2020년 보건복지 분야 예산안 분석

- 노인복지 분야 -

이경민 참여연대 사회복지위원회 간사

전체적인 평가

2020년 노인복지 예산은 총 16조 5,887억 원으로 보건복지부 총지출 예산의 20.0%, 보건복지부 사회복지 예산의 23.8%를 차지함. 2019년 대비 17.8% 증가한 것으로 사회복지 소관 예산 증가율 14.2%와 비교해 높음.

노인복지 예산의 세부 구성을 살펴보면, 기초연금 13조 1,765억 원과 노인정책 소관 일반회계 3조 1,759억 원, 국민건강증진기금 2,366억 원으로 구성됨.

노인 1인당 노인분야 예산은 2020년 2,041,690원(노인인구 8,125천 명 기준)으로 2019년 1,832,564원(노인인구 7,685천 명 기준)보다 13.1% 증가되었음. 기초연금을 제외하고 노인 1인당 예산은 390,885원으로 2019년 303,462원보다 87,423원 증가하였음.

노인 1인당 노인복지분야 예산은 매년 증가하고 있지만 기초연금 포함 1인당 노인복지예산이 전년보다 증가율이 높지 않은 것으로 확인됨. 노인인구의 증가폭이 커짐에 따라 실질적 정책 수행을 위한 예산 증가율에 대한 고려가 있어야 할 것으로 보임.

<표 5-1> 2020년 보건복지부 총지출과 사회복지 예산, 노인복지 예산

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세부적인 평가 

<표 5-2> 2020년 보건복지부 등 노인복지 예산안

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기초연금

기초연금은 13,176,531백만 원으로 2019년 11,495,198백만 원보다 14.6% 증가한 예산이 편성됨. 기초연금 수급자 수 증가와 소득하위 40% 대상 기초연금 30만 원 조기 인상에 따른 것으로 보임. 노인복지 소관 예산 중 약 80%가 기초연금으로 편성된 반면, 나머지는 노인돌봄, 노인장기요양 등의 예산으로 책정됨. 우리나라 노인인구는 급속하게 증가하는 추세이며, 예상보다 1년 먼저 고령사회(Aging Society)에 도달하였음. 향후 노인돌봄정책이 중요해질 것으로 보이며, 이에 대한 제도마련과 예산 편성에 적극적일 필요가 있음.

노인요양시설 확충

노인요양시설 확충은 143,190백만 원이 편성되었고, 전년대비 21.1% 증가하였음. 그 중 예산의 93.2%인 133,426백만 원이 치매전담형 요양 확충을 위한 예산임. 이는 문재인 정부의 국정과제인 ’치매국가책임제‘ 실시에 따른 것임. 현재 노인 분야 공공인프라는 많이 부족한 상황인데 공공요양시설은 약 2%밖에 되지 않으며, 재가복지시설은 1%도 채 되지 않음. 그러나 종합재가기관 및 주야간보호시설 예산이 전년과 동일한 625백만 원으로 편성함. 공공인프라를 위한 정부의 노인돌봄 로드맵 제시와 예산 편성이 필요함. 또한 2018년부터 치매 시설에 대한 막대한 예산이 투입되고 있는바, 관련 정책 평가가 이루어져야 할 것으로 보임. 그리고 노인성 질환은 복합적으로 일어나기 때문에 노인돌봄이라는 큰 틀에서 제도를 추진할 필요가 있음.

양로시설

2020년 양로시설 운영지원 예산은 38,619백만 원으로 전년대비 6.3% 증액한 예산이 편성됨. 이는 양로시설 지원인원이 2019년 4,123명에서 2020년 4,206명으로 증가한 것에 기인함. 그간 국고지원으로 지원하던 양로시설은 92개 소였으나 2019년부터는 94개 소에 지원하기로 한 점은 긍정적임. 그러나 점차 저소득 취약 노인이 증가하고 있는 점을 반영한 실질적인 예산 편성이 필요할 것으로 판단됨.

노인보호전문기관

노인보호전문기관 예산은 2020년 9,205백만 원으로 2019년 8,561백만 원 대비 7.5% 증가하였음. 지역노인보호전문기관이 2019년 32개소에서 34개소로 늘고 인력이 소폭 증가한 현실을 반영한 예산임. 현재 우리나라 노인학대는 2014년 10,569건에서 2018년 15,482건으로 약 46.5%나 증가(중앙노인보호전문기관, 2019)하였음. 점차 노인인구가 증가함에 따라 노인학대 관련 제도의 점검과 정책이 보완되어야 함에도 불구하고, 노인학대에 대한 사회적 인식이 높지 않을 뿐 아니라 예산 편성만 확인하더라도 정부 정책이 소극적임을 확인할 수 있음.

지난 2017년 UN 사회권규약 심의에서 우리나라 노인학대 문제 해결 방안을 마련하라는 권고가 있었음. 이후 2019년, 2020년 예산 편성에서 권고 이행을 위한 정부의 의지를 확인할 수 없음. 따라서 정부는 노인학대 정책을 사후적 대응이 아닌 예방중심으로 전환하고, 현재보다 충분한 시설과 인력이 확보하는 등 적극적인 정책 추진이 필요할 것으로 보임.

노인단체지원

노인단체지원 예산은 40,488백만 원이 편성되었는데 2019년 44,246백만 원에 비해 3,758백만 원이 삭감되었음. 이는 대한노인회 중심의 노인자원봉사 클럽 운영지원 내역이 전액 삭감된 것에 기인함. 매년 경로당 냉난방비 및 양곡비 지원사업이 정부예산에서 누락되었던 문제가 있었는데, 2019년 예산부터는 정부안에 반영하도록 하였음.

노인일자리 및 사회활동지원

노인일자리 지원 사업은 2019년 대비 29.9% 증액되어 1,199,064백만 원이 편성되었음. 노인일자리 수는 2019년 64만 개에서 2020년 78만개로 14만 개가 증가하였는데 이는 2017년 43.7만개에서 2022년 80만 개로 확대하겠다는 국정과제 수행을 반영한 것으로 보임. 그러나 공익형 일자리 급여수준은 작년과 같은 27만 원으로 책정되었는데, 2020년까지 40만 원으로 인상하겠다는 국정과제를 전혀 반영하지 못한 예산임.

노인일자리 사업에 지원하는 노인들의 대부분이 생계를 위해 참여한다고 밝히고 있지만 임금수준이 낮고, 사업의 근무기간이 짧은 공익활동형 일자리가 전체 일자리의 약 70%를 차지하고 있음. 민간형 일자리는 작년보다 11,235백만 원 증가한 75,294백만 원이며, 대상자는 10,000명 증가한 130,000명으로 나타남.

그동안 비판받았던 노인일자리 질과 임금 수준에 대한 문제를 해결하고자 2019년부터 사회서비스형 일자리가 도입되었음. 2020년에는 대상자가 37,000명으로 2019년 20,000명에 비해 85% 증가하였고 예산도 65,353백만 원 증액하여 139,489백만 원 편성됨.

노인일자리 사업 목표가 빈곤감소, 사회참여 확대, 건강증진, 지역사회 기여 등 다양하고 복합적이다 보니 정책 방향이 명확하지 않은 문제가 있음. 따라서 일자리 수를 확대하기 전 명확한 사업 목표 설정 후 정책을 추진해야 할 것임.

노인장기요양보험 사업운영

2020년 노인장기요양보험 사업운영 예산은 1,327,105백만 원으로 2019년 1,035,129백만 원 대비 28.2% 증가함. 이는 건강보험료율 3.49% 인상, 가입자 수 3.14% 증가, 보수월액 2.58% 증가하여 2020년 예산 장기요양보험 예상수입액이 증가한 것에 기인함.

노인장기요양보험 국고지원을 ‘20년 요양보험료 예상수입액의 18.4%인 1,153,890백만 원만 편성함. 그러나 노인장기요양보험법 제58조 제1항에 의하면 국가지원을 20%에 상당하는 금액을 지원하도록 명시하고 있어 이에 상응하는 1,254,228백만 원으로 조정해야 할 필요가 있음.

매년 정부는 법적 지원금에 미치지 못하는 수준의 국고를 지원하고 있었는데, 2016년, 2017년 결산 심의에서 국고지원금 확충에 노력을 기해야 한다고 지적한 바 있음. 노인인구가 증가하고, 노인빈곤율이 해결되지 않은 상황에서 국고지원에 대한 정부의 책임은 클 수밖에 없음. 따라서 정부는 2020년 국고지원 예산을 법정 수준으로 증액하여 편성해야 함.

노인맞춤돌봄서비스

2020년부터 노인돌봄기본·종합서비스, 단기가사서비스, 독거노인사회관계활성화, 초기 독거노인 자립지원, 지역사회자원연계를 통합·개편하여 노인맞춤돌봄서비스를 시행하기로 함. 관련 예산은 2019년 112,396백만 원에서 2020년 372,797백만 원으로 231.7% 대폭 증가함.

노인장기요양보험제도 수혜자를 제외하고, 우리나라는 노인돌봄서비스는 지원 대상과 내용 등에 따라 노인돌봄종합서비스, 독거노인지원서비스, 단기가사지원서비스 등이 있음. 비슷한 서비스가 제공되고 있음에도 분절적으로 서비스가 제공되거나 서비스가 다양하게 제공되지 못하는 문제가 있음. 따라서 노인맞춤돌봄서비스로 통합하면서 대상자를 일반돌봄군, 중점돌봄군, 특화사업 대상 등을 분류하여 대상자의 욕구에 따른 서비스를 제공하겠다는 제도의 취지는 고무적임. 그러나 수행기관을 대폭 줄이면서 종사자들의 고용승계 문제와 불안정한 서비스 연계 문제가 발생할 것으로 보여 대책이 필요해 보임.

노인건강관리

국민증진기금으로 편성되는 노인건강관리 예산은 2019년 19,596백만 원에서 25,199백만 원으로 28.6% 증가하였음. 이는 치매국가책임제 시행 이후, 치매조기검진 등 치매환자의 적극적 발굴 사업의 규모 확장을 위한 예산 증가에 기인함. 반면 저소득층 노인 실명 지원, 무릎관절 수술비 지원은 전년과 동일한 예산만 편성함.

치매관리체계 구축

노인건강관리와 함께 건강지원기금에서 지원되는 치매관리체계 구축 사업은 전년대비 10.5% 삭감되어 211,435백만 원이 편성됨. 치매안심센터 전문인력 중 일부를 공무원으로 채용함에 따라 예산이 삭감된 것임.

결론

노인관련 예산 중 대부분은 기초연금이 차지하고 있으며, 예산 중 20%만이 노인돌봄 관련 예산이라 할 수 있음. 그러나 노인인구의 절대적 증가에 따른 문제가 신사회적 위험으로 간주되고 있는 사회적 현실을 고려한 제도의 설계와 예산편성이 이루어져야 할 것으로 보임. 대상자 욕구에 따른 서비스를 제공하기 위해 돌봄서비스를 시행하겠다고 밝혔으나, 공공인프라 확충 등의 예산 수준은 예년과 다름없는 등 예산상으로는 실제 노인돌봄서비스의 양적, 질적 확대를 위한 제도의 취지가 드러나지 않음.

특히, 문재인 정부의 1호 공약이었던 치매국가책임제 시행을 위해 2017년 추경부터 현재까지 막대한 예산이 투입되고 있음. 치매에 대한 국가의 책임을 명시한 것은 긍정적이라 할 수 있음. 그러나 노인성 질환은 복합적으로 나타나고 있어 치매에 한정하여 다른 노인돌봄 관련 예산이 제자리걸음인 것은 아쉬운 부분임. 따라서 앞으로 노인돌봄정책이라는 큰 틀 안에서 정책을 재조명하고 추진하는 것이 필요할 것으로 보임.

마지막으로 노인장기요양보험 국고지원이 매년 법정지원금 20%에 미치지 못하고 있는 것은 노인장기요양보험법 제58조 위반이며, 노인장기요양보험제도에 대한 국가 책임을 다하지 않고 있는 것임. 따라서 예산심의 과정에서 20%에 해당하는 예산을 편성하도록 해야 함.

어떻게 협력이 변하니?

: 민관협력사업의 일방적 중단과 명령복종 태도의 부산시를 규탄하며

김경일 사회복지연대 사무국장

지난 8월 탈북모자 아사 사건과 11월 성북구 네 모녀 사건이 일어나며 우리 사회를 가슴 아프게 하는 일이 또 일어났다. 가슴 아파할 겨를도 없이, 늘 그래왔던 것처럼 우리가 익숙하게 봐왔던 풍경이 펼쳐지기 시작했다. “복지 사각지대를 해소해야 한다”, “사회안전망을 촘촘하게 구축해야한다”라는 말이 그러했다. 송파 세 모녀 사건이후 사회보장제도의 개정과 읍면동 복지허브화 정책이 추진되었고 서울시의 ‘찾동’, 부산시의 ‘다복동’, 경기도의 ‘따복’ 등의 복지 사각지대 발굴사업이 펼쳐지며 복지 사각지대 해소와 취약계층 발굴 등은 더 이상 낯설지 않은, 복지서비스의 최전선에 있는 듯한 느낌을 주기까지 이르렀다. 안전망에 구멍이 났다는 비판은 익숙하게 들리지만 대안은 늘 구멍을 메우는 데만 집중하는 현상을 보며 과연 옳은 대안인가 고민하게 되는 것도 사실이다. 그렇기 때문에 전달체계 개편으로 일컬어지는 사회서비스원 설립과 커뮤니티케어 등의 사업이 진행되는지도 모르겠다.

부산시는 이른바 부산형 사업을 통해 사회복지관을 중심으로 민관협력 체계를 구축해왔다. 다복동으로 불리는 이 사업은 53개 종합사회복지관마다 민관협력 전담인력 1인씩을 배치하고 9개 구군에 플러스센터, 광역지원단을 설치해 총 77명을 고용하며 민관협력체계 구축을 통해 사례관리 등 복지 사각지대 해소를 위한 사업을 펼쳐왔다. 그런데 민관협력체계가 잘 구축되었는지, 사각지대 발굴과 해소는 얼마나 되었는지 그간의 축적된 경험을 제대로 평가하기도 전에 사업이 일방적으로 종료되었다.

결국 일방적인 행정에 77명의 종사자는 올해 말로 계약이 만료된다. 보건복지부 2019 사회복지시설 관리안내에 명시된 경력인정을 부산시가 갑자기 축소 해석해 종사자들의 경력마저 미인정되는 사태가 발생할 뻔 했으나 보건복지부의 유권해석을 통해 경력 미인정 문제는 해결되었다. 여전히 관련 협회들이 부산시와 협의 중에 있지만 좀처럼 부산시를 바라보는 분노는 사그라들지 않고 있다. 그 이유는 바로 민관협력체계가 무너질 것이라는 우려와 파트너십이 아닌 명령복종의 태도가 극에 달했기 때문이다.

지난 3년간 진행되었던 민관협력 사업이 일방 중단되며 부산시가 내세운 대안은 구군 지역사회보장협의체 사무국 설치였다. 이는 민선7기 부산시장의 공약이었으며 지역사회에서 오랜 기간 합의하고 요구했던 사안이기에 환영해야 하지만 읍면동 단위의 민관협력 기반을 해체하고 구군 단위의 민관협력을 통해 이를 유지하겠다는 것은 밑돌을 빼내어 윗돌을 괴겠다는 꼴로 이해할 수밖에 없는 모순적인 상황이 되었다. 또한 일방적 사업 중단으로 인해 무너진 신뢰는 생각지도 않고 신규 사업을 통해 민간이 참여할 것이라고 기대하는 것은 얼마나 부산시가 모순적인 사고방식을 가지고 있는지를 여실히 드러내는 대목이다.

민관협력체계의 해체뿐만 아니라 민간을 바라보는 부산시의 시각과 태도 역시 도마에 오르고 있다. 현장의 사례는 가히 충격적이다. 특히, 감사를 통해 드러난 부산시의 인식은 단순히 사회복지시설 등을 감시와 평가의 대상으로만 인식하고 있음을 확인할 수 있었다. 후원금, 식자재 구입을 담당하는 직원에게 개인계좌조회를 강요하며 동의서 작성과 통장사본 등을 제출받는가 하면 “보조금을 지원받는데 왜 공동모금회 예산을 지원받느냐”, “타이어는 왜 교체했느냐”라는 등의 어록을 남긴 감사는 마치 사회복지노동자들이 범죄 집단인 것처럼 감사가 아닌 수사의 탈을 쓰고 진행되었고 그 결과는 환수조치로 집중되었다. 사회복지법인을 통한 종교 및 후원강요 등 인권침해와 비리들이 드러나기도 하였지만 마치 노동자들이 범죄의 일선에 있다는 생각을 가지고 감사를 진행한 것은 투명성 제고라는 본질적 의미를 넘어 노동자들의 의욕을 저하시켜 서비스 제공에 악영향만 남기고 있다. 이러한 우려와 불만들 속에 부산사회복지계의 공동행동이 계획되고 면담 등이 계속 추진되고 있으나 과연 부산시를 믿어도 되는 것인가 하는 불신의 마음은 회복되기 좀처럼 어려워 보인다.

사회 전반의 영역에서 복지사각지대 해소의 패러다임을 넘어 기본권 보장을 이야기하고 있고, 사회복지전달체계 개편으로 일컬어지는 사회서비스원 설립과 지역사회통합돌봄(커뮤니티 케어)체계 구축은 그간의 제기된 문제들을 해결할 수 있는 대안으로 거론되기도 하지만 모든 서비스 제공을 공공이 직접 하는 것이 아니라면 결국 이러한 체계 개편 속에서 놓지 말아야할 핵심은 ‘민관협력’이다. 공공성을 높이는 것은 단순히 운영주체를 민간에서 공공으로 전환하는 것에 그치는 것이 아니라 민관 모두가 그간에 중요시해왔던 수익성보다 시민들의 삶과 지역사회를 변화시킬 수 있는 사회적 가치를 지향할 수 있도록 체질을 변화시키는 것이 핵심이다. 그렇기에 민관협력을 통하지 않는다면 작금의 지향하고 있는 공공성을 사수한다는 것은 말뿐인 상처로 남을지도 모른다. 적절한 규제와 감시는 유지하되 민관협력체계 구축을 위해서 노력해야 하는 것은 너무나도 당연한 일이 되었음을 부산시는 깨달아야 한다.

오거돈 부산시장은 SNS에 경력인정 문제해결을 마치 부산시의 성과인 듯 표현하였다. 핵심은 민관협력체계를 유지하고 민간을 바라보는 겸손한 태도인데 여전히 머릿속에 협력은 없는 것일까? 의심하게 된다. 제대로 묻고 싶다. 어떻게 그동안의 협력이 변하니?

사회책임투자 활성화, 국민연금이 기후위기에 대처하는 가장 바람직한 자세

이종오 사회책임투자포럼 사무국장

기록 및 인터뷰 김경희, 홍정훈 참여연대 사회복지위원회 간사

 

이미 전 세계 투자시장은 투자 자산을 선택하고 운용할 때 ESG(Environment: 환경, Society: 사회, Governance: 지배구조)와 같은 비재무적 성과를 고려하고 있다. 기업이 이윤을 추구하기 위해 자연환경을 고려하지 않거나, 사회적 약자를 차별하고 건강하지 못한 노동환경을 제공할 경우 중장기적으로 사회적 위험이 되기 때문에, 경영에서 선택이 아닌 필수로 자기매김하는 추세다. 그렇다면 세계에서 자산규모가 3위로 큰 국민연금기금의 사회책임투자 현황은 어떤지 이종오 사회책임투자포럼 사무국장을 만나 이야기를 들어보았다.

- 사회책임투자포럼 연혁, 활동에 대해 설명한다면?

“사회책임투자포럼 SIF(Social Investment Forum)는 미국, 영국, 프랑스, 일본 등 선진국은 물론 아프리카에도 조직되어 있는 단체다. 유럽 전역을 아우르는 유럽사회책임투자포럼(Eurosif)도 있다. 서로 연대하고 협력한다. 한국에서 사회책임투자는 국민연금이 2006년 900억 원 규모의 자금을 사회책임투자 방식으로 위탁운용하면서 본격적으로 시작되었다고 할 수 있다. 한국사회책임투자포럼(KOSIF)은 그 무렵인 2007년 초에 탄생했다. 우리나라에서는 국민연금이 사회책임투자 활성화를 위한 키를 쥐고 있다.

그래서 2012년부터는 국민연금의 사회책임투자를 위한 입법제안, 정책제안, 캠페인 활동 등을 펼쳐왔다. 이전까지는 국민연금에 우호적으로 방안을 제시하고 요청하는 방식을 택했으나 법과 제도가 없이는 큰 진전이 없을 것으로 판단해, 적극적으로 입법제안 활동에 주력하기 시작했다. 2015년 국민연금법 개정을 통해 국민연금이 환경, 사회, 지배구조 등의 요소를 고려할 수 있도록 하고, 해당 사안에 대한 정보를 정보공시를 의무화하는 조항을 포함시킨 것이 가장 대표적인 성과다. 이 국민연금법 개정을 통해 국민연금이 ESG를 고려한 투자에 적극 나서도록, 그리고 이해관계자들이 따져물을 수 있는 근거를 마련한 셈이다.”

- 사회책임투자라는 개념을 간단히 설명한다면?

“빙산의 일각이란 말이 있다. 대개 수면 위로 드러나는 빙산은 10%밖에 되지 않지만, 수면 아래 가라앉은 빙산은 90%다. 기업의 가치는 재무자산과 비재무적 자산으로 구성되는데, 많은 사람들이 주식투자를 할 때 기업의 10%에 해당하는 빙산의 드러난 부분, 즉 재무자산만 보는 경향이 있다. 그런데 대한항공의 예를 들면 오너 일가의 갑질, 위법 행위에 대한 수사가 진행되며 주가가 하락하는 등 파장이 일어난 것을 모두가 기억한다. 기업의 가치를 제대로 파악하기 위해서는 재무적 가치 외에도 비재무적 가치를 고려해야 한다. 이러한 비재무적 가치는 투자자 관점에서 보면 E(환경), S(사회), G(지배구조)로 구성되며, 이 가치들은 기업의 사회적 책임 수준과도 같다. 사회책임투자는 바로 투자대상의 ESG를 고려하고 평가하여 투자하는 것을 말한다. 개인적으로 재무적 가치만을 보는 투자를 천동설 투자, 비재무적 가치까지 고려하여 투자하는 것을 지동설 투자로 비유하기도 한다.”

- 국민연금이 사회책임투자에 본격적으로 나서게 된 사례를 소개한다면?

“가습기살균제 사건이 터졌을 때 ‘국민연금이 가습기살균제 가해 기업에 투자하지 않았을까?’ 하는 생각이 들어 조사를 해보니 실제로 옥시에만 약 860억 원을 투자한 사실을 확인했다. 수많은 피해자가 발생했음에도 불구하고, 국민연금은 경영진 면담은 물론 진상을 파악하기 위한 레터조차 보내지 않았다. 기업가치와 주주가치를 훼손하는 명백한 사건임에도 불구하고 가습기살균제의 가해기업에 대해 가장 낮은 수준의 기업관여 활동조차 하지 않고 있다는 사실을 밝혀내 칼럼을 쓰고, 바로 다음날 환경운동연합 등 다른 단체와의 기자회견을 통해 공개했다. 이를 계기로 국회에서도 국회의원들이 이에 대한 자료를 요구하는 등 사회적 파장이 일었다.

또한 그 전에 삼성물산-제일모직 합병 시 재벌승계를 도와주는 의결권 행사 사건 등으로 국민연금의 기금운용의 사회적 책임성이 부각되어 있던 상태였다. 이 두 사건은 국민들이 사회책임투자를 알게 하고 국민연금 입장에서도 사회책임투자에 관심을 가질 수밖에 없는 계기가 되었다. 물론 이미 전 세계 투자는 사회책임투자라는 큰 물줄기를 형성해 가고 있었는데, 그동안 국민연금이 사회책임투자에 지나치게 보수적이었다고 할 수 있다.”

- 현재 환경(E), 사회(S), 지배구조(G) 점수는 어떻게 평가하는지 설명해달라

“ESG는 각 영역별로 다양한 지표들이 있다. 예를 들어, E(환경)에서는 기후변화라는 중분류 지표가 있다면, 이에 대한 세부지표는 온실가스배출량, 에너지사용량, 감축목표 등이 있다. S(사회)도 노동, 안전, 불공정관행 등이 있고, G(지배구조)에도 주주권리, 이사회 구성(예: 다양성 등), 배당 등이 있다. ESG 점수는 평가회사 나름대로 ESG 각 영역과 각 영역에 설정한 중분류 지표, 그리고 이 중분류에 따른 다양한 세부지표에 대한 데이터를 입력해 그 성과를 파악해 점수와 등급을 산정한다. 사회책임투자에는 다양한 실행전략이 있다. 어떤 실행전략을 사용하느냐에 따라 기업에 대한 평가가 달라진다.

가장 대표적인 방식으로는 윤리 또는 규범에 의한 배제(negative screening)가 있다. 종교기관이 종교적 신념에 따라 주류, 도박 관련 기업에 투자하지 않는 것, 교육 관련 연금이 반교육적인 기업에 투자하지 않는 방식이 대표적이다. 최근에 주류 금융기관 등에서는 선택적 배제(positive screening)와 재무적 가치도 종합적으로 분석하는 통합(integration) 방식을 많이 사용한다. 국민연금도 이 방식을 적용하고 있다.

- 최근 국민연금이 도입한 스튜어드십코드도 사회책임투자와 연결시킬 수 있는 것 아닌가?

투자자들은 통상 기업에 문제가 발생하면 그 기업의 주식을 팔아버리는 것으로 그 가치를 대신했다. 이것이 이른바 ‘월스트리트 룰’이었는데, 그러한 투자 행위가 기업가치를 훼손하는 부도덕한 경영진의 행위를 바로잡지 못하고, 결국 금융위기를 낳았다. 이에 대한 반성을 통해 스튜어드십코드가 탄생했다. 스튜어드십코드는 단기적인 수익을 추구하기보다는 주주로서의 오너십을 가지고 경영에 적극 참여해 기업가치를 훼손하는 나쁜 관행을 개선해 기업이 사회적으로 책임을 다하도록 하고 투자자는 그 과정에서 장기적 관점의 수익을 얻을 수 있다는 논리에 바탕을 두고 있다. 가습기살균제 사건을 예로 들면, 주주가 가습기살균제 기업의 주식을 팔지 않고 해당 이슈에 대해 의견을 적극적으로 표명하고 의결권을 적극 행사해 개선하는 방식이다.

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_{'국민연금 책임투자 활성화, 어디로 가고 있나' 국회토론회에서 한국사회책임투자포럼 이종오 사무국장이 주제발표를 하고 있다(왼). <사진 = 한국사회책임투자포럼>}

- 국민연금과 같은 공적연금을 투자하는 방식에 있어서 공공성과 수익률을 함께 추구한다는 것이 쉽지 않은 것은 실이지 않나?

“자본투자의 스펙트럼은 굉장히 다양한데, 양극단에는 재무적 수익 창출만을 추구하는 전통적(Traditional) 방식과 사회적 영향(social impact)만을 추구하는 사회공헌(Philanthropy) 방식이 존재한다. 그 양극단의 방식을 극복하기 위한 중간지대의 투자방식으로 돈을 벌면서도 사회에 공헌할 수 있는 일, 사회에 공헌하면서도 돈을 벌 수 있는 일을 고민하기 시작했다. ‘SRI’, 즉 사회책임투자(Socially Responsible Investment) 혹은 지속가능책임투자(Sustainable and Responsible Investment)는 이러한 고민의 산물이다.

국민연금의 사회책임투자는 명목상으로는 그 중간지대에 해당하는 투자 방식을 택했으나, 실제 목적은 수익률만을 극대화하는 방식에만 매몰되어 있다. 국민연금은 전국민이 조성한 기금이기 때문에 공공성을 지켜야 한다는 원칙이 있는 동시에, 노후보장을 위해 수익성을 제고해야 한다는 목표도 지켜야 한다. 공적연금은 그 사이의 균형을 잘 찾아야 하는 것이다.”

- 현 시점에서 국민연금의 사회책임투자에 대해 평가한다면?

“조금씩 발전해온 것은 사실이지만, 그 속도가 굉장히 더디다. 현재 국민연금은 사회책임투자를 하는 이유로 위험관리(Risk Management)를 꼽는다. 사회적 영향은 수익률을 극대화시키는 투자방식의 부가적인 산물일 뿐이다. 이른바 책임투자 방식이다.

국민연금이 사회책임투자 방식으로 투자하는 규모는 2018년말 기준으로 약 27조 원이다. 일본은 한국보다 사회적책임투자 방식을 늦게 도입했음에도 불구하고, 불과 몇 년 사이에 괄목할만한 규모로 확대된 것과 대비된다. 국민연금이 세계 3위의 규모를 자랑하는 ‘큰 손’임에도 불구하고, 국제적 동향에 참 둔감하다는 생각을 많이 하게 된다. 국민연금이 사회책임투자에 선도적으로 나서면 국내 금융회사들의 투자방식도 바뀐다. 사회책임투자 생태계가 만들어질 수 있다. 국민연금의 사회적책임투자 방식은 2018년 말 이전까지 주식으로만 위탁운용해왔는데, 최근에서야 직접운용 방식까지 도입하기 시작했다.”

- 보건복지부가 이번에 제정한 국민연금의 사회책임투자 가이드라인에 대해 평가한다면?

“지난해 11월 3일 사회책임투자 활성화 방안 공청회에 참석해서 국민연금을 상당히 비판했다. 빨리 시작할 수 있는 정책임에도 그 시기를 늦추는 방식으로 조정해 놓았다고 판단했기 때문이다. 그 시기를 정권 말기로 잡아놓은 것은 사회책임투자에 의지가 없다는 의심을 하게 만들었다. 이명박 정부 당시에도 2013년까지 국민연금의 사회책임투자 규모를 11조 원 이상으로 늘리겠다고 발표했지만 결국 유야무야됐던 것에 대한 학습효과다.

또한 사회책임투자를 가장 쉽고 빠르게 적용할 수 있는 것이 해외투자 방식인데, 이를 늦추었다는 점도 지나치게 단계적이고 소극적이다. 노르웨이 국부펀드가 탈석탄을 선언하고, 무기 기업에 투자하지 않는 등 사회책임투자를 가장 잘하는 이유는 기금 전체를 해외에 투자하기 때문이다. 국내투자에 있어서는 정치적, 경제적 영향을 고려해야 하기 때문에 배제 방식을 적용하는 것이 현실적으로 어렵다. 예를 들어 당장 한국전력이 기후변화의 흐름에 반하는 석탄발전소 건설을 통해 전력을 생산하더라도 시총 규모를 고려하면 투자를 완전히 배제하기는 어렵다. 투자의 비중을 제한하는 정도만 할 수 있다. 그러나 해외투자는 이러한 점에도 더욱 자유롭다.”

- 국민연금의 해외투자 비중이 점점 증가하고 있는데, 해외투자 시 발생할 수 있는 윤리적 문제를 어떻게 방지할 수 있을까?

“국민연금은 앞으로 해외투자 비중이 더 늘어날 수밖에 없는 구조를 갖고 있다. 국내 시장으로는 감당할 수 없는 규모로 자산이 쌓이기 때문이다. 그래서 국민연금을 흔히 ‘연못 속의 고래’라고 비유한다. 위험관리가 더욱 크게 요구되는 개발도상국 투자에 있어서는 사회책임투자를 더 적극적으로 활용해야 한다. 개발도상국의 경우 기업의 비재무 관련 정보가 불투명한 경향이 있고, 그 외에 위험요소도 많기 때문이다. 또한 APG(네덜란드 공적연기금 운용사)의 경우, 지속가능개발목표(SDGs)에 따라 그 목표에 자신들의 자산운용이 어떻게 기여하고 있는지에 대해 정보를 공개하고 있다. 국민연금이 이러한 국제적이고 인류적인 관점을 전혀 갖고 있지 않다. 장기적으로 기금운용을 통해 공동체에 어떻게 기여할 것인지, 지속가능한 개발에 어떻게 기여할 것인지에 대한 큰 그림이 전혀 없다. 투자철학의 빈곤이다.”

- 해외에서는 국민연금의 부동산 투자에 대한 문제의식도 상당하다. 국민연금이 유럽 대도시의 대규모 부동산을 사들이며 원주민들이 ‘젠트리피케이션’ 피해를 입는 것을 보고 책임지지 않는다고 비판한다.

“중요한 부분을 지적했다. 국민연금은 전혀 그에 대한 가이드라인이 없다. 이것도 지속가능개발목표에 대한 관점이 없기 때문이다. ‘우리의 투자활동이 이해관계자에게 어떤 영향을 미칠 것인지’를 당연히 고려해야 하며, 모두가 이익을 볼 수는 없더라도 적어도 피해를 보는 사람들의 피해를 최소화하는 노력이라도 해야 한다. 그렇지 않기 때문에 결국 지역사회, 공동체의 지속가능성을 해치게 되고, 그로 인한 사회적 비용이 더욱 증가하는 것이다. ‘우리나라 국민이 아니기 때문에 상관없다’는 인식도 옳지 않다. 국내에서 부동산에 대체투자를 할 때에도 당연히 주변 부동산 가격에 영향을 줄 수 있다는 것을 고려해, LH와 협업해 공공주택을 공급하기도 하고 사회기반시설을 만들어야 하는 것인데 그런 고민이 전혀 없는 것이다.”

- 기후위기에 대처하기 위한 국민연금의 과제는 무엇일까?

“세계는 엄청난 속도로 급변하고 있다. EU는 2018년 이미 지속가능금융 액션플랜을 만들었다. 이를 통해 기후변화의 위기를 해결하기 위한 조치에 강하게 드라이브를 걸고 있다. G20의 재무장관ㆍ중앙은행장 회의에서 금융안정위원회(FSB)에 의뢰해 만든 TCFD(Task Force on Climate-Related Financial Disclosures)는 기후변화가 제2의 금융위기를 낳을 수 있다는 우려에서 시작되었다. 2008년 금융위기는 부동산 자산에 대한 정확한 평가를 하지 않거나 못함으로써 발생했다. 기후위기는 자산가치를 변동시킨다.

이를 제대로 평가하지 않으면, 버블로 인해 제2의 금융위기를 초래할 수 있다는 말이다. 이에 따라 TCFD는 금융기업과 비금융기업들로 하여금 지배구조, 전략, 위험관리, 온실가스 배출량 감축 목표 등 기후변화 관련 정보들을 재무적으로 얼마나 어떻게 영향을 미치고 있는지를 공개하는 내용을 담고 있다. 이러한 흐름은 전 세계적으로 일어나고 있는 태풍이다. 그런데 2019년 10월 기준으로 한국에서 TCFD를 지지하는 기관은 5개에 불과하다. 해외의 주요연기금은 TCFD에 지지선언을 하고 CDP(구 탄소정보공개프로젝트)를 통해 정보공개를 하는데, 국민연금을 포함한 우리나라 공적연금은 이에 대한 관심이 아직 없다.”

- 마지막으로 국민연금의 사회적 책임을 확대하기 위한 제언을 남긴다면?

“지난해 국민연금 사회책임투자 활성화 방안이 마련되었다. 국민연금을 지난 십수 년간 ‘스토킹’해온 입장에서 보면, 이렇게 한 걸음을 떼었다는 것만으로도 감개무량하다. 국민연금이 잘한 것도 있다. 작년에 스튜어드십코드를 도입하면서 중점관리 영역으로 환경, 사회를 선정하겠다고 한 점이다. 앞으로 국민연금은 이를 근거로 환경 영역에서는 당연히 기후위기 이슈를 반영해야 하며, 사회 영역에서는 산재사고가 다발하는 기업들을 관리해야 한다고 생각한다. 마침 문재인 대통령이 올해 한국에서 제2회 P4G(Partnering for Green Growth and the Global Goals 2030)를 유치하겠다고 했다. 국민연금이 그 회의가 개최되기 전에 탈석탄을 선언해야 한다. 또한 국민연금이 TCFD를 지지하고, 기업들의 기후위기 관련 정보공개를 요청하고, 중점관리 영역으로 반드시 기후위기 이슈를 집어넣어야 한다. 그리고 ‘포용금융’을 해야 한다. 이제까지의 성장 전략은 신자유주의에 기반한 ‘배제적’ 방식이었다. 전세계는 자본주의의 지속가능성을 위해 포용적 성장 방식으로 전환하고 있다. 앞으로는 주주만의 이해가 아니라, 모든 이해관계자를 포괄할 수 있는 투자 패러다임을 적극 주도해야 한다.”