순화동 철거민과 함께하는 수요기도회 

올초 부터 함께하던 기도회가 벌써 8월을 맞이합니다. 

함께 기도해주시길 부탁드립니다. 

가족 구성의 변화와 주거 지원 정책 : 포용적인 주거정책 도입의 필요성

임경지 | 민달팽이유니온 위원장

한국 사회에서 가족은 사회를 구성하는 주요한 단위다. 현대에 이르러서도 유교적 전통이 강한 터라 개인은 독립된 사회의 구성원으로 존재하기보다 가족에 속한 구성원으로 이해되며 그 결과 개인의 일생을 가족이 책임지는 구조가 자연스럽게 자리 잡았다. 부모를 부양하고 자식을 양육하고, 자식이 새롭게 가족을 구성할 때까지 최종적인 책임은 국가(정부)나 사회가 아닌 오롯이 가족의 책임이었다.

가족 중심, 자산 기반 주거 정책의 한계

우리 사회의 주거 형태와 주거 양식 역시 가족이 살 수 있는 공간을 중심으로 전개되어왔다. 4인 가구의 전통적인 가족 형태가 주거 형태를 결정한 것이다. 그 결과 4인 가족이 살 수 있는 가장 표준적인 모델인 85㎡의 평면이 우리 주택의 핵심 구성 요소로 자리 잡았다. 면적만 이에 해당하는 것이 아니다. 어린이집, 헬스장, 경로당 등 돌봄에 필요한 요소들은 아파트 단지 안에 조성되어 입주민만 운영할 수 있는 폐쇄적인 운영 원리를 갖고 있다. 이는 자유롭게 구성원과 자원이 오고 가면서 호혜적 연대를 실천할 수 있는 공동체 또는 지역 사회 중심의 복지가 아니다.

이렇듯 가족 중심의, 자산 기반의 복지 체제를 강화하는 데에 가장 주요한 역할을 했던 것은 바로 정부다. 국가 주도의 도시계획을 채택하며, 전쟁 이후 가파른 경제 성장과 주택 부족 문제를 동시에 해결하기 위해 정부는 공격적인 대규모 주택 단지 건설을 진행하게 된다. 아울러 ‘내 집 마련’이라는 자가 소유 촉진 정책을 동시에 썼다. 2000년대 이후에는 신도시 개발 정책으로 국가 주도의 도시 계획 정책이 시작되었고 주택 가격은 하루가 다르게 기하급수적으로 상승했다. 박해천 교수는 그의 저작인 아파트게임에서 이 시기를 빗대어 ‘베이비부머 세대에게 산수가 아닌 처음으로 수학이 필요한 시대가 되었다.’라고 표현한다. 바야흐로 ‘돈이 되는 아파트’의 시대가 열린 것이다.

주택은 말 그대로 부동산이다. 움직일 수 없는 재산이다. 가족의 수가 변화거나 구성이 변화된다고 해서 벽을 이동해 집을 쉽게 변경시킬 수 없다. 게다가 집이라는 재산의 가치가 너무 높으면 쉽게 처분할 수 없으며 가치를 이루는 실제적인 요소가 부채라면 더더욱 그렇다. 주거와 가족을 밀착시키고, 자가 소유를 주거안정의 목표로 삼은 정부 정책이 더 이상 유효하지 않다는 것이 적나라하게 드러나고 있다. 경제적 지표로는 1,300조 원에 육박하는 가계부채와 점점 높아지는 청년 주거빈곤율이 있으며, 사회 현상으로는 저출산이 대표적이다.

2015 인구주택총조사로 살펴보는 가족 구성의 변화

지난 10월 발표된 2015 인구주택총조사는 우리 사회의 가족과 가구 구성의 세 가지 주요한 특징을 보여준다. 첫째, 처음으로 1인 가구가 4인 가구를 제치고 가구 구성 중 최다 비율을 차지했으며, 부부만으로 구성된 가족이 큰 비율을 차지, 가족의 형태가 다양해지고 있다. 이제 전통적인 4인의 정상 가족은 더 이상 주류가 아니다. 둘째, 이렇듯 다수를 차지하는 1인 가구가 주로 거주하는 주택 유형은 아파트가 아니라 단독주택이다. 셋째, 1인 가구의 주요한 연령층은 청년세대와 노인세대로 소득이 낮은 계층일 가능성이 높으며 그 중 청년세대는 자산이 적은 세대에 속한다. 저출산과 고령화로 일컬어지는 우리 사회의 위기가 인구와 가구의 변화에도 고스란히 반영된 것이다. 통계를 통해 세 가지의 특징을 구체적으로 살펴보겠다.

1인 가구의 증가를 포함한 다양한 가족 형태의 등장

조부모, 부모, 그리고 자녀 세대가 함께 사는 3세대 이상의 가족은 이제 주말 드라마에서나 볼 수 있다. TV 프로그램에서도 가족 구성의 변화를 확인할 수 있는데, ‘나 혼자 산다.’, ‘룸메이트’ 등 혼자 살거나 혈연 가족이 아닌 다양한 형태의 가족이 한 집에서 함께 사는 풍속은 더 이상 낯설지 않다.

2015 인구주택총조사에 따르면 가구 구성 중 가장 높은 비율을 차지하는 가구는 1인 가구로 27%에 달한다<그림 1>. 전체 가구의 1/4이 혼자 사는 사람들이다. 여전히 3인과 4인 가구도 높은 비율을 차지한다. 하지만 자녀가 없거나 자녀와 함께 살지 않는 2인 가구 비율이 두 번째로 높은 수치를 기록하며, 부모와 자녀의 결합인 가족이 한 집에 모여 사는 전통적인 관념이 이제 주를 이뤄서는 안 된다는 것을 보여준다.

<그림 1> 가구원 수별 가구 분포 (2015 인구주택총조사, 통계청)

세대구성별로 살펴보면 이러한 변화는 더욱 두드러진다. 부부인 1세대, 부부와 자녀로 이뤄진 2세대, 부모, 부부, 자녀가 함께 사는 3세대, 손자녀를 포함한 4세대 등, 직계 가족 비율과 혼자 살거나 친족이 아닌 가구와 함께 사는 비율은 각각 72%와 28%다<그림 2>. 직계 가족이 여전히 다수를 차지하지만 이 안에는 부부와 자녀가 아닌 부부로만 구성되거나, 한부모가족 등의 비정형가족 등을 포함하고 있다는 것을 유념해야 한다. 무엇보다 비혈연가구 비율이 전체 가구의 1/4을 넘는다는 것은 우리 사회에서 이미 가족의 형태는 다양하게 전개되고 있음을 말한다.

<그림 2> 세대구성별 가구 분포 (2015 인구주택총조사, 통계청)

이처럼 1인 가구, 부부 가족의 증가는 개인의 선택권의 확장으로 이해될 수 있다. 하지만 한국 사회가 4인의 정상가족 단위의 사회적 안전망을 제공해왔다는 것을 고려하면 1인 가구는 오히려 시장에 취약한 계층이 될 위험이 더 크다. 이에 따라 가구 구성과 가족 구성에 따른 세심한 정책 지원이 요구된다.

그러나 현재 주거정책은 4인 가구 중심으로 설계되어 있다. 주거급여가 별도로 1인 가구 기준이 있는데 소득 인정액과 부양 의무자 기준을 모두 충족해야 받을 수 있다. 소득인정액은 중위 소득의 43% 이하로, 1인 기준 70만원 미만 벌어야 한다. 부양의무제는 빈곤을 가족에게 떠넘기는 대표적인 문턱이라는 비판을 계속 받고 있는데, 주거급여에도 역시나 적용되어 많은 주거빈곤계층을 사각지대로 몰고 있다.

정부의 대표적인 주거 정책인 공공임대주택 공급과 관련하여 입주자 선정은 「공공주택 특별법」 시행규칙에서 결정한다. 이 시행규칙에 따르면 일정 소득 기준을 충족할 시 우선순위로 입주를 결정하는데 우선순위는 청약 횟수로 결정된다. 그럼에도 동일한 경쟁자가 있을 시에는 신청자의 나이가 높을수록, 자녀가 많을수록, 주택 건설 지역에 오래 거주할수록, 부모를 모실수록 더 높은 점수를 받게 된다. 자연스럽게 1인 가구면서 나이가 어린 사람일수록 공공임대주택 입주가 사실상 불가능하게 된다. 그 결과, 20대의 공공임대주택 입주 비율은 3%에 미치지 못한다. 30대는 약 18%인데 이는 신혼부부를 대상으로 공공임대주택을 특별 공급하고 있기 때문에 그나마 비율이 높은 것으로 확인된다.

<표 1> LH 공급 주요 공공임대주택 가구주 연령별 입주 현황

아파트가 아닌 단독주택 등에 거주, 제도의 사각지대

1인 가구의 절반 이상인 52.1%는 단독주택에 거주한다<그림 3>. 다른 가구에 비해 비거주용내 주택과 주택 이외의 거처에 거주하는 비율도 높다.

<그림 3> 1인 가구 거처 종류 (2015 인구주택총조사, 통계청)

그런데 문제는 단독주택이 아파트에 비해 단위 면적당 임대료가 비싸다는 데에 있다. 가장 보편적인 임차 유형인 준월세의 경우, 단독주택은 ㎡당 임대료가 1.54만원인 반면, 아파트의 경우 1.13만원이다<표 2>. 가구원 수가 적어 합산 소득이 적을 확률이 높고, 넓은 면적이 필요하지 않아 소형 주택에 사는 데도 더 비싸게 임대료를 지불해야 하고 있는 것이다. 앞서 기술했듯이 주거비를 보조하는 주거급여 역시 소수를 대상으로 하고 있어 임대료 역차별 현상에 놓인 단독주택에 거주하는 1인 가구의 경우 정부의 지원을 받을 수 있는 것이 거의 없다. 상황이 이러한데도 현재 정부에서는 주택 임대 시장에 대한 가격 규제 또는 시장 투명화를 위한 개입을 전혀 하고 있지 않다. 불공정한 임대시장이 여실히 드러나는데도 제도는 공백 상태인 것이다.

<표 2> 주택 유형별, 규모별, 분류별 단위면적(㎡)당 임대료 | (단위 : ㎡, 만원)

주택 가격뿐만 아니라 관리에서도 문제는 발생한다. 현재 주택법은 아파트 중심으로 전개되어 있어 다양한 주택에 관한 공급, 관리 등을 포괄하지 못하고 있다. 「주택법」 상 공동주택 의무관리대상은 승강기 또는 중앙난방이 있는 150세대 이상이거나 300세대 이상을 의미하므로 소규모 주택은 공동주택 의무관리대상이 아니기에 제도적 지원을 받지 못하고 있다. 아울러 집합건물 소유 및 관리에 관한 법률은 관리와 감독을 정부에서 시행하고 있지 않고 있다. 최근 들어 소형, 소규모 주택의 관리비 분쟁이 심각하다. 이는 소유자와 관리업체 사이에서 발생하기도 하고 임대인과 임차인 사이에서도 확인되는데, 대체로 사회적 약자인 임차인이 피해 받는 경우가 많으므로 이에 대한 대책이 시급하다.

사회경제적으로 약자일 가능성이 높은 1인 가구

1인 가구 구성 중 가장 높은 비율을 차지하는 세대는 청년세대와 노인세대다. 20대는 17.1%, 30대는 18.3%로, 청년기에 해당하는 두 연령을 합치면 35.4%에 달한다. 한편 65세 이상인 노년층의 경우, 23.4%다.

<표 3> 1인 가구의 수와 연령별 비율

청년세대와 노인세대는 다른 세대에 비해 소득이 낮을 확률이 높다. 청년세대는 구직을 준비 중이거나 사회초년생으로 연공서열을 택하는 한국 사회에서 소득이 높을 확률이 거의 없고 노인세대는 근로소득은 없고 연금소득만 있을 확률이 높다. 특히 청년세대의 경우 자산을 축적할 충분한 시기가 없으므로 부모나 은행의 도움이 없으면 전세 또는 주택 구매가 사실상 불가능하다. 1인 가구 구성 중 가장 많이 차지하는 연령의 주택 점유 형태는 해당 연령뿐만 아니라 다음 세대로 이행할 시 어떤 상태에 놓일 수 있는지를 예측할 수 있는 중요한 지표다.

만약 청년세대가 월세 비율이 높을 경우에는 자가 소유 촉진 또는 월세로 거주하더라도 주거안정을 달성할 수 있는 정책이 필요한데, 현재 주택 가격이 소득에 비해 지나치게 높고, 가계부채가 높은 상황에서는 월세 거주 안정에 더 힘을 실어야 할 것이다.

20세 이상 24세 미만, 25세 이상 29세 미만, 30세 이상 35세 미만에 해당하는 청년은 전월세 세입자 비율이 각각 94.4%, 85.5%, 70.4%, 57.8%다. 35세 이상의 주택 점유 형태는 자가가 제일 높지만 50%를 넘지 못해 청년세대는 모두 세입자의 비율이 다수를 차지한다<표 4>. 한편, 노인세대의 경우, 자가 비율이 절반을 넘기고 있다. 하지만 유념해야 할 것은 우리나라의 노인빈곤은 OECD 1위이므로 노인들이 결코 삶의 안정이 보장된다고 말할 수는 없다.

<표 4> 각 연령별 점유 형태의 가구 수와 비율

특히나 1인 가구의 다수를 차지하는 청년세대와 노인세대의 경우 정책의 접근성이 떨어질 확률이 높다. 주택임대차보호법을 포함하는 주거권에 관한 교육이 사회에서 전무하므로 이들이 권리의 제한을 받지 않도록 주거와 관련한 법, 제도, 지식 전달이 용이할 수 있는 방안이 필요하다.

포용적인 주거정책 필요

1인 가구로 대표되는 가족 구성의 변화는 사회경제적 요소와도 밀접하게 관련되어 있다. 고령화 현상으로 인해 노인 가구가 느는 것도 있지만 비혼, 이혼 등 가족 형태가 달라지고 있으며 불평등의 심화로 세입자 비율이 높아지고 소득은 정체되어 기존의 주택 공급 중심의 정책이 유효하지 않고 있다. 종합하여 주거 정책의 변화를 세 가지 측면에서 촉구한다. 첫째, 전통적인 4인 가구 또는 정상 가족 중심의 정책에서 다양한 가족을 포용할 수 있는 주거 정책, 둘째, 아파트 일변도의 정책에서 단독주택, 소형주택 등 다양한 주택 유형을 아우를 수 있는 주거 정책, 셋째, 공급 중심의 주거 정책에서 통합적인 주거복지 정책을 시급히 도입해야 한다.

[참고문헌]

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정성호(2015), 저출산 대착, 무엇이 문제인가, 한국인구학, 38(2), 113-134

통계청(2016), 2015 인구주택총조사

조정식(2016), 국정감사 정책자료집 : 박근혜 정부 청년 주거 정책 전환을 위한 제언

<주거복지 증진 목적 역행하는 주택도시기금> 이슈리포트 발표

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참여연대 조세재정개혁센터는 2017년11월3일 <주거복지 증진 목적 역행하는 주택도시기금> 이슈리포트를 발표했습니다. 박근혜 정부는 지난 5년간 주택도시기금 예산 중 저소득층을 위한 주거복지 예산을 약 5천억 원 줄였습니다. 반면, 박근혜 정부는 주택 분양 시장의 활성화를 유지하기 위한 사업의 예산을 주거복지 예산의 약 3배 규모로 편성했습니다. <주택도시기금법>은 기금의 설치 목적을 “주거복지 증진”으로 정의했지만, 정부 스스로 주택도시기금의 취지를 훼손하고 있는 것입니다.

국토교통부는 <제2차 장기(‘13년~’22년) 주택종합계획>을 통해 장기공공임대주택의 재고를 2022년까지 190만 호로 늘리겠다고 밝혔습니다. 그런데 감사원의 <취약계층 주거 공급 및 관리실태>에 따르면, 국토교통부는 공공임대주택 정책의 수요 대상에서 임대료 부담능력이 없는 무주택 저소득층 가구를 배제한 것으로 드러났습니다. 주거급여를 수급하는 임차가구의 약 ⅓ 만이 공공임대주택에 거주 중이며, 소득 1분위 임차가구가 소득의 51.1%를 임대료로 지출하고 있는 상황인데도 불구하고, 정부는 공공임대주택 정책의 공급 목표조차도 축소한 것입니다.

<주거기본법>이 정한 주거정책의 기본원칙에 따르면, 정부는 저소득층 등 주거취약계층에게 우선적으로 임대주택을 공급하고 주거비를 지원해야 합니다. 그런데 박근혜 정부 5년간 주택도시기금으로 집행한 주거복지 예산은 약 4조 원 안팎으로 운용한 반면, 주택 분양 시장의 활성화를 위한 예산은 2016년부터 12조 원을 초과했습니다. 게다가 주거복지 예산 중에서도 저소득층을 위한 장기공공임대주택 예산은 큰 폭으로 줄었으며, 나머지 예산의 대부분은 공공임대주택보다는 자금지원의 성격에 훨씬 가까운 전세임대주택으로 편성한 것으로 나타났습니다.

주택도시기금은 2016년 기준, 여유자금 운용(평잔)액만 40조 원을 넘는 규모를 자랑하는 기금입니다. 그런데 지난 정부는 막대한 규모로 운용되고 있는 여유자금을 저소득층을 위한 주거복지 예산으로 편성하지 않고, 뉴스테이를 포함한 주택 분양 시장 활성화를 위한 예산을 중점적으로 편성한 것으로 나타났습니다. 이에, 새로운 정부는 천문학적인 주택도시기금 예산의 우선순위를 재조정해야 하며, 분양시장 활성화를 위한 예산을 축소하고 주거복지 예산에 더 많은 자금을 투입해야 합니다.