[caption id="attachment_152376" align="aligncenter" width="640"] 2015년 남태평양을 강타한 사이클론 '팸' (자료사진)[/caption]

1℃ 더워진 세계

2015년 채택된 기후변화에 관한 파리협정은 지구 온난화 방지 목표를 설정한 최초의 구속력 있는 협약이었다. 약 150년 전 기상 관측이 시작된 이후 현재까지 지구 평균온도는 약 1℃ 상승했다. 전 세계적으로 해마다 일어나는 가뭄, 태풍, 폭염 그리고 해수면 상승과 같은 상습적 기후 재난은 단 1℃ 온난화의 결과다. 몇 년 전까지만 해도 국제사회는 지구 온도 상승을 산업화 이전 대비 2℃ 이내로 억제하자는 목표를 설정했었다. 하지만 2℃의 지구 온난화조차 결코 안전한 목표가 아니라는 기후 과학자들의 경고가 제기됐고, 이미 심각한 생존의 위협에 처한 투발루를 비롯한 군소도서국 개발도상국은 온도 상승을 1.5℃ 이내로 제한해야 한다고 강력히 요구해왔다. 결국 파리협정문에서 지구 온도상승을 산업화 이전에 비해 “2도보다 훨씬 아래로(well below) 억제하고 1.5도까지 제한하도록 노력”하기로 구속력 있게 명시하게 됐다. 파리협정에 따라 기후변화에 관한 정부간협의체(IPCC)는 올해 “1.5℃ 특별보고서”(Special Report Global Warming of 1.5°C)를 발표할 예정이다. 이 특별보고서는 1.5℃의 지구온난화에 따른 영향과 온실가스 배출 경로, 기후변화 대응 강화 방안 등을 담게 된다. 올해 초 언론에 공개된 보고서 초안에 따르면, 1.5℃ 수준의 안정화를 위해서는 2040년까지 화석연료를 전면적으로 퇴출해야 하는데, 이는 기술적으로는 가능하지만 현실적으로는 “매우 비현실적”이라는 내용이 담겼다. 기후변화 대응을 위한 ‘정치적 의지’가 더 강화돼야 한다는 의미다. “1.5℃ 특별보고서”는 오는 10월 한국의 송도에서 열릴 IPCC 총회에서 최종 발표될 예정이다. 유엔환경계획(UNEP)은 각국이 기후변화 대응을 위해 마련한 온실가스 감축 계획을 모두 성공적으로 이행한다고 하더라도, 지구 온도는 3℃ 이상 상승할 것이란 암울한 분석을 내놓았다. 3℃ 이상의 온난화는 회복 불가능한 기후 일탈로 이어져 지구를 더 이상 생존 불가능한 행성으로 바꾸어놓을 것으로 예측되는 수준이다.

“앗 뜨거” 1.5℃ 이상은 안 돼

파리협정에서 “2℃ 훨씬 아래로” 더 나아가 “1.5℃ 이내로” 지구온난화를 막자고 합의했지만, 실제 각국의 기후 정책은 이에 크게 미치지 못 하고 있다. 이런 엄청난 간극을 어떻게 해결해야 할까. 국제적 기후협상에서는 온실가스 감축에 있어 크게 두 가지 원칙에 공감대를 이루고 있다. 온실가스를 역사적으로 많이 배출했고 재정적, 기술적 대응 역량이 많은 국가가 온실가스 감축에 더 많은 책임을 져야 하고(공평성), 파리협정 목표 달성을 위해 각국이 온실가스 배출량을 조속히 감축하고 점차 감축목표를 강화해야 한다는 원칙(의욕성)이다. 한국의 상황은 어떨까. 한 때 한국은 국제사회로부터 기후변화 대응의 ‘롤 모델’로 평가 받았다. 2008년 ‘저탄소 녹색성장’을 국가 비전으로 선포했고 자발적인 온실가스 감축 목표를 발표했다. 하지만 결과적으로 지난 10년을 돌아보면 이런 구호가 말잔치에 불과했다는 사실이 여실히 드러났다. 4대강 개발 사업과 원전 진흥이 ‘녹색’이란 이름으로 추진됐고, 대규모 석탄발전소 건설로 기후변화 대응이 아닌 역주행을 선택했다. 실제 국내 온실가스 배출량은 줄기는커녕 2008년 이후 증가세를 이어왔고 정부는 2020년 감축 목표를 슬그머니 폐기해버렸다. 2015년 6월 정부는 새롭게 2030년 온실가스 감축 목표를 발표했다. 2030년까지 온실가스를 배출전망치 대비 37% 감축하겠다는 것이었다. 정부는 “최대한 공정하며 의욕적인 감축 목표를 설정했다”며 자평했지만, 대다수 시민들과 국제사회의 평가는 달랐다.

한국 왜 ‘녹색성장’ 모델에서 ‘기후 불량’ 국가로 전락했나

2030년 온실가스 배출량 목표는 기존 2020년 목표보다 크게 후퇴한 것이었다. 정부가 2009년 발표한 2020년 목표 배출량은 543백만CO2톤이었지만, 2030년 목표 배출량은 536백만CO2톤으로 사실상 기존의 목표를 10년 뒤로 미룬 것이고 그나마 상당한 감축량을 국내가 아닌‘국제 탄소시장’을 통해 해외에서 확보하겠다는 계획이었다. 온실가스 감축 목표를 명시한 ‘저탄소 녹색성장 기본법 시행령’도 개정해 2020년 목표를 슬그머니 삭제했다. 대다수 국민은 정부의 온실가스 감축 노력이 부족하며, 더 강화해야 한다고 인식하는 것으로 나타났다. 환경정책평가연구원이 1,000명을 면접조사한 ‘2016 국민환경의식조사’에 따르면, 국내 온실가스 감축 노력에 대해서는 5점 척도에 평균 2.64점으로 ‘부족’하다고 평가됐다. 동시에 온실가스 감축 노력의 강화 필요성에 대해서는 ‘그렇다’는 답변이 61%로 ‘그렇지 않다’는 7%에 비해 크게 높았다. [caption id="attachment_190798" align="aligncenter" width="600"] 대다수 국민은 정부의 온실가스 감축 노력이 부족(5점 척도에 2.6점)하며, 더 강화해야 한다(5점 척도에 3.6점)고 인식하는 것으로 나타났다. 자료: 한국환경정책·평가연구원(KEI), 2016 국민환경의식조사[/caption] 국제사회의 평가도 혹독했다. 국제협력개발기구(OECD)가 회원국을 대상으로 2017년 펴낸 ‘환경성과검토’ 보고서에서는 “한국의 2030년 온실가스 감축목표는 기존 2020년 목표를 뒤로 늦춘 것”이라고 지적하면서 “석탄이 여전히 에너지 믹스의 핵심”이라고 서술했다. 이어 배출권거래제의 효과가 제한적이며, 다른 OECD 국가들과 달리 산업 부문이 최대의 에너지 소비자라는 점도 지적했다. 기후변화 대응 정책에 대한 독립적 평가기관인 카본액션트래커(Carbon Action Tracker)는 한국의 2030년 온실가스 감축 목표가 파리협정 이행을 위해서 “매우 불충분(highly insufficient)”하며 모든 국가가 한국처럼 기후변화 대응을 한다면 지구 온도가 3~4℃ 수준으로 상승할 것“이라고 비판했다. 민간 분석기관이 각국에 대해 평가하는 기후변화이행지수(CCPI)에서 2017년 한국은 58개국 중 55번째로 최하위권 기록하기도 했다.

기후변화 대응의 '골든타임' 이번에도 놓칠 것인가

올해 상반기 정부는 2030년 온실가스 감축 로드맵을 수정 보완할 방침이다. 올해 하반기 IPCC의 특별보고서 발표 등에 따라 한국의 기후변화 정책은 재조명 받을 수밖에 없을 것이다. 2030년 온실가스 감축 로드맵의 보완을 위해 다음과 같이 제안한다. 첫째, 한국의 온실가스 감축 목표가 파리협정 목표 달성을 위해 충분히 공정하고 의욕적인지에 대해 과학적으로 설명해야 한다. 정부는 2030년 감축 목표의 공정성과 의욕성 관련해 “IPCC 제5차 평가보고서에서 제시한 2050년 전 세계 감축 권고기준(2010년 대비 40∼70% 감축)에 상응하는 수준으로 설정”했다고 설명했다. 정부의 2030년 목표는 2010년 대비 약 18% 감축 목표에 해당하는데 이것이 과연 IPCC 권고 수준에 부합하는지는 불명확하다. 게다가 IPCC 권고는 2℃ 목표 달성을 위한 세계적 감축 수준을 제시한 것으로, 파리협정에서 보다 진전된 목표 채택에 합의한 만큼 한국의 온실가스 감축 목표에 대해서도 보완된 근거를 제시해야 한다. 또 2050년을 목표로 하는 ‘장기 저탄소 발전 전략’도 함께 수립되는 만큼 2030년 온실가스 로드맵과 정합성을 확보해야 한다. 카본액션트래커는 한국의 온실가스 감축목표와 관련해 2℃ 달성을 위해서 2030년 목표 배출량은 204~319MCOt 수준에 이르러야 한다고 제시했다. 우리나라의 온실가스 감축 수준에 대해 분석기관의 비교 평가를 통해 타당성을 검증해야 한다. [caption id="attachment_190797" align="aligncenter" width="600"] 기후변화에 관한 독립적 분석기관인 카본액션트래커(CAT)는 한국 2030년 온실가스 감축목표에 대해 "매우 부족"(붉은색)하다고 평가했다. 한국의 온실가스 배출량이 지구 온도를 2도 안정화(노란색)하거나 1.5도 이내로 안정화(연두색)하는 경로에 비해 얼마나 부족한지를 제시했다. 자료: CAT[/caption] 둘째, ‘배출전망(BAU)’이 아닌 기준년도 대비 감축 목표를 설정해야 한다. 에너지 다소비형 경제 성장의 유지를 전제로 한 배출전망치 기준은 저성장 시대에서 효력을 상실했으며 정책 불확실성으로 작용하고 있다. 국내 온실가스 배출량은 최근 증가세의 정체 현상과 약한 탈동조화(de-coupling)를 나타내는 만큼, 2020년 이전을 배출 정점을 목표로 이후 감축 추세를 지속하는 것을 방향으로 설정해야 한다.

기후변화 대응, 깨끗한 공기와 에너지전환 일자리 창출 효과

셋째, 국내 우선의 저탄소 전환 이행을 원칙으로 삼아야 한다. 온실가스 감축은 화석연료 이용의 저감을 통한 미세먼지 개선과 공중보건 향상, 재생에너지와 에너지효율화 등 산업과 일자리 창출, 에너지 안보 강화 등 편익을 불러온다. 한국의 2030년 목표가 파리협정 이행에 불충분하다고 평가되는 상황에서 최소한 37% 감축 목표는 국내 노력을 통해 이행해야 한다. 국가 온실가스 감축목표의 3분의 1 수준을 해외 감축을 통해 이행하겠다는 정책은 국제 탄소시장 메커니즘의 불확실성, 과도한 비용과 구체적 실행 방안 그리고 책임 주체의 모호성, 기후변화 대응 책임을 개발도상국에 전가한다는 윤리적 문제 등을 안고 있다. 넷째, 발전, 산업, 교통, 건축물 등 주요 부문에 대한 적극적이고 균형적인 온실가스 감축 목표와 정책 수단을 강구해야 한다. 정부의 2030년 온실가스 감축 로드맵은 에너지 사용과 온실가스 배출의 최대 비중을 차지하는 산업 부문에 대해서는 감축률을 12% 이하로 매우 낮게 보장한 대목은 사회정의 측면에서 문제를 안고 있다. 각 부문에서 기술적, 정책적, 재정적 수단, 더 나아가 산업 재편을 통해 추가적인 온실가스 감축 잠재량을 적극 발굴하고 추진해야 한다. [caption id="attachment_182957" align="aligncenter" width="600"] 제주도 풍력 발전소. 사진=이지언/환경운동연합[/caption] 다섯째, 정부가 추진하는 에너지전환 정책은 일관성 있게 진행돼야 한다. 온실가스 감축을 빌미로 원전을 유지 또는 부활해야 한다는 일각의 주장은 전혀 설득력이 없다. 적극적 온실가스 감축 시나리에서도 원전의 기여 효과는 미미한 것으로 나타났다. 가령, 기후변화 대응을 위한 국제에너지기구(IEA) 보수적 전망을 보더라도, 이산화탄소 감소 기여도는 에너지 효율화와 재생에너지가 원전에 비해 월등히 우수한 것으로 제시됐다. 게다가 기후변화 대응 노력이 강화되면서 한때 ‘원전 르네상스’가 고개를 들었지만 여러 나라에서 실패로 확인됐다. 마지막으로, 2020년 전까지 한국의 기후변화 대응 정책을 진전시키기 위한 사회적 논의를 제대로 할 필요가 있다. 2030년 감축목표(2015)와 로드맵(2016) 수립 과정은 매우 단기간에 불충분한 공개적 논의 절차를 거쳤다. 기후변화 대응은 장기간 경제, 사회 전 부문에 막대한 영향을 미치는 중대한 문제지만, 다양한 이해당사자의 의사결정 참여가 제대로 보장 받지 못했다. 오히려 온실가스를 가장 많이 배출하는 산업계가 정책 결정에 강한 입김을 내면서 '오염자 부담 원칙'을 흔들었고 결과적으로 기후 정책은 '기울어진 운동장' 상태에 빠졌다. 올해 온실가스 로드맵 수정보완 절차 역시 사정은 다르지 않았다. 파리협정 이행이 본격적으로 시작되는 2020년 이전까지 각국의 자발적 공약(NDC)를 강화할 시간은 남아있으며, 공약 이행과 모니터링 강화를 위한 글로벌 대화 플랫폼인 탈라노아 대화(Talanoa Dialogue)가 진행되는 만큼 사회적 논의를 활발히 진행하는 기회로 삼아야 한다. 무엇보다 정부가 기후변화 대응을 정책의 우선 순위로 설정하고, 부처간 이해관계 조정에 매몰되지 말고, 사회적 의견수렴 절차와 거버넌스를 제도화하는 수준으로 나아가야 한다.