복지국가와 사회적경제

사회적 경제는 복지국가 미래에 어떤 기여를 할 수 있는가?

 

정무권 | 연세대학교 글로벌행정학과 교수

 

 

들어가는 말

 

최근 전 세계에 걸쳐 사회적 기업이나 협동조합, 마을기업 등 경제적 수익을 올리는 비즈니스를 하면서도 근본적인 설립의 목적이 이윤의 사유화가 아니라 지역경제의 활성화와 지역의 복지수요를 충족시키려는, 일반 기업들과는 좀 색다른 사회경제 조직들의 설립 바람이 거세게 불고 있다. 그리고 급격한 세계화, 신자유주의의 영향, 저출산·고령화, 생산기술의 발전과 같은 환경변화와 글로벌 금융위기에 따른 저성장기조, 국가재정의 한계에 따라 선진 복지국가들의 지속가능성이 크게 도전을 받고 있는 가운데, 이를 보완하는 새로운 대안으로서 사회적 경제의 역할이 점점 주목을 받고 있다.

 

반면, 우리 사회에서의 사회적 경제에 대한 일반적인 인식은 주로 취약계층의 일자리 창출, 취약계층의 사회복지수요 충족, 취약한 농촌지역에 마을공동체 만들기 등 주로 잔여주의적 이면서 지역에서도 소규모의 주변부적 관점에서 사회적 경제의 역할을 이해하는 경향이 강한 것 같다. 그러나 사회적 경제가 활발하게 성장하는 서구의 사례를 보면, 이러한 조직들이 점점 늘어나고 지역의 중심영역으로 확산이 되고 있을 뿐만 아니라, 여러 지역단위가 모여 국가차원에서도 점점 중요한 역할을 하는 새로운 영역으로 성장하고 있다. 그러나 우리나라에서는 사회적 경제가 지역의 경제활성화 또는 다양한 복지수요 충족에 주변적이 아닌 중심적인 역할을 수행하고 더 나아가서 우리 복지국가의 문제와 한계를 보완할 수 있는 중요한 제도적 영역이 될 수 있다는 인식이 아직은 부족한 것 같다.

 

제도발전의 과정을 비교역사적으로 보면, 자본주의 발전이라는 거대한 구조적 변화에 따라 직면하는 공통된 문제들을 해결하기 위해 유사한 제도들이 성장하지만, 구체적인 제도 진화의 경로형성, 실제 역할과 성과는 개별 국가의 사회구조적, 역사적 맥락에서 주요 행위자들이 어떤 아이디어를 가지고 제도를 만들어 가느냐에 따라 달라져 왔다는 것을 보여주고 있다. 자본주의 시장경제 문제에 대응하기 위해 복지국가가 인류사회의 중요한 공통적 발전목표가 되었지만, 그런 가운데서도 다양한 복지레짐들이 나타난 것이 바로 대표적인 예라고 하겠다. 최근 사회적 경제의 발전과정도 이런 맥락에서 공통된 위기에 대응하여 다양성을 가지고 제도형성의 경로를 밟고 있다고 할 수 있다.

 

이런 맥락에서 이 글은 최근 전 세계적으로 다양한 모습으로 성장하고 있는 사회적 경제를 어떻게 이해하고 그 사회가 어떤 제도를 만들어 나가느냐에 따라 현 복지국가의 한계를 보완하면서 우리의 복지국가의 미래에도 중요한 역할을 할 수 있다는 관점과 논리들을 제기해 보고자 한다.

 

사회적 경제를 어떻게 이해해야 하나?

먼저 한 사회에서 문제인식과 제도에 대한 주된 아이디어와 담론이 중요하다는 관점에서 사회적 경제에 대한 보다 본질적인 이해가 중요하다.

 

생산과 교환영역에서 상호주의와 연대의 원칙, 그리고 민주적 거버넌스를 존중

사회적 경제란 경제적 수익을 만들어 내는 기업의 형태나 수익의 목적을 가지지만 소유에 근거하여 이윤을 나누는 일반적인 기업이 아니라 지역사회에 밀착되어 보다 지역의 경제적, 사회적 수요에 기여하는 공익성이 강한 조직들이 모인 영역을 의미한다(Borzaga and Defrouney, 2001). 이들 조직들은 경제적 목적과 사회적 목적을 동시에 수행하기 때문에 혼합조직(hybrid organization)이라고 부르기도 한다(Ever and Laville, 2001; Ever, 2005).¹⁾ 이러한 조직들로서는 주로 다양한 형식의 협동조합, 사회적 기업, 마을기업, 사회벤처, 수익사업을 하는 비영리조직이나 시민단체 등이 포함된다. 혼합조직의 영역으로서 사회적 경제의 더 중요한 의미는 이러한 다양한 사회적 경제 조직들이 서로 네트워크를 이루면서 지역사회에서 또는 전국적 단위로 재화와 서비스를 생산하고 판매하거나 교환하면서 상호호혜와 연대의 원칙을 추구한다는 것이다.

 

사회적 경제 조직들이 일반 시장에서의 민간기업들과 다른 또 하나의 조직적 특성은 민주적 거버넌스이다(Defrouny and Nyssens, 2008).²⁾ 시장에서의 기업은, 수익은 소유주에게로 돌아가고, 의사결정권은 '일원 일표'의 원칙에 의해 소유주나 투자를 가장 많이 한 주주에게 돌아간다. 그러나 사회적 경제 조직의 운영원칙은 수익의 일부는 사회적 목적의 수행에 재투자하고, 조직의 의사결정권도 민주적 원칙에 따라 '일인 일표'의 원칙을 준수한다는 것이다. 그리고 점점 조직구성원을 넘어 지역사회에서 주민 및 관계조직들을 포함하는 다중이해당사자(multi-stakeholders)들과의 민주적 거버넌스도 강조하고 있다. 즉 조직 내외적으로 민주주의 원칙을 강조하는 것이다.

 

바꾸어 말하면, 사회적 경제의 의미는 이익의 사유를 추구하는 일반시장과 다른 사회적 차원에서 구성원의 민주적 운영, 지역의 공동체적 연대와 상호주의 원칙을 존중하면서 지역의 사회경제 문제를 해결하는 조직들이 모인 영역이다. 그리고 사회적 경제는 일반시장경제와 함께 섞여서 공존하고 있고, 특정한 지역이나 도시에서 사회적 경제 영역의 규모의 크기에 따라 지역사회에서의 효과와 성과가 다양하게 나타나고 있다.

 

왜 사회적 경제가 최근 빠르게 성장하고 있는가?

전 세계가 글로벌 경제화의 심화, 고령화와 저출산, 글로벌 경제 침체의 지속을 경험하면서 지역을 중심으로 심각한 경제사회적 위기를 맞고 있기 때문이다. 과거 30년간의 급속한 세계화 현상으로 다국적 또는 대기업들은 지역경제에도 깊이 침투하였다. 지역의 수요에 근거한 소상공인과 중소기업들은 경쟁력이 떨어지게 되고 지역의 경제자원이 내적으로 순환되는 것이 아니라 다국적 기업과 대기업을 통해 외부로 빠져나가기 시작하였다. 이에 따라 젊은이들도 직장을 찾아 농촌과 중소도시 지역을 떠나 대규모의 산업지역이나 도시로 이주하여 농촌과 소도시에는 노인만 남게 되었다. 이처럼 농촌의 지역경제는 황폐화되며 공동화되고 고령화와 함께 증가하는 복지수요를 국가복지만으로는 충족시키기가 어렵게 되었다. 이러한 현황은 인구가 집중되는 도시에서도 양극화되어 분절적으로 나타난다. 취약계층과 빈곤층이 집중적으로 거주하는 도시 주변부 빈곤지역들은 지역경제가 무기력할 뿐만 거주환경과 삶의 질이 매우 열악하고 이들 지역 역시 정부의 복지정책이 미치지 않거나 그것만으로는 해결할 수 없는 복지수요가 증가하고 있는 것이다.

 

이제는 전통적인 서구복지국가의 틀을 가지고는 재정적으로나 제도적으로 양극화·다양화된 복지수요를 대응하기 어렵게 되었다. 사회보험 중심의 유럽복지국가들은 노동시장의 유연화와 노동시장의 이중화 결과로 불안정 노동시장의 비정규직계층 등을 포함하는 다양한 취약계층을 사회보험으로 보호할 수 없는 복지사각지대가 증가하기 시작하였다. 고용문제도 마찬가지다. 최근 일반 노동시장에서 경쟁력이 취약한 장기실업자, 육체적 또는 지적 장애인, 노인 및 여성, 그리고 알콜 및 약물중독자, 사회성이 취약한 자들, 이주민 등 사회적 배제집단들의 규모가 증가하고 있다. 반면에 현재의 국가의 복지정책이나 형식적인 적극적 노동시장정책만으로는 이들을 취업을 시키기도 어렵다. 뿐만 아니라, 이들은 대부분은 복지 및 노동시장정책의 사각지대에 놓여있다.

 

또한 산업구조가 서비스경제로 바뀌면서 기존의 일자리들이 저임금, 비정규직으로 바뀌고 있을 뿐만 아니라 여성들의 경제활동 참가가 증가함에 따라 아동 및 노인 돌봄 서비스의 수요가 증가하고 있다. 그러나 국가가 제공하는 공공서비스나 지역 비영리조직의 자발적 서비스로는 다양한 사회서비스 수요들을 충족시키기 어려운 현실이다. 또 시장영역에서는 사회서비스에 대한 투자가 적을 뿐만 아니라 지불능력에 따라 불평등을 심화시킨다. 즉 새로운 사회적 위험의 증가에 대하여 기존의 제도들이 대처하기 힘들어진 것이다.

 

이와 같이, 국가복지의 한계, 시장의 실패, 전통적인 비영리조직의 한계를 극복하기 위해 사회적 기업가정신과 사회적 혁신 아이디어로, 혼합조직의 형태로서 경제적 수익사업을 하면서 일자리 창출이나 다양한 사회서비스를 제공할 수 있는 협동조합, 사회적 기업과 같은 사회적 경제 조직들이 성장하고 있다. 그리고 이들 조직들은 기존의 제도가 할 수 없는 지역문제 해결의 중심이 되고 있는 것이다. 선진복지국가들도 국가능력의 한계를 인정하면서 특히 취약계층의 일자리 창출이나 돌봄 서비스 부분에 이러한 사회적 경제 조직들의 성장을 정책적으로 지원하고 있다. 또한 선진복지국가들의 집단인 EU나 OECD는 현재 증가하고 있는 경제·사회 문제들과 복지국가의 한계를 시민사회의 주도에 의한 사회적 혁신과 사회적 경제로 풀어야 하는 것을 주요과제로 삼고 정책적으로 장려하고 있다.³⁾ 

 

복지국가에서의 사회적 경제의 새로운 역할: 사회적 경제는 기존의 복지국가를 어떻게 변화시킬 수 있을 것인가?

복지국가에서 사회적 경제의 역할을 어떻게 이해해야 하나? 복지국가는 자본주의 경제사회에서 발생할 수 있는 주요 사회적 위험을 보호하고 시민들의 기본생활 유지를 위해 국가가 다양한 방식으로 개입하는 것을 의미한다. 이에 더하여 복지국가의 완성은 사회적 시민권에 대한 국가의 보편적 복지제공을 지향한다. 복지국가의 주요 제도영역으로는 사회보험, 공적부조, 각종 수당을 통한 소득보장의 영역과 보건의료, 교육, 노동시장정책 등을 포함하여 개인 및 집단의 다양한 서비스 수요를 충족시켜주는 사회서비스 부분으로 나누어 볼 수 있다.

 

사회적 경제 영역이 복지국가의 중심영역인 사회보험이나 공적부조, 그리고 기본적이며 보편적인 공적 보건의료와 교육, 그리고 중심 노동시장정책을 대체할 수는 없다. 주로 사회적 경제에서의 다양한 조직들은 혼합조직의 성격을 가지면서 지역경제 활성화와 일자리 창출을 통한 지역의 내발적 발전과 지역의 다양한 사회서비스 공급에 중요한 역할을 한다. 더 나아가서 민주적 거버넌스의 성격은 분권화와 참여민주주의를 강화해, 시민민주주의를 강화시키는 역할을 수행할 수 있다. 사회적 경제는 이러한 새로운 역할들을 통해 지역공동체를 형성시키는 새로운 복지혼합(new welfare mix)의 관점에서 논의될 수 있다.

 

이미 서구 유럽의 복지국가 맥락에서는 사회적 경제가 포함된 복지혼합은 오랜 역사적 전통을 가지고 있고 최근에는 점점 중심 주체로서 성장하고 있다.⁴⁾ 반면, 우리의 복지체제에서의 그동안 복지혼합에 대한 논의는 단순히 기능적인 복지공급자의 차원에서 복지다원주의와 복지혼합의 개념이 강하였다고 할 수 있다. 새롭게 성장하는 사회적 경제를, 복지국가의 맥락에서 새로운 복지혼합의 관점에서 이해하는 담론은 아직 약한 듯 하다.

 

우리의 사회서비스 전달체계는 정부의 규제와 보조금에 의한 유사시장과 유사비영리 중심으로 이루어져 있다.⁵⁾ 그런 가운데 사회적 경제의 역할은 아직 매우 미미하다. 그리고 주류 학계를 비롯하여 정치권이나 정부에서는 사회적 경제를, 유럽의 맥락에서 성장하고 있는 새로운 자본주의 체제의 형성 또는 연대와 상호성을 바탕으로 하는 지역 경제와 사회적 수요 충족을 공동체적 사회경제 체제의 형성이라는 관점으로 바라보기 보다는 기능주의적 관점에서 단기적인 일자리 창출이나 자영업의 문제를 해결하기 위하여 조직의 특성을 활용하는 정부의 정책 수단으로서 관심이 많다. 2007년 제정된 사회적기업진흥법이나 2012년에 제정된 협동조합기본법이 그 예라고 할 수 있다. 현재 정부통제에 의한 유사시장과 유사비영리에 의한 사회서비스 공급체계가 많은 문제점을 갖는 것처럼, 수단적인 차원에서 기능적 대체물로서의 사회적 경제의 확대는 정부주도에 의한 또 하나의 유사 사회적 경제가 형성되는 것과 같다. 이는 기존의 문제의 해결이 아니라 다시 새로운 문제를 발생시킬 가능성이 높은 것이다.

 

따라서 사회적 경제를 포함하는 복지혼합이 왜 기존의 복지다원주의 관점에서 시장과 비영리를 중시하였던 복지혼합에 대해 새로운 복지혼합의 모형이 될 수 있는 조건과 방향은 무엇인가를 심각하게 고민해야 한다. 다시 말해서 기존의 국가-시장-비영리-가족의 영역별 복지혼합에서 단순히 사회적 경제 부문이 하나의 병렬적으로 추가되어 기존의 복지혼합을 보완하는 것이 아니라, 사회적 경제가 사회서비스 거버넌스에서 중심적인 복지혼합 주체가 되어 국가-시장-비영리-사회적 경제-가족의 복지혼합이 질적으로 다른 ‘새로운 복지혼합’의 성격을 가지도록 함으로써 새로운 복지체제로서의 역할을 수행하도록 해야 한다는 것이다.

 

탈상품화를 넘어서는 지역 공동체 기반 복지체제 형성

사회적 경제는 역사적으로 인간사회가 형성되고 시장이 만들어지면서 경제사회에서 취약한 집단들의 상호부조적 대응양식으로 다양한 형식과 수준으로 나타났다. 자본주의 체제의 발전과정에서는 모든 것을 상품화시키는 자본주의 시장의 문제에 대한 사회적 대응으로서 성장해 왔다. 초기 사회적 경제 운동은 18-19세기 자본주의 초기 발전과정에서 사회문제들에 대응하기 위하여 길드 수공업조직에 기반한 다양한 상호부조 조직의 성장과 노동조합과 지역단위에서의 협동조합운동의 활성화, 더 나아가서 길드사회주의 전통에서 시작되었다. 폴라니는 경제제도의 발전과정을 역사적이고 인류학적으로 분석하면서 자유주의 시장의 파괴적 결과에 대응하는 다양한 비시장적 제도의 발전을, 인간 본연의 공동체에 기반한 ‘인간살림살이 경제’를 회복하려는 이중운동의 하나로 해석한다(Polanyi, 1944; 이병천, 2014; 홍기빈, 2009). 그리고 최근 이러한 폴라니의 정치경제관을 갖는 네오-폴라니안들은 최근의 사회적 경제 성장을 글로벌 경제위기와 사회변동에 대한 구조적 대응으로서의 자본주의 사회변동의 한 축으로 성장하고 있다고 해석한다(Bock and sommers, 2014; Block, 2003). 

 

1930년대 경제대공황과 제2차 세계대전을 거치면서, 케인지안 복지국가의 발전이 소득보장을 통한 노동시장에서의 ‘노동의 탈상품화’를 지향하는 국가 중심 비시장적 기제로서의 이중운동이었다면, 21세기의 환경변화는 이러한 소득보장을 통한 탈상품화는 한계에 이르고 시민사회 주도의 혼합적 조직 형태로 인간살림살이 경제와 지역공동체의 회복이 새로운 이중운동으로 나타나고 있다는 것이다. 미래에는 시장과 사회가 보다 유기적으로 결합되는 사회경제적 시장의 활성화와 상호주의적 공동체 형성을 통한 복지체제가 필요하다는 것을 의미한다.

 

글로벌 경제화와 생산기술의 발전은 고용을 줄였을 뿐만 아니라, 이에 대응하지 못하는 장기 실업자를 증가시켰다. 서비스경제 체제로의 이행과 저출산·고령화는 새로운 사회적 위험을 증가시켰으며 사회보험을 중심으로 한 케인지안 복지국가는 경제안정화와 사회적 보호의 기능에 한계를 보여주었다. 따라서 미래의 복지국가는 현재와 같이 국가에 의한 다양한 사회적 보호제도 뿐만 아니라 경제적 수익과 함께 사회적 목적의 이행, 그리고 민주적 거버넌스를 통해 사회서비스 공급의 주요 역할을 수행할 수 있는 사회적 경제의 보완을 고려해야 한다. 이를 통해 현재 복지국가의 사회적 보호시스템과 재정의 한계에 대응할 대안으로서의 가능성을 전략적으로 고민해 볼 필요가 있다.

 

사회서비스의 공동생산을 통한 시민민주주의의 성장과 정부-시장-시민사회의 새로운 거버넌스 형성

지역단위에서 사회적 경제의 성장은 서비스 공급을 정부와 주민의 공동생산(co-production)의 주체로 만듦으로써 참여민주주의가 결합된 복지생산을 할 수 있다(Pestoff, 1999). 공동생산이란 지역단위에서 또는 개별 조직단위로서 전문공급자, 수혜자, 가족, 지역주민 등이 공동으로 협력하여 서비스 전달체계를 구축하는 것이다. 궁극적으로는 지역사회의 서비스 전달체계를 공동으로 기획·설계(planning and design), 관리(management), 생산(producton)하는 것을 의미하는 포괄적 개념이다.

 

공동생산의 아이디어와 성장은 이미 여러 국가들 사이에서 점진적으로 확산되고 있다. 예를 들어, 공적 사회서비스 전달체계가 발전한 스웨덴에서는 최근 학부모들이 주도하는 보육·교육 전달체계에서 협동조합 방식의 보육센터와 학교들이 증가하고 있다. 획일적인 공적 서비스 전달체계와 관료적 서비스가 젊은 학부모들이 원하는 다양한 서비스와 질을 만족시키지 못하고 있는 것이다. 이에 부모들과 보육교사, 또는 학교교사들이 함께 참여하여, 서비스 종류와 내용을 결정하고 학부모들이 일부 서비스 공급에 참여를 하는 것이다. 

 

공적 서비스 전달체계가 미발전되어 있으나 대신 협동조합이 발전한 이탈리아의 경우 사회적 협동조합의 형태로 노인·아동 돌봄, 노동통합형 협동조합들이 지역사회에서 성장하면서 부족한 공적 서비스전달체계를 보완해주고 있다. 일본에서도 지역에 따라, 지역사회의 보건의료 서비스와 노인돌봄 서비스 영역에서 협동조합 형식이 발전하면서 지역에서의 협동조합, 비영리조직, 지방정부와의 서비스 공동생산의 모습으로 진화하고 있다. 우리의 경우도 아직 미미하지만 서울 성미산의 공동육아협동조합 형식, 의료생협의 전통에서 성장한 안성, 안산, 원주 등의 의료복지사회적협동조합 등은 가족과 지역주민이 서로 협동하여 기초 보건의료 서비스와 장기노인요양 서비스를 통합하여 가족과 협동조합 구성원들이 함께 사회서비스를 만들고 제공하는 공동생산의 형식으로 진화하고 있다. 그 외 다양한 지역에서 사회적 기업과 마을기업들은 취약계층의 일자리 창출과 상호부조적인 지역공동체를 만들어 나가고 있다.

 

이와 같이 사회적 경제가 중심 역할을 하는 복지혼합은 서비스 공급자의 분업을 다변화하는 단순한 기능적 대체물이 아니라, 서비스 공급영역에서 정부와 시장의 파트너쉽 관계로 성장하면서 지역사회 시민들과 조직구성원의 참여와 연대를 증진시킬 수 있다. 즉 앞에서 밝혔듯이, 사회적 경제의 중요한 조건 중의 하나는 단순히 재정적 수입을 강조하는 가운데 사회적 목적을 수행하는 기능적 조직으로서 뿐만 아니라 지역사회와 조직 내 구성원을 포괄하는 다중이해관계자 조직으로서 민주적 거버넌스를 강조한다. 그렇다면, 이러한 사회적 경제조직의 확산은 민주적 경영과 지역의 다중이해관계자들의 상호성에 기반 한 지역공동체의 형성을 가능하게 해준다.

 

그리고 복지혼합 관점에서 사회적 경제의 성장은, 국가-시장-시민사회의 경계가 더욱 희미해지고 융합의 영역으로 발전하게 된다. 사회적 경제 또한 국가의 지원이나 지역사회와의 자발적 도움, 상호협동의 네트워크가 없이 지속가능하지 않다. 즉, 지역사회에서 사회서비스의 공급 및 전달체계의 거버넌스 뿐만 아니라 지역의 사회경제 전체의 공동체적 거버넌스의 형성에 기여할 수 있다.

  

경제활성화와 복지서비스 기능의 결합을 통한 지역사회의 내재적 발전의 역할

사회적 경제는 경제적 활동과 동시에 사회적 수요를 충족시키는 조직들의 영역이다. 따라서 사회적 경제의 성장은 지역의 정부, 시장, 시민사회와의 제도적 연계를 통해 지역 내 선순환적 생산과 고용 증가라는 내재적 발전을 이루어 지역경제의 활성화를 도울 수 있다. 동시에 이들 사회적 경제조직들이 지역의 다양한 사회서비스를 공급해줄 수 있다. 따라서 사회경제의 성장에 의한 복지혼합은 기존에 정부에 의한 공급이 공공성을 증대시킨다는 개념에서 벗어나 지역의 조직들이 연합하여 경제적 생산과 사회서비스 공급을 동시에 하게 된다. 이럴 경우, 정부-시장-시민사회를 독립적으로 분리하여 정부의 영역만을 공공의 영역으로 간주하는 것이 아니라 영역간의 경계가 불분명해지고, 사회적 경제가 지역의 공동체 형성을 촉발함으로서 공공 영역의 확장을 가져오게 된다.

 

결론적으로, 여기서 강조하고자 하는 것은 사회적 경제가 복지혼합에서 단순히 서비스 공급자의 기능적 대체물이 아니라는 점이다. 사회적 경제가 역사적 형성과정에서 발전시킨 도덕적 규범과 민주적 거버넌스 원리를 강조하여 공동체 형성을 통해 새로운 복지혼합의 역할이 가능하다는 것을 인식해야 한다.

 

결론: 우리의 미래 복지국가에서 사회적 경제의 역할과 우리가 해야 할일

지금까지 복지국가의 발전방향에서 사회적 경제의 역할과 가능성을 탐색해 보았다. 특히 전 세계적으로 확산되고 있는 사회적 경제의 성장추세를 볼 때, 사회적 경제의 역할은 여러 가지 차원에서 지역의 경제 활성화와 복지수요, 그리고 해체되어 가는 지역공동체를 부활시키는 데에 중요한 기여를 할 수 있을 것으로 기대된다.

 

특히 우리는 앞으로 국가가 중요한 역할을 해야 할 많은 위기들을 앞두고 있다. 첫째로, 지속적인 저성장과 가계 및 기업부채의 급속한 증가는 경제위기의 극복을 위한 국가재정과 수단에 대한 수요를 증가시킨다. 둘째, 저출산·고령화로 인한 노인부양 비용 부담과 인구절벽의 효과는 이제 시작단계이다. 이를 위해 국가가 많은 재정과 정책을 투입해 왔지만 아직 이렇다 할 효과가 없다. 새로운 사회적 위험의 증가에 따라 미래사회에서의 양질의 건강, 교육, 돌봄 등의 보편적 사회서비스의 공급이 매우 중요하다. 셋째로, 언제일지 모르지만 통일 이후의 부담과 남북 간 사회통합의 문제는 더욱 큰 국가의 역할을 예고하고 있다. 무엇보다 복지분야의 재정 및 복지수요는 앞으로 더욱 급증할 것으로 예고된다. 따라서 지역단위에서의 보다 자주적이며 자립적으로 양질의 사회서비스를 제공하고, 지역경제 활성화와 공동체 형성을 통해 사회통합에 기여하는 사회적 경제의 역할은 앞으로 더욱 중요할 것을 기대된다.

 

그러나 위에서 제기했던 새로운 복지혼합의 구조와 거버넌스의 형성을 위해서는 우리의 경우 많은 도전과 과제를 가지고 있다. 우선 우리의 사회적 경제의 발전수준은 아직 미약하다. 뿐만 아니라 사회적 경제에 대한 우리의 인식수준과 담론은 학계, 시민사회, 정치인, 관료, 언론 사이에서 이념적으로 분절화되고 정파적으로 파편화되고 있다. 주류 학계나 정부에서는 사회적 경제를 규범적·역사적 맥락보다는 기능적 차원에서 단순히 일자리 창출을 위한 정책수단으로 인지하는 경향이 강하다고 할 수 있다.

 

사회적 경제가 제대로 된 기능을 하기 위한 전제 조건은 그 개념화에서부터 보다 역사적·맥락적 의미를 담고, 사회경제가 역사적으로 추구해 왔던 규범적 원칙들을 제대로 이해하는 데에서 시작되어야 한다. 다행히도 사회적 경제 발전을 위한 시민사회운동이 점점 활성화되고 있고, 지금까지의 정부의 정책들은 일반 시민들 사이에 사회적 경제의 인지도를 높이는 데에 크게 기여하였다.

 

그러나 왜곡된 사회적 경제에 대한 이해와 정부의 단기적·수단적인 사회적 경제 정책은 다시 사회적 경제를 실패와 문제의 영역으로 만들 가능성이 높다. 사회적 경제조직의 민주적 거버넌스를 비롯해 지역단위에서의 민주적 거버넌스는 시민들과 지방정부의 역량이 매우 중요하다. 그리고 중앙정치와 지방정치가 조화를 이루어야 한다. 따라서 사회적 경제의 역할에 대한 치밀한 개념화, 담론의 형성과 확산을 출발점으로 시민사회의 조직화와 역량을 키우는 것이 매우 중요하다.

 

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1) 최근 학계에서는 사회적 기업을 비롯한 다양한 사회적 경제조직들을 기존의 전통적인 조직의 형태와 다른 새로운 조직의 형태로서 경제적 목적과 사회적 목적을 동시에 수행하기 때문에 혼종조직이라고 부르고 있다. 그 이유는 일반적으로 전통적인 조직들의 형태를 보면 공권력을 부여받아 공익적 기능을 수행하는 국가 또는 정부조직, 시민사회에서 자발적으로 주도하여 이윤을 추구하지 않은 가운데 공익을 추구하려는 비영리조직이나 시민사회조직, 시장에서의 이윤의 극대화를 목적으로 기업조직으로 나누어 왔기 때문이다.

 

2) 사회적 기업 및 사회적 경제 조직들의 정의에서 경제적 목적과 사회적 목적을 동시에 추구하는 혼종조직의 특성을 강조하는 반면에 세 번째 중요한 기준인 민주적 거버넌스의 기능을 간과하는 경우가 많다. 유럽의 사회적 기업 연구집단인 EMES에서는 사회적 경제에서의 대표적인 조직의 형태인 사회적 기업을 정의하면서 민주적 거버넌스를 중요하게 강조하고 있다. 

 

3) 최근 EU나 OECD 등 국가들의 연합인 국제기구들은 회원국가들의 정책적 차원에서 사회적 경제의 활성화 필요성을 강조하고 있다.

 

4) 북유럽의 사민주의 국가에서는 사회서비스를 주로 국가가 제공하기 때문에 사회서비스 분야에 사회적 경제가 기여하는 부분은 적다. 그러나 최근에 스칸디나비아 국가들 사이에서 공식적인 복지국가 제도로 해결할 수 없는 장기실업자를 도와주는 work integration social enterprise (WISE)나 사회문화 그리고 시민운동의 영역에 협동조합 등 사회적 경제 조직이 성장하였고, 최근에는 교육과 돌봄분야에 민영화의 영향으로 사회경제적 조직들이 국가서비스의 대체조직으로 성장하고 있다. 프랑스, 독일, 벨기에, 네덜란드와 같이 조합주의적 전통이 강한 유럽대륙국가들 사이에서는 제3섹터의 종교 및 비영리 조직에서의 사회서비스 공급과 상호부조 및 협동조합 중심의 사회적 경제조직들이 오래전부터 성장해 왔다. 최근에 이탈리아 등 남부유럽국가 들은 협동조합의 전통 하에 사회서비스 분야에 사회적 협동조합(social cooperatives)을 새롭게 정부가 법적 지위를 부여함으로서 사회적 협동조합이 사회서비스 공급자로서 빠르게 성장하고 있다. 

 

5) 여기서 ‘유사’비영리의 개념은 비영리의 본연의 자발성 및 자율성보다는 재정적으로 정부 의존적인 가운데 프로그램의 운영이나 내용에서 정부통제적 성격이 강한 것을 의미한다. 서구 복지국가들도 정부가 비영리 서비스 조직들에게 직, 간접으로 재정적 지원을 하면서 규제된 사회서비스를 제공하고 있다. 일견 그 형식에서는 우리의 경우나 서구의 경우 차이가 없어 보이나, 비영리 서비스 조직들의 자율성, 전문성, 규범적 자선성에서는 차이가 있다.

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<참고문헌>

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홍기빈. (옮김). (2009). 거대한 전환: 우리 시대의 정치경제적 기원. 서울: 도서출판 길.

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Polanyi Karl. (1944), The Great Transformation. Rinehart & Company, New York.

비리의 민낯이 드러나고 있는 MB 관련 의혹들,
시급히 수사해서 시효 완성에 따른 면죄부 예방해야

민주주의의 근간을 흔드는 국정원 및 국군 사이버사령부 정치개입 의혹부터
일국의 대통령에 걸맞지 않은 치졸한 이권개입 의혹까지 망라

객관적 조사 가능한 다스 차명계좌와 해외 비밀계좌 의혹, 망설일 이유 없어

 

최근 하루가 멀다 하고 이명박 전 대통령(이하 “MB”)이 관련된 비리 의혹이 터져 나오고 있다. 그 중에는 국정원 및 국군 사이버사령부가 정치공작에 나섰다는 민주주의의 근간을 흔드는 의혹부터 탈세, 횡령, 배임 등과 같은 중대한 경제범죄 의혹까지 다양한 비리와 불법이 자리하고 있다. 제기되고 있는 의혹은 국내외를 가리지도 않는다. 소위 ‘사자방(4대강, 자원외교, 방위산업)’ 의혹에서 시작하여 측근이 연루된 120억대의 농협 불법 대출 건이 튀어 나오는가 하면, 해외 비자금 계좌가 미국의 금융당국에 포착되었다는 루머도 돌고 있다. 특검을 했건만 아무도 그 의혹이 시원스럽게 해소되었다고 생각하지 않는 BBK 사건이나 내곡동 사저 매입사건도 있다. 그리고 무엇보다 최근 금융실명제 위반 및 자금세탁 관련 혐의가 드러난 다스 차명계좌 사건도 있다. 연이어 터져 나오는 이런 비리를 두고 "MB는 정권(政權)을 잡은 것이 아니라, 이권(利權)을 잡은 것"이라는 탄식마저 너무나 자연스럽게 다가오는 현실이 오히려 두려울 뿐이다. 

참여연대 경제금융센터는 민주주의를 위협하고 국가의 경제질서를 문란케 한 MB 및 그 측근과 관련된 각종 의혹에 대해 ▲시급히 그 진실의 전모가 밝혀져야 하며, 불법이 드러날 경우 ▲좌고우면(左顧右眄) 없이 지위고하(地位高下)를 막론하고 엄중하게 책임을 추궁해야 한다는 점을 강조한다. 특히 검찰과 국세청 등은 ▲책임추궁에 시효가 존재하는 사건에 대해 아까운 세월을 흘려보냄으로써 본의 아니게 면죄부를 발급하는 일이 없도록 각별히 유념해야 하며, 금융당국은 비교적 손쉽게 객관적인 결론을 도출할 수 있는 ▲다스 차명계좌 및 해외 비밀계좌와 관련한 의혹을 조사하는데 주저하지 말아야 할 것이다.

 

MB를 둘러싼 각종 의혹들 중에서 현재 가장 진실에 가까운 모습을 드러낸 부분은, 최근 언론이 집중적으로 보도하고 있는 다스 차명계좌와 관련한 부분이다(https://goo.gl/FeFRmG, https://goo.gl/gvmJCg). 최근 보도된 다스 차명계좌와 관련한 의혹은 대단히 명쾌하다. 2008년 초기, MB의 대통령 취임을 전후한 시기에 하나은행, 기업은행 등 일부 금융기관에 개설되어 있던 17인의 개인 명의의 계좌들이 일제히 다스 법인계좌로 탈바꿈했다는 것이다. 이 계좌가 차명계좌임은 이미 정호영 특검이 확인했고, 다만 정호영 특검은 이를 관련 법에 따라 처리하지 않고 다스로의 실명 전환을 조건으로 적당히 덮어 버렸고, 실명 전환 과정에서 다스는 마치 해외에서 대금이 오고 간 것처럼 분식회계를 자행하기도 했다는 것이다. 

 

이 보도가 사실일 경우, 당장 몇 가지 불법이 확인된다. 우선 2017.10.30. 최종구 금융위원장이 더불어민주당 박용진 의원의 질의에 답하는 형식으로 재확인한 금융실명제 집행 원칙에 따르면 다스 차명계좌는 정호영 특검이라는 검찰 수사 결과 차명계좌임이 확인된 것이므로 이 계좌에 예치된 재산 전체를 「금융실명거래에 관한 법률」(“금융실명법”) 제5조에 의한 비실명재산으로 보아 그 이자 및 배당 소득에 대해 99%(지방세 포함)의 세율로 소득세 차등과세를 했어야 한다. 그 때 안했으면 지금도 할 수 있다. 국세기본법 제26조의2에 따르면 사기 기타 부정한 행위가 있는 경우 국세 부과의 제척기간은 10년이기 때문이다. 

 

하나은행 등 관련 금융기관들의 금융관련 법령 위반 행위도 그대로 지나칠 수 없다. 우선 이미 2008년 초의 시점이면 「특정금융거래정보의 보고 및 이용에 관한 법률」(“특정금융정보법”)이 상당히 강력한 형태로 시행 중인 상황이기 때문에, ▲불법재산 의심 거래 보고(제4조), ▲고액 현금거래 보고(제4조의2), ▲자금세탁 거래 의심시 실제 거래 당사자 확인 의무(제5조의2 제1항 제2호) 등이 관련 규정에 따라 제대로 이행되었어야 한다. 

금융실명제 위반 부분도 문제다. 2017.10.30. 금융위원회가 배포한 「보도참고자료」에 따르면 “금융당국은 금융실명법 제5조와 관련해, 사후에 객관적 증거에 의해 확인된 차명계좌는 차등과세 대상이라는 원칙을 유지”해 왔으며, 구체적으로 1999.12.에 발간된 『현행 금융실명제도 해설』을 통해 “사후에 객관적인 자료에 의해 밝혀진 차명거래는 법 제5조의 차등과세 대상이라고 설명”해왔다. 따라서 하나은행 등 관련 금융기관들은 정호영 특검이 밝혀낸 17인 명의의 다스 차명계좌에 대해 이를 금융실명법을 위반한 비실명재산으로 간주하여 동법 제5조의 규정에 따라 소득세 차등과세를 원천징수했어야 하는데 고의적으로 이를 회피한 혐의가 짙다. 따라서 이에 대해서는 금융감독당국의 엄정한 수사가 필요하다. 

특히 이 당시 하나금융지주 회장은 MB의 최측근이었고, 현재까지도 청계재단의 이사로서 MB와 긴밀한 관계를 이어오고 있는 김승유 하나학원 이사장이었다. 참여연대는 최흥식 현 금융감독원장이 김승유 전 회장과 일정한 인연을 맺고 있음을 예의 주시하고 있다. 최 원장은 사적인 정리(情理)에 매몰됨이 없이 국민이 맡긴 금융감독원장으로서의 공적 임무를 차질없이 수행하도록 최선을 다해야 한다.

 

2017.11.13. 「시사IN」은 우리나라의 금융정보분석원에 대응하는 미국 기관인 FinCEN(Financial Crime Enforcement Network)이 미국 앨러배마주 소재 다스 현지법인과 연관된 2천만 달러(약 222억 원)가 자금세탁과 연관된 혐의를 발견하고 조사 중이라는 내용(https://goo.gl/gVPeFn)을 단독보도했다. 만일 이 자금의 최종 실제 소유자가 우리나라 국민이라면 그 사람은 「국제조세조정에 관한 법률」(“국제조세조정법”) 제34조상의 해외계좌 신고의무를 위반한 것이 된다. 뿐만 아니라 신고누락 금액이 50억 원을 초과하기 때문에 해외 차명계좌의 실제 소유자는 2년 이하의 징역이나 신고누락금액의 20%에 달하는 벌금형을 받을 수 있다(동법 제34조의2 제1항). 

특히 정부가 2015.9.1.자 「역외세원 양성화를 위한 미신고 역외소득·재산 자진신고제도 시행」이라는 보도자료와 담화문을 통해 6개월의 자진신고 기간을 두어 자진신고자에 대해서는 과태료와 일부 가산세를 감면하고 형사상으로도 자수에 준하는 관용을 베풀기로 했음에도 불구하고, 이 차명계좌의 소유자는 이 기회를 고의로 무시한 것이므로 그에 따른 책임은 전적으로 본인이 질 수밖에 없다. 통상 해외 계좌를 은닉할 경우 ▲｢조세범처벌법｣상의 탈세, ▲｢국제조세조정에 관한 법률｣상의 해외금융계좌 신고의무 위반, ▲｢외국환거래법｣상의 외국환거래 신고의무 위반, ▲｢특정범죄 가중처벌 등에 관한 법률｣상의 탈세, ▲｢특정경제범죄 가중처벌 등에 관한 법률｣ 및 「국내재산도피방지법」상의 재산국외도피, ▲｢범죄수익은닉의 규제 및 처벌 등에 관한 법률｣ (특정경제범죄법상 국외재산도피죄와 관련된 범죄수익에 한정)상의 범죄수익 은닉·수수 등 수많은 범죄 혐의와 연관될 수밖에 없다. 계좌에 입금되어 있는 돈이 비자금으로 조성된 것일 경우 횡령 또는 배임 문제가 추가됨은 물론이다. 따라서 이에 대해서도 검찰, 국세청, 기획재정부 및 금융감독당국은 서로 긴밀하게 협조하여 다스 해외 비밀계좌와 관련된 수많은 의혹을 철저하게 규명하여 투명한 국제금융거래 질서가 확립되도록 노력해야 한다.

 

참여연대는 MB와 관련된 일부 금융 분야의 의혹만을 정리해도 그 목록이 끝 간 데 없이 번져나가는 사실에 경악을 금할 수 없다. 여기에 다른 의혹을 추가할 경우 가히 MB를 둘러싼 의혹은 ‘불법과 비리의 백화점’이자 ‘경제적 이권에 눈이 먼 정치권력이 타락할 수 있는 종착역’을 보여줄 가능성이 크다. 따라서 이를 철저하게 규명하여 불법 사실이 나타날 경우 법령의 규정에 따라 엄정하게 처벌하는 것은 흔들렸던 민주주의의 뿌리를 다시 굳건하게 하고, 혼탁할 대로 혼탁해 진 국내외 금융거래 질서의 투명성을 재건하는 작업이다. 다시 한 번 검찰, 국세청, 기획재정부, 금융위원회 및 금융감독원의 배전의 노력을 당부한다. 

 

논평[원문보기/다운로드]

증평 모녀의 죽음을 기억하고 추모합니다

땜질식 처방은 그만. 진짜 변화가 필요합니다

 

◯ 일시: 2018년 4월 12일 (목) 오후 1시

◯ 장소: 광화문 광장

◯ 공동주최: 3대적폐폐지행동 / 기초법바로세우기공동행동 / 빈곤사회연대 / 420장애인차별철폐공동투쟁단

 

지난 4월6일 증평의 한 아파트에서 모녀가 사망한 채 발견 됐습니다. 경찰에 따르면 아파트 우편함에는 카드대금 등 납부독촉 고지서가 쌓여있었고, 방안에는 다량의 수면제와 ‘남편이 먼저 떠나고 난 후 혼자 살기가 너무 힘들다’는 유서가 남겨져있었습니다.

 

증평 모녀의 죽음이 알려진 후 증평군은 ‘아파트 보증금이 1억 원이 넘어서’, ‘건강보험료가 5개월 체납된 상황이었지만 5만 원 이하 6개월 이상 밀리지 않아서’, ‘공동주택에 거주하고 있기 때문에 단수·단전이 되지 않아서’ 데이터에 잡히지 않았다고 답했습니다. 이후 공동주택을 중심으로 관리비나 임대료를 3개월 이상 연체한 가구 조사에 나서겠다고 했습니다.

 

박능후 보건복지부장관은 “복지부에서 시행하고 있는 복지 사각지대 발굴 및 전달체계 전반에 대해 재검토하고, 복지 사각지대 개념을 저소득 취약가구 뿐만 아니라 급격히 생활이 어려워진 가구까지 확대하여 가구주가 사망한 유가족 등 위기가구에 대해서는 선제적으로 복지지원이 찾아갈 수 있도록 추진하겠다.”고 밝히며, 1)사회보장정보시스템(행복e음) 위기가구 발굴강화 2)자살 유가족 등에 대한 자살예방 지원 확충 3)지역사회 위기가구 발굴 및 복지지원 연계 활성화 방안을 발표했습니다.

 

우리는 이 대책에 허망함을 느낍니다. 증평 모녀는 ‘발굴하지 못해서’ 지원받지 못한 것이 아니고, 긴급복지지원 사유에 한 줄을 추가한다 할지라도 지원받을 수 없기 때문입니다. 반복되는 일제조사는 사회적 죽음을 막지 못했습니다.

 

증평모녀가 복지제도를 신청하거나 사각지대로 발굴됐다고 해도 지원받을 수 있는 복지제도는 없습니다. 기초생활보장제도의 경우 증평군(소도시)의 경우 수급(권)자에게 인정되는 기본재산액은 2천900만원으로 터무니없이 낮은 수준이고, 부채 때문에 자산 기준을 통과한다 할지라도 자동차의 경우 금액의 100%가 소득으로 환산됩니다. 자동차를 소유한 모녀는 자동차를 팔 수 없어도 지원받을 수 없습니다. 긴급복지지원제도는 부채에 대한 까다로운 입증 때문에 선정되기 어려웠을 것입니다.

 

2014년 송파 세 모녀의 죽음 이후 박근혜정부는 ‘송파 세 모녀 법’ 이라는 이름의 개정기초생활보장제도를 시행했지만 당시에도 낮고 까다로운 선정기준은 그대로 남겨둔 채 급여를 쪼개고 전달체계만을 개편하며 복지제도의 권리성을 후퇴시켰습니다. 지난 2017년 8월 문재인정부에서 발표한 <1차 기초생활보장 종합계획>에서는 기본재산액과 소득환산율 등 선정기준의 개선필요성을 언급했지만 구체적인 개선안은 담기지 않았습니다.

 

우리는 증평 모녀의 죽음을 개인의 비관, 책임으로 보는 일부 시각을 경계합니다. 죽음의 원인을 개인에게 물을 때 앞으로도 비슷한 상황에 처한 개인들은 사회와 함께 이 문제를 해결할 수 없기 때문입니다. 높은 부채, 자영업자 빈곤율, 달라지는 가족관계는 제2, 3의 증평 모녀와 같은 상황을 만들 것입니다. 사회를 변화시켜 이 문제에 대응해야할 때입니다.

 

고인들의 명복을 빌며 땜질식 대책이 아닌 근본적 변화를 촉구하는 사회시민단체 공동 기자회견을 2018년 4월12일(목) 오후 1시, 광화문광장에서 할 예정입니다.

TV조선·조선비즈, 사실관계 틀린 참여연대 관련 최근 기사에 대해 정정보도 진행

허위사실과 악의적 왜곡 기사, 법적조치 포함 단호하게 대응할 것

 

TV조선, 조선비즈 등이 참여연대와 관련한 최근 보도에 대해 17일과 18일 각각 정정보도했다. 이는 참여연대가 제기한 4월 16일 정정보도 요구(http://www.peoplepower21.org/PSPD/1559651)에 따른 것이다. 이번 정정보도는 기초적인 사실조차 틀린 허위기사에 대한 정정으로 당연한 조치이다.

 

참여연대는 ① 조선비즈 2018.4.12. <참여연대·文캠프… 동반성장委도 코드인사>(https://goo.gl/m9ECZy)에 대해, ‘부제목에 참여연대 출신 4명’으로 적시하여 ‘잘못된 사실관계에 기초하여 마치 참여연대 출신  인물이 동반성장위원회 공익위원의 다수를 차지하고 있듯이 서술하고 있는 점’ ② TV조선 2018.4.11. <퇴직금·외유 비용…김기식, 임기 말 후원금 물쓰듯 했다>(링크 https://goo.gl/U8rtgH)에 대해 ‘참여연대와 무관한 조직을 마치 참여연대 소속의 기관인양 보도’하고,  ‘참여연대가 김기식 전의원에게서 정치자금으로  후원금을 받았다고 보도한 내용’ 등에 대해 정정보도를 요청한 바 있다.

 

조선비즈는 2018.4.18. 지면(B2)과 온라인(https://bit.ly/2Ha8OO2)에서 “12일자 일부 지역에 배달된 조선경제 B2면 '참여연대·文캠프… 동반성장委도 코드 인사' 기사에서 '참여연대 출신 4명'으로 나갔으나, 공익위원 중 참여연대 활동 경력이 있는 인물은 김진방 인하대 교수 1명이므로 바로잡”고 참여연대에 사과했다. 

 

TV조선은 2018.4.18 뉴스9(https://bit.ly/2qEmqeo)에서 자신이 언급한 경제개혁연구소와 참여연대가 무관하다는 사실을 밝히며, 기사에서 잘못 언급한 내용을 바로 잡고 방송으로 정정보도를 진행했다. 

 

한편 위 두 기사와 함께 참여연대가 조선일보에 요청한 사설에 대한 정정보도 [2018.4.11.자 사설 <권력의 단물은 다 받아먹는 참여연대>(https://goo.gl/CPH5AL)] 건에 대해서는 아직까지 조선일보의 답변이 없는 상황이다. 

 

참여연대는 위 3건의 정정보도 요구에 이어 어제는 한국경제신문의 4월 14일자 기사  “기업 돈으로 사옥 짓고 해외연수...내부 감시장치 무너진 시민단체” 에 대해  입장(http://www.peoplepower21.org/PSPD/1559714)을 내고, 사과 요구와 함께 언론중재위 제소 및 손배소송 제기 등 법적조치를 예고한 바 있다. 참여연대는 참여연대 활동에 대한 정당한 비판은 겸허히 수용할 것이다. 그러나 거짓과 왜곡으로 참여연대의 명예와 신뢰를 훼손하려는 시도에 대해서는 단호히 대응할 것임을 다시 한 번 밝혀둔다.  

 

■ 붙임자료: 조선비즈 2018.4.18. 지면(B2) 정정보도 사진

 

 

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현재 국정원개혁발전위에 의한 국정원 적폐 청산이 이루어지고 있다. 적폐청산은 국정원 개혁을 위해 반드시 필요한 과정이다. 다만 그것만으로 국정원 개혁이 완성될 수는 없다. 이에 <오마이뉴스>는 '국정원 9대 적폐사건 집중분석'에 이어 국정원감시네트워크와 함께 가장 중요한 '국정원 8대 개혁과제를 제시한다. 국정원감시네트워크에는 민들레-국가폭려기해자와 함께 하는 사람들, 민주사회를 위한 변호사 모임, 민주주의법학연구회, 진보네트워크센터, 참여연대, 천주교인권위가 참여하고 있다. [편집자말]

▲ 희망촛불 가족 지난 2016년 12월 31일 오후 광화문광장에서 열린 박근혜 즉각퇴진을 위한 '송박영신' 10차 범국민행동의 날에 참여한 한 가족이 대형 '희망촛불'앞에서 사진을 찍고 있다.
ⓒ 권우성	관련사진보기

2016년 촛불 집회에서 나온 '이게 나라냐?'는 말은 좋게 해석하면 '이게 민주공화국이냐?'는 말이었다고 생각한다. 즉 국가 자체의 존재와 정당성은 인정하는 '관용'이 자리잡고 있다고 이해하는 것이다. 그런데 요즘 국가정보원의 행적에 대한 각종 언론 보도를 보자면, '파시즘 범죄단체'와 다를 바 없다는 참담함을 느낀다. 또 '과연 우리에게 국가라는 게 필요할까'라는 절망감에 빠져든다. 더 충격적인 것은 이 사태를 바라보는 한국 사회의 무덤덤한 인권적, 민주주의적, 공화주의적 감각이다.

국가정보원은 '반대세'의 본산이었다. '반대세'는 '반(反)대한민국 세력'의 준말이다. 국정원이 개입하여 출판한 단행본 <반대세의 비밀, 그 일그러진 초상>에서 등장한 용어다(<한겨레21>, 2013년 6월 20일). 이 책은 "좌성향 세력은 반정부·반체제·반미 촛불시위를 주도하는 등 보수 우익 정권에 타격을 주어 국민들의 민심 이반을 유도한 후 반보수 대연합을 통해 좌익 정권을 수립하려는 시도를 계속하고 있다"고 서술하고 있다(187쪽). 그러나 이것은 고스란히 국가정보원에게 되돌려주어야 한다.

대한민국의 국가정체성은 민주공화국이다. 국가정보원이야말로 대한민국의 민주공화국 정체성을 부정한다. 국가정보원식의 '결단주의 우적론'에서는 국가에 무조건 충성하는 것이 적으로부터 우군동지를 식별하는 유일한 기준이고, 이것이 집단적 내면화의 과정을 거치면 헌법현실의 파시즘화 경향은 필연적인 현상이다(국순옥, '자유민주적 기본질서란 무엇인가', <민주법학> 제8호, 1994년, 156쪽). 그 중심에 국가정보원이 있다.
 

2017년 6월 19일 '국정원개혁발전위원회'가 발족했다. 그 아래 '적폐청산 TF'와 '조직쇄신 TF'를 두었다. 그러나 이러한 조치는 국가정보원에 대한 문재인 정부의 안일한 문제의식을 드러낸다. 설령 민간위원으로 위원회를 구성했다고 하더라도 더 이상 국가정보원 차원의 셀프 개혁을 통해 일정한 국가정보원 개혁의 성과를 기대하는 것은 무리이기 때문이다.

국가정보원 '적폐'는 한국 사회 전반에 걸쳐 있다. 따라서 대통령 직속기관으로 하여금 정보기구를 비롯한 공안권력이 저지른 반(反)헌법적 행위를 조사하게 하되, 책임자 처벌과 재발방지 대책을 마련, 국가안보기능의 조직체계를 전면 재편하는 일은 국회와 협력하여 국가체제를 혁신하는 입법적 조치로서 완성해야 한다.
 

▲  추명호 전 국정원 국장이 19일 오후 서울 서초구 서울중앙지법에서 구속영장실질심사를 받기 위해 호송차에서 내려 법정으로 향하고 있다. 추 전 국장은 17일 검찰 소환 조사 도중 국가정보원법상 직권남용 및 정치관여 혐의로 긴급체포 됐다.
ⓒ 이희훈	관련사진보기

파시즘적 국정원, 이중국가체제의 블랙박스

2004년 출범한 '국가정보원 과거사건 진실규명을 통한 발전위원회'는 1차적으로 7개 의혹사건과 2차적으로 6개 분야를 조사했다. 2007년 '과거와 대화 미래의 성찰'이라는 종합보고서를 발간했다. 과거를 반복하지 않겠다고 약속했다. 그러나 국가정보원은 그 약속을 철저히 짓밟았다. 해체밖에는 답이 없다고 말할 수 있을 정도로 그 결과는 국민에게는 참혹한 일이었다. 

지금도 국가정보원의 반(反)헌법적 범죄행위는 계속해서 드러나고 있다. 이명박 정권과 박근혜 정권을 거치면서 논두렁 시계사건, 정치인 룸살롱 검색 사건, NLL 대화록 논란, 선거개입 여론조작 사건, 좌익효수, 인도네시아 특사단 숙소 침입사건, 예술적 표현행위에 대한 배제와 탄압, 유우성씨 간첩 조작 사건, 카카오톡 사찰 논란, 국정원 해킹 프로그램 도입 논란, 어버이연합 게이트, 탈북자 시위 알바 동원, 박원순 서울시장 조직적 음해 공작, 판사후보자 면접 사건, 대법원장 사찰, 헌재 불법사찰 논란, 문화예술계 블랙리스트 사건 등 헤아릴 수 없다.

국가정보원의 파시즘적 행태는 이중국가체제의 블랙박스였다. 

"… 안보 관련 기구들이 사회 전 영역에 걸쳐 주요 국가정책의 결정 및 집행과정에 깊숙이 개입하게 되고, 이로 말미암아 국가 안의 국가가 머리를 내미는 이른바 이중국가의 현상이 나타나게 된다. 이것은 공식국가가 비공식국가에 자리를 내주고, 양지의 국가가 음지의 국가에 밀리는 무정부적인 국가 해체의 과정이기도 하다. 그 결과 헌법 하위법에 의하여 설치된 안보 관련 기구들이 초헌법적 주권기관으로 군림함으로써 공식 국가기관들은 박제된 명목상의 존재로 전락한다."(국순옥, <민주주의 헌법론>, 아카넷, 2015, 497쪽).

국가정보원에는 민주적·법적 통제가 작동하지 않았다. 국가정보원이 자의적 절대 권력을 어떻게 남용했는지는 아직까지도 그 전모를 알 수 없다. 국가정보원 차원에서 규명할 수 있는 규모가 아니다. 몇 가지 유형으로 정리해 볼 수 있을 것이다.

가장 중요한 첫 번째 문제는 국가정보원의 반(反)헌법행위가 국가보안법체제에서 사람들의 생각, 사고, 사상 등 개인의 내면 영역까지 지배하려는 국가폭력이라는 점이다. 국가보안법체제는 인간의 사상․표현의 자유를 원천적으로 봉쇄하면서 언제든지 비판세력을 제거할 수 있는 체제다.

과거 사상범 또는 양심수에 대한 사상전향제도와 다를 바 없는 각종 제도와 현상들이 존재한다. 보안관찰제도, 정부 정책 비판을 세뇌의 결과로 보는 발언, 군 정보기관까지 가담한 민간인 사찰과 대국민 심리전, 문화예술계를 비롯한 사회 곳곳에 블랙리스트 존재 등은 가히 '사찰 왕국'이라고 할 만한, 파시즘 국가와 다를 바 없는, 인간 존엄을 침해하는 국가폭력이다.

두 번째 문제는 국가의 간섭에서 자유로워야 할 사회적 자율 영역에 국가정보원이 개입했다는 것이다. 이를 통해 시민사회를 조종한 건 전체주의적 폭력이다. 보수단체에게 자금 등을 제공하여 국가에게 적극적으로 충성을 맹세하고 국가권력의 하수인 역할을 하게 했기 때문이다. 

세 번째 문제는 국가정보원이 민주주의의 근간인 선거과정에 개입하여 저지른 반(反)민주적 범죄를 저질렀다는 점이다. 3․15부정선거가 4․19혁명으로 이어진 헌정사를 되짚어볼 때, 국가권력의 선거개입은 헌법 자체와 국가의 민주적 정당성을 부정하는 범죄행위다. 그것은 형법상의 내란·외환죄 이상의 범죄다.

마지막 네 번째 문제는 국가정보원이 간첩조작 사건을 통해 인권을 침해함은 물론 국가안보에 기여하기보다는 국가안보에 대한 국민의 신뢰감을 상실시킴으로써 국가의 안전을 위태롭게 한 안보범죄의 주체였다는 점이다. 국가정보원은 다른 나라에서 유례를 찾기 어려운 수사권을 틀어쥐고 그것을 남용함으로써 위법한 감금과 수사기법을 확산하는 악영향을 끼쳤다. 

북한해외식당 종업원 탈북 관련 사건을 비롯하여 탈북자 관련 사안에서는 남북관계를 악화하는 방향으로 정보 권력을 남용함으로써 헌법이 명령한 평화통일 원칙을 무력화한다. 무소불위의 절대적인 안보 권력은 민주적 견제 장치가 작동하지 않아 부패의 온상이 됐다. 아울러 평화적 생존을 위협하고 현실적인 안보 무능력을 초래했다. 
 

▲  18일 오후 국회 의원회관에서 열린 언론장악 국정원 문건 피해자 보고대회에 민일홍 KBS 라디오 PD, 김범수 KBS 전 <추적 60분> PD, 이근행 MBC 전 시사교양국 PD, 이우환 MBC 전 <PD수첩> PD가 참석하고 있다.
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민주공화국을 다시 세울 8가지 헌법원칙

헌법은 원칙규범이다. 예외상황 논리에 흔들려서는 안 된다. 현실 여건을 고려한 점진적 개선 방법을 취할 수밖에 없다고 하더라도 헌법에서 유래하는 원칙을 확인하는 일이 그래서 매우 중요하다. 국가정보원의 구체적 개혁안에 다소 차이가 있을지언정 아래와 같은 헌법적 원칙에 따른 목표를 설정하고 점진적 이행방안을 담아야 할 것이다. 원칙이 먼저이고 주도적이며, 현실과 예외는 구체적 실증을 통해 그리고 지속적으로 그 필요성을 입증해야 한다.

첫째, 인권을 존중하고 민주주의에 복무하며 헌법에 합치하는 비밀정보기구는 존재할 수 없다는 것을, 국가정보원 개혁 문제의 인식의 출발점으로 삼는 일이다. 비밀정보기구에 대한 통제와 감시가 작동할 수 있다는 인식 자체가 비밀정보기구의 확장력을 내포하기 때문이다. 비밀정보기구는 개인의 자유와 권리를 침해할 때만 그 본연의 임무를 수행할 수 있기 때문이다. 따라서 비밀정보기구의 개혁 문제는 헌법 문제로서 국가정보원이라는 기관의 문제에 한정할 수 없고 다른 국가기구와 관련 법제와 내부의 행정규칙 등 국가체제 전반에 걸친 개혁 과제를 부과한다는 점을 명심해야 한다. 

둘째, 평화주의원칙을 굳건히 견지해야 한다. 그것은 분단체제를 이유로 민주공화국의 예외 상태를 강요하는 현실을 넘어서게 할 힘이다. 헌법의 평화원칙이 남북관계의 정치적 상황에 따라 흔들려서는 안 된다. 사상과 표현의 자유를 부인하는 국가보안법을 폐지하는 일은 필수적이다. 국가보안법은 반공주의와 국가안보이데올로기의 근원지이기 때문이다. 테러방지법도 존재이유가 없다. 테러가능성을 높이는 군의 해외파병도 금지할 일이다. 

과잉의 국가안보이데올로기는 오히려 국민의 안전을 위태롭게 한다. 견제 기능을 약화함으로써 부패의 온상이 되기 때문이다. 이미 우리는 정권에 충성하는 정보기구, 구성원의 사익(私益)과 결부한 부패동맹, 방위산업의 비리 등으로 이러한 점을 확인했다.

셋째, 인권 존중 원칙을 회복하여 최대한으로 인권을 보장해야 한다. 헌법 제10조는 인간의 존엄과 가치를 인정하면서 국가에게 개인이 가지는 기본적 인권을 확인하고 보장할 의무를 지우고 있다. 국가는 헌법 제37조 제2항에서 명령한 기본적 인권의 본질적 내용 침해 금지 원칙에 따라 매우 예외적인 경우에만 엄정한 적법절차에 따라 과잉금지원칙을 준수하면서 기본적 인권을 제한할 수 있다. 이것은 국가의 조직 원칙에서도 준수해야 하며, 그것을 구체화하는 것이어야 한다. 국가보안법의 폐지와 정보기관의 분산과 견제 체계 수립, 수사기관의 정보 권력에 대한 민주적 통제 등으로 인권 존중 원칙을 뒷받침해야 한다.

넷째, 정보기구를 다시 편성할 때 반드시 준수해야 할 원칙은 정보수집과 법 집행의 분리원칙이다. 분리원칙(Trennungsgebot)은 경찰과 정보기관을 조직과 기능 모두 분리해야 한다는 원칙이다. 당연히 비밀정보기관에게는 수사권 같은 집행권한이 없다. 

독일은 '비밀첩보기관이면서 동시에 경찰기관'이었던 나치스 정권의 국가비밀경찰(게슈타포)에 대한 역사적 청산과 반성의 의미에서 분리원칙을 헌법상 지위를 가지는 원칙으로 이해했다. 독일의 상황이 현재 한국의 상황과 다르지 않다. 분리원칙을 정립하면, 한편으로 정보기구에게 집행권한을 인정하지 않는 동시에 경찰 같은 집행기관에게는 정보수집기능을 인정하지 않는다. 구체적인 내용은 국가정보원의 범죄 수사권을 박탈하는 것이다.

지금 한국에서 분리원칙은 정보와 집행, 국내와 해외 그리고 사이버, 민간과 군, 경찰·검찰·일반행정기관 등에서 정보 기능 폐지 등 그 범위를 확장하여 철저하게 준수해야 한다. 국가정보원의 과거 행태를 반성하는 의미에서 분리원칙을 구체화하면, 국가정보원은 해외정보를 수집하는 업무만을 수행해야 한다. 

구체적으로는 국가정보원의 국내정보 수집을 금지하고, 정보 및 보안 업무 기획조정권을 폐지하며, 각 정보기구 간 분리와 견제 관계를 전제로 한 협력 체계를 구축하는 것으로 대체하는 것이다. 비밀보호 정책 수립과 신원조사와 보안측정 기능, 사이버 보안 기능 등은 각 개별 정부기관이 필요하고 적정한 범위에서 인권을 준수함을 전제로 하여 제한적으로 수행하도록 한다. '심리전' 등 국내 정치에 관여하거나 정보수집 기능을 넘어서는 적극적 활동은 엄중한 형사 처벌 대상이다.

다섯째, 국가정보원을 비롯한 모든 정보기구에 대해 민주적 통제와 법적 통제의 유기적 제어기제를 수립하는 일이다. 국회 정보위원회와 별도로 국회 소속의 '전문가형 정보기관 감독기구'와 대통령 소속 '정보감찰관'을 설치하여 각종 정보기구 통제장치를 신설한다. 정보기관의 임무를 정보수집에 한정한다고 하더라도 그 비밀주의에 따른 정보의 왜곡과 정보권력의 오·남용 가능성을 방지하기 위해서는 통제와 감독 체계가 필수적이다. 

그것은 안보 업무의 답책성(accountability) 확보를 수반한다. 정보 활동에 대하여 해명 또는 설명하도록 책임을 지우는 것이다. 만약에 실수가 있었다는 것이 드러나면, 적절한 곳에서 그 결과를 수용하도록 하고, 비판을 받거나 사태를 수습하도록 하게 해야 한다. 일반에게 공개하는 것이 적절하지 않다면, 비밀 정도에 따라 적정한 답책 체계를 구축하면 될 일이다. 구체적으로는 국회 정보위원회의 과잉 비공개주의를 개선하여 공개 범위를 확대하고, 정보위원회의 국가정보원 보유 자료 제출권과 답변 요구권을 강화하는 것이다. 

여섯째, 정보권력의 오·남용을 방지하기 위해 예산을 삭감하고 인력을 축소하며 문민 통제를 강화하고, 그 법적 위상을 약화하는 것이다. 구체적으로는 국가정보원 예산의 투명성을 강화하기 위해 예산회계특례법을 폐지하고, 예산결산위원회의 심사 면제조항을 폐지하며, 국가정보원 직원에 대한 수사 사실과 결과를 통보하는 것 등이다.

일곱째, 정보수집 방법의 제한이다. 패킷 감청 금지와 도청장치 수입과 사용 금지 등을 비롯한 도청의 원칙적 금지와 매우 엄격한 예외적 인정이다. 광범위한 통신사실 확인 등 개인정보 수집 제한이다. 각종 리스트 작성 등에 대한 금지와 엄격한 처벌이다. 

여덟째, 정보기구의 내부적 통제 체계를 마련해야 한다. 국가정보원의 정보수집활동을 제어하기 위한 구체적이고 광범위한 매뉴얼을 마련하고, 각종 통제·감독 기구가 매뉴얼 준수 여부를 감사하며, 그 위반 행위에 대한 징계 책임을 엄정하게 추궁하는 기제를 마련하는 것이다. 

정보기구 전면 해체 후 정보기능의 재편성

개혁의 마지막 기회라는 의미는 국가정보원을 비롯한 비밀정보권력이 저지른 폭력과 범죄의 끝을 확인했기 때문이다. 더 이상 양보할 것도 피할 데도 없는 현실을 맞닥뜨려서도 국가정보원을 혁신하지 못한다면, 도대체 대한민국이 민주공화국이고 국민이 주권자라는 것을 어떻게 확인하고 인정할 수 있을까 하는 절박함의 표현인 것이다. 

국가정보원의 개혁은 '촛불 혁명'의 정신에 따라 혁명적인 '리셋'이어야 한다. 새로 헌법을 제정한다는 단호함과 결연함으로써 국가정보원 혁신을 완수해야 한다. 국가정보원 개혁은 대한민국이라는 나라의 민주주의 복원력 문제다. 제왕적 대통령제의 근원은 헌법의 권력구조가 아니라 법치주의 통제를 벗어나 헌법을 파괴할 수 있는 비밀권력의 존재다. 헌법을 고칠 것이 아니라 제왕적 대통령을 옹위하고 있는 국가권력기구, 특히 국가정보원을 비롯한 각종 정보기구의 전면 해체 후 정보기능의 재편성이야말로 민주공화국체제로 회귀할 수 있는 최우선 과제다. 

문재인 대통령과 국회의 엄중한 현실 인식과 적극적인 대처방안 실행이 절실하다. 특히 헌법파괴행위로 기득권을 누렸던 세력의 경우 국가정보원의 혁신을 방해하는 행위는 반(反)헌법적 범죄행위의 공모자임을 자백하는 일이다. 과거 행적에 대한 뼈를 깎는 자기반성 위에 국민의 인권을 최우선시하는 보수의 이념을 실천함으로써 주권자 국민에게 용서를 구할 마지막 기회다.