2018년 예산안에 대한 참여연대의 입장

복지 지출 확대, SOC 지출 감축은 긍정적

과잉투자 개선 없는 국방비 대폭 증가는 문제

복지국가 건설을 위한 획기적인 재정전략 제시 필요

정부는 오늘(8.29) 2018년 예산안을 발표했다. 전체 429조 원인 2018년 예산안은 전년 본예산 대비 7.1% 증가한 수준으로, 보건ㆍ복지ㆍ노동 분야 지출의 두 자리 수 증대(12.9%) 및 SOC 분야의 지출 구조조정(△20%) 등 전년 대비 긍정적으로 평가할 수 있다. 그러나 이전의 예산안과 비교해 복지국가를 위한 획기적인 재정전략이 제시되었는지는 의문이다.

우선 다른 선진국들과 비교하였을 때 우리나라의 지출구조가 전체 예산 규모는 작은데 비해 경제사업 비중이 과다하므로, 경제사업 비중을 줄이고 복지지출을 확대하는 구조 개편은 바람직하다고 판단된다. 그동안 지역별 나누어먹기식 과도한 SOC사업, 중복적이고 낭비적인 R&D 사업이 문제로 지적되었으므로 이러한 부분들이 과감하게 정리되어야할 필요가 있다. 우리 예산에 쌓여 있을 낭비와 중복을 정리하는 것이 가장 우선이 되어야 하고 이에 대한 국민들의 신뢰를 확보해야 향후 과감한 재정전략도 가능해질 것이다.

그러나 이 정도의 복지 확대로 현재 한국 사회가 당면한 저복지, 저출산, 일자리 위기 문제가 충분히 해소될 것으로 여겨지지는 않는다. 특히 심각한 저출산 문제를 해결하기 위하여, 일가정 양립, 남녀임금격차 완화, 경단녀 문제 해소 등 사회 전체적인 노력과 동시에 임신, 출산, 보육, 교육을 국가가 더 책임지는 더욱 강력한 지원이 필요하다. 누리과정 어린이집 전액 국고지원, 아동수당 신설, 대학등록금 부담 완화 예산 확대 등 보육, 교육 등에 대한 국가 책무성 강화하겠다는 부분은 긍정적이지만, 양육비 및 교육비 문제가 가계에서 가장 큰 부담이 되고 있는 상황에서 그 정도의 예산 증대로는 가계부담 완화 및 저출산 문제 극복 효과는 제한적일 수밖에 없다. 아동수당 10만원은 도움이 되겠지만 턱없이 부족하다. 따라서 증세를 통한 더 많은 복지가 필요하다는 것은 모두가 주지의 사실이다. 그러나 정부가 이번에 제시한 국가재정운용계획에 따르면, 조세부담률은 2018년 19.6%로 증가한 이후 2021년까지 19.9%로 사실상 변동이 없을 것으로 전망되고 있다. 이는 추가적인 세 부담을 늘리지 않겠다는 것을 뜻한다. 재원이 확보되지 않은 상태에서 복지 확대를 추진하는 것은 사실상 어려운 일이다. 또한 지출 구조조정의 측면에서도 2018년 예산안에서는 SOC 분야에 대해 4.4조 원의 지출을 감축했지만, 이후에는 그러한 구조조정이 미흡한 상황이다. 특히 2018년 SOC 분야를 제외하면 정부의 국가재정운용계획에서 강력한 지출 구조조정은 찾아보기 어려운 상황이다.

특히 재정건전성 측면에서 정부는 국가 채무를 현재 수준인 GDP 대비 40% 초반 수준으로 관리하겠다고 밝혔다. 재정건전성을 지키는 것은 중요하고 필요한 일이지만 이것이 복지국가로 가기 위한 장기적인 계획이기 보다는, 이전 정부에서 보여주었던 재정보수주의적 성향이 그대로 드러난 것이 아닌가라는 의문을 지울 수는 없다. 우리나라의 경우 저출산ㆍ고령화와 같은 사회문제를 해결하는 데 필요한 상당한 재정여력을 확보하고 있는 것으로 IMF도 평가하고 있는 점을 감안하면, 현재 국가 채무 수준 고수에 집착하기보다는 증세에 대한 전반적인 청사진을 포함한 획기적인 재정전략을 제시하는 것이 복지국가 건설을 위해 필요하다.

세부적으로 일자리 예산과 관련해 중소기업이 청년 3명 채용 시 1명의 급여를 지원하는 중소기업 청년 고용장려금의 경우 취지는 좋으나 사업주에게 지원된다는 측면에서 제도가 악용되지 않도록 시행과정의 세심한 노력이 필요할 것으로 판단된다. 노인일자리의 경우도 일자리가 확대되고 단가가 인상되었다는 점은 긍정적이나 복지 차원에서 제공되는 일자리로 보이기 때문에 고령화 시대에 생산능력이 있는 노인계층을 위한 전면적인 노인일자리 정책이 필요해 보인다. 또한 국가가 보유한 공공데이터를 민간이 활용하도록 개방하는 과정에서 개인별 의료정보를 제공하고 개인정보 비식별조치 가이드라인에 따라 데이터 가공이 자유로운 데이터프리존을 지정하는 것은 민감한 개인정보의 상업적 이용이 가능해질 수 있다는 측면에서 우려되는 부분이다.

한편 국방 예산은 6.9%, 약 2.8조 원 증가해 2009년 이후 최고 수준 증가율을 기록했다. 방위력개선비 증가율은 무려 10.5%다. 북한 핵미사일 위협 대응과 자주국방을 명분으로 한 국방비 대폭 증가는 주로 불요불급한 무기체계 사업에 대한 막대한 예산 배정 때문이다. 킬 체인, KAMD, KMPR 3축 체계 조기 구축, F-35 도입 등은 모두 상대를 완벽하게 굴복시키겠다는 공격적인 대북 군사 전략을 바탕으로 한 것들로, 불필요하거나 비현실적이다. 북한보다 압도적인 우위에 있는 국방비와 전력으로도 북한의 핵미사일 위협이나 한반도의 군사적 긴장을 해소하지 못했다. 남한의 군사력 강화는 북한이 비대칭 전력에 더욱 집착하게 만들 뿐이다. 필요한 것은 방향의 전환이다. 정부는 외교‧통일 분야에 국방비의 겨우 1/9 정도만 책정하고 있다. 북핵 문제를 평화적‧외교적으로 해결하겠다는 정부의 의지는 적어도 예산안에서는 찾아볼 수 없다.

전체적으로 2018년 예산안은 기존의 예산안과 비교해 지출구조를 복지 중심으로 대폭 조정하겠다는 방향성을 보여주었다는 차원에서 긍정적으로 평가할 수 있다. 그러나 현재의 국가 규모로는 복지와 성장의 선순환을 가져오기는 부족한 것으로 판단된다. 진정한 복지국가, 복지와 성장이 선순환하는 국가로 나아가기 위해서는 재정의 역할에 대한 더욱 근본적인 패러다임 전환이 필요하다. 양극화를 해소하고 실질적 복지확대를 이룩할 수 있도록 증세에 대한 로드맵과 강력한 지출구조개혁 및 낭비성ㆍ전시성 예산에 대한 철저한 감축을 포함하는 전향적인 재정정책의 추진을 기대한다.

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중부담 중복지론의 함정

한국의 복지국가, 어디로 가야 하나? 최근 정치권이나 학계에서 ‘중(中)부담-중(中)복지’가 답이라 이야기하는 경우가 많다.

그렇게 생각하는 배경은 크게 두 가지다.

우선 복지의 확대를 꺼려하는 이들의 입장에서 보자. 한 국책연구기관의 보고서에 의하면 지금의 제도를 그대로 유지만 해도 노인인구의 증가와 각종 복지제도의 숙성에 따라 국내총생산 중 복지 지출비의 비중은 현재의 10% 정도에서 2030년 17.9%, 2050년 26.6%, 급기야 2060년엔 29.0%가 된단다. 가만히 있어도 2040년쯤엔 경제협력개발기구(OECD) 평균치를 넘어선다는 것이다. 그러기에 보편적 복지의 주장에 재갈을 물리기에 딱 좋다. 그래서 당장 이 정도에서 멈추잔다. 그러나 이러한 장기추계에 필요한 수많은 인위적이고 임의적인 전제들을 어떻게 처리한 것인지 설명은 없다. 지금 우리 사회의 심각한 위기와 고통의 무게는 상대적으로 가볍다.

복지 확대를 주장하는 이들에게도 중복지는 현실적 선택지이다. 우리는 북유럽국가들처럼 강력한 계급 정당의 역사도 없고 복지에 대한 시민의식도 낮다. 사회적 합의기반마저도 없기에 고부담도 불가하다. 특히 정치권이 중부담 중복지를 타협적인 선으로 생각하는 것같다.

이들 모두의 생각엔 결정적인 오류가 있다. 먼저, 중부담 중복지 주장은 현재 저부담-저복지라는 전제에서 출발한다. 우리가 그런가? 국민이 부담하는 세금 및 공적보험료 총량이 국내총생산에서 차지하는 비중은 2012년 현재 24.8%인데, 국내총생산 중 복지 지출로 돌아오는 것은 9.6%이다. 낸 것의 38.7%만을 돌려받는다. OECD 국가들의 평균은 64.1%이다. 저복지국가라고 불리는 영미권 국가들도 68.6%에 해당한다. 우린 저복지인 것은 맞지만 이 정도밖에 받지 못할 만큼 적게 부담하는 것이 아님을 알 수 있다. 그러니 부담한 만큼이라도 복지혜택을 누리게 해달라!

또 다른 중요한 오류는 복지국가의 수준과 단계가 결코 복지 지출비의 수준과 정도로 표현되지 않음을 간과한다는 점이다. 지출비보다는 복지국가의 내적 구성이 본질이고 그에 따라 다음과 같이 적어도 세가지 유형의 복지국가가 존재한다.

먼저, 계층 간 타협과 복지정치의 작동으로 중산층까지도 동의하는 복지제도를 많이 만들어 나간다. 각종 사회적 위험에 모든 국민이 노출되기에 국가가 이에 대해 철저히 국민들의 삶을 보장해야 한다는 보편주의와 사회권의 원리가 깔려있다. 사회보험보다는 보편적 사회수당을 더 활용하고 사회서비스도 공공영역에서 적극 실행한다. 사회민주주의 모형이다. 이럴 경우 중복지를 거쳐 고복지로 갈 수 있는 경로가 열린다.

다음은, 각자의 경제적 지위에 따라 차별적으로 복지제도가 연결되어 복지혜택도 다르다. 복지에 있어 가족의 기능을 활용하는 것이 중요하기에 이를 가능하게 하는 정책 수단들을 강구한다. 차등적으로 급여가 제공되는 사회보험에 더 의존한다. 보수주의 모형이다. 중복지 중부담 이상을 넘어서기 어렵다.

마지막으로, 복지는 자신과 시장을 통해 해결하는 것이라서 오로지 그것에 실패한 이들만 국가가 책임지면 된다. 경제적 능력이 있느냐를 따지려 한다. 권리라기보다는 실패자에 대한 구제다. 받는 이는 부끄럽고 세금을 내는 이들은 아깝다. 자유주의 모형이고 결코 저복지 저부담의 수준을 넘지 못한다.

그런데 어떤 복지국가가 이런 세 가지 유형 중 하나로 고착되면 그 길을 벗어날 수 없다. 이른바 경로의존성이다. 저복지에서 중복지로 갔다가 상황 봐서 고복지로 갈 수 없다.

결국 복지국가의 기조와 동력, 정책수단들을 어떻게 확립해 나가느냐가 관건이다. 다행히 아직 한국의 복지국가는 초기 단계다. 자유주의, 보수주의, 사민주의적 요소가 혼재한다. 어떤 요소를 주된 것으로 할 것인가? 한국의 미래에 결정적인 선택이다. 중(中)복지가 아니라 중(重)복지의 판을 치열하게 짜야 한다.

이태수 꽃동네대 사회복지학부 교수

* 이 글은 2015년 9월 13일 한국일보에 기고한 글입니다. 원문보기>>