[특집] 부동산 보유세, 시민이 말하다
[특집] 부동산 보유세, 시민이 말하다
정리: 조준희 | 참여연대 사회복지위원회 간사
"부동산 경기 악화", "수익형 부동산 인기", "하우스 푸어 급증" 등 부동산에 대한 소식은 마치 날씨 소식처럼 매일의 뉴스에서 찾아볼 수 있다. 누군가에게는 자산증식의 수단으로, 누군가에게는 삶을 위한 공간으로서 부동산과 부동산 정책은 날씨만큼이나 우리 삶에 영향을 주고 있다는 방증이 아닐까.
특히 최근 정부가 부동산 보유세 개편을 공론화하면서, 부동산 보유세(재산세 및 종합부동산세) 이야기가 다시 뜨겁다. 청와대 재정개혁특별위원회는 지난 6월 22일, <바람직한 부동산 세제 개혁방안>이라는 제목의 공청회를 통해 종합부동산세 개편안을 내놓았고, 곧 정부안 확정과 국회 논의가 이어질 전망이다.
이에 앞서 지난 6월 20일, 참여연대 조세재정개혁센터와 민변 민생경제위원회, 민달팽이유니온의 공동 주최로 "부동산 보유세, 시민이 말하다: 서민증세인가, 공평과세인가" 집담회가 열렸다. 이번 집담회에는 30여 명의 시민과 전문가가 모여 보유세에 대한 기대와 우려를 나눠 부동산 보유세에 대한 시민의 관심이 크다는 것을 보여줬다. 민생경제연구소 안진걸 소장의 사회로 진행된 이날 집담회에는 전문가 패널로 민변 민생경제위원회 금융부동산팀 김태근 팀장, 참여연대 조세재정개혁센터 박용대 부소장, 토지+자유 연구소 남기업 소장이 참석하여 보유세에 대한 개괄과 개선방향에 대한 의견을 개진했으며, 이야기의 물꼬를 트여줄 시민 패널로 전국세입자협회의 고석동님, 민달팽이유니온의 김경서님, 참여연대 회원 하원상님이 참석했다. 2시간이 넘도록 플로어와 패널석을 오가며 진행된 이 날의 이야기를 옮겨본다.
ⓒ 참여연대
부동산 보유세, 개괄과 쟁점
가장 먼저, 한국의 부동산 보유세 제도 전반에 대한 소개와 보유세 인상 논의의 주요 쟁점에 대해 민변 민생경제위원회 금융부동산팀장인 김태근 변호사의 발제로 집담회의 문을 열었다. 김태근 변호사는 부동산 보유세가 토지, 주택을 포함한 건축물, 선박 등 재산 전반에 대해 부과되는 재산세와, 공시가격 6억 원을 초과하는 토지 및 주택에 대해 부과되는 종합부동산세로 구성된다고 설명했다. 특히 재산세와 종합부동산세 산출방법을 <표 1-1>과 같이 소개하며, 공시가격과 공정시장가액비율, 세율로 이뤄진 3가지 요소가 보유세의 수준을 결정짓는다고 설명했다.
여기서 공시가격은 「부동산 가격공시에 관한 법률」에 따라 공시되는 주택의 가격을 뜻하며 통상적으로 아파트의 경우 시세의 70% 정도가 공시가격으로 반영된다. 가령, 시세 10억 원의 아파트라면, 공시가격은 7억이 되는 것이다. 이렇게 공시가격이 평가되면, 이에 공정시장가액비율을 적용하여 세금부과의 기준이 되는 과세표준을 산출하며, 이 금액에 재산세 또는 종합부동산세의 구간별 세율을 곱하면 세액이 산출된다. 김태근 변호사는 시세의 70% 수준만을 반영하는 공시가격에 공정시장가액비율을 다시 한 번 더 적용하면서 두 차례의 할인이 일어난다고 설명했다.
김태근 변호사는 보유세 인상 논의에 등장하는 네 가지 쟁점에 대해 이야기하며 발제를 마무리 지었다. 첫째, 공시가격의 실거래가 반영 비율이 적절한가. 둘째, 공정시장가액비율을 조정 내지 폐지해야 하는가. 셋째, 2005년 참여정부 시절의 세율이 2008년 이명박 정부 시절 낮아졌는데, 현재의 세율은 적절한가. 넷째. 종합부동산세 적용에 있어서 1세대 1주택자에 대한 공제는 유지되어야 하는가 혹은 확대되어야 하는가. 김태근 변호사는 이상의 쟁점에 대해 한국의 보유세 수준이 굉장히 높은 것은 아니라는 견해와, 1세대 1주택자에 대한 공제 기준을 완화하는 것 역시 시기상조라는 의견을 제시했다.
부동산 보유세, 어떻게 바꿔야 하나
이어서 참여연대 조세재정개혁센터 박용대 부소장과 토지+자유 연구소의 남기업 소장이 현행 부동산 보유세의 문제와 개편 방향에 대한 의견을 개진했다. 먼저 발제에 나선 박용대 부소장은 본격적인 논의에 앞서, 보유세의 실효세율을 장기간의 계획을 통해 점진적으로 시가 대비 1% 수준까지 강화해야한다는 견해를 밝혔다. 좁은 국토를 이용하기 위해서 실효세율 1% 수준의 비용은 지불해야한다는 것이다.
박용대 부소장은 2007년 ~ 2016년 10년 간 아파트 자산의 수익률이 59.5% 수준이라는 언론 보도를 인용하며, 소위 ‘로또 아파트’로 불리는 한국의 부동산 현실을 지적했다. 일반적으로 접근하기 쉬운 금융자산의 수익률이 3% 남짓인 것을 고려할 때, 아파트의 압도적인 수익률이 부동산 불패신화를 만들었고, 또 그것을 재차 증명하고 있다는 것이다.
박용대 부소장은 이러한 현실을 전체 가구의 45.5%에 달하는 무주택 가구의 주거안정을 위해서라도 바로 잡아야 하며, 이를 바로잡기 위한 방법으로 공공임대주택 등 공급을 늘리는 방법도 필요하겠으나, 결국 부동산 자산의 ‘세후수익률’을 낮추는 것이 필요하고, 보유세 강화가 바로 세후수익률을 바로잡는 수단이라고 강조했다. 그는 한국의 보유세 실효세율이 대략 0.16% 수준인데, 이는 자료가 존재하는 외국의 보유세 실효세율 평균인 0.33%의 절반에도 미치지 못하며 0.87%의 캐나다, 0.78%의 영국에 비해서는 턱없이 낮은 수준이라고 지적했다.
세후수익률을 낮추기 위한 방법으로, 박용대 부소장은 김태근 팀장이 소개한 바와 같이 공시가격, 공정시장가액비율, 세율을 각각 조정 내지 폐지해야한다고 설명했다. 즉, 과세표준에 결정적인 영향을 미치는 공시가격은 보다 시가에 근접하게 평가되어야 하며, 행정부가 인위적으로 할인 수준을 정해 실효세율을 왜곡할 수 있는 공정시장가액비율은 조세법률주의에도 위반되므로 폐지되어야 한다는 주장이다. 세율의 경우, 최소한 이명박 정부가 인하하기 이전 수준으로 되돌리는 것이 필요하며 점진적으로 실효세율 1%를 목표로 로드맵을 만들어 가야한다고 강조했다.
이어 발제에 나선 남기업 소장은 부동산 공시가격의 실거래가 반영률이 부동산의 유형별, 지역별, 가격대별로 큰 차이가 있고 이것이 곧 세부담의 불균형을 초래한다고 지적했다. 이를 설명하기 위해 세종시와 울산시에 각각 아파트와 단독주택을 소유한 납세자가 실제로 내는 세금을 소개하기도 했다(<표 1-2> 참고).
같은 시가의 부동산 자산에 대한 보유세가 129만 원 가량 차이가 나는 가장 큰 원인이 바로 공시가격 반영률의 불합리성 때문이며, 앞서 예로 든 세종시의 아파트에 대한 공시가격 반영률이 75.5%로 전국에서 가장 높은 반면, 울산시에 소재한 단독주택의 경우 공시가격 반영률이 49.9%로 가장 낮은 수준이기 때문에 발생하는 문제라는 것이다.
또한 남기업 소장은 박용대 부소장과 마찬가지로 한국의 부동산 보유세의 실효세율이 낮은 수준이며 이를 보다 강화해야한다는 데 입장을 같이 했다. 부동산의 세후수익률 조정을 위해서 양도소득세를 강화하자는 의견도 존재하지만, 남기업 소장은 결국 양도차익을 환수하는 것에 집중하기보다 양도차익 자체가 발생하지 않도록 차단하는 것이 중요하며 보유세가 그런 역할을 한다는 취지로 보유세 강화를 주장했다. 남기업 소장은 한국의 보유세 실효세율은 GDP 대비 0.8%(2015년 기준) 수준으로, OECD 평균인 1.12%에 미치지 못하는 수준이라고 지적했다. 남기업 소장은 불평등의 핵심이 부동산과 이를 통한 지대추구 행위에 있다고 보며, 지대추구 행위, 즉 부동산 투기 행위를 근절하는 것이 한국 사회 불평등 완화를 위한 필수 과제라고 강조하며 발제를 마무리 지었다.
보유세 강화와 청년의 주거권
한편, 이날 집담회는 공동주최로 청년주거권 운동단체인 민달팽이유니온이 참여하는 등, 열악한 상황에 처한 청년 등 주거취약계층의 주거권 보장을 위한 논의도 오갔다. 집담회에 참석한 한 시민은 보유세 강화가 세입자 등 주거취약계층의 주거권 보장에 얼마나 즉각적인 효과로 다가올지 의문이라며 유보적인 태도를 보이기도 했다. 보유세 강화로 인해 시장에 매물로 나오게 될 주택들 역시 청년이 접근하기에는 지나치게 높은 가격이기 때문이다.
ⓒ 참여연대
민달팽이유니온의 김경서 시민 패널 역시 시가 6억, 10억 단위의 주택에 대한 이야기가 오가는 보유세 논의가 청년 입장에서는 닿지 못할 다른 세상의 이야기처럼 들린다는 소감을 밝혔다. 그럼에도 김경서 시민 패널은 부동산 보유세 강화가 토지의 공공성 강화를 위한 것이며, 이것이 결국 청년과 세입자 등의 주거문제 해결과도 연결된다고 강조했다. 집담회에 참석한 한 청년 참가자 역시 이미 주거사다리가 붕괴된 현재 시점에서 보유세 강화가 이러한 현실을 타파하기 위한 시도라 판단하며, 보유세 강화가 주거취약계층의 주거권 보장에도 긍정적인 영향을 줄 것이라는 것에 의견을 같이 했다. 또한 보유세 강화가 필요한 이유로, 보유세 강화가 투기 방지 등 토지 공공성을 강화하는 역할도 하지만, 동시에 주거복지에 쓰일 재원을 확보하는 수단이 될 수도 있다는 점을 들었다. 특히 청년 당사자로서, 현재의 주거 및 부동산 정책을 결정하는 집단이 대부분 ‘엘리트’ 계층으로 구성되어 있으며, 소수 엘리트의 의견이 과다대표 되어 보유세 강화, 청년 주거권 강화 역시 쉽지 않은 과정이 된다는 견해와 함께, 청년 등 세입자를 조직하는 운동을 통해 힘을 실어야 한다는 의견을 밝혔다.
종합적이고 입체적인 정책 동반되어야
청년 등 주거취약 계층과 보유세 간의 관계에 대한 이야기가 이어지는 가운데, ‘보유세가 인상되면 그 인상분이 결국 세입자에게 임대료로 전가될 것’이라는 일각의 주장에 대한 이야기가 오갔다. 전국세입자협회의 고석동 시민 패널은 이처럼 임대료 인상에 대한 우려가 조장되면 보유세 강화 정책에도 힘이 실리지 못할 것이라고 지적하며, 전월세상한제, 계약갱신청구권 등 세입자의 권리를 보장할 수 있는 정책이 함께 추진되어야한다고 강조했다. 김경서 시민 패널 역시 세입자의 권리 보장 정책과 공공임대주택 공급 등의 정책이 동반되어야 한다는 데 뜻을 같이 했다.
이처럼 부동산 세제의 조정과 주거정책은 함께 가야한다는 의견과 함께, 부동산 자산의 특성을 고려해 관련 세제와 정책을 함께 손봐야한다는 시민의견도 있었다. 한 참석자는, 부동산은 취득-보유-임대-양도라는 단계를 거치는 자산임을 지적하며, 보유 단계만 건드리는 것으로는 세후수익률을 바로잡기 어렵다는 견해를 밝혔다. 이 참석자는, 부동산의 취득 단계에 있어서, 부동산의 ‘첫 가격’인 분양가부터 바로잡아야 한다고 이야기하며, 이를 위해 분양원가를 투명하게 공개해야한다고 지적했다. 또한 임대 단계 역시 부동산 소유자의 세후수익률과 세입자의 주거안정에 큰 영향을 주는 단계이므로 임대소득에 대한 과세도 함께 손봐야함을 강조했다.
보유세 강화, 중요한 것은 정부의 확고한 시그널
한편, 정부가 곧 발표할 보유세 강화 방안은 어떤 수준이 될 것으로 예상하느냐는 사회자의 질문에 대해, 박용대 부소장은 당장 이번 발표에서 획기적인 수준의 개편안인 등장하지는 못할 것이라고 예상을 밝혔다. 이어 박용대 부소장은 보유세 강화는 장기적인 과제임을 다시 한 번 강조했다. 부동산을 과다보유한 부유층은 보유세가 다소 높아지더라도 수 년 간 그 세금을 부담하며 다시 부동산의 수익률이 치솟을 것을 기다릴 능력이 있고, 실제로 부동산 과다보유자를 억제하는 정책이 나오더라도 그들은 ‘버티기’를 선택해왔다고 지적했다.
박용대 부소장은 이러한 어려움을 해결하기 위해서는 결국 정부가 부동산 시장과 국민들에게 확실한 시그널을 지속적으로 주는 것이 중요하다고 이야기했다. 부동산을 과다보유하고 있는 것이 경제적 부담이 된다는 신호를 주는 것이다. 박 부소장은, 정부가 이러한 강력한 의지를 천명하고, 또 그것이 실천될 것이라는 구체적인 로드맵을 함께 제시한다면 언젠가는 현재의 비정상적인 부동산 현실이 점차 바로잡힐 것이라고 강조했다. 이 과정에서는 또 다시 보유세 인상이 거래 동결을 불러와 부동산 가격을 인상시킨다거나, 보유세 인상분이 세입자에게 전가된다는 공격이 지속적으로 있을 것이지만, 이런 논쟁을 직시하고 이겨내지 못하면 현 세대 뿐 아니라 다음 세대 역시 부동산으로 인해 고통을 받을 수 있다고 밝혔다. 결국 부동산 보유세 강화는 현 세대의 금수저-흙수저를 넘어 자식 세대의 금수저-흙수저 구도를 타파하기 위한 핵심 과제라는 점에서 정부가 장기적이고 강력한 의지를 내비쳐야 한다고 주장하며 발언을 마무리 했다.
정치적 지지를 만드는 시민의 힘
집담회를 통틀어 가장 자주 등장한 단어 중 하나는 ‘조세저항’이었다. 실제로 종합부동산세의 대상이 되는 국민은 극히 일부에 그침에도 부동산 보유세 인상은 항상 뜨거운 감자가 되어왔다. 한 참석자는 과거 참여정부 시절 종합부동산세가 여러 반대에 부딪혔던 경험이 진보진영에게 일종의 트라우마로 작용해, 보다 과감한 정책결정을 못하고 있다고 지적했다. 가령, 여당에서 발의된 종부세 개편안에서 1세대 1주택자에 대한 과세기준을 상향해 종부세 면제 대상을 늘리려는 것 역시 그런 트라우마에서 나온 것이라는 것이다. 하지만 이 참석자는 종부세를 만들던 당시와 지금은 상황이 크게 다르다며, 당시에는 열심히 일하면 부동산을 소유할 수 있을 것이라는 기대가 일반적이었지만 10여 년이 지난 지금, 미래에 본인 소유의 집을 가질 수 있을 것이라는 기대를 하는 2,30대는 극히 드물고, 50대 이상의 경우에서도 본인의 자녀가 집을 소유할 수 있을 것이라고 생각하지 못한다는 것이다. 이는 곧 보유세 강화에 대한 시민의 여론 역시 보다 긍정적으로 바뀌었다는 것을 뜻하기 때문에 정부가 보다 확고한 의지를 보일 필요가 있다고 강조했다.
이처럼 보유세 강화에 대한 정치적 지지를 만들기 위해, 한 시민은 높은 가격의 부동산에 대해서는 지금보다 훨씬 높은 세율을 적용하도록 개편안을 만들어야 소위 ‘서민증세’ 프레임에서 벗어나 더 많은 정치적 지지를 얻을 수 있을 것이라는 의견을 밝히기도 했다. 본인이 종부세 대상자가 될지도 모른다고 밝힌 또 다른 참석자는 종부세로 납부한 세금이 적절한 곳에 쓰인다는 것을 명확하게 보여주는 것이 조세저항을 줄이고 정치적 지지를 확대하는 방법이라고 이야기했다.
ⓒ 참여연대
이에 남기업 소장은 정치적 지지를 확보하기 위한 방편으로 ‘국토보유세’ 신설과 이를 재원으로 하는 전 국민 ‘토지배당’을 제안했다. 현재의 보유세 체제를 국토보유세로 전환해 약 15조 원의 세수를 확보하고, 이를 전 국민에게 똑같이 나눠준다는 구상이다. 남기업 소장에 따르면, 이런 방법을 적용하면 국민의 95%는 자신이 내는 세금보다 더 많은 금액의 배당금을 받기 때문에 획기적으로 정치적 지지자들을 늘릴 수 있다고 밝혔다. 또한 최근 소득 하위 계층의 소득하락이 사회적인 우려를 사고 있는 가운데. 소득 하위 20%의 경우 대부분 무주택자이기 때문에 토지배당을 적용하면 가처분소득을 크게 늘릴 수 있고 이것이 결국 정부가 이야기하는 소득주도성장 기조에도 도움이 된다는 취지다.
이번 집담회 준비를 담당한 참여연대 조세재정개혁센터 김용원 간사는 마무리 발언을 통해, 부동산 보유세를 포함한 조세제도 개편이 주로 전문가들을 중심으로 이루어져 정작 세금을 납부하는 납세자의 이야기가 오가지 않았다고 지적하며, 이번 집담회와 같이 ‘세금이 무엇이냐’는 질문부터 구체적인 종부세 개편 방안에 이르기까지 시민들의 자유로운 의견 개진이 더욱 많이 나와야 하며, 이런 과정이 결국 보유세에 대한 이해와 지지를 만들어 나갈 것이라고 기대를 밝혔다.
이 날 집담회는 공시가격 정상화, 공정시장가액비율의 조정 내지 폐지, 세율 인상 등 부동산 보유세 강화와 관련된 주요 쟁점과 보유세로 만든 재원을 어디에 쓸 것인지, 보유세 인상이 주거취약계층에게 어떤 영향을 줄 것인지 등 2시간이 부족할 정도로 많은 이슈를 다뤘다. 비단 집담회 현장에서만이 아니라 부동산 보유세와 관련한 기사, 청와대의 청원 게시판 등에서도 이에 대한 시민의 관심을 발견할 수 있다.
집담회 참석자들이 모두 주지하듯, 보유세 강화는 단시간 내에, 반대 없이 수월하게 추진할 수 없는 과제임은 틀림없다. 그럼에도 지금의 부동산 현실을 바로잡아야 한다는 데 반대하는 목소리는 드물 것이다. 또한 보유세 강화를 포함한 부동산 세제 개편은 단지 국토의 효율적 이용을 넘어, 시민의 주거권을 증진시키기 위해 반드시 필요한 일이기도 하다. 이 쉽지 않은 과정은 강력한 의지를 가진 정부, 적절, 타당한 정보를 제공하는 언론과 전문가 집단 그리고 이 과정에 적극 참여하며 정치적 지지를 만들어가는 시민이 함께할 때 무사히 완주가 가능한 장기 레이스가 아닐까.
시민들의 의견
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