신고리 5·6호기 건설 재개, 당신의 의견은?
희망제작소는 지난 9월부터 민주주의 시민교육 일환으로 <민주주의를 창조하라>를 두 과정으로 나눠 진행하고 있습니다. 이 중 ‘문제해결과정’에서는 민주주의의 역사 및 원리를 재해석할 뿐만 아니라, 우리 사회 주요 이슈에 관한 찬반토론, 조정과 합의를 위한 의사소통방법론을 학습하고 있습니다.
지난 10월 25일 진행된 교육에서는 한참 뜨거운 이슈인 ‘원자력 발전’에 관한 이야기를 나눴습니다. 이날은 원자력 발전을 찬성하는 정동욱 중앙대 에너지공학부 교수와 원자력 발전을 반대하는 윤기돈 녹색연합 활동가의 찬반토론과 함께 시민토론이 진행됐습니다.
앞서 문재인 대통령은 사회적 합의를 거쳐 탈핵 공약을 이행하겠다고 견해를 밝혔고, 신고리 5·6호기 공론화위원회(위원장 김지형, 이하 공론화위)가 출범한 뒤 최종 권고안까지 내놓은 상황이었습니다. 시민참여단은 학습과 열띤 토론 끝에 ‘공사 재개’ 의견을 냈고, 공론화위는 이를 정부에 권고안으로 제출했지요.
이번 결정은 찬반을 떠나 숙의민주주의 과정을 거쳤다는 것에 큰 의미가 있는데요. 한국 사회에 어떤 시사점을 던졌는지 짚어보기로 했습니다.
신고리 5·6호기 공론화 과정
문재인 대통령은 지난 6월 19일 고리 1호기 영구 중단 기념식에 참석해 신고리 5·6호기의 건설 여부를 두고 ‘사회적 합의’를 거쳐 결정하겠다고 밝혔습니다. 그리고 지난 7월 24일 신고리 5·6호기 공론화위가 공식 출범했는데요. 동시에 신고리 5·6호기 사업주체인 한국수력원자력 이사회는 잠정적으로 3개월간 건설 공사를 중단했습니다.
정부는 인문사회, 과학기술, 조사통계, 갈등관리 등 4개 분야 전문기관, 단체를 정하고 후보자를 추천받아 공론화위를 구성했습니다. 또한 핵발전 찬반 단체의 제척 의견을 받아 9명을 공론화위 위원으로 최종 선정했습니다. 시민참여단은 신고리 5·6호기 건설 관련한 정보를 온라인 동영상과 각종 자료로 학습했고, 지난 10월 14일부터 16일까지 2박 3일간 합숙을 진행하며 치열하게 논쟁을 벌였습니다.
그 결과, 지난 10월 20일 신고리 5·6호기 공론화위는 핵발전소 공사를 재개한다는 내용의 정부 권고안을 발표했습니다. 시민참여단 471명 대상으로 찬반을 조사한 결과 ‘건설 재개’는 59.5%, ‘건설 중단’은 40.5%로 ‘건설 재개’ 의견이 19%p가량 높았는데요. 95% 신뢰수준에서 오차범위인 ±3.6%p를 넘는 수치입니다. 더불어 공론화위는 원자력 발전을 축소하는 방향으로 에너지 정책을 펼쳐나갈 것을 정부에 권고했습니다.
이에 대해 문재인 대통령은 지난 10월 22일 서면을 통해 “정부는 신고리 5·6호기 건설을 조속히 재개하겠다”라고 공론화 결과에 대한 견해를 밝혔습니다. 문 대통령은 “민주주의는 토론할 권리를 가지고 결과에 승복할 때 완성된다고 생각한다”며 “시민참여단의 토론과 숙의, 최종 선택과정에서 나온 하나하나의 의견과 대안은 모두 소중한 자산”이라고 말했습니다.
▲ 한겨레신문(http://www.hani.co.kr) 갈무리
공론화의 성과와 과제
이 사안은 찬핵이냐 탈핵이냐를 떠나 한국에서 대규모로 공론화 과정을 거쳤다는 점에서 주목할 만합니다. 시민이 직접 학습과 토론을 벌이며 합리적으로 의사를 조율하는 숙의민주주의 공론화 과정은 ‘참여’에 관한 폭넓은 가능성을 제시하는 동시에 절차와 내용, 진행 과정을 보완해야 한다는 과제를 남겼습니다.
공론화위는 “대통령 공약사항인 신고리 5․6호기 건설 중단을 정부가 일방적으로 결정하지 않고, 에너지 소비자인 시민의 참여와 합의를 기반으로 결정했다는 것에 큰 의미가 있다”고 평가했습니다. 언론에서도 숙의민주주의에 관해 다양한 평가를 전하고 있는데요.
강재열 한국원자력산업회의(원산) 상근부회장은 “공론화 모델을 만들고 시민숙의과정으로 우리 사회의 갈등을 조정하겠다는 것은 굉장히 발전된 모습”이라고 말했고, 이헌석 안전한세상을위한신고리5·6호기백지화시민행동 대응팀장은 “시민 참여와 관심이 굉장히 높았다”며 “국가 에너지 정책을 결정하는 좋은 모델이 됐으면 한다”고 밝혔습니다. (관련기사 보기)
희망제작소가 시민과 나눈 ‘숙의민주주의’ 이야기
희망제작소가 지난 10월 25일 진행한 교육 현장에서도 공론화 과정에 관한 평가가 나왔습니다. 정동욱 교수는 “원전 찬반에 관해 우리 사회가 이미 상당 부분 이념화되어 있지 않나 우려스럽다”면서도, “공론화는 찬반이 극명하게 승패가 갈리는 사안보다, 논의 과정을 통해 모두 만족할 만한 결과를 얻을 수 있는 사안을 다뤄야 한다”고 말했습니다. 공사 재개 혹은 중단으로 조사하기보다 에너지 정책의 포트폴리오를 어떤 방식으로 구성할지 국민 대상으로 공론화하는 게 필요하다는 것이지요.
윤기돈 활동가도 이번 사례를 긍정적으로 바라봤습니다. 그는 “사회적 갈등 요소가 많은 정책 결정에 국민이 참여하게끔 열어준 사례”라며 “대개 다양한 정책을 쏟아내고 대통령이 밀어붙이는 경우가 많은데, 한 번 더 숙의하는 과정을 거쳤다는 점에 주목할 만하다”고 말했습니다. 하지만 대대적인 공론조사를 벌이는 것과 별개로 시민 스스로 사안을 비판적으로 바라봐야 한다고 강조했습니다. 원자력계나 환경단체나 각각의 논리와 가치에 따라 주장하기 때문에 이에 관해 시민이 합리적인 의심과 질문을 던질 수 있어야 비로소 사회적 합의를 끌어낼 수 있다는 것입니다.
이밖에도 이날 자리에서는 해외에서 원자력 발전을 주제로 공론조사한 경우가 있는지에 관한 이야기도 나누었습니다. 일본은 후쿠시마 원전 사고 직후인 2012년 원자력 발전 비중의 적절성에 관한 공론조사를 시행했습니다. 또한 원자력 발전은 아니지만 미국 텍사스주(州)에서는 지난 1996년 새로운 발전소 건립을 위해 발전설비 선택과 비용조달 방법 등에 대해 공론조사를 진행한 바 있습니다.
시민이 더 적극적으로 참여할 수 있는 사회적 기반 마련해야
우리에게 공론조사는 아직 낯선 게 사실입니다. 하지만 해외 각국에서는 다양한 정책과 제도 영역 내에서 공론조사를 시행해 왔습니다. 캐나다 온타리오주는 선거제도 개혁을 위해 9개월간 시민총회를 열었고, 영국은 범죄대응방안 마련과 EU가입, 호주는 군주제에서 공화정으로의 전환 등을 주제로 공론조사를 시행했습니다.
국내에서 처음으로 진행된 이번 공론조사는 원자력 발전에 관한 시민의 기저의식을 파악하고, 정부가 만든 공론의 장에서 원자력 발전을 처음 논의했다는 점에서 의미가 있습니다. 하지만 원자력 발전에 대한 시민의 의식이 이념적 성향을 내포하고 있어 정부가 어떤 방향으로 정책을 추진하느냐에 따라 사회적 갈등을 유발할 가능성도 없지 않습니다. 따라서 논의 결과를 어떤 방식으로 수용하느냐, 사회적 동의를 어떻게 끌어내느냐가 관건입니다.
또한 공론조사의 형태와 방식에 관한 논의도 필요합니다. 무조건 시민참여 위주의 공론조사를 진행할 것이 아니라, 사안에 따라 시민참여 공론조사와 전문가집단 공론조사를 양분해 진행하는 방법을 시도할 수 있습니다. 물론 공론조사를 진행할 때 시민이 더욱 더 적극적으로 참여할 수 있도록 사회적인 기반을 마련하는 게 가장 중요합니다.
– 정리 : 방연주 | 커뮤니케이션센터 선임연구원 · [email protected]
– 정리 : 조현진 | 커뮤니케이션센터 연구원 · [email protected]
앞으로 3개월 동안 진행될 신고리 5, 6호기 공론화 과정을 통해 핵심적으로는 신고리 5, 6호기 건설 중단, 궁극적으로 탈원전 방향으로 확장될 수 있게 해야 한다. ⓒ 한겨레신문[/caption]
19일 오전 10시 환경재단 레이첼카슨 홀에서 환경운동연합이 주관한 ‘신고리 5,6호기 공론화 어떻게 할 것인가’ 토론회가 열렸다. 이번 공론화 문제를 어떻게 바라볼 것이며, 어떻게 탈핵의 방향으로 원전정책을 이끄는 기회로 삼을 수 있을지 활발한 논의가 이뤄졌다. 서울환경운동연합, 청주환경운동연합, 부산환경운동연합, 녹색연합, 불교생태콘텐츠연구소, 한국YWCA연합회, 생태지평, 기독교환경연대, 전국교직원조합, 환경법률센터, 그린피스 등에서 60여 명이 참석했다.
공론조사는 대중적 의견을 파악할 수 있는 ‘여론 모델’과 깊은 토론이 가능한 미국의 ‘시민배심원단 모델’의 장점만 취한 방법이다. 미국 시민배심원단은 원래 20명 안팎의 소수만 참여한다고 설명하고 있는 이영희 가톨릭대 교수 ⓒ 환경운동연합[/caption]
친원전 홍보와 광고에는 익숙하지만, 탈원전 홍보와 광고엔 어색한 우리는 이미 기울어진 운동장 위에 있다. 종합 토론을 진행중인 좌장 및 패널. ⓒ 환경운동연합[/caption]
이영희 소장은 “신고리 5,6호기 중단에 대해서만 지엽적으로 논의되면 시민배심원단의 결정이 어떻게 될지 예단할 수 없다”고 말했다. 지금 친원전 진영에서는 경제성 부분인 ‘매몰비용 논리’와 정서적 부분인 ‘지역주민 희생’을 강조하고 있다. 동정론이 우세해지면서 자칫 ‘탈핵’은 장기적인 문제라고 생각하고 ‘지역주민들 문제’는 당장의 문제라는 프레임으로 여론이 형성될 수 있다는 것이다. 탈핵은 찬성해도 신고리 5,6호기는 건설해야 한다는 주장이 나올 수 있다는 얘기다.
깊은 논의 과정을 통해 시민들이 국가에너지정책의 바람직한 방향까지 포괄적으로 토론해야 신고리 5,6호기 건설 중단 결정이 날 수 있다는 것이 이 소장의 견해이다.
윤순진 교수는 전력공급 부족, 전기요금 폭등, 해외수출타격/고사, 비전문가 시민 결정 부당 등 건설 중단에 반대하는 주장들에 대해 일일이 증거를 제시하며 반박했다. ⓒ 환경운동연합[/caption]
신고리 5,6호기 건설된 후로부터 60년을 계산하면 20대가 80대, 30대가 90대가 된다. ⓒ 연합뉴스[/caption]
신고리 5,6호기 공론화 과정이 제대로 이행되기 위해서는 일차적으로 의제 설정이 중립적으로 이뤄져야 한다. 이는 당장 신고리 원전 문제와 더불어 지속가능한 탈핵 논의로 이어져야 한다. 그렇게 설정된 의제가 제대로 숙의되기 위해 중요한 것은 전문가 선정과 시민배심원단 선정이다. 시민배심원단에는 다양한 일반 시민의 목소리가 포함되어야 한다. 국민 모두가 제대로 된 정보를 취할 수 있도록 언론과 환경시민단체들은 원전 이해관계에 대한 정보를 제공해야 한다. 이것이 다 지켜진다면 시민배심원 300명을 넘어 국민들을 탈원전의 길로 설득해낼 가능성이 높아질 것이다.
시민들의 의견
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