 점이다. 2050년 이후에는 65세 노인인구의 80~90%가 국민연금 수급자가 되지만, 이들 대부분이 받는 급여는 가입자 평균소득(A값, 2018년 기준 약 227만 원)의 30%에도 훨씬 미치지 못할 것으로 전망되고 있다(주은선 외, “국민연금의 발전적 재구성”, 2017). 향후 제도가 성숙해도 대부분이 현재 가치로 70만 원을 넘기 어렵다는 뜻이다. 재정추계에서도 장기적으로 국민연금의 실질 소득대체율은 평균 20% 초반에 머물 것으로 본다. 이는 무엇보다도 국민연금 소득대체율(40년 가입기준, 40%)이 낮고, 고용과 소득의 불안정으로 가입기간이 짧기 때문이다.
물론 현재 기초연금의 역할을 보다 강화함으로써 노인빈곤을 완화하고, 국민연금을 보완해 갈 수 있다. 기초연금은 2007년 처음 도입 당시 10만 원에서, 2014년에 20만 원, 올해 25만 원으로 인상되고, 2021년에 30만 원으로 증액될 예정이다. 그
러나 할 수만 있다면 좋겠지만 기초연금은 그 막대한 재원부담으로 인해 무한정 늘리기 어렵다. 특히 노인 인구가 급증하는 우리나라의 경우 기초연금의 확대는 어느 시점에 가면 한계에 부딪칠 수밖에 없다. 지속적인 증세나 사회복지세 신설 등을 통해 재원을 마련할 수도 있지만, 아동, 장애, 의료 등 사회 여러 영역에서 복지확대 요구 역시 증가하고 있다는 점에서 늘어난 재원을 기초연금에만 집중하기는 쉽지 않다.
또 기초연금은 안정적인 노후소득을 보장하기 어려운 측면이 있다. 근로자의 임금상승을 제대로 반영하지 못하기 때문이다. 우리나라를 포함해 기초연금을 운용하고 있는 OECD 대부분 국가들은 물가에 연동하고 있는데, 통상 임금이 물가보다 더 빠르게 상승하기 때문에 시간이 지남에 따라 임금대비 그 가치가 지속적으로 하락한다. OECD는 기초연금을 물가에만 연동했을 경우 45년 후에는 처음 임금 대비 그 가치가 56%로 감소할 것으로 예측하고 있다. 즉 2021년 기초연금 30만 원이 2066년에는 약 17만 원밖에 되지 않는다는 얘기다. 2014년 기초연금이 20만 원으로 확대되면서 노인빈곤율이 2013년 48.1%에서 2014년 47.4%, 2015년 44.8%로 감소하였다가 2016년 다시 46.5%로 증가한 것도 근로세대의 임금인상 속도가 더 빠르다는 것을 반증한다. 결국 기초연금의 하락하는 가치를 방어하기 위해서는 주기적으로 금액을 올려야 하는데, 이는 선거마다 정치적 쟁점이 반복될 것을 의미한다. 이에 비해 국민연금은 수급 이후에는 연금액을 물가에 연동하고 있지만 적어도 최초 연금산정에는 소득에 연동하고 있고 이미 납부한 금액에 대해서는 수급권을 보장받기 때문에 노후소득보장 측면에서는 훨씬 안정적이다. 결국 소득비례 성격을 가진 국민연금이 제 역할을 하지 못한다면 우리나라 노인빈곤을 해결하기 어렵다.
2015년 기준 OECD 국가의 노인빈곤율은 평균 12.6%로 우리보다 훨씬 낮다. 공적 연금이 최소한의 생활수준 이상을 보장해 주고 있기 때문이다. OECD 국가 대부분의 노인들은 은퇴 전 소득의 약 80%를 확보하고 있는데, 그중 70% 이상이 공적 연금에서 나온다. 즉 노인들이 은퇴 전 소득의 평균 50~60%를 공적 연금으로 확보하고 있다는 뜻이다. 반면 현재 우리나라 노인들의 소득은 은퇴 전 소득의 60%도 채 안되며, 기초연금과 국민연금 등 공적연금이 평균적으로 제공하는 수준이 20%도 채 되지 않는다. 이러니 우리나라 노인빈곤율이 높을 수밖에 없으며, 먹고 살기 위해서는 정말 몸이 아파 일할 수 없을 때까지 노동시장에서 빠져 나올 수 없다. OECD 국가 중 우리나라가 실질 은퇴연령이 72세로 가장 늦다. 물론 기초연금이 낮고, 국민연금 수급자가 아직 많지 않아서 그럴 수도 있지만, 현재의 추세라면 앞으로도 기초연금과 국민연금은 잘해야 은퇴 전 소득의 30% 초반을 유지하는 정도에 머물 가능성이 크다.
국민연금 적정성 제고와 신뢰회복을 위한 개혁이 필요
노인빈곤을 방지하고, 최소한의 생활수준 이상을 유지하기 위해서는 OECD의 다른 나라들처럼 공적연금이 은퇴 전 소득의 50% 이상을 제공할 수 있어야 한다. 올해 국민연금 가입자 평균소득 227만 원을 기준으로 하면 노인들이 받는 기초연금과
국민연금이 114만 원 이상이어야 한다는 뜻이다. 2017년 국민연금연구원이 발표한 최소 노후생활비도 114만 원, 적정 생활비는 158만 원이었다. 그러기 위해서는 앞으로 기초연금을 OECD 평균인 15~20%까지 최대한 끌어올린다 해도 국민연
금이 30% 이상 은퇴 전 소득을 담보해 줄 수 있어야 한다.
물론 국민연금이 40년 가입기준으로 40%의 소득을 보장하기 때문에 이미 충분할 수도 있다. 그러나 질 낮은 일자리, 입직연령 지연, 경력단절, 실업, 조기퇴출 등 불안정한 노동시장을 감안하면 40년 가입은 비현실적이다. 여러 연구보고서에서도 국민연금 실제 가입기간은 제도가 성숙해도 평균 23~24년에 지나지 않을 것으로 예측하고 있다. 크레딧(가입기간 인정)과 보험료 지원 확대 등으로 적극적으로 가입기간을 늘린다 해도 소득대체율을 좀 더 올리지 않으면 그 효과는 제한적이다. 다시 말해 소득대체율 상향과 가입기간 확대 노력이 병행되어야 국민연금을 통해 안정적인 노후소득을 확보할 수 있다.
그런데도 국민연금의 급여를 올리는 것에 대해 재정안정화론자들은 기금의 고갈을 앞당기고 재정부담을 가중하는 것이라고 비난한다. 국민연금을 복지가 아닌 ‘돈’의 관점으로 보면 맞다. 그러나 안할 수는 없지 않은가? 분명한 것은 노인들이 늘고, 그들에 대한 적정한 지출은 있을 수밖에 없다는 사실이다. 노인인구가 40%가 넘는 상황에서, 또 그들 대부분이 빈곤에 허덕인다면 더 큰 재앙이지 않을까? 국민연금이 제 역할을 하지 못하면 어떤 식으로든 다른 대안을 강구할 수밖에 없다. 국민연금이 너무 늦게 도입되어 기초연금이 추가로 도입됐고, 이를 위해 세금이 들어가고 있듯이 말이다. 그러나 언제나 그렇듯 치료보다 예방이 낫다. 국민연금은 서구의 복지국가 사례에서 본 바와 같이 안정적인 노후소득보장을 위한 가장 효과적인 수단이다. 가입자가 미리미리 기여를 통해 노후를 준비하고, 일정정도 소득에 비례해 수급권을 보장받을 수 있기 때문이다.
제도가 채 성숙하기 전에 이뤄진 1998년, 2007년 두 차례 재정안정화 개혁은 국민연금의 적정성을 크게 훼손했고, 제도에 대한 국민들의 불신을 가중시켰다. 그 결과 국민들은 극심한 노후불안에 내몰리고 있다. 그런데도 여전히 국민연금 재정안
정화론자들은 안정적인 노후소득보장에는 관심이 없고, 지금 보험료를 대폭 올려 기금을 더 키우고 계속 유지해야 한다고만 주장한다. 그러나 여전히 제도가 성숙하지 않았고, 제도에 대한 신뢰가 형성되지 않은 현재 재정안정만을 위한 보험료 인
상에 다시 국민들이 동의할 수 있을까? 그런 주장들은 오히려 국민들의 불신만 부채질하는 것이 아닐까? 정말 보험료를 올려야한다기보다 이전 재정안정화 개혁처럼 다시 급여를 깎으려는 데 목적이 있는 게 아닐까? 지출을 줄여도 기금은 유지할 수
있으니까 말이다.
앞으로 국민연금 보험료를 올리기 위해서라도 먼저 국민연금의 적정성을 제고하고 신뢰를 회복하려는 노력이 필요하다. 제도가 조금씩 성숙하면서 국민연금 수급자는 빠르게 늘고 있다. 재정추계에 따르면 2035년이 되면 수급자는 천만 명을 돌파
한다. 그 때쯤 되면 사회적 부양이 정착되고 연금사회로 전환된다. 근로세대의 부모 대부분이 국민연금을 받는다. 그들이 제대로 국민연금을 받아 노후를 생활하는 모습을 보여준다면 근로세대들의 보험료 인상에 대한 저항도 줄어들지 않을까? 또 자신들의 노후도 국민연금에 맡길 수 있겠다는 제도에 대한 신뢰를 형성할 수 있지 않을까?
지금 국민연금에 필요한 것은 기금을 유지하고 더 키우기 위한 재정안정화 개혁이 아니라 제도에 대한 국민신뢰를 회복하고 노후소득보장으로서 국민연금이 제 역할을 자리매김할 수 있도록 하는 것이다. 노인은 계속 가난한데 기금을 더 키우고 유지해야 한다는 식의 주장은 솔직히 이제 더 이상 그만 나왔으면 좋겠다. 이솝 우화에서 양치기 소년도 두세 번 재미 보다가 결국 늑대에게 양떼를 다 잡아 먹히지 않았는가? 국민들은 바보가 아니다. 자꾸 그러면 기금소진 이전에 국민연금이 소멸될 수 있다. 정말로 국민연금의 재정안정이 걱정된다면 고용을 안정시키고 아이 낳고 잘 키울 수 있는 사회를 만들어야 하고, 보험료를 올려야 한다면 먼저 제도에 대한 국민신뢰를 회복하려는 노력이 선행돼야 한다.
외국의 공적연금 보험료율이 국민연금의 두 배 이상 유지할 수 있는 것도, 건강보험료를 지난 10년 동안 50% 가까이 올릴 수 있었던 것도 모두 제도에 대한 강한 신뢰가 바탕이 되었기에 가능한 일이다. 해법은 명료한데, 안타깝게도 항상 국민연금
만 산으로 갔다. 시끄러운 사공들만 많았던 까닭이다. 2018년은 국민연금 제도가 도입된 지 30년, 전 국민으로 확대된 지 20년이 되는 해다. 이제 청년이 됐다. 지금부터라도 국민연금이 어디로 가야할지 제대로 방향을 잘 잡히기를 기대한다.
1) 이 글은 필자가 2018.5.29. 프레시안에 기고한 ‘국민연금 기금고갈론 광퐁, 또다시 몰아치나?’를 일부 수정, 보완한 것이다.
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