2017년도 보건복지 예산안 분석 : 기초보장분야

김성욱 l 건양대학교 사회복지학과 교수

전체적인 평가

2017년 보건복지부 소관 기초생활보장 예산은 10조 3,433억 원으로 전년 예산 대비 0.31% 감소하였다.
예산증가는 금액기준으로 생계급여에서 두드러지며, 비율상으로 근로능력 수급자의 탈수급 지원이 상대적으로 높은 편이다. 반면 예산감소는 금액기준으로 의료급여, 자활사업, 양곡지원, 주거급여에서, 비율상으로는 생업자금이차 및 손실보전금, 장애인의료비, 양곡할인에서 두드러진다.

세부사업 평가

생계급여

생계급여 예산 3조 6,191억 원 중 현금성 생계급여 지원은 3조 6,172억 원이며, 전년도 3조 3,386억 원 대비 6.8% 인상. 나머지 19억 원은 기초생활보장관리(임차료, 여비, 연구용역비, 포상금 등)비용이다.
이러한 인상은 생계급여 수준의 인상(기준 중위소득 기준 29%→ 30%로 1%p 인상; 4인 가구 기준 최대 7만 원)과 수급자 가구의 증가(81만 가구→82만 가구) 및 국고보조율의 인상(80.75%→82.02%)으로 설명할 수 있겠다.
그러나 2017년 생계급여 예산에는 약 8만 명(6%)의 수급자 수 감소(‘16년 135만 명→’17년 127만 명)가 반영되어 있다. 보건복지부는 1인 가구 증가 추세를 반영한 것이라고 하나, 1년 사이에 수급자 수가 8만 명이나 줄어든다는 결과를 납득하기 어려우며, 공공부조 사각지대를 적극적으로 발굴하려는 정부 계획의 실효성이 의심된다.

주거급여

국토부로 이관된 주거급여 예산은 중위소득의 상승과 평균국고보조율의 인상, 기준임대료의 인상(4~9천 원)에도 불구하고 약 1조 원으로 전년 대비 8.7%(89,987백만 원) 감소 해당 주거급여 예산에는 맞춤형 급여체계로 전환되기 전(복지부 소관) 포함되지 않은 국토부 고유사업 예산인 주택조사, 자가개량부대비, 정보시스템 유지보수, 연구용역비 등 약 283억 원이 포함되어 있으므로 해석에 유의할 필요
했다. 국토교통부는 이러한 예산 감소가 약 7만 가구의 수급가구 감소에 기인하는 것으로 설명(LH 자료로 추정)하고 있으나 가구감소의 근거에 대해 명확하지 제시하지 않고 있다.

의료급여

의료급여는 3대 비급여(선택진료, 간병비, 상급병실료) 예산 증가(415억 원에서 445억 원으로 7.2% 증가), 틀니 및 임플란트 지원 인상, 작년에 반영되지 않은 중기보장성 강화예산 194억 원이 포함되었다. 그럼에도 전년 대비 1.5%(725억 원)가 감소한 4조 7,468억 원으로 편성되었다(일반수용비, 임차료, 여비, 연구비, 포상금 등 약 5억 원 포함). 이러한 감소에는 의료급여 1종 진료비 지원 대상 규모의 감소, 현 정부 역점 과제 중 하나인 4대 중증 보장성 예산 대폭 감소(738억 원에서 329억 원으로 55.5%), 이행급여 지원대상의 감소(7,392명↓) 등이 영향을 준 것으로 보인다. 그러나 예산삭감의 가장 큰 비중을 차지하는 국비보조율 인하(77.0%→75.7%)에 대해 보건복지부는 ‘최근 5년간 국고보조비율 평균’을 적용함에 따라 국비보조율이 1.3%p 인하되었다고 주장하고 있으나 이에 대한 법적 근거는 명확하게 밝히지 않고 있다.

긴급복지지원

‘송파 세모녀 자살’ 사건 이후, 특별한 관심의 대상이 되고 있는 긴급복지의 경우 전년 대비 16.5%(약 200억 원) 감소한 1,013억 원으로 편성했다. 이에 대해 보건복지부는 4대 중증질환 등 의료보장성 강화와 에너지바우처 사업으로 인한 수요 감소를 원인으로 설명했다. 그러나 내년 4대 중증질환 보장은 절반 이상 삭감되어 긴급복지 예산감소의 근거가 될 수 없다. 또한 큰 폭의 예산삭감으로 인해 예측과 대응이 상대적으로 어려운 위기가구의 적극적 발굴 및 지원체계가 심각하게 훼손될 것으로 우려된다.

자활지원사업

자활급여 예산은 큰 폭으로 감소(392억 원)했다. 2016년 이후 미소금융으로 통합되면서 신규대출 부재로 인한 손실보전금 미발생하여 ‘생업자금 이차 및 손실보전금’의 예산감소(약 6억 원)  전년 대비 5.4% 삭감된 4,348억 원이 편성된 것이다. 이는 자활급여의 단가 인상(3%)과 근로능력 있는 수급자의 탈수급을 지원하기 위한 근로소득장려금이 전년 대비 18.5% 증가 등에도 불구하고 자활급여 지원대상의 대규모 감축(5천 명)에 따른 결과로 해석된다.

취약계층의료비지원

장애인, 외국인 근로자, 차상위계층의 의료비를 지원하기 위한 취약계층 의료비 지원 예산은 전년 대비 1.9%(56억 원) 감소한 2,916억 원으로 편성했다. 특히 장애인의료비지원과 외국인근로자 등의 의료지원 예산은 각각 39.7%와 19.5% 감소하는 큰 폭의 삭감이 단행되었다. 장애인의료비는 2016년 추경을 통해 반영된 118억 원의 과년도 미지급금을 제외하더라도 전년에 비해 22억 원(9.4%) 삭감된 예산이며, 지원대상은 6,300여명 증가하였으나 1인당 지원단가가 63,000원 감소한 데 따른 결과로 해석된다. 장애인의 의료사각지대를 확대할 소지가 크며, 매년 예산과소편성에 따른 미지급금 문제가 국회에서 지적되고 있음을 상기할 때 동일한 문제가 내년에도 발생할 것으로 우려된다. 또한 외국인근로자 의료지원의 경우에도 의료지원 수행기관은 2개소 증가하였으나 개소 당 지원금은 21.3% 감소한 2,460만 원으로 책정했다. 외국인 근로자 증가와 다문화 사회의 경향과 상반되는 예산편성으로 판단된다.
마지막으로 차상위계층의료비 지원은 전년 대비 3.5% 증가한 2,684억 원으로 편성했다. 희귀중증질환, 만성질환, 18세 미만 아동의 1인당 진료비는 대체로 상승하였으나 지원대상이 6만 5천 명 감소하는 등 장기적 경기침체와 실질가구소득의 감소, 노동시장 불안정성의 지속되고 증대 되는 점을 고려할 때 자칫 광범위한 의료사각지대를 양산할 가능성을 배제할 수 없다.

양곡할인지원

기초수급가구와 차상위가구에 정부양곡을 50% 할인 지원하는 양곡할인제도는 전년대비 판매가와 택배비 인상(3%)에도 생계·의료급여 수급자 지원 36.5%, 차상위수급자 지원 37.6%가 감소한 예산을 편성하였다. 이는 전년 대비 36.7% 감소한 589억 원이다. 그러나 보건복지부는 소득수준과 상관없이 탄력성이 낮은 양곡소비가 이처럼 급격하게 감소할 것으로 예측한 객관적인 자료는 아직 제시하지 않은 상태이다.

복지급여사후관리

부정수급을 줄이고 적정급여를 실현할 목적으로 운영되는 복지급여사후관리 사업은 2억 7천만 원에 불과한 예산규모인데 이마저도 2017년에는 약 1억 원(22%) 감소되었다. 그간 대중에게 알려진 복지시설비리에 따른 재정누수의 심각성에 비하면 상당히 낮은 예산규모라 하겠다. 이는 대통령과 정치권, 언론에서 지속적으로 제기되었던 부정수급 및 재정낭비에 정부가 제대로 대처하지 못하고 있거나 정치적 레토릭에 그친 수사일 뿐이라는 점을 말해준다.

결론

보건복지부는 예산 세부내역별로 다양한 인상·인하요인을 검토하였으나 2016년 기초생활보장예산과 비교할 때 특이할 사항은 거의 없다. 즉 2015년 사각지대 감소와 재정효율성 증진 등의 목적으로 출범한 맞춤형 급여체계로 우리나라 기초생활보장의 혁신이 기대되었으나 기존 복지예산 편성방식에서 진일보한 점을 발견할 수는 없었다. 오히려 0.31% 감소한 예산 편성은 심각한 복지후퇴라고 평가할 수 있겠다.
또한 핵심 기초보장 급여예산에 상당한 규모의 수급자 수 감소가 반영되어 있어 향후 광범위한 사각지대가 발생할 가능성이 증가한 점도 우려되는 바다.

2018년도 보건복지 예산안 분석-기초보장 분야

김성욱 | 호서대학교 사회복지학과 교수

전체적인 평가 

기초생활보장예산은 2015년 7월 1일 시행된 국민기초생활보장법 개정에 따라 주거급여는 국토부로, 교육급여는 교육부로 각각 이관·분산되었으나, 본 분석에서는 포함하여 분석하였다. 2018년 기초생활보장예산은 생계급여(3조 7,216억 원), 주거급여(1조 1,252억 원), 교육급여(1,312억 원), 의료급여(5조 3,466억 원), 긴급복지(1,113억 원), 자활지원(4,735억 원), 취약계층 의료비지원(2,984억 원) 등 총 11조 3,165억 원으로 편성되었으며, 전년 추경예산 대비 3.21% 증가하였다.

기초생활보장예산은 2017년 대비 증가하고 급여수준도 소폭 향상되었다. 주거급여의 경우, 대통령 공약 사항 이행 실현을 위해 가장 많은 예산이 편성되었다. 그러나 세부항목별로 살펴보면, 2017년 복지축소를 일부 만회하는 정도의 인상분만 반영한 것으로 보인다.

세부사업 평가

생계급여

기초생활급여의 가장 많은 비중은 생계급여이며, 전체 기초생활급여 중 73.2%를 차지한다. 다음으로 22.1%를 차지하는 주거급여 순으로 나타난다. 

생계급여는 2018년 3조 7,216억 원의 예산이 편성되었고, 2016년 대비 378억 원, 1.0% 증가한 것이다. 내년 기준 중위소득 1.16%(5만 2,000원) 인상에 따른 급여수준의 상승과 부양의무자 기준 완화 등을 반영한 예산이다. 생계수급액은 가구당 연 457만 원(전년대비 1.78%, 8만 원 상승), 개인당 연 295만 원(1.72%, 5만 원 상승)으로 낮은 수준이다. 이는 2017년 대비 수급자수를 감소 추계하여 반영한 결과로 판단된다. 2018년 수급자 수를 2017년에 비해 1만 명, 6,000 가구 적은 126만 명, 81만 4,000 가구로 계측하였다. 결국 생계급여 예산은 생계급여 수준 확대를 위한 정부의 의지는 반영되지 않은 소극적 예산 편성이라 볼 수 있다.

주거급여

국토교통부로 이관된 주거급여의 경우 2017년 대비 18.81% 인상된 1조 1,252억 원의 예산이 편성되었다. 이는 내년 10월부터 주거급여의 부양의무자 기준이 폐지되면서 신규수급가구가 약 65%(58만 가구)가 증가한 최대 136만 9,000 가구로 예상(‘18.9월까지는 83만 1,000 가구)된 데 따른 결과이다. 

그러나 국토교통부가 부양의무자기준 폐지에 따른 신규 수급자의 월평균지급액을 산정한 기준이 명확하지 않다. 국토교통부는 신규 수급자의 월평균지급액을 기존 수급자의 약 77.9%로 산정하였는데 이는 신규 수급자를 생계급여기준(기준 중위소득 30%)을 초과해 자기부담률이 존재하는 가구로 판단한 것으로 추정된다. 따라서 부양의무자기준 폐지를 통해 유입되는 신규 수급자에 대한 정확한 기준을 바탕으로 한 예산이 편성되어야 할 것이다. 

교육급여

교육부로 이관된 교육급여는 2.36% 인상된 1,312억 원이 편성되었다. 학생수가 2.84% 감소하지만 초중고 부교재비, 학용품비, 교과서대의 단가인상과 그간 배제되어 왔던 초등학용품비 신설에 따른 결과로 볼 수 있다. 1인당 평균 연 34만 7,400원으로 2017년 1인당 평균 지급액 32만 9,700원에 비해 약 1만 7,700원 인상된 금액이다. 

의료급여

의료급여는 2016년에 비해 1.98% 인상된 5조 3,466억 원이 편성되었다. 의료급여 수급자 진료비, 부양의무자 기준 완화에 따른 추가 진료비, 1종 외래본인부담금 지원, 본인부담 보상금 및 상한액 지원비, 북한이탈주민 취업특례자 진료비 등 대부분의 세목에서 증가를 보인 데 따른 결과로 보인다.

의료급여 1종은 수급대상자가 전년보다 증가하고, 단가도 8.1% 인상된 반면 의료급여 2종, 타법 1종 대상자의 지급 단가가 각각 9.2%, 8.1% 인상되었지만 수급자수는 감소 추계하였다. 또한 매년 국회에서 지적되어 온 진료비 미지급금의 경우 올해 4,671억 원(추경포함)에 비해 대폭 감소된 1,387억 원으로, 내년에도 국회에 추경을 요청하게 될 소지가 크다는 점에서 이와 같은 예산수립 관행에 대한 합리적 개선조치가 필요해 보인다. 

긴급복지지원

긴급복지지원은 내년에도 큰 폭으로 삭감된 1,113억 원이 편성되었는데, 작년대비 8.24%, 100억 원이 감액되었다. 2015년, 2016년 집행률이 100%에 달함에도 불구하고 2018년 예산을 삭감한 이유가 명확하지 않아 예산 편성에 대한 합당한 설명이 요구된다. 

긴급복지지원사업은 송파 세 모녀 자살 사건이 발생하지 않을 수 있도록 대상자에게 충분한 재정적 수단이 되어야 한다. 그럼에도 불구하고 긴급복지지원사업은 ‘위기상황’이라는 모호한 정의로 인해 신청이 어려운 경우가 발생하고 있고, 지원 수준이 지나치게 한시적인 한계가 있다. 또한 2006년부터 도입 된 긴급복지지원제도는 매년 일정치 않은 예산이 편성되고 있는데, 사회적으로 논란이 되는 사건이 발생하면 다음해에 예산이 크게 늘었다가 논란이 없으면 축소되는 패턴이 반복되고 있다. 예를 들면 2014년 ‘송파 세 모녀’ 사건 발생 이후 2015년 급격히 예산이 증가하였고 이후 예산이 삭감되고 있다.

자활지원

자활지원은 자활사업, 생업자금이차 및 손실보전금, 근로능력 있는 수급자의 탈수급지원, 근로능력심사 및 평가운영 예산으로 구분된다. 그 중 자활사업 예산은 전년 대비 9.63% 인상된 3,756억 원이 편성되었다. 이는 자활지원 중 가장 많은 비중을 차지하는 자활근로 급여단가의 인상과 급여대상의 증가(5,000명)에 기인하는 것으로 판단된다. 

그러나 급여대상 증가는 이미 2017년 예산수립시 5,000명을 감축한 것을 회복시킨 것에 불과하다. 결국 2018년 예산이 2017년에 비해 증가한 것이나 2016년 결산액과 비교할 때 증가분은 2.47%로 크게 낮아진 것이다. 

취약계층 의료비지원

취약계층 의료비지원은 장애인의료비지원, 외국인근로자 등 의료지원, 차상위계층지원으로 구분되며, 2018년 예산은 2,984억 원으로 전년 대비 인상률이 0.13%에 불과하다. 이는 저소득 장애인에 대한 의료비지원이 16.33% 감소 한 230억 원만 편성되었고, 외국인근로자 등 의료지원은 전년과 동일하며, 차상위계층지원은 1.82% 소폭 인상되었다. 

그러나 장기적 경기침체와 실질가구소득의 감소, 노동시장 불안정성의 지속 등 차상위계층의 불안정성을 고려할 때 대상자수를 2만 명 감소하여 추계한다면 향후 의료사각지대 발생 가능성이 클 것으로 예상된다. 

결론

전반적으로 기초보장 관련 예산은 증가했다. 그러나 대통령 공약사업인 주거급여를 제외하면 두드러진 예산액 증가나 프로그램적 개선은 발견하기 어렵다. 오히려 2018년 예산에서도 지속적으로 문제제기 되어 온 과소편성 경향과 향후 추경을 통해 부족분을 보충하려는 의도를 확인할 수 있었다. 이처럼 추경을 통해 부족분을 보충하는 관행에 대한 공론화 및 개선 조치가 필요하다. 

의료급여와 함께 가장 높은 비중을 차지하는 생계급여의 경우 기준 중위소득인상과 부양의무자 기준 완화 등에도 불구하고 급여의 ‘수준확대’를 위한 별도의 조치나 노력은 발견하기 어려웠다. 또한 대통령 공약에 따라 부양의무자기준이 처음으로 폐지되는 주거급여의 경우, 신규 수급자의 월평균지급액이 기존 수급자에 비해 낮게 책정하여 예산이 과소추계 된 것으로 보여 예산 심의과정에서 시정되어야 할 것이다. 

긴급복지지원의 불합리한 예산삭감과 차상위계층에 대한 의료비지원 대상의 축소는 과거 ‘송파 세 모녀 자살’ 사건으로 확대된 비수급빈곤층 문제 해결을 위한 위기가구의 적극적 발굴 및 지원체계의 구축을 심각하게 훼손할 소지가 있다. 

2018년 10월부터 적용되는 일부 급여에 대한 부양의무자 기준 폐지와 그에 따른 급여 및 대상의 확대는 긍정적으로 평가되는 부분이다. 다만 현 정부 최초의 기초생활보장 부문 예산임에도 불구하고 대통령 공약이행을 위한 주거급여 확대 외에 국정운영 철학과 방향성을 확인하기 어려우며, 광범위한 취약계층 지원을 위한 구체적인 전략이 없이 일부 프로그램상의 개선만 반영한 채 기존 사업을 관례적으로 이행하기 위한 수세적인 예산이라 평가할 수 있다. 

편집인의 글

엄규숙ㅣ경희사이버대학교 사회복지학과 교수

이번호 복지동향 기획주제는 2016 년도 보건복지예산안 분석이다. 기초보장, 보육, 아동∙청소년, 노인, 장애인 분야로 나누어 보건복지부 예산을 중심으로 살펴보았다.

먼저 기초보장 분야는 2015년 7월 소위 ‘맞춤형 개별급여’ 시행 이후 내년도 예산은 오히려 전년 대비 6%나 삭감되었다. 정부가 주장하는 탈수급과 사각지대 해소를 위한 ‘욕구맞춤형 개별급여’가 아니라, 참여연대 사회복지위원회를 비롯한 시민단체들이 예상했듯이 ‘예산맞춤형 분절급여’가 될 가능성이 크다. 맞춤형 개별급여 시행 이후 노정된 문제점들에 대해서는 동향에서 더 깊이 살펴보았다. 수급자 선정과정이 더 복잡해지면서 수급자의 권리 침해가 빈번해진데다가 부양의무자 족쇄는 여전히 강고하다.

보육분야는 전체 예산이 전반적으로 축소되는 경향을 보인다. 대선공약이었던 무상보육이 슬그머니 뒷전으로 물러나고 만 3~5세 누리과정 지원 예산을 지방교육청에 떠넘겨 중앙정부와 지방정부 사이의 마찰이 잦은 것은 이미 주지의 사실이다. 내년에도 누리과정 예산은 지방교육청 몫인데다 어린이집 확충 등 인프라 투자도 최소 수준으로 시늉만 낸 듯하다. 확보된 예산은 대부분 보육료지원용이다. 영유아보육료 지원, 가정양육수당 지원과 같은 현금성 지원이 작년에 이어 82%로 높은 비중을 차지하고 있다. 반면 국공립어린이집 확충을 위한 예산은 전년 대비 10% 가까이 줄어들어 전체 보육예산 대비 0.6%에 불과하다. 작년도 실적도 중앙정부가 주도적으로 진행한 것이라기보다는 서울시 등 일부 지자체에서 자체적으로 노력한 성과라는 것도 짚고 넘어가야 한다. 보육료지원 예산도 종일반과 맞춤반으로 구분하여 지원율에 차등을 두는 정책을 시행하여 모든 아동의 보육받을 권리가 분절화되고 경력단절 여성의 보육서비스 이용에도 차질이 빚어질 가능성이 더 커지면서 보육공공성이 강화되기는커녕 약화되고 있다.

아동∙청소년복지 분야 예산을 살펴보면 전반적으로 취약계층 아동 관련 예산과 아동복지에 대한 예방적 접근을 위한 예산 감소가 눈에 띈다. 특히, 요보호아동에 대한 지원이 보건복지부를 비롯한 중앙정부의 일반회계를 통해서가 아니라 복권기금이나 지방자치단체에게 전가하는 방식으로 떠넘겨졌다. 2015년부터 국고보조사업으로 환원된 장애인, 노인양로시설 운영사업과 달리 아동복지시설 운영 예산은 여전히 국고보조사업 환원에서 배제되었는데, 이는 정부가 보육사업 빼고 아동∙청소년 복지의 보편적이고 예방적인 접근에 아무 관심이 없다는 뜻으로 풀이된다.

노인복지 분야 예산 규모는 전년대비 3.8% 증가했지만 후기 노인, 치매노인, 만성질환 노인의 증가를 고려할 때 여전히 부족한 편성이다. 대부분이 기초연금 예산이고, 장기요양서비스의 등급을 받지 못했지만 돌봄이 필요한 노인은 늘어 가는데 비해 노인돌봄서비스의 질적 양적 축소가 확연하다.

다음으로 보건의료제도의 핵심인 건강보험에 대한 정부지원금은 가입자수 증가율, 보수월액 증가율을 반영하지 않고 축소 편성되었다. 반면 서민의 쌈짓돈인 담뱃값을 인상하여 국민 건강증진이나 예방에 쓰이는 것이 아니라, ‘창조경제 활성화’에 투입되고 있다.

장애인복지 분야의 예산은 소폭 증가하였지만, 노령 장애인 증가와 장애인 가구 증가를 고려할 때 충분치 못하다. 복합적 욕구를 갖는 장애인의 증가를 고려한 예산 소요를 충족시키지 못하는 예산 편성이다.

전반적으로 2016년 예산안은 지난 8년 동안 보수정부 하에서 진행된 한국 복지체제의 잔여주의화의 핵심인 (1) 선별적 소득보장체제의 공고화를 통한 시장의 역할 확대, (2) 사회서비스의 시장화 및 공공책임성 방기, (3) 가족의 역할 강화로의 기조를 더욱 강화한 예산안이라는 이찬진 사회복지위원회 위원장의 평가이다.

분야별로 예산을 부족하게 편성한 것 뿐 아니라 복지예산의 지출구조를 변화시키는 조치도 같이 진행 중이다. 동향에서 정부의 유사-중복 사회보장사업 정비조치를 집중 조명해봤다. 지방자치에 위배되는 반 복지적이고 비민주적 정비이고, 주민복지욕구우선원칙에 위배될 뿐 아니라, 수요자중심 복지와 지방자치에 정면으로 위배되는 정비조치이다. 정부가 이 조치의 법적근거로 내세우는 법조항들이 견강부회일뿐더러 지자체 자체사업 현실과는 거리가 먼 정비조치임을 꼼꼼하게 따져봤다. 유사-중복 사회보장사업 때문에 지방자치단체들의 사회복지예산이 부족한 것이 아니라 중앙정부가 시행하는 사업의 예산 부담을 지방정부에서 의무적으로 함께 져야하는 현재의 예산제도 때문에 부담이 더 큰 것이다.

역사교과서 국정화 고시가 강행되면서 민주화에 역행하는 역사교육 퇴보 징조에 시민사회와 야권이 발칵 뒤집어졌다. 청소년들부터 원로 학자들까지 연일 역사교육의 다양성을 지켜내려 목소리를 내고 있다. 적반하장이라더니 역사 속에서 독재시대 국정교과서 귀신을 불러낸 정부여당이 뻔뻔스럽게 민생을 챙기자 한다. 좋다. 민생을 이야기 하고 싶다면 이번호 복지동향을 읽고 부디 서민의 팍팍한 삶을 돌아보시라. 점점 심화되는 사회경제적 불평등에 대한 시민의, 국민의 분노가 작년에는 대한민국 치킨지도라는 자조적인 이미지파일로 SNS에 회자되더니 올해는 흙수저, 금수저 패러디로 더 적나라해지고 있다. 민심에 역주행하면서 민생을 외치는 참 나쁜 그대들이여.

2016년도 보건복지 예산안 분석 : 기초보장분야

허선 l  순천향대학교 사회복지학과 교수

전체적인 평가

국민기초생활보장제도가 2015년 7월 1일 대폭 개편되어 정부가 칭하는 ‘맞춤형 개별급여’가 시행되었음에도 불구하고, 2016년 보건복지부 소관 기초생활보장 예산액은 8조7,124억 원으로 전년 대비 6.0% 삭감되었다<표2-1>. 삭감된 주요 이유는 기존의 보건복지부 소관이었던 주거급여와 교육급여가 각각 국토교통부와 교육부 사업으로 이관되었기 때문이다. 그러나 두개의 개별급여를 포함해도 인상률이 6.4%에 불과하다.

<그림2-1>에서 보는 바와 같이 정부는 기초생활보장제도 개편의 목적을 ① 급여별로 선정기준을 다층화하여 탈수급 유인을 제고하고, ② 급여별 선정기준을 현재 보다 높은 수준의 상대적 빈곤선(중위소득의 일정비율)을 반영하여 대상과 보장수준을 높이며, ③ 부양의무자기준을 완화하여 기초생활보장 사각지대를 해소하는 것으로 두고 있다.

수급 대상을 늘리고 보장 수준을 높여 사각지대를 해소하겠다는 목적으로 국민기초생활보장제도를 다층형 급여체계로 개편하였다. 그리고 새로운 제도의 시행 초기라 아직까지 수급자수 증가가 확정되지 못하였다. 그런데 2016년에는 금년과 같은 6개월 시행이 아닌 1년간의 시행이기 때문에 예산이 더 많이 필요함에도 기초생활보장 평균예산증가율과 비슷한 수준의 예산 편성은 이해하기 어렵다. 이는 예년 수준의 수급자수를 의도적으로 유지하여 예산 확대를 막으려는 정부의 의지로 해석될 수 있다.

예산편성 내용을 살펴보면 4가지의 개별급여 중에서 가장 인상률이 높은 예산은 생계급여(21.2%)와 근로능력이 있는 수급자의 탈수급지원(22.1%)이다. 그에 비해 의료급여(2.9%)와 교육급여(6.9%, 교육부 소관)는 소폭 인상에 그치고 있다. 주거급여의 경우는 오히려 삭감되었다(△8.8%).

세부사업 평가

2016년 생계급여 예산은 3조2,728억 원으로 전년대비 21.2% 인상하였다. 그러나 수급자수를 전년도 기준(135만 명)으로 하여 편성한 예산으로 부양의무자 기준을 완화하여 사각지대를 대폭 축소하겠다는 정부의 계획이 반영되지 않았다. 수급자 선정을 위한 소득기준을 현재 수준보다 높은 상대적 수준(중위소득의 29%)으로 인상하였음에도 정부는 수급자수가 늘지 않을 것이라고 전제하여 2016년 예산을 편성하였다.

2016년 의료급여 예산은 전년 대비 2.9% 인상에 불과하다. 이는 의료급여 수급자수가 줄어든다는 예상 하에 편성한 예산으로 의료비 상승률에 못 미치는 수준이다. 정부에서는 타법적용수급자 수가 감소되는 추세를 반영하였다고 하나, 근거를 밝히지 않았으며 타법이 국민기초생활보장법이라면 이는 법 개정 취지에 맞지 않다. 수급자가 줄어든다는 예상으로 예산을 과소 편성하는 것은 정부의 의지 부족으로 해석할 수 있다.

그동안 정부에서 부양의무자 기준 개선으로 신규수급자가 12만 명 증가될 것이라고 예상하여 왔음에도 금년도와 비슷한 수준의 예산을 편성한 것이다.

정부는 맞춤형 급여체계 개편의 이유로 ‘탈수급 유인을 강화하기 위해서’라고 밝혀 왔다. 예를 들어 ‘의료비 혜택을 받으려고 하는 사람들에게 의료급여 혜택만 주면 수급자에서 머무르려고 하지 않을 것’이라고 주장해 왔다. 하지만 의료급여 수급자 선정기준을 기존의 기초보장수급자 선정기준 보다 높지 않은 기존의 최저생계비 수준에서 정하였다. 그러나 기존수급자에 대한 탈수급의 유인 효과가 없을 뿐만 아니라 기존의 수급자수를 오히려 줄어든다고 가정하여 예산을 편성함으로써 사각지대를 축소하려는 의지가 없음을 보여준다고 할 수 있다.

새롭게 시행된 교육급여의 경우, 기존의 수급자 선정방식과 달리 부양의무자 기준을 적용하지 않아 수급자수가 증가할 것으로 예상된다. 그러나 교육부로 이관된 2016년 교육급여 예산은 6.9% 인상에 불과하며 턱없이 부족한 예산편성임을 알 수 있다.

국토부로 이관된 2016년 주거급여 예산은 오히려 8.8% 삭감된 수준이다. 주거급여는 임차가구의 경우 기준임대료를 상한으로 실제 임차료 지급하고, 자가가구는 주택노후도에 따라 수선비용(주택개량)을 지원한다. 그러나 주거급여 예산이 기준임대료 상승률인 2.4% 인상률에도 못미치는 수준에서 결정된 것은 이해하기 어려운 편성이라 할 수 있다.

결론

정부가 원대한 계획을 갖고 다층형급여체계를 도입하여 전면적으로 시행하는 첫 해이며, 대규모로 존재하는 빈곤사각지대(정부추계 약 100만 명)가 존재함에도 예산을 소폭으로 인상한 것은 빈곤문제를 해결할 의지가 부족하다는 것으로 볼 수 있다.

현 정부는 그동안 다층형급여체계 개편시 수급자수를 기존 보다 훨씬 늘려 220만 명( 보건복지부 보도자료 2014.11.17.)까지 늘리겠다고 공언해 왔음에도 2016년도 예산안을 볼 때 계획에 전혀 반영되어 있지 않다.

최근 빈곤율이 감소되었거나 실업률이 대폭 낮아졌거나 또는 경제지표가 매우 좋아졌다고 볼 수 없는 상황에서 수급자수를 유지하려고 하는 것은 문제를 개선하려고 하는 정부의 의지가 부족하다고 밖에 볼 수 없다.

2016년 기초생활보장 예산은 국민들의 실생활을 전혀 반영하지 못하고 있다. 또한 정부에서 말하는 탈수급과 사각지대해소를 위한 ‘욕구맞춤형 개별급여’가 아니라 시민단체에서 비판하는 ‘예산맞춤형 분절급여’가 될 수 있음을 다시 한 번 보여주는 것으로 반복지적 예산이라고 할 수 있다.

2016년도 보건복지부 예산안 분석총론 : 잔여주의적 체제를 공고화하는 반복지적 예산안

이찬진 l  참여연대 사회복지위원회 위원장, 변호사

박근혜 정부 4년차 보건복지예산(안)의 기조

정부의 보건복지예산(안)은 생애주기별 맞춤형 복지정책을 포기하고 공공부조 현상만 유지하는 것임. 보육 및 제반 돌봄 서비스 등 사회서비스 전반의 축소 기조이며 잔여적 복지체제를 강화하는 것으로 평가할 수 있다.

<표1-1>에서 확인할 수 있듯이 박근혜 정부 4년차인 2016년도 사회부문(보건・복지・고용) 예산은 기금 포함 122조 원으로 편성되었다. 이는 2015년도 대비 6.4% 증가한 규모이나 2010년에서 2015년까지 평균 증가율 8.4%보다 2%p 낮다. 보건복지예산안 중 사회보험 기금을 제외한 일반회계 예산은 ‘15년 추경대비 △3.0%(△1조 230억 원) 감소한 32조 9,160억 원이다<표1-2>. 기초생활보장의 개별급여 항목인 주거급여 및 교육급여 예산 1조1546억 원(주거급여 1,009,960백만 원+교육급여 144,646백만 원)을 합산하여도 전년대비 증가율은 0.4%(1,316억 원)에 불과하여 교육 및 주거급여 예산을 포함한 기초보장분야 예산 증가율 6.4%와 사회보험을 제외한 모든 항목에서 절대적 감액 또는 실질적 감액이 이루어졌다. 한마디로 기초연금이나 의료급여 등 의무지출예산의 자연증가분에도 턱없이 부족한 실질적인 복지축소 예산이다.

2016년 예산안은 지난 8년 동안 보수정부 하에서 진행된 한국 복지체제의 잔여주의화의 핵심인 (1) 선별적 소득보장체제의 공고화를 통한 시장의 역할 확대, (2) 사회서비스의 시장화 및 공공책임성 방기, (3) 가족의 역할 강화로의 기조를 더욱 강화한 예산안이다.

선별적 소득보장체제의 공고화

기초생활보장 제도를 욕구별 맞춤형 개별급여 체제로 전환한지 2년차가 됨에도 2016년 예산안은 2015년 9조2,649억 원보다 5,525억 원 감액된 8조 7,124억 원으로 편성되어 비수급 빈곤 사각지대 해소는 요원한 실정이다.

생계급여기준선이나 의료급여기준선이 모두 중위소득을 기준으로 하여 종전 최저생계비보다 높게 설정되었는데도 2016년도 예산안에서도 수급자 수가 정체되는 것을 기초로 예산 편성을 하고 있다. 결국 2016년 기초생활보장 예산으로는 ‘세모녀 자살 사건’과 같은 공공부조의 핵심적 문제인 비수급빈곤층 문제를 완화할 수 없다는 것이다.

기초연금 예산은 3.8% 증가하였으나 기초연금 수급 노인 16만 7천 명 증가(수급자수 3.6% 증가)에 기준연금액 증가(1.1%)조차 반영하지 못한 것이다. 65세 이상의 노인의 70%를 하회하는 대상자들에게 국한하여 기초연금을 지급하는 현실을 악화시킬 것으로 보인다.

결국 정부의 기초생활보장제도 및 기초연금 예산은 취약계층만을 대상으로 포괄하고, 중간계층 이상의 시민들의 노후보장은 공적 사회보장에서 배제하는 선별적 복지의 기조를 분명히 하는 예산이다.

사회서비스의 공공책임성의 악화 및 시장화 지속

사회서비스의 시장화는 이명박 정부와 박근혜 정부에서 지속적으로 추진하고 있으며 대표적으로 의료시장화(상업화)와 민간 중심의 돌봄서비스 정책이 있다.

아동 돌봄으로 대표되는 보육예산에서 가정양육지원사업 및 시간제 보육이 확대되는 반면, 국공립 어린이집 확충 예산이 대폭 삭감되었다. 또한 노인예산 중에서 공공노인요양시설확충 예산의 감축을 통하여 민간 중심의 사회서비스 강화 기조를 분명히 하고 있다.

사회보장위원회의 지방자치단체 사회보장 제도 폐지·축소 심의 조정을 통한 지역복지의 축소

올해 박근혜 정부는 중복적인 복지제도의 정비와 지역 간의 복지 형평성 및 지방재정 절감 등을 명분으로 사회보장기본법상의 보건복지부장관의 지역 사회보장제도에 대한 협의권과 사회보장위원회의 심의・조정권을 적극 행사하고 있다. 지난 8월 11일 사회보장위원회의 의결로 전국 지자체의 자체 사회보장사업 5,891개 중 중앙정부 사업과 유사・중복성이 있다고 판단되는 1,496개 사업, 9,997억 원 규모의 지역별 사회보장사업 정비방안을 전국적으로 하달한 것이다.

또한 올해 9월 30일 지방교부세법 시행령 개정안 입법예고에 사회보장위원회의 사회보장사업 정비방안에 따르지 않는 지방자치단체에 대하여 해당 자체사업에 소요된 예산만큼 교부금을 감액하는 내용의 조문을 신설하여 지역복지 제도의 폐지・축소 강제를 시도하고 있다.

이는 지방자치단체가 중앙정부에서 실시하는 미흡한 사회서비스 제도를 지역 특성에 맞게 보완하여 운영하고 있는 것을 정부가 강제로 축소・폐지할 수 있으며 결과적으로 취약계층을 중심으로 피해를 입게 되는 상황이 발생하게 된다.

2016년도 사회보장위원회 분야 예산은 전년도 대비 110%로 크게 인상되었다<표1-3>. 이는 박근혜 정부가 사회보장위원회를 내세워 2015년도 하반기부터 추진하고 있는 중앙정부 강제하의 ‘지역복지 폐지・축소 및 전국적 하향 평준화’의 정책적 기조는 더욱 확대되고 가속화될 가능성이 커 우려된다. 따라서 반복지적 기능 확대에 투입되는 사회보장위원회 관련 예산은 대폭 삭감되어야 한다.

2015년도 예산(안)을 통해 본 한국 복지체제

한국 복지체제는 공적역할을 제한하고, 시장의 역할을 확대하는 잔여주의적 성격의 복지가 강화되고 있다. 현 정부는 시민들의 연대를 통해 사회적 위험에 대한 대응할 기회를 차단하고, 각자 도생하는 길을 재촉하는 것으로 보인다. 취약계층 중 일부에게만 선별적인 공적복지를 제공하고, 비취약계층은 각자의 능력에 따라 자신의 위험에 대한 대비를 시장을 통해 담보하는 체제를 만들어 나가고 있다고 할 수 있다. 결국 보수정권의 의도는 보편적 복지체제를 위한 사회적 연대의 근간을 불가역적으로 해체하고 있다고 할 수 있다.

더욱이 2016년도 사회보장기본법상의 지자체에 대한 사회보장사업 관련 보건복지부의 협의권 및 사회보장위원회의 심의・조정권행사와 불이행시의 지방교부금 삭감이라는 재정적 강제수단을 통하여 지자체 차원의 사회보장제도를 대폭 폐지・축소하는 정책 기조가 더욱 강화되어 전반적인 복지축소가 지속될 것이라는 점이 우려된다. 이는 보편적 복지의 강화와는 정반대 방향으로 한국 복지체제의 잔여주의 체제가 공고화되는 것을 의미하기 때문이다.

2017년도 보건복지 예산안 분석 총론

민생안정보다는 공공성의 훼손과 시장화의 촉진을 위한 예산

남찬섭 l 참여연대 사회복지위원회 위원장, 동아대학교 사회복지학과 교수

전반적인 평가

현 정부는 2017년도 예산안 편성의 기본방향으로 ① 일자리 중심의 국정운영 뒷받침, ② 경제활력 회복과 미래성장동력 확충, ③ 민생안정과 국민안심 국가 구현의 세 가지를 제시하였다. 이 중 보건복지부 예산을 포함한 사회부문 예산과 밀접한 관련을 갖는 것은 민생안정으로 관련된 투자중점 사항으로는 ① 결혼, 임신·출산, 양육, 일가정 양립 등 저출산 극복 ② 생애주기별 맞춤형 복지의 확대를 내세우고 있다.

예산안 편성의 기본방향으로서 정부가 내세운 민생안정이 저출산 극복과 생애주기별 맞춤형 복지의 확대로 달성될 수 있는지는 논자에 따라 견해가 달라질 수 있다. 일단 그것으로 민생안정이 달성될 수 있다고 하더라도 현재 정부가 편성한 2017년도 예산안이 민생안정의 실현에 효과적일 것인지는 회의적이다.

정부가 편성한 내년도 지출예산의 증가율은 3.7%로 2016년 지출예산의 증가율 2.8%보다는 높지만 2010년부터 2015년 예산의 연평균 증가율 5.7%에 비하면 상당히 낮은 편이다. 더욱이 민생안정에 밀접히 연관된 사회부문 예산의 증가율은 5.3%로 2013년도 5.2%의 증가율을 제외하면 2010년 이래 가장 낮은 증가율이다. 또한 2017년도 보건복지부 소관 예산은 57.7조 원으로 전년도 56.2조 원 대비 2.6% 증가하여 작년도 예산안에 이어 이례적으로 낮은 증가율을 계속 보이고 있다.

세부적인 평가

정부가 편성한 2017년도 보건복지부 소관 예산안을 살펴보면, 2016년도 보건복지부 소관 예산안 편성에도 일부 나타났던 경향으로 사업대상자의 규모를 축소 계상하여 예산안을 감소 편성하고 있다.

기초생활보장사업의 경우, 사업에 포함되는 많은 급여에서 지원대상자 규모를 축소 계상한 것을 알 수 있다. 또한 지원대상자를 축소 계상하면서도 그 근거가 명확히 적시되지 않은 경우도 많다. 예컨대 교육급여는 최근 학생 수 감소를 반영했다 하더라도 나머지 급여에서는 구체적으로 어떤 근거에서 지원대상자를 축소 계상한 것인지가 분명치 않디. 게다가 생계급여는 수급자 수는 축소 계상하였지만 수급가구는 1인가구의 증가를 근거로 증가할 것으로 계상하였고 주거급여는 수급가구를 무려 5만 가구나 축소 계상하여 일관성도 결여되었다. 최근 빈곤이 계속 악화되고 있다는 점에서 기초생활보장사업의 수급자 규모를 축소 계상한 것은 대단히 이례적이라고 할 것이다.

대상자 축소는 노인분야사업의 일부사업과 장애인분야사업에도 나타난다. 노인분야의 경우 노인을 대상으로 하는 단기가사서비스와 노인돌봄종합서비스의 대상자가 축소되었고, 장애인분야사업의 경우에는 지극히 일부 사업(차상위층 장애수당)을 제외하면 상당수 사업의 대상자가 축소 계상되었다. 노인인구가 지속적으로 증가하고 있고 장애인 빈곤율이 매우 높다는 점에서 노인분야의 일부사업과 장애인분야의 지원대상자를 축소시킨 것 역시 납득하기가 쉽지는 않다.

이처럼 지원대상자 규모를 축소시킨 사업들은 지원단가를 동결했다. 지원단가의 동결은 사실상 지원수준의 삭감이지만 지원대상자 자체가 줄어드는 상황에서 일부 사람들에 대해 전년도와 동일한 수준의 지원을 받게끔 해줌으로써 지원대상에서 탈락된 사람들과 이들을 분리시키는 효과를 낳게 된다. 이는 수급조건을 까다롭게 하여 혜택과 손실이 사람에 따라 달리 나타나게 함으로써 급여축소의 효과를 집단별로 각기 다르게 하는 분할전략(division)의 일종이라 할 수 있다. 이것은 장애인분야사업에서 잘 드러난다. 기초수급자 대상의 장애수당 예산에서 지원대상자를 축소한 것은 장애등급 재판정, 신규신청자 재검사 등을 근거로 한 것으로 이와 같은 재판정이나 재검사는 수급조건을 엄격히 하는 전통적인 수단이다. 이러한 분할전략은 복지축소에 따르는 비난을 회피하기 위해 전형적으로 동원되는 전략의 하나다.

그리고 지원대상자를 예상하기 어려운 사업에 대해서는 이용량 축소 편성(예: 시간차등형 보육지원), 사업량 축소(예: 국공립어린이집 확충), 민간기관종사자들의 인건비 동결(예: 노인보호전문기관), 지방자치단체에 대한 보조금 삭감(예: 자립생활센터 지원) 등 다양한 방법이 동원된다. 이러한 방법은 급여축소의 원인을 파악하기 어렵게 만드는 것과 동시에 급여축소가 민간기관종사자들의 사기저하나 지방자치단체의 지원축소에서 온 것처럼 보이게 함으로써 급여축소의 책임소재를 모호하게 만드는 경향이 있다. 이 전략은 모호화전략(obfuscation)이라 불리며, 이 또한 복지축소에 따르는 비난을 회피하기 위해 전형적으로 동원되는 전략의 하나다.

최근 정부는 재정건전화법의 발의 등을 통한 재정안정화에 주력하고 있는데 이는 2017년 예산편성지침에도 재정개혁의 일환으로 명시된 바 있다. 내년도 예산편성지침에 명시된 재정개혁에는 「재정건전화법」 발의 외에 재량지출의 구조조정과 유사·중복 통폐합도 포함되어 있다. 정부는 민생안정을 예산안 편성의 기본방향이라고 말하지만, 실제로는 재정개혁이라는 목표에 민생안정이 희생되는 것이 아닌지 의심스럽다. 이런 점에서 위에서 말한 ‘분할전략’과 ‘모호화전략’이 이미 2016년도 예산안 편성 때부터 정부에 의해 복지축소의 전략으로 동원되어왔고, 2017년도 예산안 편성에는 보다 본격적으로 동원되고 있는 것이라고 의심된다. ‘분할전략’과 ‘모호화전략’은 혜택을 축소하고자 하는 경우에는 일반적으로 동원되는 전략이다. 특히 취약계층에게 적용되는 경향이 있으므로 향후에도 이와 같은 전략의 활용에 대해 주의를 기울일 필요가 있을 것이다.

이 외에 국공립어린이집 확충예산은 삭감하면서도 공공형어린이집 확충 예산은 확대 편성한 데서 볼 수 있듯이 민간전달체계의 확충에 주력하고 있다. 나아가 바이오헬스신산업 인프라 구축, R&D 확대, 해외진출 촉진 등 한의약산업 육성과 한의약선도기술개발지원, 의료IT융합산업육성 인프라 구축사업, 원격의료제도화 등을 위한 예산 확대에 적극성을 드러내 ‘의료영리화’를 촉진하는 데 주력하는 모습을 보인다.

게다가 보건사업은 시민감시는 고사하고 시민과의 기본적인 소통조차 외면한 불투명한 정책결정과정에 의해 정부가 일방적으로 강행하는 형태로 추진되고 있다. 이로 인해 시민들의 보건의료관련정보가 정부의 비식별화 조치라는 결코 안전하지 않은 방패막이를 근거로 영리사업자들에게 허용될 위험에 처해 있다.

전체적으로 현 정부의 예산안은 민생안정이라는 기본방향의 공식적 천명에도 실제로는 ‘분할전략’과 ‘모호화전략’ 등에 의한 취약계층예산의 삭감, 정부의 일방적인 강행에 의한 보건의료산업화 추진, 민간전달체계의 확충 추진 등 공공성의 훼손과 시장화의 촉진이라는 방향을 지향하는 것이라고 할 수 있다.