2015년 5월 19일, 서울시 25개 자치구 중 하나인 성북구는 ‘마을민주주의 원년’을 알리는 심포지엄을 열었다. ‘마을공동체’라는 단어에 익숙해질 때쯤 나타난 ‘마을민주주의’는 또 무엇일까. 아마도 공동체의 중요성을 의심하는 사람은 없을 것이다. 특히나 사람 간의 관계가 약해지면서 그로 인한 위험이 잠재된 도시에서는 이 가치에 대해 목마른 사람들이 많다. 이 목마름을 바탕으로 마을에서 이웃과 함께 살아가는 것은 ‘마을공동체’이고, 이를 형성해가는 과정 속에서 주민들이 직접 경험하며 학습하는 등의 참여를 통해 이루어지는 것이 ‘마을민주주의’이다. 마을민주주의라는 개념은 마을에서 이루어지는 주민들의 참여를 모두 포괄하는 광범위한 개념이기 때문에 이에 대한 올바른 이해와 접근이 필요하다. 무엇보다 민선 5기에 진행된 다양한 주민참여정책들과 이 마을민주주의를 어떻게 연결해 운영할지가 더욱 중요해지는 시점이다.

이에 대해 마을민주주의 원년을 선포한 성북구의 사례를 살펴보자. 특히 마을민주주의의 실행과 밀접한 관련이 있는 ‘주민참여예산제도’는 이 변화를 가장 잘 보여주는 사례이다. 성북구 주민참여예산제도는 민선 5기 선거공약으로 2011년 처음 시행되었다. 지금까지는 구청장이 갖고 있는 예산편성권의 일부를 주민들이 편성해 보는 형태로 제도가 운영되었다. 하지만 앞으로는 내가 살고 있는 동네를 중심으로 마을계획을 수립하고 이를 실행하는 하나의 방법으로 주민참여예산제도를 운영할 예정이다. 이 과정에는 3가지 변화지점이 있다.

첫 번째 변화는 참여하는 주민 폭의 확장이다. 성북구는 마을민주주의의 구체적 목표로 의사결정에 직접 참여하는 주민의 수를 전체 주민의 3%로 잡고 간접 참여층은 30%로 잡고 있다. 이 목표를 달성하기 위해서는 기존에 참여하지 않았던 일반 주민들의 참여가 늘어나야 한다. 이는 주민들에게 제도를 알려 참여 동기를 부여하는 주민참여예산학교의 수강생을 모집하는 과정부터 고려돼야 가능하다. 주민참여예산제도의 지역회의는 지역별로 주민들의 필요를 발굴하고 이에 대한 의견을 바탕으로 사업을 제안하는 과정으로, 각 동네별로 필요한 부분에 대한 주민의견을 받아 마을계획을 세우는 마을 민주주의의 핵심 활동과 같은 역할을 한다. 따라서 예산학교 수강대상을 모집할 때부터 모든 동이 골고루 참여할 수 있도록 고려하는 것이 중요하다.

두 번째 변화는 공론의 장 다양화이다. 이는 참여 폭의 확장에 행동력을 불어넣어 주는 것으로 주민들이 참여할 수 있는 단위인 동네회의(지역회의를 성북구에서 부르는 명칭)를 인적네트워크와 공간네트워크로 이원화하였다. 공론의 장을 주민들의 모이는 형태로 나누어 접근한 것이다. 인적네트워크는 동복지협의체, 직능단체, 마을·사회적 경제 단체, 분야별 지역모임 등 5인 이상의 주민만 모이면 성립하고, 공간네트워크는 기존의 통단위가 이어지는 것으로 5개 이내의 통들이 묶여 구성된다.(예를 들면 생활체육회에 참여하고 있는 비산클럽 회원 5명은 하나의 인적네트워크를 형성할 수 있고, 인근 통장들이 모여 공간네트워크를 구성할 수 있다.) 기존 주민참여예산의 회의체가 지역회의위원이나 주민참여예산위원으로 선정된 주민들을 중심으로 의견을 수렴해 대표성을 갖고 회의를 진행했다면, 이와 같은 네트워크 형태의 의견수렴장치는 각 모임의 성격에 맞는 다양한 의견들을 제시할 수 있어 누구나 부담 없이 참여할 수 있다는 것이 가장 큰 장점이다. 중요한 것은 기준을 충족한 다양한 동네회의를 어떻게 운영하고 관리하느냐이다. 공론의 장이 다양화된 만큼 이야기를 실제화시키는 과정에 대한 섬세한 배려가 필요하다.

세 번째 변화는 마을계획과의 연계이다. 성북구는 ‘참여에서 자치로! 주민의 힘으로 지역의 변화를!’을 마을민주주의의 비전으로 삼고 있다. 이는 행정에서 마련한 활동의 장에 주민들이 참여하던 것을 벗어나 그들이 주도성을 갖고 직접 필요한 것을 제안하고 실행하는 것을 의미한다. 이는 위에서 언급한 동네회의(인적네트워크, 공간네트워크) 활동을 통해 구체화된다. 각 동네회의는 마을계획을 수립하게 된다. 이는 마을에서 생활하면서 필요한 것이 무엇인지 아이디어를 내고 해결할 수 있는 계획을 세워보는 것이다. 이 다양한 계획들은 마을심사단의 심사를 통해 내년도 단기예산으로 집행하는 주민참여예산사업으로 진행할지, 중장기적 관점으로 마을에서 지속적으로 진행할 사업인지 나뉜다. 여기서 중요한 것이 사업내용이다. 마을민주주의와 주민참여예산이 함께 진행되면 긍정적 효과를 가져올 수 있기 때문이다. 기존의 주민참여예산사업들이 예산과 집행시기의 한계로 시설개보수 및 단순 민원성 사업들이 많았다면, 마을계획과 연계돼 사업을 제안한다면 보다 큰 관점에서 연계된 다양한 사업들을 계획, 실행할 수 있게 된다. 예를 들어 ‘세대 간 소통으로 안전하고 깨끗한 우리마을’을 만드는 것이 마을 목표라면, 마을계획으로 경로당과 지역 초등학생들이 유대관계를 맺어 서로 소통할 수 있는 다양한 사업을 제안할 수 있고, 이를 실행하는 첫 단계로 ‘옛날놀이 찾기’와 같은 사업을 주민참여예산으로 제안할 수 있게 되는 것이다.

위에서 살펴본 것과 같이 마을민주주의와 주민참여예산은 아주 밀접한 관계를 가지고 있다. 특히 주민의 입장에서는 둘 다 마을에서 주민들의 삶을 기반으로 이루어지는 활동이기 때문에 각각 운영되는 것은 중복적이고 혼란스러울 뿐이다. 마을민주주의가 설정한 목표를 이루고 지역에 잘 정착하기 위해서는 비전에서 언급한 것과 같이 주민에게 힘을 주어야 한다. 즉, 주도권을 주민에게 주어야만 한다. 그들의 필요에 의해서 동네회의도 마을계획도 이루어져야 한다는 것이다. 행정에서 기본 틀을 만들어 주었다면 그것을 만들어가는 것은 온전히 주민이 되어야 한다. 이를 위해서는 그들의 활동역량을 향상시킬 수 있는 체계적 교육이 필수적이다. 기존까지 운영된 산발적인 교육의 형태가 아니라 주민의 입장에서 참여단계별(시작, 활동, 확장단계), 세부 주제별(우리마을 상상하기, 주민의견 듣기, 마을자원 찾기, 사업계획서 작성하기, 주민행복지표 만들기 등)로 세밀하게 설계가 되어야 한다. 이를 바탕으로 주민들이 그들 스스로 내성을 키우고 지속성을 가져 그들의 삶 속에 변화를 가져올 때까지 행정은 그들의 활동을 보조하는 역할을 해주어야 할 것이다. 마을에서 시작된 민주주의가 주민참여 활동의 긍정적 동력의 발화점이 되어 주민 누구나 삶의 일환으로 마을활동에 참여하고 일상에 변화를 가져오길 바란다.

글_오지은(정책그룹 연구원 / [email protected])

* 이 글은 아래 자료를 참고하여 작성했습니다.

• ‘성북구 마을민주주의 시대를 말하다’ 심포지엄 자료집(성북구청)
• 2015년 성북구 주민참여예산학교 결과보고서(희망제작소)

안신숙의 일본통신 43
마을 일에 침묵하던 주민들이 입을 열게 된 까닭

도쿄 도 신주쿠에서 중앙선을 타고 20여 분을 달리면 미타카 역이 나온다. 쾌속선을 타면 바로 다음 정거장으로 10여 분 만에 도착할 수도 있다. 일본 여행을 계획하고 있는 사람이라면 누구나 한 번쯤 미타카 역을 들어봤을 것이다. 세계적으로 유명한 ‘지브리 박물관’이 이곳에 있기 때문이다. 그러나 미야자키 하야오 감독이 관장으로 있는 지브리 박물관의 정식 명칭이 ‘미타카시립 애니메이션 미술관’이라는 것을 아는 사람은 많지 않을 것 같다. 즉, 지브리 박물관은 (주)스튜디오 지브리(이하 ‘지브리’)가 아닌 미타카 시민의 재산인 것이다. 어떤 경위로 지브리 박물관이 미타카 시민의 공공재산으로 탄생하게 된 것일까?

미타카 시는 시내의 도립 이노카시라 공원에 문화시설을 만들고자 소유자인 도쿄 도와 1992년부터 논의하고 있었다. 마침 1997년부터 지브리 박물관 건립을 계획해 온 지브리는 미타카 시에 공동으로 미술관을 건립할 것을 요청했다. 그러나 도립공원 내에 민간시설을 건립할 수는 없었다. 이때부터 미타카 시와 시민들은 미술관을 유치할 수 있는 다양한 방법을 검토하기 시작했다. 그 결과 지브리가 건축물을 미타카 시에 기부하고 시의 공공시설로 미술관을 건립한 후 지브리와 미타카 시 그리고 니혼TV가 함께 설립한 ‘공익재단법인 도쿠마 기념 애니메이션 문화재단’을 관리 운영자로 지정하기로 했다. 이른바 PFI(Private Finance Initiative)방식을 도입한 도시재생사업의 선구적인 실험 사례가 된 것이다.

미타카시의회는 ‘미술관 특별위원회’를 설치해 미술관 건립에 관한 안건들을 공개적으로 검토한 뒤 ‘미타카시립 애니메이션 미술관 조례’를 제정했다. 또한 시민들과 지역 관계자들은 ‘미타카 시립 애니메이션 미술관 마을 만들기 추진 협의회’를 조직해 교통대책과 지역활성화 대책을 협의했다. 이렇게 해서 인구 19만의 미타카 시는 세계적인 관광지인 지브리 박물관을 시민의 재산으로 소유할 수 있게 되었다. ‘주민참여와 파트너십의 인텔리전트 도시’로 불리고 있는 미타카식 민관 협동 사업의 모델이 탄생한 것이다.

50년을 이어온 주민참여와 협동의 시정

미타카 시의 시민참여와 파트너십에 의한 시정은 약 50여 년 전부터 시작되었다. 미타카 시는 1950년부터 시정이 시작되어 1955년 사회당 출신의 스즈키 헤이사브로가 3대 시장에 당선됐다. 5기에 걸친 20여 년간의 재임 동안 그는 혁신 시정을 펼치면서 현재의 미타카 시정의 기초를 다졌다. 그중 하나가 시를 7개의 지구로 나누고 각 지구별로 커뮤니티센터를 건립하여 주민협의회가 이를 운영하게 하는 ‘커뮤니티 시정’이다. 커뮤니티센터를 중심으로 주민자치의 마을만들기를 실시하고 이를 통해 행동하는 시민들을 육성한다는 구상이었다. 1971년 커뮤니티센터 조례가 제정돼, 1973년에 오사와에 제1호 커뮤니티센터가 개관됐다. 1972년에는 ‘미타카 시 기본구상’에 시민들의 의견을 반영하기 위해 ‘마을만들기 시민의 모임’이 구성됐다. 여기에서 나온 의견을 바탕으로 1975년 ‘미타카 시 기본 구상’이 책정되었고 시의회에서 가결돼 미타카 시정의 기초가 됐다.

노동조합 출신의 사카모토 마사오 시장 또한 4기에 걸쳐 16년간 스즈키 시장의 커뮤니티 시정을 이어갔다. 이에 따라서 1984년 렌자크 커뮤니티센터를 마지막으로 7개 지구의 커뮤니티센터가 완성되어 주민협의회가 운영하게 되었다. ‘건설비와 운영비는 시가 부담하지만 운영에는 일체 관여하지 않는다’라는 방침이었다. 다양한 시민 및 단체가 자발적으로 운영에 참여하게 되었고 이를 통해 각종 시민회의가 개최되기 시작했다.

1981년에는 7개 지구 주민협의회가 각 지역별로 ‘커뮤니티 카르테’를 작성해 시에 제출하기에 이르렀다. 커뮤니티 카르테란 시민 스스로 지역적 과제를 진단하고 ‘마을만들기 계획’을 작성한 것이다. 시가 이를 미타카 시 기본계획과 실시계획에 반영하면서 커뮤니티 시정은 한층 발전했다. 커뮤니티 카르테는 주민협의회가 선출한 ‘카르테 작성 위원회’에 의해, 1981년, 1984년, 그리고 1989년 모두 3회에 걸쳐서 작성됐다. 카르테 작성에 참가했던 시민들은 ‘새로운 만남의 기회가 됐다’, ‘주민자치란 관용과 조정, 결단이 필요함을 알게 됐으며, 정치란 현실의 통찰로 이뤄진다는 것을 확인할 수 있었다’고 참가소감을 밝혔다.

1990년대에 이르러 미타카 시의 시정은 ‘참여에서 협동(파트너십)으로’ 한층 발전하게 된다. 제 5대 야스다 요지로 시장은 미타카 시 공무원 출신으로 스즈키 시장과 사카모토 시장의 시정을 보좌해 왔었다. 그 덕분에 시민의 의견을 시정에 반영하려는 ‘시민회의 방식’은 그대로 이어져 다양한 분야에서 전개됐다. 그리고 여기에 한발 더 나아가 ‘워크숍 방식’을 도입해, 마을만들기 계획뿐만 아니라 그것을 구체화하는 과정에도 시민들의 참여가 활발하게 이뤄지기 시작했다. 주민협의회 멤버뿐만 아니라 아이들에서 어른에 이르기까지 다양한 시민들이 지역에 공원을 만들고 초등학교를 리모델링하는 일에 직접 참여하게 됐다. 워크숍에 의한 마을만들기 사업의 대표적인 예로 ‘꿈의 공원 만들기(이노카시라 테노히라 어린이 놀이터) 워크숍’과 ‘마루이케 부활 플랜 만들기 워크숍’이 유명하다.

시작부터 시민참여로 이뤄진 미타카 시 기본계획

1999년 10월 미타키 시 시민들로 구성된 NPO조직 ‘미타카 시민 플랜 21 회의’가 발족했다. 미타카 시의 기본 구상・제3차 기본계획을 책정하기에 앞서, 시민들이 직접 그 기본계획을 수립해 시에 제언하기 위해 구성된 조직이다. 이는 시가 계획을 수립할 때 시민 의견을 수렴하는 기존의 시민회의 방식과는 크게 다른 새로운 형태의 시민참여 방식이었다. 즉, 시가 원안을 작성하기 전에 백지상태에서 시민회의가 구성됐다. 시민회의의 구성원 또한 공모에 의해 자발적인 참여로 이뤄졌다.

이러한 새로운 시도는 1995년 결성된 ‘미타카 시 마을 만들기 연구소’의 제안으로 이뤄졌다. 연구소는 기존의 공원 만들기나 학교의 재건축 등에서 이뤄졌던 워크숍 방식의 시민참여가 시의 종합계획을 수립할 때도 적용될 수 있다고 판단해 시작부터 시민들이 자유롭게 의견을 내서 토론하고 이를 계획에 반영하는 ‘시민참여의 새로운 모델’을 시에 제안한 것이다. 시는 이 제안을 수용해 먼저 준비위원회를 공모했다. 준비위원회는 새로운 시민참여 조직의 형식과 회의 운영의 기본 규칙 등을 정하고 시민 참가자를 공모했다. 인원의 제한을 두지 않는 완전 자유 참가 형식이었다. 이 공모로 모인 375명의 시민들이 1999년 10월 ‘미타카시민플랜21회의’를 출범시켰다.

시민플랜21회의는 미타카 시와 파트너십 협정을 체결하고 10개의 분과 위원회로 나뉘어 계획을 수립하기 했다. 1년간의 토론에 토론을 거듭한 결과 ‘미타카시민플랜21’을 완성하여 이를 시에 제출하게 된다. 미타카시민플랜21은 지구・협동・순환・ 공생이라는 4개의 키워드로 정리돼 있으며 시민참여를 제도적으로 보장하기 위한 ‘자치기본조례’를 제정할 것을 제안하고 있다. 시는 이 제안서를 바탕으로 신기본구상과 제3차 기본계획 초안을 작성했고, 시민플랜21회의는 시의 초안에 대한 의견서를 다시 제출했다.

그 결과, 2001년 5월에 최종안이 책정돼 그해 9월에 의회에서 의결됐으며, 이를 수용해 제3차 기본계획이 2001년 11월에 확정됐다. 임무를 마친 시민플랜21회의는 3년에 걸친 활동을 종료하고 해산했다. 그리고 시민플랜21회의는 이듬해 마크하리멧세에서 열린 일본 행정학회에서 최우수상을 수상했다. 행정의 시작부터 시민들이 참여한 지금까지 볼 수 없었던 궁극적인 시민참여 행정 모델로 평가받은 것이다. 기요하라 케이코 현미타카 시장이 바로 시민 플랜 21회의 3명의 의장 중 한 명이었다.

침묵하던 시민들 시정운영에 입을 열다

2006년 8월 26일~27일, 미타카 시 시민협동센터에서 ‘미타카 마을만들기 공개 토론회’가 개최됐다. 이날 토론회 개최를 위해 미타카 상공회의소와 미타카 시는 파트너십을 체결하고, 청년회의소 회원 12명, 미타카 시 공무원 4명, 시민단체 회원 6명으로 구성된 총 22명의 실행위원회를 조직했다. 실행위원회는 6개월 동안 총 30회가 넘는 회의를 통해 토론회를 준비했다. 우선 18세 이상 시민 1,000명을 무작위로 선발하여 토론회 참가 의뢰서를 발송했다. 그중 87명의 시민이 참가 승낙서를 보냈다. 예상을 넘는 숫자였다. 87명 중에서 공개추첨을 통해 참가자 60명을 선발했다. ‘무작위 선발’이란 방식으로 참가자를 결정한 것은 ‘침묵하는 다수의 시민’의 의견을 반영하기 위해서다. 무작위로 선발된 시민들에게 관련 현황 등의 정보를 사전에 제공하는 것도 잊지 않았다.

토론회는 ‘안전・안심 마을 만들기-어린이 안전’을 주제로 1시간씩 총 4회에 걸쳐 진행됐다. 먼저 5명씩 10개의 그룹으로 나눠 동시에 토론을 진행하고, 다양한 의견을 듣기 위해 과제별로 그룹의 토론 멤버를 교체했다. 각 그룹은 제출된 다수의 의견 중에서 3개의 의견을 정한 뒤, 그룹 대표가 전체 회의에서 이를 발표하고 참가자들은 찬성하는 의견에 투표를 했다. ‘경찰과 시청, 학교가 어린이 안전을 위한 협의회를 만든다(총득표 14), 퇴직한 시니어들로 유급 어린이 보호관을 양성한다(총득표27)’ 등의 의견이 제안되었다.

토론회 참가자들은 ‘진짜 시민이 된 것 같다’, ‘재미있었다’ 등의 소감을 밝혔다. 물론 토론회의 효과는 참가자들의 높은 만족도에 그치지 않았다. ‘제출된 제안들이 시민과 지역에서 해야 할 과제와 행정에서 해야 할 과제가 각각 구별돼 있고 매우 현실성이 높다’며 ‘제안의 질’ 또한 높이 평가됐다. 이런 평가에 힘입어 미타카 시는 무작위 선발에 의한 마을만들기 공개 토론회를 매년 정례화시켰다. ‘미타카 마을만들기 공개 토론회’는 시의 종합기본계획 책정, 외곽순환도로 주변의 마을만들기, 방재 마을만들기 등등 해마다 주제를 바꿔 개최되고 있다. 매년 각 연령층에서 무작위로 선발된 침묵하던 다수의 시민들이 모여 진지하고 활발하게 토론을 벌이고 질 높은 제안을 하고 있다. 그동안 행정 참여의 경험이 없었던 시민들이 시정에 참여하여 지역 문제를 공유하고 해결책을 찾아보는 미타카 시의 토론회는 매우 획기적인 사례로 평가되고 있으며, 미타카 시는 앞으로도 시민참여와 협동을 기반으로 한 시정 운영 모델을 만들어 나갈 것이다.

글 : 안신숙 | 희망제작소 일본 주재 객원연구위원 · [email protected]

안신숙의 일본통신 43
마을 일에 침묵하던 주민들이 입을 열게 된 까닭

도쿄 도 신주쿠에서 중앙선을 타고 20여 분을 달리면 미타카 역이 나온다. 쾌속선을 타면 바로 다음 정거장으로 10여 분 만에 도착할 수도 있다. 일본 방문 계획을 세우고 있는 사람이라면 누구나 한 번쯤 미타카 역을 들어봤을 것이다. 세계적으로 유명한 ‘지브리 미술관’이 이곳에 있기 때문이다. 그러나 미야자키 하야오 감독이 관장으로 있는 지브리 미술관의 정식 명칭이 ‘미타카시립 애니메이션 미술관’이라는 것을 아는 사람은 많지 않을 것 같다. 즉, 지브리 미술관은 (주)스튜디오 지브리(이하 ‘지브리’)가 아닌 미타카 시민의 재산인 것이다. 어떤 경위로 지브리 미술관이 미타카 시민의 공공재산으로 탄생하게 된 것일까?

미타카 시는 시내의 도립 이노카시라 공원에 문화시설을 만들고자 소유자인 도쿄 도와 1992년부터 논의하고 있었다. 마침 1997년부터 지브리 미술관 건립을 계획해 온 지브리는 미타카 시에 공동으로 미술관을 건립할 것을 요청했다. 그러나 도립공원 내에 민간시설을 건립할 수는 없었다. 이때부터 미타카 시와 주민들은 미술관을 유치할 수 있는 다양한 방법을 검토하기 시작했다. 그 결과 지브리가 건축물을 미타카 시에 기부하고 시의 공공시설로 미술관을 건립한 후 지브리와 미타카 시 그리고 니혼TV가 함께 설립한 ‘공익재단법인 도쿠마 기념 애니메이션 문화재단’을 관리 운영자로 지정하기로 했다. 이른바 PFI(Private Finance Initiative)방식을 도입한 도시재생사업의 선구적인 실험 사례가 된 것이다.

미타카시의회는 ‘미술관 특별위원회’를 설치해 미술관 건립에 관한 안건들을 공개적으로 검토한 뒤 ‘미타카시립 애니메이션 미술관 조례’를 제정했다. 또한 주민들과 지역 관계자들은 ‘미타카 시립 애니메이션 미술관 마을 만들기 추진 협의회’를 조직해 교통대책과 지역활성화 대책을 협의했다. 이렇게 해서 인구 19만의 미타카 시는 세계적인 관광지인 지브리 미술관을 주민의 재산으로 소유할 수 있게 되었다. ‘주민참여와 파트너십의 인텔리전트 도시’로 불리고 있는 미타카식 민관 협동 사업의 모델이 탄생한 것이다.

50년을 이어온 주민참여와 협동의 시정

미타카 시의 주민참여와 파트너십에 의한 시정은 약 50여 년 전부터 시작되었다. 미타카 시는 1950년부터 시정이 시작되어 1955년 사회당 출신의 스즈키 헤이사브로가 3대 시장에 당선됐다. 5기에 걸친 20여 년간의 재임 동안 그는 혁신 시정을 펼치면서 현재의 미타카 시정의 기초를 다졌다. 그중 하나가 시를 7개의 지구로 나누고 각 지구별로 커뮤니티센터를 건립하여 주민협의회가 이를 운영하게 하는 ‘커뮤니티 시정’이다. 커뮤니티센터를 중심으로 주민자치의 마을만들기를 실시하고 이를 통해 행동하는 주민들을 육성한다는 구상이었다. 1971년 커뮤니티센터 조례가 제정돼, 1973년에 오사와에 제1호 커뮤니티센터가 개관됐다. 1972년에는 ‘미타카 시 기본구상’에 시민들의 의견을 반영하기 위해 ‘마을만들기 시민의 모임’이 구성됐다. 여기에서 나온 의견을 바탕으로 1975년 ‘미타카 시 기본 구상’이 책정되었고 시의회에서 가결돼 미타카 시정의 기초가 됐다.

노동조합 출신의 사카모토 마사오 시장 또한 4기에 걸쳐 16년간 스즈키 시장의 커뮤니티 시정을 이어갔다. 이에 따라서 1984년 렌자크 커뮤니티센터를 마지막으로 7개 지구의 커뮤니티센터가 완성되어 주민협의회가 운영하게 되었다. ‘건설비와 운영비는 시가 부담하지만 운영에는 일체 관여하지 않는다’라는 방침이었다. 다양한 시민 및 단체가 자발적으로 운영에 참여하게 되었고 이를 통해 각종 시민회의가 개최되기 시작했다.

1981년에는 7개 지구 주민협의회가 각 지역별로 ‘커뮤니티 카르테’를 작성해 시에 제출하기에 이르렀다. 커뮤니티 카르테란 주민 스스로 지역적 과제를 진단하고 ‘마을만들기 계획’을 작성한 것이다. 시가 이를 미타카 시 기본계획과 실시계획에 반영하면서 커뮤니티 시정은 한층 발전했다. 커뮤니티 카르테는 주민협의회가 선출한 ‘카르테 작성 위원회’에 의해, 1981년, 1984년, 그리고 1989년 모두 3회에 걸쳐서 작성됐다. 카르테 작성에 참가했던 주민들은 ‘새로운 만남의 기회가 됐다’, ‘주민자치란 관용과 조정, 결단이 필요함을 알게 됐으며, 정치란 현실의 통찰로 이뤄진다는 것을 확인할 수 있었다’고 참가소감을 밝혔다.

1990년대에 이르러 미타카 시의 시정은 ‘참여에서 협동(파트너십)으로’ 한층 발전하게 된다. 제 5대 야스다 요지로 시장은 미타카 시 공무원 출신으로 스즈키 시장과 사카모토 시장의 시정을 보좌해 왔었다. 그 덕분에 주민의 의견을 시정에 반영하려는 ‘시민회의 방식’은 그대로 이어져 다양한 분야에서 전개됐다. 그리고 여기에 한발 더 나아가 ‘워크숍 방식’을 도입해, 마을만들기 계획뿐만 아니라 그것을 구체화하는 과정에도 주민들의 참여가 활발하게 이뤄지기 시작했다. 주민협의회 멤버뿐만 아니라 아이들에서 어른에 이르기까지 다양한 주민들이 지역에 공원을 만들고 초등학교를 리모델링하는 일에 직접 참여하게 됐다. 워크숍에 의한 마을만들기 사업의 대표적인 예로 ‘꿈의 공원 만들기(이노카시라 테노히라 어린이 놀이터) 워크숍’과 ‘마루이케 부활 플랜 만들기 워크숍’이 유명하다.

시작부터 주민참여로 이뤄진 미타카 시 기본계획

1999년 10월 미타키 시 주민들로 구성된 NPO조직 ‘미타카 시민 플랜 21 회의’가 발족했다. 미타카 시의 기본 구상・제3차 기본계획을 책정하기에 앞서, 주민들이 직접 그 기본계획을 수립해 시에 제언하기 위해 구성된 조직이다. 이는 시가 계획을 수립할 때 시민 의견을 수렴하는 기존의 시민회의 방식과는 크게 다른 새로운 형태의 시민 참여 방식이었다. 즉, 시가 원안을 작성하기 전에 백지상태에서 시민회의가 구성됐다. 시민회의의 구성원 또한 공모에 의해 자발적인 참여로 이뤄졌다.

이러한 새로운 시도는 1995년 결성된 ‘미타카 시 마을 만들기 연구소’의 제안으로 이뤄졌다. 연구소는 기존의 공원 만들기나 학교의 재건축 등에서 이뤄졌던 워크숍 방식의 시민참여가 시의 종합계획을 수립할 때도 적용될 수 있다고 판단해 시작부터 시민들이 자유롭게 의견을 내서 토론하고 이를 계획에 반영하는 ‘시민참여의 새로운 모델’을 시에 제안한 것이다. 시는 이 제안을 수용해 먼저 준비위원회를 공모했다. 준비위원회는 새로운 시민참여 조직의 형식과 회의 운영의 기본 규칙 등을 정하고 시민 참가자를 공모했다. 인원의 제한을 두지 않는 완전 자유 참가 형식이었다. 이 공모로 모인 375명의 시민들로 1999년 10월 미타카 시민 플랜 21회의가 출범했다.

시민 플랜 21회의는 미타카 시와 파트너십 협정을 체결하고 10개의 분과 위원회로 나뉘어 계획을 수립하기 했다. 1년간의 토론에 토론을 거듭한 결과 ‘미타카 시민 플랜 21’을 완성하여 이를 시에 제출하게 된다. 미타카 시민 플랜 21은 지구・협동・순환・ 공생이라는 4개의 키워드로 정리돼 있으며 시민참여를 제도적으로 보장하기 위한 ‘자치기본조례’를 제정할 것을 제안하고 있다. 시는 이 제안서를 바탕으로 신기본구상과 제3차 기본계획 초안을 작성했고, 시민 플랜 21회의는 시의 초안에 대한 의견서를 다시 제출했다.

그 결과, 2001년 5월에 최종안이 책정돼 그해 9월에 의회에서 의결됐으며, 이를 수용해 제3차 기본계획이 2001년 11월에 확정됐다. 임무를 마친 시민 플랜 21회의는 3년에 걸친 활동을 종료하고 해산했다. 그리고 시민 플랜 21회의는 이듬해 마크하리멧세에서 열린 일본 행정학회에서 최우수상을 수상했다. 행정의 시작부터 주민들이 참여한 지금까지 볼 수 없었던 궁극적인 시민참여 행정 모델로 평가받은 것이다. 기요하라 케이코 현미타카 시장이 바로 시민 플랜 21회의 3명의 의장 중 한 명이었다.

침묵하던 주민들 시정운영에 입을 열다

2006년 8월 26일~27일, 미타카 시 시민협동센터에서 ‘미타카 마을만들기 공개 토론회’가 개최됐다. 이날 토론회 개최를 위해 미타카 상공회의소와 미타카 시는 파트너십을 체결하고, 청년회의소 회원 12명, 미타카 시 공무원 4명, 시민단체 회원 6명으로 구성된 총 22명의 실행위원회를 조직했다. 실행위원회는 6개월 동안 총 30회가 넘는 회의를 통해 토론회를 준비했다. 우선 18세 이상 시민 1,000명을 무작위로 선발하여 토론회 참가 의뢰서를 발송했다. 그중 87명의 시민이 참가 승낙서를 보냈다. 예상을 넘는 숫자였다. 87명 중에서 공개추첨을 통해 참가자 60명을 선발했다. ‘무작위 선발’이란 방식으로 참가자를 결정한 것은 ‘침묵하는 다수의 주민’의 의견을 반영하기 위해서다. 무작위로 선발된 시민들에게 관련 현황 등의 정보를 사전에 제공하는 것도 잊지 않았다.

토론회는 ‘안전・안심 마을 만들기-어린이 안전’을 주제로 1시간씩 총 4회에 걸쳐 진행됐다. 먼저 5명씩 10개의 그룹으로 나눠 동시에 토론을 진행하고, 다양한 의견을 듣기 위해 과제별로 그룹의 토론 멤버를 교체했다. 각 그룹은 제출된 다수의 의견 중에서 3개의 의견을 정한 뒤, 그룹 대표가 전체 회의에서 이를 발표하고 참가자들은 찬성하는 의견에 투표를 했다. ‘경찰과 시청, 학교가 어린이 안전을 위한 협의회를 만든다(총득표 14), 퇴직한 시니어들로 유급 어린이 보호관을 양성한다(총득표27)’ 등의 의견이 제안되었다.

토론회 참가자들은 ‘진짜 시민이 된 것 같다’, ‘재미있었다’ 등의 소감을 밝혔다. 물론 토론회의 효과는 참가자들의 높은 만족도에 그치지 않았다. ‘제출된 제안들이 시민과 지역에서 해야 할 과제와 행정에서 해야 할 과제가 각각 구별돼 있고 매우 현실성이 높다’며 ‘제안의 질’ 또한 높이 평가됐다. 이런 평가에 힘입어 미타카 시는 ‘무작위 선발에 의한 마을만들기 공개 토론회’를 매년 정례화시켰다. ‘미타카 마을만들기 공개 토론회’는 시의 종합기본계획 책정, 외곽순환도로 주변의 마을만들기, 방재 마을만들기 등등 해마다 주제를 바꿔 개최되고 있다. 매년 각 연령층에서 무작위로 선발된 침묵하던 다수의 주민들이 모여 진지하고 활발하게 토론을 벌이고 질 높은 제안을 하고 있다. 그동안 행정 참여의 경험이 없었던 주민들이 시정에 참여하여 지역 문제를 공유하고 해결책을 찾아보는 미타카 시의 ‘마을만들기 공개 토론회’는 매우 획기적인 사례로 평가되고 있으며, 미타카 시는 앞으로도 시민참여와 협동을 기반으로 한 시정 운영 모델을 만들어 나갈 것이다.

글 : 안신숙 | 희망제작소 일본 주재 객원연구위원 · [email protected]

주민참여예산조례 개정에 발맞춰 주민참여예산제를 적극 시행하기 시작한 시흥시는 주민참여예산제를 모범적으로 운영하는 곳으로 손꼽히고 있습니다. 희망제작소는 시흥시가 주민참여예산제를 적극적으로 운영하기 시작한 2012년부터 인연을 맺고 교육과 컨설팅을 진행하고 있습니다.

2016 시흥시 주민참여예산교육은 크게 세 분야로 나누어 진행되었습니다. 첫 번째는 신규 주민참여예산위원과 지역회의위원을 대상으로 기본교육인 ‘주민참여예산학교’를 진행하였고, 두 번째는 동별 지역회의를 이끌어갈 지역회의 위원장, 간사(동사무장)들을 대상으로 ‘지역회의 리더양성 워크숍’을 진행했습니다. 그리고 마지막으로 각 동별 지역회의에서 지역회의위원 및 일반주민들에게 시흥시 주민참여예산제를 안내할 ‘시민강사 양성교육’을 진행했습니다.

먼저, 주민참여예산학교는 시흥시를 크게 2개 권역으로 나누어 진행했습니다. 지역회의위원들이 편하게 참여하실 수 있도록 교육 장소와 일정을 다양화하여 모두 6회(2개 권역에서 3회씩 교육을 실시)에 걸쳐 진행했습니다. 1회차 교육에서는 주민참여와 공동체, 사회적 자본의 형성이라는 측면에서 주민참여예산제의 의미와 시작, 사례 등을 살펴보았고, 2회차 교육에서는 시흥시의 재정상황과 예산의 기본개념, 시흥시 참여예산제도의 특징, 시흥시 지역회의의 역할과 사례에 대해 살펴보았습니다. 그리고 마지막 3회차 교육에서는 각 동별로 공통의제를 선정하여 이에 따라 직접 주민참여예산제의 사업제안서를 작성해 서로 공유하는 워크숍을 진행했습니다.

지역회의 리더 양성워크숍에서는 지역회의의 중요성과 역할을 다시 한 번 짚어 보고, 지속가능성의 관점에서 지역회의의 운영과 참여가 필요함을 강조했습니다. 이어서 각 동별 워크숍을 통해서 2015년 지역회의의 활동과 운영을 돌아보고, 이를 바탕으로 2016년 지역회의의 운영계획을 작성했습니다

마지막으로 진행한 교육과정은 시민강사 양성교육입니다. 시흥시는 동별 지역회의 운영의 활성화와 내실화를 위해서 ‘찾아가는 주민참여예산학교’를 운영하고 있습니다. 시민강사 양성교육은 주민참여예산위원 중에서 찾아가는 주민참여예산학교의 시민강사로 지원하신 분들을 대상으로 진행했으며, 교육을 통해 동별 지역회의에서 시흥시 주민참여예산제와 사례들을 설명하고 지역회의의 운영을 안내하는 공통교안을 만들었습니다.

기존에 진행된 시민강사 양성교육과 달랐던 점은 워크숍을 통해 시민강사들이 지난해 강의교안을 평가하고 직접 ‘2016 찾아가는 주민참여예산학교’의 강의교안을 만들었다는 것입니다. 교육에 참여한 시민강사들은 주민들에게 주민참여예산제의 개념과 정의를 쉽고 재미있게 전달하기 위한 교육 프로그램 아이디어를 제안하고 각 제안의 장단점을 토론하면서 공통교안을 완성했습니다.

2016 시흥시 주민참여예산학교를 진행하면서 가장 인상적이었던 것은 담당 공무원과 주민들의 적극적인 참여도였습니다. 예를 들면 예산 담당 공무원이 직접 시흥시의 재정과 예산의 구성, 기본개념에 대해서 소개하였고, 주민참여예산 기획홍보분과는 교육을 설계하는 단계에서부터 적극적으로 의견을 제안했습니다. 또한, 시흥시 주민참여예산제의 역사와 특징을 설명하는 강사로도 참여해 주셨습니다. 교육에 참여한 지역회의위원들은 교육과정이 끝나는 시간까지 자리를 지키면서 주민참여예산제에 대한 관심을 보여 주었습니다. 시민강사 양성교육에 참여한 시민강사들은 수동적인 교육 참가자가 아닌 교안의 설계자로서 교육에 적극적으로 참여했습니다.

흔히 ‘시흥시 주민참여예산제’하면 ‘동별 주민참여예산 2억원’을 말합니다. 지자체 중에서 가장 큰 예산이 책정되어 있기 때문에 시흥시의 주민참여예산제를 이야기할 때 가장 먼저 언급되고 있습니다.

하지만 그동안 시행되어 온 시흥시 주민참여예산제를 살펴보면, 단지 동별 예산 규모만으로 시흥시 주민참여예산제를 설명하고 평가할 수는 없다는 생각이 듭니다. 시흥시는 주민참여예산제를 충실하게 운영하기 위해서 여러 단계의 교육 프로그램을 운영하고 있고, 시민들은 지역회의, 참여예산위원회, 시민강사 등 다양한 분야에서 적극적으로 참여하고 있습니다. 또한 동별 지역회의가 사업제안과 선정 과정에서 중요한 역할을 수행할 수 있도록 제도와 운영방향을 지속적으로 보완하고 있습니다.

이번 2016 시흥시 주민참여예산교육은 시흥시 시민들과 행정의 이러한 노력을 확인할 수 있는 자리였습니다. 또한 시흥 시민들이 주민참여예산제에 가지고 있는 자부심과 열정을 확인하고 고민을 나누며 해결할 수 있는 의미 있는 시간이었습니다.

글 : 김지헌 ｜ 지역정책팀 팀장 · [email protected]

지방분권과 자치분권 혁신을 통한 지방자치와 민주주의의 발전방향을 모색하는 ‘목민관클럽 민선 6기 제20차 정기포럼’이 전북 정읍에서 개최됐다.

이번 행사는 목민관클럽과 희망제작소, 정읍시 주최·주관으로 25~26일 이틀간 상평동 아크로웨딩타운을 비롯한 정읍시 일원에서 개최된다.

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■ 요약

○ 주민참여예산제는 시민참여예산 조례제정운동의 일환으로 2003년 광주 북구에서 시작돼, 2011년 지방재정법 개정 이후 의무화되어 전국에서 실시되고 있는 주민참여제도이다. 희망제작소는 2011년부터 현재까지 서울시 성북구, 은평구, 강동구, 노원구, 종로구, 고양시, 시흥시, 충청북도, 제천시, 청양군 등 여러 지역에서 이를 확산하기 위한 교육과 컨설팅을 진행하고 있다.

○ 지방재정이 악화되고 있는 시점에 의무시행 5년 차에 접어든 주민참여예산제는 각 지역의 상황과 여건에 따라 그 내용에 큰 차이를 보이고 있다. 이에 운영과정에서 제기된 문제의식과 쟁점사항을 바탕으로 앞으로의 방향을 제안해본다.

○ 주민참여예산제의 운영목적은 예산편성과정에 주민참여를 보장함으로써 예산의 투명성과 민주성을 증대하고 참여민주주의를 활성화하는 것이다. 주민참여예산제의 운영방식이 이와 같은 목적을 달성하기에 적합한지 점검해봐야 할 사항은 다음과 같은 네 가지 사항으로, ①사업제안방식이 경쟁식이지 않은가, ②얼마나 많은 사람들이 알고 있고, 참여할 수 있는 기회가 주어지는가, ③주민들의 어떤 역량강화를 원하는가, ④주민과 행정의 소통 과정이 체계적으로 고려되고 있는가로 집약된다.

○ 이러한 점검을 바탕으로 주민참여예산제가 한 단계 더 나아가기 위해서는 주민들의 실질적 참여를 높여야만 하는데, 각 운영단계의 ‘주민 관점’ 구성을 그 전제로 한다. 더불어 도출된 내용을 현실화하기 위해서는 각 방법들을 ‘조례’에 반영시키고, 현재 시행되고 있는 다양한 ‘주민참여정책’과 참여예산과의 연계 지점을 고려해야 한다.

○ 마지막으로, 참여민주주의를 활성화하는 형태로 주민참여예산제가 지속가능하기 위해서는 사업‘심의자’에서 사업‘제안자’로 주민참여예산위원들의 적극적인 역할변화 또한 필요하다. 이를 위한 운영방법으로 참여주민 모집부터 사업선정까지의 과정을 제로베이스에서 제안해본다.

8월~!
등록금 입금 시즌입니다!
그리고~ 사업 담당자가 바짝 긴장하는 기간이기도 하지요.

사업으로는 5개 사업 (2011년 상반기 선정된 보육시설 퇴소 거주 대학생, 교통사고 유자녀 대학생, 실직가정 대학생,
                              2009 선정 아름드리 대학생, 2010 하반기 선정 대전지역 출신 이공계 성적우수 대학생)
인원으로는  65명의 장학생
금액으로는 약 450만원 *65명 = 292,500,000원!
무려, 2억 9천... 대략 3억정도를 한달에 지출하기 때문에...숫자가 약한 저로써는 긴장 할 수 밖에 없는 시즌입니다. ㅎㅎ

아름다운재단의 등록금 지급원칙은 가상계좌입금이 원칙입니다.
개인 통장으로 입금은 불가하기 때문에 등록금 고지서에 있는 가상계좌로 입금을 합니다.
그래서 운영관리국 지출 담당 간사님께 마감 시간과 기한을 정확하게 알려드리는게 필수랍니다 :)

올해 마련한 등록금 지출 전용창구 *_*

작년에는 등록금 지출결의가 다른 지출결의 사이에 껴있어서 마감기한을 놓친적이 있었습니다.
등록금은 은행업무시간에 입금을 해야하는데, 4시 이후에 지출결의를 발견하여 입금이 늦어졌던 사건 이었지요..
그래서 올해는 서로 실수하지 않도록 !! 등록금 지출전용창구를 만들었습니다 ^^ 
올해는 실수 없이 잘 입금할 수 있겠죠?ㅎㅎ

가끔 등록금 입금을 하다보면 재미있는 상황이 생기기도 합니다.

1) 대학과 대학교의 입금시기가 다르다?
2,3년제 대학교와 4년제 대학교의 입금시기가 다릅니다.
정확하게 말하자면, 2.3년제 대학은 8월첫째주 부터 입금이 시작됩니다.
하지만, 4년제 대학교는 3,4째주에 입금시작입니다.
이런 기준은 누가 만들었을까요? (담당자로서..참 궁금하다는...ㅎㅎ)

2) 사라진 팩스를 찾아서
등록금 고지서를 팩스로 받기 때문에 가끔 팩스가 안들어 올 때가 있습니다.
장학생은 분명히 보냈다고 하는데.. 재단에 들어오지는 않고. 도대체 어디로 사라진걸까요?
서로 애태우다가 결국엔 장학생과 상의 후  직접 학사인트라넷에 접속해서 프린트 했다는......ㅋㅋ
그래도 잊지않고 보내주고, 확인전화까지 해주는 장학생들 덕분에 이런일은 점점 줄어들고 있습니다 :)

3)새로운 변화
큰 변화는 아니지만! 반값등록금 시위이후 조그마한 변화가 생겼습니다. 
바로, 등록금 반환입니다.
한 학교에서는 학생들의 의견을 반영하여 기존 등록금액의 2%를 반환해주는 사례
또 다른 학교에서는 필요없는 실습비용을 다시 반환해주는 사례가 생기고 있습니다.
이런경우는 다시 미래세대 영역으로 반환되어 다른 장학생들에게 다시 지급됩니다 :)

비록, 등록금의 반은 아니더라도 2%, 5%, 10%.......50% 되는 날이 올 것 같은 느낌이 듭니다.
(담당자로서의 감...feel이라고 할까요?ㅋㅋㅋㅋ)

큰 탈 없이 8월을 보낼 수 있기를 바라며
화이팅 :D

		밖할머니 모금배분국│정홍미 간사 20대 중반을 훌쩍 넘은 나이이지만 재단에서는 막내로 밖에서는 할머니로 불립니다. 재미있는 일, 하고싶은 일만 하면서 살고싶은 작은소망을 가지고있습니다. 배분사업 중 미래세대영역 담당하고있습니다.

지방정부는 쓰레기(생활폐기물) 수거운반, 매립, 소각, 재활용 업무를 민간업자에 위탁하면서 수많은 비리를 양산해왔다. 위탁받은 민간업체는 일 하지도 않는 사장의 친인척을 직원으로 등록해 국고보조금을 빼먹고, 청소차 기름 값과 정비비를 부풀리거나 원가계산된 환경미화원 임금의 일부를 떼먹는 등 수법도 다양하다.

95년 폐기물법 개정, 청소행정 민간위탁 봇물

지방정부는 지방자치법 104조(사무의 위임 등) 3항에 근거해 쓰레기 청소업무를 대부분 민간업자에 위탁하고 있다. 그러나 문제의 3항은 “지방정부 업무 중 조사나 검사, 검정, 관리업무 등 주민의 권리.의무와 직접 관련되지 않는 업무만을 민간위탁할 수 있다”고 해 행정업무의 무분별한 민간위탁을 허용하는 건 아니다. 쓰레기 청소업무를 위탁한 대부분의 지방정부는 이 일을 주민의 권리.의무와 직접 관련되지 않는 사소한 일로 여기는 셈이다.

지방자치법은 지방정부의 주요 업무를 나열한 9조(지방자치단체의 사무범위) 2항 2호에 ‘청소, 오물의 수거 및 처리’를 명시했다. 환경부 소관인 폐기물관리법 14조(생활폐기물의 처리 등)도 “지방자치단체장은 관할 구역에서 배출되는 생활폐기물을 처리하여야 한다”고 명시해 청소업무를 지자체의 주요 업무로 지정했다.

그러나 정부는 쓰레기 종량제가 도입된 1995년 폐기물관리법 개정해 14조 2항에 “지방자치단체장은 조례로 정하는 바에 따라 대통령령으로 정하는 자에게 제1항에 따른 처리를 대행하게 할 수 있다”고 해 청소업무의 민간위탁 가능성을 열었다. 1995년 이전 청소업무는 대부분 자치단체 직영이었으나 1995년 폐기물관리법 개정 이후 민간위탁이 급속도로 진행돼 현재는 민간위탁이 대다수다.

한 노조가 10년째 중앙정부와 전국 수십개 지방정부를 상대로 ‘쓰레기(생활폐기물) 행정’의 불법을 바로잡기 위해 싸우고 있다. 민주연합노조는 2007년 경기도 안양시와 2008년 서울 종로구 쓰레기 처리 민간위탁업체 소속 환경미화원을 가입시킨 뒤 행정정보공개 청구로 받아낸 지자체와 업체 사이의 위탁계약서를 보고 의아했다.

지방계약법은 14조 1항에 계약의 목적, 금액, 기간 등을 반드시 명시해야 하는데, 이들 계약서 어디에도 계약금액이 적혀 있지 않았다. 계약금액이 적혀 있어야 할 자리엔 ‘대행 수수료’라는 이름 아래 내용은 한결같이 “00시(구) 폐기물조례에 따른다”라고만 적혀 있었다.

계약금액도 없는 지자체 청소대행 계약서

서울 성동구가 2012년 5월 ㈜고려도시개발과 맺은 ‘생활폐기물 수집.운반 대행계약서’ 10조(대행 수수료)는 계약금액 대신 ‘성동구 폐기물 조례’에 따른다‘고만 적혀 있다. 성북구가 2011년 태환환경과 맺은 ‘생활폐기물 수집.운반 대행계약서’도 계약기관은 2012년 1월부터 2012년 12월까지로 명시했지만 13조(수수료)엔 ‘성북구 폐기물 관리조례’에 따른다고만 적혀 있다. 당시 서울시내 25개 모든 구청이 모두 이런 계약서로 청소업무를 민간위탁했다. 서울뿐만 아니라 전국에 40여개 기초지방자치단체가 이런 식이었다.

지자체가 청소업무를 민간위탁하는 방식은 독립채산제, 톤당 단가제, 지역 도급제 등 3가지다. 독립채산제는 생활폐기물(쓰레기) 처리비용을 종량제 쓰레기봉투 판매대금으로 충당한다. 톤당 단가제는 수거한 폐기물의 무게에 따라 대행비를 주고, 지역 도급제는 폐기물 운반거리, 시간, 수거량을 근거로 비용을 계산해 주는 방식이다.

“종량제 봉투 팔아 수입 채워라”

서울의 25개 모든 구청과 울산 북구, 경기 고양, 충북 청원, 전북 완주, 경남 창원 등 전국 40여개 기초지방자치단체가 독립채산제 방식으로 민간위탁하다보니 계약서에 계약금액 대신 종량제 봉투값으로 갈음해왔다. 봉투값엔 제작비, 처리비(소각장, 매립지 반입수수료), 수집운반비, 판매소 이윤이 포함돼 있다. 민간위탁받은 업체가 종량제 봉투를 만들어 판매한 뒤 처리비 등만 자치구에 내고, 나머지는 업체 수입으로 삼았다.

민주연합노조는 독립채산제 계약 하에 일하는 환경미화원의 월급이 직영이나 다른 방식의 계약을 맺은 업체 노동자보다 훨씬 적은 것을 깨달았다. 독립채산제는 봉투값 인상에 미화원 임금이 묶여 있을 수밖에 없어서다. 회계투명성도 떨어졌다. 실제 독립채산제로 계약한 업체 소속 미화원의 임금은 다른 곳의 60%에 불과했다.

노조는 쓰레기 종량제 봉투 판매대금과 재활용품 판매대금을 자치단체 세입으로 잡지 않고 청소대행계약을 체결한 민간업체 수입으로 삼는 독립채산제가 지방재정법 15조 ‘수입의 직접 사용금지’와 지방재정법 34조 1항 ‘예산총계주의 원칙’ 위반인 걸 확인하고 이후 10년 동안 지난한 싸움을 벌여왔다.

행안부 “독립채산제는 지방재정법 위반”

노조는 5년여 싸움 끝에 2011년 9월 22일 행정안전부에 독립채산제가 지방재정법상 ‘예산총계주의 원칙’ 위반임을 질의했다. 예산총계주의는 지방정부가 재정의 방만한 운영을 막기 위해 “모든 수입을 세입하고, 모든 지출을 세출로 잡아야 한다”고 명시했다. 법대로 하면 지자체는 종량제 봉투 판매수입 전부를 청소업체로부터 받아 세입처리한 뒤 원가계산에 따라 청소업체에 운영비를 줘야 한다.

행정안전부는 2011년 12월 19일 노조 질의에 석달간 고민한 끝에 공문으로 회신(위 그림)하면서 노조의 손을 들어줬다. 행정안전부는 이 공문에서 “일부 지자체가 청소 대행업체로부터 징수해야 할 제작비를 징수하지 않은 건 모든 수입을 세입해야 한다는 지방재정법 34조 1항 위반”이라고 밝혔다.

이 같은 행정안전부 유권해석이 나오자 경기도 고양시는 1년 뒤 민주연합노조의 민원에 공문으로 회신하면서 독립채산제가 지방재정법 위반임을 인정하고 개선하겠다고 밝혔다.

그러나 행정안전부 유권해석에도 수십년 동안 관행으로 이어온 불법은 쉽게 고쳐지지 않았다. 진보구청장이 재임하던 울산 북구청도 노조와 행정안전부의 독립채산제 폐지 권고를 보고도 차일피일 미루다가 감사원의 지적을 받고서야 뒤늦게 바로 잡았다. 노조는 2012년 8월 404명의 서명을 받아 울산 북구청의 청소 대행계약 관련 공익감사를 청구했다. 감사원 감사결과는 다시 해를 넘겨 10개월 뒤 2013년 6월에야 나왔다. 감사원은 “울산 북구청이 청소대행계약을 하면서 원가계산이나 예정가격을 결정하지 않아 지방계약법과 폐기물관리법을 위반하고, 가격인상이 어려운 종량제 봉투값에 청소대행비용을 연동시켜 근로자 임금보호에 미흡했다”고 밝혔다.

특히 감사원은 “담당 청소행정과가 2011년 11월 3일 폐기물관리법과 지방재정법 위반이라 청소대행 방식 변경이 ‘필수적이고 불가피하다’고까지 서면 보고했는데도, 보고 당일 구청장이 기존대로 유지하라고 지시해 법을 계속 위반했다”고 지적했다. 이에 감사원은 울산 북구청장에게 엄중 주의를 촉구했다. 실제 울산 북구의 청소대행비용은 1997년부터 2013년 3월까지 15년 동안 딱 2번 소폭 인상에 그쳐 청소노동자들의 근로조건이 엉망이었다.

김인수 민주연합노조 정책국장은 “진보정당 소속 구청장이 있는 울산 북구청마저 잘못을 바로 잡는데 이렇게 시간이 걸릴 줄 몰랐다”고 말했다.

환경부도 ‘독립채산제 폐지 권고’

서울 성북구도 마찬가지였다. 성북구청은 2012년 9월 종량제 봉투판매대금을 세입에서 누락시킨 게 지방재정법 위반이란 민주연합노조의 민원에 공문으로 답하면서 “봉투 제작비는 세입처리하고 수수료와 판매이윤을 청소업체가 사용토록 했기에 법 위반이라 볼 수 없다”고 주장했다.

성북구청은 계약금액도 없는 계약서 문제를 제기하는 노조에 “생활폐기물 대행규정은 환경부 소관인 폐기물관리법에 따라 정하기에 지방계약법 위반이 아니고, 서울지역 25개 전 구청이 독립채산제를 운영하고 있다”고 주장했다.

성북구청이 환경부 소관 폐기물관리법에 따라 적법하게 독립채산제를 운영한다고 답하자, 노조는 이번엔 환경부를 상대로 독립채산제가 폐기물법 취지와 맞지 않음을 지적했다. 환경부는 노조의 문제제기를 검토한 끝에 2013년 2월 1일 ‘독립채산제 폐지 권고’ 공문을 전국 시도에 발송했다. 환경부는 공문에서 “독립채산제가 종량제 시행지침과 부합하지 않음에도 관행으로 운영된다는 지적에 따라 폐기물관리법 14조 7항에 의거 독립채산제 폐지를 권고한다”고 밝혔다. 환경부마저 노조의 손을 들어줬다.

성북구가 노조에 서울지역 25개 전 구청이 모두 독립채산제라서 대행 계약서에 계약금액을 표기하지 않는다고 답하자, 노조는 이번엔 서울시를 상대로 독립채산제의 지방재정법 위반 여부를 물었다. 서울시는 노조의 문제제기를 받고 2014년 1월 15일 독립채산제가 지방재정법 15조 수입의 직접 사용금지, 34조 예산총계주의 원칙 위반인지 법제처에 유권해석을 요청했다. 다시 석달이 걸렸다. 법제처는 2014년 3월 서울시에 공문으로 독립채산제가 지방재정법 15조, 34조 모두 위반이라고 답했다.

노조는 행정안전부와 환경부의 거듭된 지적에도 개선의 여지를 보이지 않자, 급기야 2013년 10월 서울지역 25개 구청장 전원을 검찰에 고발하고 그해 가을 국정감사 때도 이 문제를 제기했다.

임금은 직영의 절반, 휴게실은 절반 이하
1973년부터 41년간 장기 수의계약하기도

서울시는 법제처 답변을 받고 다시 4개월 뒤 2014년 8월에야 ‘생활폐기물 수집운반 다행체계 개선계획안(대외비)’를 작성했다. 이 대외비 문서엔 독립채산제의 문제점이 고스란히 드러나 있다. 대외비 문서는 독립채산제에 묶인 미화원의 임금이 직영 미화원의 54%에 불과하고, 미화원 휴게실도 직영의 절반도 안 되고, 대행업체는 장기 수의계약으로 투명성이 떨어지고 있다고 지적했다. 2014년 8월 현재 서울지역 청소업체의 대행연수는 평균 27.6년으로, 전국 평균 11.2년의 2배 이상이었고, 한 업체는 1973년부터 무려 41년 동안 최장기 위탁을 받아왔다.

서울시는 “독립채산제를 없애고 톤당 단가제와 지역도급제로 전환해 법 위반을 해소해야 한다”고 밝혔다.

그밖에도 서울시는 영업지역 제한을 해제하고 공개경쟁 입찰로 업체가 경쟁을 유도하고, 장기 수의계약 관행을 개선하고, 업체 소속 미화원 임금을 2019년까지 직영 미화원의 70% 수준으로 올리고, 휴게실도 산업안전보건법에 따라 확대하겠다고 밝혔다.

서울시가 개선계획을 세운지 2년이 지난 지금도 청소행정은 여전히 ‘거북이 걸음’이다.

독립채산제를 없애고 대행 계약서에 계약금액을 명시한 곳은 서울지역 25개 구청 가운데 강동구가 유일할 정도다. 강동구청은 지난해 6월 강동용역과 청소업무 대행계약을 체결하면서 ‘생활폐기물 수집운반 대행 수수료는 월 2억 1,856만 2천원 이내로 한다’고 계약금액을 밝혔다.

행안부 5년전 위법결론에도 거북이 행정

그러나 성북구청은 이번에도 대행계약서에 생활폐기물 가운데 재활용품만 월 세대 및 사업체당 1,150원으로 계약금액을 명시한 반면 음식물 폐기물과 공사장 생활폐기물 등은 여전히 ‘성북구 조례에 따른다’고만 했다.

성북구는 “위법으로 결론난 종량제 봉투값 전액 세입처리는 지난 2월부터 시행했지만, ‘톤당 단가제’ 전면 전환은 올해 연구용역 실시결과를 토대로 내년쯤부터 시행할 수 있겠다”고 했다. 그나마 서울지역 대부분의 구청 가운데 성북구는 빠른 편이다.

김인수 민주연합노조 정책국장은 “잘못된 행정 하나 바로잡는데 이렇게 긴 세월이 필요한 줄 몰랐다”며 “얼마나 더 기다리라는 소리인지 모르겠다”고 했다. 노조는 완벽하진 않지만 대전을 모범 사례로 소개했다. 대전광역시는 청소업무를 전담하는 공단을 설립해 산하 기초단체의 청소업무를 모두 맡겨 비리도 막고, 미화원들 근로조건도 개선되고, 차량 정비 등 업무의 효율성도 높아지고, 청소의 질도 높여 시민들 삶의 질도 개선했다.

이재명 성남시장 단식투쟁 수현 이재명 경기 성남시장이 정부의 지방재정 개편 추진에 반대하며 단식농성에 돌입했다. 지난 4월 22일 행정자치부는 시·군 자치단체의 조정교부금 배분 방식을 변경하고 법인지방소득세를 공동세로 전환하는 내용의 지방재정 개혁안을 발표했다. 이 안이 시행되면 인구 500만 명의 경기도 6개 불교부단체 예산은 시별로 최대 2천695억 원, 총 8천억 원이 줄게 된다. 이에 대해 이재명 성남시장을 비롯 ...

스물다섯 번째 책 <목민광장 10호>
21세기 대한민국 지방자치의 길잡이

희망제작소는 지속가능한 지역 발전과 풀뿌리 민주주의 실현을 위한 지방자치단체장들의 연구모임 ‘목민관클럽’을 운영하고 있습니다. 그동안 목민관클럽은 지속가능한 지역 발전을 위해 사회적경제, 마을살이, 주민참여, 도시재생 등의 의제를 중심으로 한 정기포럼과 연수를 진행했으며, 현장에서 뛰고 있는 목민관들의 소중한 경험을 나누고 새로운 지방자치의 담론을 형성･확산시키고자 <목민광장>을 발행하고 있습니다.

<제10호 목민광장>에서는 20대 국회의원 선거를 지켜 보며 다시 한 번 지방분권의 중요성과 필요성을 제기하였습니다. 지난 3월 발행한 ‘지속가능한 지방자치 실현을 위한 20대 총선 제안 지방분권 7대 과제’ 보고서를 바탕으로 지방분권을 위해 중앙정부와 지방정부가 해야 할 일들을 짚어보았습니다. 또한 민선 6기 12차 목민관클럽 정기포럼 ‘청년이 함께하는 정책, 지역의 미래를 만들다’의 내용과 결과를 바탕으로, 지방자치단체 청년 정책의 현재와 이를 바라보는 전문가와 청년 당사자의 목소리를 꼼꼼하게 담았습니다.

그 외에도 희망제작소가 올해부터 힘차게 추진하고 있는 지속가능발전정책의 배경과 그 추진 방안, 아파트 경비원 상생 고용의 길을 찾는 시민들과 지자체의 움직임 등 다양한 소식을 실었습니다. 또한 목민관클럽 회원 지방자치단체들의 새로운 시도와 고군분투도 담겨 있습니다.

전국의 모든 지방자치단체장과 풀뿌리 민주주의를 추구하는 많은 분들과 <목민광장>을 같이 읽고 싶습니다.

글 : 이민영 | 목민관클럽팀 선임연구원 · [email protected]
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