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[정책문서] <참여연대가 제안하는 검찰개혁Ⅲ> 공수처 설치
<참여연대가 제안하는 검찰개혁Ⅲ>
고위공직자비리수사처 설치
눈치보기ㆍ봐주기ㆍ성역 없는 독립적 수사기구 설치 시급
오늘(12/11) 참여연대 사법감시센터(소장 임지봉 서강대 법학전문대학원 교수)는 <참여연대가 제안하는 검찰개혁Ⅲ> ‘고위공직자비리수사처 - 눈치보기ㆍ봐주기ㆍ성역 없는 독립적 수사기구 설치’(총 43쪽) 정책문서(바로가기)를 발표했습니다. 참여연대는 검찰개혁 정책자료 첫 번째로 ‘지방검찰청 검사장 주민직선제’(바로가기)와 두 번째, ‘법무부의 탈(脫) 검찰화’(바로가기)를 발표한 바 있습니다.
공수처 법안이 다수 발의되어 있고 국민의 80% 이상이 공수처 설치에 찬성하고 있음에도 불구하고 자유한국당이 공수처에 반대하고 있어 국회 논의조차 제대로 이뤄지지 못하고 있는 실정입니다. 참여연대는 보고서를 통해 공수처 설치 요구가 높은 이유와 배경을 상기시키고, 공수처가 위헌적이라는 주장 또는 정치적 수사기구가 될 것이라는 등 공수처 반대 의견에 반박하였습니다.
참여연대는 참여연대 입법청원안과 국회에 계류 중인 공수처 법안을 비교하고, 공수처 설치 법안에 포함되어야 할 중요요소로 △검찰로부터의 독립성 확보, △공정하고 중립적인 공수처장 추천위원회, △공수처의 우선수사권 보장, △엄격한 퇴직 후 행위제한, △합리적인 고위공직자의 범위 및 규모, △공수처의 독립성ㆍ정치적 중립성 및 특별검사의 신분 보장, △공수처장의 자격요건은 법조경력보다 소신, △국회 및 시민의 견제 방안 도입 등 8가지를 제시했습니다. 참여연대는 공수처 설치가 시급하다고 지적하며, 보고서 발행이 국회 논의 진전에 기여하기를 바란다고 덧붙였습니다.
정책문서 요약은 붙임과 같습니다.
<참여연대가 제안하는 검찰개혁Ⅲ> 정책문서 요약
고위공직자비리수사처 설치
눈치보기ㆍ봐주기ㆍ성역 없는 독립적 수사기구 설치
1. 들어가며
- 고위공직자의 비리, 부패를 독립적이고 중립적으로 수사하기 위한 기관인 고위공직자비리수사처(공수처) 설치에 대한 국민적 요구가 매우 높음. 지난 20여 년 간 구체적인 방안에 대한 사회적 논의도 무르익었으며 20대 국회에서 결실을 맺어야 할 것임. 그러나 현재 자유한국당이 공수처에 반대하며 국회 논의조차 보이콧하고 있어 제대로 법안 심사가 이뤄지지 않는 실정임.
- 이 보고서는 공수처 설치 요구가 높은 이유와 배경을 상기시키고, 자유한국당 등 공수처 설치에 반대하는 의견을 반박하고자 함. 또한 공수처 설치 법안에 포함되어야 할 8대 필수요소 및 제안된 공수처 법안 비교를 통해 입법 논의를 활성화하는데 기여하고자 함.
2. 공수처 설치 요구가 높은 이유
- 박근혜-최순실 국정농단 사건을 비롯해 정부 및 집권세력의 불법과 부패행위에 대해 부실ㆍ면죄부 수사, 검찰 ‘제식구’ 비리 부실 수사 등 검찰의 수사권, 기소권 오남용 문제가 심각한 수준임. 반면, 박근혜 정부가 대안으로 내세웠던 특별검사임명제도와 특별감찰관제도는 제도 설계상의 근본적인 문제점으로 인해 제대로 활용되지 못함.
- 공수처는 최고 사정기관인 검찰과의 견제와 균형을 도모하고 권력형 부패를 척결하는데 효과적인 수단임. 검찰을 비롯한 고위공직자 부패를 전담수사하게 하여 검찰의 검찰권 오남용과 부패를 견제하고 나아가 권력 부패에 대한 예방기능을 높일 수 있을 것으로 기대함. 공수처장 추천위원회를 국회에 두어 정치적으로 공정성 시비가 최소화된 절차로 공수처장을 임명함으로써 공수처 수사의 공정성을 확보할 수 있음.
3. 공수처 반대 주장 7가지에 대한 반박
1) 위헌적 수사기구이다?
- 지금까지 활동한 12차례 특별검사팀이 있었지만 행정 각부 소속으로 하지 않고 독립적으로 직무 수행한 것에 대해 헌법재판소가 위헌이라고 결정한 바 없음.
2) 전세계적으로 유례없다? 20년 넘게 폐기되었다?
- 영국의 사례(일반사건과 강력사건에 대한 기소권을 가진 CPS(Crown Prosecution Service) - 특수사건에 대한 수사권과 기소권을 가진 SFO(Serious Fraud Office) 별도 존재)처럼 기소권을 가진 기관이 2개로 나누어진 경우가 없지 않음.
- 국민적 반대에 부딪히거나 또는 검찰이나 법무부로부터 독립적인 학계 전문가들의 반대에 부딪혀 폐기된 적은 없었음.
3) 옥상옥 기구이다?
- 공수처는 ‘검찰 위의 검찰’이 아니라, 검찰과 나란히 존재하여 검찰이 제대로 수사하지 못했던 고위 공직자를 중심으로 한 권력형 부패 사건에 대해 우선적 관할권을 갖는 기구임. 수사권, 기소권이 반드시 1개 기관만이 독점해야만 하는 것은 아님.
4) 특별검사임명제도가 이미 있다?
- 특별검사임명제도에 따라 특검팀이 가동된 경우는 단 한차례도 없음. 현 특검임명제도에 따르면 사건이 발생할 때 특검을 임명하고 국회 본회의 의결 또는 법무부장관의 요청이 있을 때 특검을 발동하기 때문에 집권 세력의 영향을 받지 않는 독립된 특별수사기구를 두자는 공수처 도입 취지에 전혀 부합하지 않음.
5) 정치적 수사기구이다? ‘제왕적 대통령제’를 더욱 강화할 것이다?
- 검찰과 달리 대통령의 인사권이 미치지 못하게 하는 것이 공수처 핵심임. 국회에 추천위원회를 두고 공수처가 정치적으로 공정성 시비가 최소화된 인사로 임명해야 함. 그러나 여야 국회의원 모두 공수처 수사대상인만큼 야당이 공수처장을 추천하는 방식으로는 정치적 중립성을 확보할 수 없음.
6) 무소불위 수사기구이다?
- 현재 국회에 계류 중인 법안들에 따르면 공수처는 형사소송법에 따라 정해진 직무권한 범위 내에서만 작동함. 국회에 사건처리에 관한 보고의무가 있고, 공수처 구성원의 직권남용이나 부패 등에 대해서는 검찰과 경찰이 독립적인 기관으로서 견제와 감시, 조사가 가능함.
7) 기소권 가진 공수처는 검찰과 다를 바 없다?
- 검찰은 수사권, 기소권에 기소독점주의, 기소편의주의를 부여 받아 막강한 권력기관이 되어 ‘정치적’ 판단에 따라 기소권을 오남용해왔음. 검찰권을 분산시키고 견제할 수 있는 별도의 독립적인 사정기구가 필요함. 공수처는 기소독점주의를 타파한다는 측면에서 그 설치 의의가 있음.
4. 공수처 설치법 8대 중요요소
1) 검찰로부터 공수처의 독립성 확보
- 현직 검사, 검사로 5년 이상 근무하였거나 검사의 직에서 퇴직한 후 3년이 경과하지 않은 사람은 처장, 차장, 특별검사가 될 수 없도록 하며, 검사로 재직했던 사람의 수가 특별검사의 4분의 1을 초과하지 않도록 해야 함. 수사협조는 받을 수 있으나 검사의 인적 파견과 지원은 요청할 수 없도록 하는 등 검찰과의 교류를 최소화해야 함.
2) 공정하고 중립적인 공수처장 추천위원회
- 처장 후보자 추천을 위하여 국회에 추천위원회를 두고, 국회 의결을 거쳐 추천위원회의 위원들을 위촉해 추천위원회를 구성해야 함.
- 국회가 추천위원회 위원들을 위촉할 때 국회의원 및 고위공직자의 직위에 있는 사람을 위원으로 하거나, 변호사의 자격이 있는 사람이 추천위원의 과반수를 차지하는 것은 금지해야 함. 또한 하나의 원내 교섭 단체가 과반 이상의 위원을 위촉할 수 없도록 해야 함.
3) 공수처의 우선수사권 보장
- 검찰총장은 고위공직자비리범죄를 수사하는 경우 지체없이 그 내용을 처장에게 통지하도록 해야 함. 이 경우 처장은 검찰이 수사하는 것보다 공수처가 수사하는 것이 적절하다고 판단한 때에는 검찰총장에게 해당 사건의 이첩을 요구할 수 있고 검찰총장은 이에 응해야 함.
4) 엄격한 퇴직 후 행위제한
- 검사 임용 제한 5년
- 정당 공천에 의한 출마 제한 5년
- 2급 이상 공무원 임용 제한 3년
- 변호사 개업시 사건 수임 제한 2년
5) 합리적인 고위공직자 범위 및 규모
- 대통령(현직 포함), 국회의장, 대법원장, 헌법재판소장, 중앙선거관리위원회 위원장
- 최소한 차관급 공무원 : 국무총리, 감사원장, 국회부의장, 부총리, 장관 및 장관급 공무원, 차관, 차관급 공무원
- 봐주기 수사 논란 : 국회의원, 검사
- 대법관, 법관(군판사 및 군검사 포함)
- 최소한 치안감 이상 경찰공무원, 소장 이상 군인공무원
- 광역단체장 및 교육감 : 사회적 합의에 따라 수사대상 포함여부를 판단할 수 있음.
- 고위공직자와 공범관계에 있는 사람
6) 공수처의 독립성ㆍ정치적 중립성 및 특별검사의 신분 보장
- 공수처를 「국가재정법」 제6조에 따른 독립기관으로 봄으로써 예산을 통해 수사처 독립성을 훼손하지 못하도록 해야 함.
- 처장, 차장, 특별검사는 탄핵 또는 금고 이상의 형을 받지 아니하면 파면되지 아니하며, 특별검사는 징계처분에 의하지 아니하면 해임, 면직, 정직, 감봉, 견책 또는 퇴직의 처분을 받지 않도록 하는 등 이들의 신분을 보장해야 함.
- 공수처 특별검사를 특정직 공무원으로 간주하고 임기제가 아닌 정년제를 도입해야 함.
7) 공수처장의 자격요건은 법조경력보다 소신
- 처장은 공직자비리문제에 관하여 전문적인 지식 및 경험이 있고 수사처의 업무를 공정하고 독립적으로 수행할 수 있다고 인정되는 사람이면 충분함.
8) 국회 및 시민의 견제 방안 도입
- 공수처는 매년 정기국회에 사업보고서와 사업계획안을 제출하도록 해야 함.
- 개인·법인 또는 단체는 추천위원회에 서면으로 처장에 적합하다고 생각하는 사람을 천거하거나 그 밖에 처장 추천에 관한 의견을 제출할 수 있도록 함.
- 처장 또는 처장의 명을 받은 차장은 공수처 사건에 대하여 피의사실 외의 수사과정에 대해 공수처의 규칙에서 정하는 바에 따라 언론브리핑을 실시할 수 있게 함.
- 추천위원회 회의는 공개해 투명성을 확보해야 함.
5. 20대 국회 공수처 법안 비교
6. 공수처 입법 추진 경과
1) 15대 국회
- 1996년 11월 참여연대는 국회의원 151명과 시민 23,000명의 서명을 받아 고위공직자비리수사처(당시 약칭 고비처) 설치를 포함한 「부패방지법안」 입법청원
2) 16대 국회
- 2000년 총선에서 민주당과 한나라당 모두 부패방지법 제정을 공약으로 제시
- 2001년 4월 공수처와 특검제가 빠진 부패방지법이 제정
- 2002년 7월 참여연대가 「고위공직자비리조사처설치에관한특례법안」을 입법청원
3) 17대 국회
- 2004년 17대 총선 당시 여당인 열린우리당과 야당인 한나라당 모두 공수처 및 상설특검제 도입 공약
- 노무현 정부가 이를 추진하자 한나라당 「고위공직자비리조사처신설추진계획백지화촉구 결의안」 발의
- 2004년 10월 참여연대 「고위공직자비리수사처 설치 및 운영에 관한 법률」 입법청원
4) 18대 국회
- 2010년 6월 참여연대 「고위공직자비리수사처 설치 및 운영에 관한 법률안」 입법청원
- 여야 원내대표는 2010년 3월 공수처 문제를 사법제도개혁특별위원회(사개특위)에서 논의를 진행해 2011년 3월 사개특위 6인소위는 공수처 대신 특별수사청 설치 등 합의사항 발표
- 당시 한나라당 여의도연구소 또한 고위공직자비리수사처 설치에 대한 토론회를 개최하는 등 공수처 설치 공감대 형성
- 검찰 6인소위 주요 합의사항 모두 반대, 이에 동조한 일부 한나라당 의원들이 특별수사청 설치에 반대하면서 사개특위 전체회의 통과하는 데 실패
5) 19대 국회
- 박근혜 정부 「특별검사 임명 등에 관한 법률」 제정
- 공수처 설치 법안과 유사하지만 명칭을 상설특별검사로 달리해, 참여연대는 민변, 서기호 의원 등과 공동으로 「상설특별검사 임명 등에 관한 법률안」 발의
6) 20대 국회
- 박근혜 탄핵으로 실시된 19대 대선에서 자유한국당을 제외한 더불어민주당, 국민의당, 바른정당, 국민의당 대선후보 모두 공수처 설치를 공약으로 제시
- 2017년 9월 참여연대 「고위공직자비리수사처 설치 및 운영에 관한 법률안」 입법청원
7) 소결
- 참여연대가 1995년 부패방지법 입법청원안에 공수처 설치를 포함한 이래 국회 매 회기 때마다 의원발의, 입법청원 등이 이루어졌지만 결국 국회 임기만료로 폐기됨. 공수처 입법이 좌절된 배경, 현 자유한국당의 전신인 한나라당, 새누리당도 공수처의 필요성에 공감하고 공약으로도 내세운 바 있지만 당리당략에 따라 입장 번복함.
7. 공수처 설치 법안 입법례
8. 나가며
공수처 설치 논의는 20여년이 넘는 기간 동안 지속되어 왔음. 지금, 사회적 요구는 그 어느때보다 높으며, 공수처 설치를 위한 다양한 방안이 제시되어 있기 때문에 더 이상 공수처 설치 논의를 미루거나 안 할 이유가 없음. 이제는 공수처가 설치되어야 함.
시민들의 의견
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